Citation
Análisis del sistema panameño de investigación agropecuaria

Material Information

Title:
Análisis del sistema panameño de investigación agropecuaria
Series Title:
Economía, documento de trabajo
Creator:
Ekboir, Javier
Pereira de Herrera, Adys
Becerra, Franklin
Place of Publication:
Mexico D.F
Publisher:
CIMMYT
Publication Date:
Language:
English
Physical Description:
vi, 29 p. : ; 28 cm.

Subjects

Subjects / Keywords:
Agriculture -- Economic aspects -- Panama ( lcsh )
Agriculture -- Panama ( lcsh )
Genre:
bibliography ( marcgt )
non-fiction ( marcgt )

Notes

Bibliography:
Includes bibliographical references (p. 29).
Funding:
Electronic resources created as part of a prototype UF Institutional Repository and Faculty Papers project by the University of Florida.
Statement of Responsibility:
Javier Ekboir, Adys Pereira de Herrera y Franklin Becerra.

Record Information

Source Institution:
University of Florida
Holding Location:
University of Florida
Rights Management:
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Resource Identifier:
56638242 ( OCLC )
0258-8595 ; ( ISSN )

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Full Text



E CONO M I A
DOCUMENT DE TRABAJO 03-04





Analisis del sistema

panameno de investigation

agropecuaria

JAVIER EKBOIR, ADYS PEREIRA DE HERRERA
v FRANKLIN BECERRA


CI YT
CImMYT..










E C O N O M I A

Documento de trabajo 03-04














Analisis del sistema panamefio de

investigaci6n agropecuaria






Javier Ekboir1, Adys Pereira de Herrera2
y Franklin Becerra3


1 Program de Economia del CIMMYT
2 Universidad de PanamA, sede Herrera
3 IDIAP
Notas: Agradecemos la colaboraci6n del Dr. Rodrigo Tarte, Dr. Jose Espinosa, Lic. Guillermo Salazar,
Lic. Hermel L6pez e Ing. Alexis Samudio.
El financiamiento de esta investigaci6n fue proporcionado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (Donativo # CIMMYT/BID ATN/SF-5790-RG).
Las opinions expresadas en este document correspondent al autor y no necesariamente
expresan la opinion del CIMMYT.





















El Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT)
(www.cimmyt.mx) es una organizaci6n international, sin fines de lucro, que se dedica
a la investigaci6n cientifica y la capacitaci6n. Tiene su sede en Mexico y colabora con
instituciones de investigaci6n agricola de todo el mundo para mejorar la
productividad y la sostenibilidad de los sistemas de mafz y trigo para los agricultores
de escasos recursos en los pauses en desarrollo. El CIMMYT forma parte de los 16
centros de Future Harvest dedicados a la investigaci6n sobre cultivos alimentarios y el
medio ambiente. Con oficinas en todo el mundo, los centros de Future Harvest llevan
a cabo investigaci6n colaborativa con agricultores, cientificos y formuladores de
political para combatir la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria, al tiempo que
protegen los recursos naturales. Son financiados por el Grupo Consultivo sobre la
Investigaci6n Agricola Internacional (CGIAR) (www.cgiar.org), entire cuyos miembros
se cuentan cerca de 60 pauses, organizaciones tanto internacionales como regionales y
fundaciones privadas. El CIMMYT recibe fondos para su agenda de investigaci6n de
varias fuentes, entire las que se encuentran fundaciones, bancos de desarrollo e
instituciones piblicas y privadas.

Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT) 2003. Derechos
reservados. El CIMMYT es el inico responsible de esta publicaci6n. Las designaciones
empleadas en la presentaci6n de los materials incluidos en esta publicaci6n de
ninguna manera expresan la opinion del CIMMYT o de sus patrocinadores respect al
estado legal de cualquier pais, territorio, ciudad o zona, o de las autoridades de 6stos,
o respect a la delimitaci6n de sus fronteras. El CIMMYT autoriza el uso de este
material, siempre y cuando se cite la fuente.

Cita correct: Ekboir, J., A. Pereira de Herrera y F. Becerra. 2003. Andlisis del sistema
panamefo de investigaci6n agropecuaria. Mexico, D.F.: CIMMYT.

Descriptores AGROVOC: Economia agrfcola; sector piblico; sector privado; sistemas
agricolas; cambios tecnol6gicos; producci6n; agriculture
commercial; exportaciones; political econ6micas; Panama
Palabras adicionales: CIMMYT
C6digos de categories AGRIS: E10 Economia y political agricolas
A50 Investigaci6n agricola
Clasificaci6n decimal Dewey: 338.17287
ISSN: 0258-8595


Impreso en Mexico











Contenido

Pagina

iv Cuadros
v Siglas
vi Resumen
1 1. Introducci6n
3 2. La economic panamefia
7 3. El sector agropecuario
8 4. Political econ6mica panamefia
8 4.1. Las estrategias econ6micas de modernizaci6n y de apertura econ6mica
9 4.2. La political agropecuaria
11 5. El sistema national de investigaci6n de Panama
12 5.1. El marco institutional del sistema national de investigaci6n
13 5.2. La Ciudad del Saber
14 5.3. La actividad cientifica y tecnol6gica en PanamA
17 6. El subsistema de investigaci6n agropecuaria
18 7. Principales agents que realizan investigaci6n
18 7.1. Institute de Investigaci6n Agropecuaria de PanamA
24 7.2. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de PanamA
26 8. Consideraciones finales
29 9. Referencias











Cuadros


Pigina
3 Cuadro 1 Producto bruto interno a precious de mercado, a precious de 1982 (en
millones de d6lares estadounidenses)
4 Cuadro 2. Exportaciones de la Rep6blica de Panama, en millones de d6lares
estadounidenses
5 Cuadro 3. Product bruto interno agropecuario de Panama, a precious de mercado
(en millones de d6lares de 1982)
7 Cuadro 4. Nimero de productores, superficie sembrada e importancia relative de
los principles cultivos, Panama, afio agricola 1996-1997
8 Cuadro 5. Nimero y superficie de las explotaciones agropecuarias, segIn tamaio
15 Cuadro 6. Gastos efectuados en actividades cientificas y tecnol6gicas en la
Rep6blica de PanamA
15 Cuadro 7. Indicadores relatives al gasto en investigaci6n y desarrollo en Panama,
afios 1991-1998
21 Cuadro 8. Presupuesto ejecutado del IDIAP, 1980-1998 (en d6lares estadounidenses)
21 Cuadro 9. Cantidad de empleados del IDIAP, afios 1980-1998
24 Cuadro 10. Origen de los fondos del IDIAP, afios 1980-1998 (en porcentaje)











Siglas


BDA
BNP
CIMMYT
FLAR
FONTAGRO
IDIAP
INRENARE
MIDA
MIPPE
PRM
SNIA
SENACYT
USMA


Banco de Desarrollo Agropecuario
Banco Nacional de Panama
Centro Internacional de Mejoramiento de Maiz y Trigo
Fondo Latinoamericano de Arroz de Riego
Fondo Regional de Tecnologia Agropecuaria
Institute de Investigaci6n Agropecuaria de Panama
Institute de Recursos Naturales Renovables
Ministerio de Desarrollo Agropecuario
Ministerio de Planificaci6n y Politica Econ6mica
Program Regional de Maiz
Sistema Nacional de Investigaci6n Agropecuaria
Secretaria Nacional de Ciencia y Tecnologia
Universidad Santa Maria La Antigua











Resumen


Panama tiene una economia dual con unas pocas actividades altamente competitivas y
otras que se desarrollaron gracias a political de sustituci6n de importaciones. Estas
political influyeron sobre el sistema piblico de investigaci6n. Durante 15 afios, los
objetivos mis importantes de este sistema fueron el apoyo a productores que vendian
en el mercado interno y el fomento de las actividades tradicionales de exportaci6n. La
competitividad y la comercializaci6n no eran relevantes. Asf, las instituciones de
investigaci6n desarrollaron programs para los products tradicionales de los
pequefios y medianos productores (granos basicos y ganaderfa).

La estabilidad de las political proteccionistas y el deficiente control de la calidad de la
investigaci6n permitieron el mantenimiento de programs de trabajo poco relevantes.
Al mismo tiempo, las instituciones de investigaci6n y transferencia se organizaron en
base a la concepci6n lineal de la ciencia, que desincentivaba interacciones fuera de las
instituciones. Estas political se agotaron en la d6cada del 80 y forzaron la
implementaci6n de programs de ajuste structural. En el nuevo entorno las
exportaciones se diversificaron gracias a una active participaci6n del sector privado. La
mayor parte de las tecnologias para los products no tradicionales fue importada. Las
instituciones piblicas de investigaci6n tuvieron una participaci6n limitada en el
desarrollo de tecnologias para estos products, limitindose a investigaciones
relativamente sencillas.

Las transformaciones de la economfa indujeron la aparici6n de nuevos agents
innovadores, nuevas fuentes de financiamiento de la investigaci6n y nuevas demands.
En general, las instituciones piblicas no han podido adaptarse al entorno mis
dinimico por la falta de experiencia en la interacci6n con otros agents (privados o
piblicos), por dificultades para adaptarse a cambios externos y porque las
modificaciones en los incentives ofrecidos a investigadores y administradores se han
limitado a aspects de financiamiento, sin considerar el resto de los estimulos,
especialmente la calidad de las investigaciones y las interacciones con otros agents del
sistema de innovaci6n.

El future de las exportaciones agropecuarias esti comprometido por la creciente
competencia international, por la vulnerabilidad de la producci6n agropecuaria a la
aparici6n de nuevos problems tecnicos, por problems en las estructuras de
comercializaci6n y por la debilidad del sistema national de innovaci6n. El
fortalecimiento del sistema de innovaci6n require redisefiar los sistemas de
investigaci6n y extension, para crear nuevas interacciones con otros agents e
introducir nuevos incentives a los investigadores y administradores de la investigaci6n.










Anilisis del sistema panameio de investigaci6n agropecuaria

1. Introducci6n


PanamA tiene una economia dual en la que conviven unas pocas actividades altamente
competitivas (servicios y algunos products agricolas) con otras que se desarrollaron al
amparo de las political de sustituci6n de importaciones y de autosuficiencia alimentaria.
Estas political generaron una tasa de crecimiento relativamente baja y una de las
distribuciones del ingreso mas sesgadas de America Latina. La pobreza afecta a cerca del
40% de la poblaci6n panameia, en particular a la poblaci6n rural, y esta induciendo un
fuerte process migratorio que amenaza importantes Areas de gran riqueza biol6gica.

Las political de sustituci6n de importaciones influyeron no s61o sobre los patrons de
desarrollo sino tambien sobre la estructura del sistema national de investigaci6n. Durante
15 afos, los objetivos mas importantes de la political agropecuaria y en consecuencia, de las
instituciones p6blicas de investigaci6n, fueron el apoyo a los pequefos y medianos
productores que vendfan en el mercado interno y a las actividades tradicionales de
exportaci6n. La competitividad de la mayor parte de la economia no era una consideraci6n
important. Los problems de comercializaci6n no eran importantes, ya que en el primer
caso una parte important de la producci6n se consumfa en la finca o se vendfa en
mercados protegidos, mientras que en el segundo caso los mecanismos de exportaci6n se
habian desarrollado a lo largo de varias decadas. De esta manera, las instituciones p6blicas
de investigaci6n desarrollaron programs para los products tradicionales de los pequenos
y medianos productores (granos bAsicos y ganaderfa).

La relative estabilidad de estas political de apoyo al mercado interno y un insuficiente
control de la calidad de la investigaci6n permitieron el mantenimiento de programs de
trabajo en los que la evaluaci6n de la relevancia de los mismos jugaba un papel secundario.
Al mismo tiempo, las instituciones de investigaci6n y transferencia se organizaron en base a
una concepci6n lineal de la ciencia, en la cual la investigaci6n precedia a la transferencia.
Esta concepci6n limit las interacciones entire diferentes agents para el desarrollo de
tecnologias y el intercambio de informaci6n. Esta organizaci6n de la economia y de los
sistemas de investigaci6n y transferencia se agot6 con la crisis de la deuda, a comienzos de
la decada del 80. A rafz de la misma se implementaron various programs de ajuste para
aumentar la competitividad de los sectors industrial y agropecuario. Estos programs se
caracterizaron por cambios en las political macroecon6micas y en los incentives ofrecidos a
las empresas para competir en mercados globalizados. Un component important de estos
programs fue la reform del estado, orientada a aumentar la eficiencia de los servicios
pdblicos y redefinir los Ambitos de acci6n del sector pdblico.

En el nuevo entorno, las exportaciones panamefas de bienes y servicios se diversificaron
gracias a una active participaci6n del sector privado; en 1998, el valor de las exportaciones
no tradicionales era equivalent al de las exportaciones tradicionales. La mayor parte de las










tecnologias para estos products fue importada; la participaci6n de las instituciones
p6blicas de investigaci6n en el desarrollo de tecnologias para products no tradicionales
fue limitada. En general, los programs pdblicos se concentraron en investigaciones
siguiendo lineas de trabajo relativamente sencillas: mejoramiento genetico y uso de
agroquimicos. Las investigaciones sobre actividades mas novedosas fueron realizadas en el
extranjero e importadas.

Las transformaciones de la economia indujeron la aparici6n de nuevos agents
innovadores, nuevas fuentes de financiamiento de la investigaci6n y nuevas demands
(como el apoyo a la competitividad del sector privado y el desarrollo de nuevos products
para exportaci6n). Las instituciones p6blicas de investigaci6n agropecuaria reaccionaron a
los cambios en el entorno, buscando fundamentalmente nuevas fuentes de financiamiento.
Con los cambios en los mecanismos de financiamiento tambien se pretendia forzar a los
investigadores a relacionarse con otros agents del sistema de innovaci6n.

En general, las instituciones p6blicas no han tenido 6xito en adaptarse a un entorno mas
dinamico por la falta de experiencia en la creaci6n de lazos con otros agents (privados o
pdblicos), por sus dificultades para reaccionar a cambios en el ambiente en el que operan y
porque las modificaciones en los incentives ofrecidos a los investigadores y a los
administradores se han limitado a aspects de financiamiento, sin considerar el resto de los
incentives, especialmente la calidad de las investigaciones y las interacciones con otros
agents del sistema de innovaci6n.

El future de las exportaciones agropecuarias esta comprometido por la creciente
competencia international, por la vulnerabilidad de la producci6n agropecuaria a la
aparici6n de nuevos problems tecnicos (por ejemplo, plagas o enfermedades), por
problems en las estructuras de comercializaci6n (incluidas la infraestructura de transport
y crediticia) y por la debilidad del sistema national de innovaci6n. El fortalecimiento del
sistema de innovaci6n es un element clave para asegurar el desarrollo de largo plazo. Para
ello, es necesario redisefar los sistemas de investigaci6n y extension, aumentando su
agilidad para identificar oportunidades de investigaci6n y de desarrollo tecnol6gico que
puedan redundar en producciones competitivas. Esto s61o puede lograrse creando nuevas
interacciones con otros agents innovadores y con un conjunto diferente de incentives a los
investigadores y administradores de la investigaci6n.

Este trabajo, que analiza la organizaci6n del sistema panamefo de investigaci6n
agropecuaria, forma parte de un studio de los sistemas de investigaci6n agropecuaria de
siete pauses latinoamericanos. El objetivo de este studio es identificar los patrons de
desarrollo de esos sistemas de investigaci6n, con el fin de definir political cientificas y
tecnol6gicas que ayuden a aumentar la competitividad de la agriculture de los pauses
analizados. Las secciones 2 y 3 described la estructura de la economia panamena y del
sector agropecuario, mientras que la secci6n 4 describe las principles political econ6micas
y agropecuarias implementadas durante las 61timas tres decadas. La secci6n 5 describe el
Sistema Nacional de Investigaci6n y la secci6n 6 el Subsistema de Investigaci6n
Agropecuario. Los principles agents que realizan tareas de investigaci6n agropecuaria
son analizados en la secci6n 7. La secci6n 8 contiene las consideraciones finales.











2. La economic panamefia


Desde su independencia, la economic panamefia ha estado dominada por el sector
terciario, que genera alrededor del 75% del PBI. Dentro de este sector han predominado
las actividades ligadas al sector externo, incluyendo el transport maritime
(especialmente el transito por el Canal), el Oleoducto Transistmico, la Zona Libre de
Col6n, el Centro Financiero de PanamA, el turismo y, hasta 1999, las actividades
econ6micas ligadas de la presencia military estadounidense en PanamA. El sector
industrial genera alrededor del 8% del PBI y esta dirigido fundamentalmente al mercado
interno. La contribuci6n del sector agropecuario, por su parte, ha caido de cerca del 10%
del PBI antes de la decada del 90 al 6.4% en 2000 (Cuadro 1). La estructura del sector
agropecuario se analiza en detalle mas adelante.



Cuadro 1. Product bruto interno a precious de mercado, a precious de 1982 (en millones de dolares
estadounidenses).
Descripcion 1996 1997 1998 1999(P) 2000(E)
Agriculture, ganaderia, caza y silvicultura 441.1 429.2 441.9 472.6 472.9
Pesca 73.9 85.7 105.6 72.8 74.2
Explotacion de minas y canteras 7.2 13.6 16.7 17.2 16.4
Industries manufacturers 608.1 646.8 672.1 632.8 607.0
Suministro de electricidad, gas y agua 305.9 308.2 294.0 348.9 377.6
Construccion 248.1 261.8 279.4 324.0 328.2
Comercio, reparacion de vehiculos automotores, motocicletas,
efectos personales y enseres domesticos 1,166.9 1,273.5 1297.8 1253.9 1276.3
Hoteles y restaurants 100.9 107.7 113.3 117.8 123.8
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 780.1 824.9 914.7 1006.2 1112.8
Intermediacion financiera 725.4 729.2 809.4 887.1 913.0
Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 879.2 908.8 937.2 981.6 1008.5
Ensenanza privada 34.6 38.0 38.6 39.0 40.7
Actividades de servicios sociales y de salud privadas 108.2 113.1 113.9 118.6 121.3
Otras actividades comunitarias, sociales y personales de servicios 162.5 174.9 184.7 198.4 193.5
Menos: servicios de intermediacion financiera medidos
indirectamente asignados al consume interno 246.9 276.0 336.7 393.1 411.8
Administracion public y defense; planes de seguridad social
de afiliacion obligatoria 399.8 403.4 711.3 (*) 721.3 (*) 729.2 (*)
Ensenanza public 209.3 221.6
Actividades de servicios sociales y de salud publicas 45.6 55.9
Otras actividades 10.6 9.7
Hogares privados con servicio domestic 55.2 57.0 58.9 60.3 62.5
Mas: Derechos de importacion 219.0 232.1 253.5 250.0 254.8
Mas: Impuesto a la transferencia de bienes muebles que
grava las compras de los hogares 37.5 38.4 40.9 42.8 40.9
PBI a precious de mercado 6,372.2 6,657.5 6,947.2 7,152.2 7341.8
PBI per capital (en dolares de 1982) 2,383 2,449 2,514 2,546 2,571
(*) Este valor incluye todos los servicios gubernamentales administrationn public y defense, seguridad social, ensenanza public,
actividades de servicios sociales y de salud public y otras actividades del gobierno).
Fuente: Contraloria General de la Republica, Direccion de Estadistica y Censo. Panama en Cifras 1994-1998, Panama, 1999 y Cifras
Estimadas del Producto Interno Bruto de la Republica de Panama: Ano 2000. Boletin No.1/2001.











Las exportaciones de bienes crecieron de US$ 445 millones en 1990 a US$ 705 millones en
1998. Del total exportado, el 29% corresponde a products agropecuarios. El perfil de las
exportaciones de bienes cambi6 substancialmente en la decada del 90 porque las
exportaciones tradicionales aumentaron de US$ 314 millones en 1990 a US$ 368 millones en
1998, mientras que las exportaciones no tradicionales aumentaron en el mismo period de
US$ 131 millones a US$ 337 millones. Los products tradicionales de exportaci6n mas
importantes son el banano, los products del mar (especialmente el camar6n), el caf6 sin
tostar y los products industriales. Dentro de los products no tradicionales, los mas
importantes son los products del mar, los products agroindustriales, los melones y las
sandias (Cuadro 2).

La mayor parte de las tecnologias para products no tradicionales fueron importadas; la
participaci6n de las instituciones nacionales de investigaci6n en el desarrollo de estos
rubros ha sido (y sigue siendo) reducida, concentrandose en la evaluaci6n de variedades y
agroquimicos. La desarticulaci6n y debilidad del sistema de investigaci6n agropecuaria
puede comprometer el future de estas exportaciones ya que es de esperar que en la media
en que estos cultivos se consoliden, aparezcan plagas y enfermedades a las que deberA
darseles una respuesta t6cnica. Ademas, el potential de crecimiento de las exportaciones de



Cuadro 2. Exportaciones de la Republica de Panama, en millones de dolares estadounidenses.
Tasa de
crecimiento
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1990-98
Products tradicionales
Products del mar 44.373 50.447 53.994 55.736 69.485 74.647 74.555 95.735 136.730 208.14
Products agricolas
Bananos frescos 212.777 196.461 212.521 199.528 206.567 188.730 181.031 179.841 138.748 -34.79
Cafe sin tostar 13.828 12.999 10.497 11.620 31.260 28.322 18.794 22.425 23.931 73.06
Products agromarinos
industriales 41.019 30.423 25.637 28.339 24.619 25.128 25.478 37.072 37.683 -8.13
Products industriales 1.861 9.507 12.002 9.569 10.962 17.479 24.831 31.484 31.608 1598.44
Subtotal 313.858 299.837 314.650 304.792 342.893 334.306 324.689 366.556 368.700 17.47
Products no tradicionales
Products del mar 17.470 17.673 23.153 29.901 33.080 31.039 35.419 59.986 81.598 367.07
Products agropecuarios
Las demas frutas frescas de
clima tropical (melones
y sandias frescas) 2.793 6.305 9.797 14.795 13.242 13.866 5.646 20.638 25.196 802.11
Setas y demas hongos
y trufas 5.530 nd
Carnes de bovinos frescas,
refrigeradas o
congeladas 6.611 12.248 4.715 16.008 5.008 3.394 5.053 7.220 9.329 41.11
Products agroindustriales 19.546 17.856 19.867 26.050 38.207 29.502 35.992 40.209 33.544 71.62
Products industriales 12.289 14.738 22.050 25.441 31.427 39.341 46.405 47.555 50.436 310.42
Los demas products 72.722 83.436 86.680 90.619 75.961 109.794 113.205 115.889 131.013 80.16
Subtotal 131.431 152.257 166.262 202.814 196.929 226.935 241.720 291.496 336.646 156.14
Total 445.289 452.094 480.912 507.606 539.823 561.242 566.409 658.052 705.347 58.40
Fuente: Contraloria General de la Republica, Direccion de Estadistica y Censo, Comercio Exterior.












products no tradicionales sin procesar (en especial las frutas) esta comprometido por la
competencia international (USDS, 2001). El mantenimiento de la competitividad
international puede lograrse por tres caminos paralelos: la reducci6n de los costs de
producci6n y comercializaci6n, el desarrollo de nuevos products o la creaci6n de nichos
de mercado. En cualquiera de los tres casos, las investigaciones tecnol6gicas propiamente
dichas y de mercados deben desempefiar un papel preponderante.


A pesar de su reducida contribuci6n al PBI, el sector agropecuario tiene una gran
importancia social. De acuerdo con el Censo Agropecuario de 1990, existian en el pais
213,895 explotaciones agropecuarias, que abarcaban una superficie total de 2,941,583 ha
(Cuadro 3). La distribuci6n de la tierra en ese afio era una de las mas sesgadas de Am6rica
Central, ya que la gran mayorfa de las explotaciones (75%) tenfa menos de 5 ha y 40% de
las fincas superficies menores a 0.5 ha, lo que limita considerablemente sus posibilidades
de producci6n agropecuaria. La mayor parte del ingreso de estos productores provenia de
actividades realizadas fuera de la finca. En el otro extreme, el 6.1% de las explotaciones
ocupaban el 69% de la superficie total destinada a la actividad agropecuaria o forestal
(Contraloria General de la Repiblica (a), 1990).





Cuadro 3. Product bruto interno agropecuario de Panama, a precious de mercado (en millones de dolares de 1982).


Actividad agropecuaria
Cereales y otros cultivos
Arroz
Maiz
Canra de azucar
Sorgo
Frijol
Otros
Hortalizas y legumbres
Horticolas y viveros
Floricultura
Frutas, nueces y plants para bebidas
Banano
Cafe
Frutas diversas
Ganado bovino, caprino y caballar
De ceba
Lechero
Caballar
Cerdos
Aves de corral y subproductos
Actividades de servicio agropecuario
Silvicultura, madera y servicios conexos
PBI agropecuario
n.d. Information no disponible


1990
82.8
30.7
15.8
16.0
3.5
1.9
14.9
11.6
9.8
1.8
165.4
141.3
12.9
11.2
82.4
62.7
17.9
1.8
13.1
27.9
18.1
14.0
415.3


1994
84.6
32.2
17.3
19.3
2.5
2.4
10.9
18.4
15.9
2.5
165.9
136.1
13.2
16.6
82.3
61.9
18.4
2.0
16.9
42.2
15.9
14.6
440.8


1996 1997(P) 1998
91.0 76.6 95.6
36.0 24.5 37.9
18.2 13.6 16.6
19.6 22.3 23.9
3.1 2.1 2.3
2.2 2.0 1.9
11.9 12.1 13.0
19.6 21.8 22.1
19.6 n.d
n.d
151.0 146.5 123.6
117.6 112.4 86.0
n.d
33.4 34.1 n.d
87.6 86.5 92.6
n.d n.d n.d
n.d n.d n.d
n.d n.d n.d
20.3 20.2 20.8
42.4 50.1 56.1
17.2 14.1 18.4
12.0 12.7 12.7
441.1 428.5 441.9


1999(P)
97.8
40.4
13.3
24.9
2.4
2.1
14.7
20.7
n.d
n.d
148.1
109.6
n.d
n.d
91.6
n.d
n.d
n.d
23.0
59.9
18.7
12.8
472.6


2000(E)
99.0
41.2
14.7
23.4
2.1
2.7
14.9
22.3
n.d
n.d
138.9
96.6
n.d
n.d
90.7
n.d
n.d
n.d
25.3
63.9
18.9
13.9
472.9


Fuente: Contraloria General de la Republica, Direccion de Estadistica y Censo, Cuentas Nacionales. Anos: 1990-1996; y Cifras Estimadas
del Producto Bruto Interno de la Republica de Panama: Ano 2000.










El 44% de la poblaci6n vive en el medio rural, pero en 1998 el sector agropecuario apenas
gener6 el 17.8% del total de empleos del pais (Contraloria General de la Repdblica (b),
1998). PanamA enfrenta un serio problema de pobreza rural, que se ha agudizado en las tres
61timas decadas. En 1997, 37% de la poblaci6n panamefia era pobre y 19% vivia en extrema
pobreza. Tres cuartas parties de los pobres y 88% de los extremadamente pobres vivian en
zonas rurales. Dos tercios de los productores rurales eran pobres y 43% extremadamente
pobres. Las causes de la pobreza son ml6tiples, entire ellas, las political econ6micas que
redujeron el crecimiento y el empleo y favorecieron la transferencia regresiva de recursos,
una red de cobertura social sin recursos, la falta de acceso a la infraestructura y las barreras
al comercio international que elevaron el costo de los alimentos (Banco Mundial, 1999). Las
political agropecuarias y tecnol6gicas no permitieron el crecimiento de la productividad de
la agriculture panamefia, que es la mas baja de America Central, ya sea media en terminos
de valor agregado por unidad de superficie o de trabajo (Banco Mundial, 1999).

La pobreza rural esta induciendo un fuerte process migratorio interno. Productores de las
zonas mas degradadas (Chiriqui, Cocl6, Los Santos y Veraguas) estan migrando hacia zonas
forestales (Darien y Bocas del Toro) o zonas urbanas (especialmente PanamA y Col6n). En
una decada, la poblaci6n de Darien aument6 65%, la de Bocas del Toro 75% y la de la
provincia de PanamA 32% (Margiotta, 1997).1

Los migrants a zonas forestales en general utilizan tecnologias agropecuarias extensivas en
tierras recientemente deforestadas. Se estima que en el period 1986-92 se deforestaban
70.000 ha por afio (MIPPE/CONAMA, 1996). Un cuarto de las tierras en explotaci6n
agropecuaria se consideran degradadas o en un process de degradaci6n rapida. Esta
presi6n sobre los recursos naturales esta amenazando al Canal de PanamA, el
abastecimiento de agua dulce a la ciudad de PanamA y a la zona de Col6n y a zonas de gran
riqueza biol6gica.2 En afios recientes, el Gobierno de PanamA implement un conjunto de
medidas para proteger las Areas de mayor riesgo, pero la efectividad de estas medidas esta
comprometida por falta de recursos.

















1 La tasa annual de crecimiento de la poblaci6n de PanamA en el period 1992-98 fue del 1.7%.
2 PanamA tiene una gran biodiversidad, con 12 zonas de vida confirmadas. En todo el mundo se han
identificado 30 zonas de vida.











3. El sector agropecuario


El subsector agricola contribute con aproximadamente el 55% del PBI agropecuario. El
banano, el caf6 y frutas diversas para exportaci6n (mel6n, sandia, etc.) general alrededor
del 55% del PBI agricola, las hortalizas y legumbres para consume interno (por ejemplo,
tomate, cebolla y papas) general alrededor del 8%, en tanto que la cafia de azucar y otros
cultivos contribuyen con alrededor del 15%. Finalmente, los granos basicos para consume
interno (arroz, mafz, y frijol) aportan alrededor del 22% del PBI agricola (Cuadro 4). Pero la
importancia de los granos basicos no radica tanto en su contribuci6n al PBI sino en el hecho
de que son la base de la dieta de la poblaci6n de menos recursos.

Si bien la mayoria de las tierras agricolas son explotadas con t6cnicas extensivas, la mayor
parte de la producci6n proviene de la agriculture intensive. La mayor superficie sembrada
es ocupada por el arroz mecanizado y a chuzo con alguna tecnologia (39%), cafia de azucar
(14%), mafz (14%), caf6 (8%) y banano (7%) (Cuadro 5). La producci6n de granos basicos y
caf6 es realizada principalmente
por pequenos y medianos
Cuadro 4. Numero de productores, superficie sembrada e importancia por pequeos y medians
relative de los principles cultivos, Panama, ano agricola 1996-1997. productores, en tanto que la
producci6n de banano es
Cultivos Numero de Superficie % respect a
productores sembrada (ha) la superficie controlada por una empresa
transnacional y la cafia de
Arroz mecanizado 1,860 75,649 34.7
Arroz a chuzo con tecnologia 10,017 10,017 4.6 azucar se concentra en tres
Maiz mecanizado 690 13,852 6.3 grandes ingenios azucareros.


Maiz a chuzo con tecnologia
Sorgo
Poroto
Frijol Vigna
Cafe
Melon de exportacion
Sandia de exportacion
Zapallo
Tomate industrial
Tomate consume fresco
Yuca
Name
Otoe
Cebolla
Papa
Cacao (1995/96)
Platano
Pina
Banano (a)
Cana de azucar (a)
Total


12,284
208
1,486
2,583
8,037
167
311
601
476
740
2,442
2,532
985
379
320
1,481
4,058
202


16,508
6,672
2,485
2,311
21,163
1,013
893
1,689
798
252
967
3,710
942
487
830
2,450
9,823
558
14,306
30,930
218,305


(a) La information sobre el banano, correspondiente al ano 1990-1991, se obtuvo
de la Contraloria General de la Republica, Direccion de Estadistica y Censo,
Censo Agropecuario de 1991; y la de cana de azucar de la Direccion de
Estadistica y Censo. La superficie sembrada de cafe, tabaco y cana de azucar
corresponde a los anos agricolas:1991-1992 y 1992-1993.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Registros de Superficie y
Produccion. Ano agricola: 1996-1997.


Desde mediados de la decada
del 80, el gobierno de PanamA
implement una political de
promoci6n de cultivos no
tradicionales para exportaci6n
(por ejemplo, mel6n, sandia y
zapallo). Si bien esta political
permiti6 incrementar las
exportaciones de estos
products en mas del 800%
entire 1990 y 1998, el impact
sobre la pobreza y el empleo
rural ha sido reducido, porque
en esta actividad participan
apenas unos 1,000 productores
con un promedio de 2.5 ha cada
uno (Cuadro 4).











La producci6n pecuaria, especialmente la de aves, ha crecido fuertemente, pasando de
27% del PBI agropecuario en 1980 a 37% a fines de la decada del 90. La avicultura genera
alrededor del 13% del PBI agropecuario (Cuadro 9). El crecimiento de la producci6n
intensive de carnes ha inducido un cambio important en la demand de granos basicos
ya que la demand de maiz amarillo para consume animal ha tenido un crecimiento
much mayor que la demand de maiz blanco para consume human.


Cuadro 5. Numero y superficie de las explotaciones agropecuarias, segun tamano.
Tamaho de la 1970 1980 1990
explotacion Superficie Superficie Superficie
(hectareas) Numero % (hectareas) % Numero % (hectareas) % Numero % (hectareas) %
Total 105,272 100 2.098,062 100 151,283 100 2.276,297.14 100 213,895 100 2.941,582.77 100
Menores de 0.5 13,211 12.5 1,372 0.1 48,634 32.1 4.593.88 0.2 85,085 39.8 6,782.88 0.2
De 0.5 a 0.9 6,821 6.5 3,871 0.2 11,783 7.8 6.653.81 0.3 14,820 6.9 8,379.98 0.3
De 1.0 a 4.9 34,368 32.6 71,852 3.4 38,961 25.8 79,683.81 3.5 53,043 24.8 107,386.52 3.6
De 5.0 a 9.9 13,937 13.2 89,971 4.3 13,836 9.1 88,582.47 3.9 16,172 7.6 103,986.48 3.5
De 10.0 a 49.0 28,317 26.9 597,529 28.5 27,726 18.3 591,741.56 26.0 31,615 14.8 682,400.80 23.2
De 50.0 a 99.0 5,526 5.2 363,439 17.3 6,223 4.1 402,402.21 17.7 8,115 3.8 522,322.02 17.8
Mas de 100.0 3,092 3.0 970,028 46.2 4,120 2.7 1.102,639.40 48.4 5,045 2.3 1.510,324.10 51.3
Fuente: Contraloria General de la Republica, Direccion de Estadistica y Censo; Censos Agropecuarios 1970, 1980 y 1990.



4. Political econ6mica panameia

4.1. Las estrategias econ6micas de modernizaci6n y de apertura econ6mica
Con la estrategia de desarrollo aplicada entire la decada del 70 y mediados de los 80 se
buscaba sustituir importaciones. De esta manera, el sector externo transfiri6 excedentes
hacia el resto de la economic, favoreciendo el desarrollo de actividades agropecuarias e
industriales dirigidas a mercados internos protegidos. Entre las actividades que podian
competir internacionalmente a pesar del sesgo antiexportador de la political de sustituci6n
de importaciones se encontraban los servicios maritimos y financieros, el banano y el caf6.

A raiz de las negociaciones de la deuda externa, en 1983 se inici6 un program de ajuste
structural seguido por otro en 1986. El process de ajuste se interrumpi6 por la crisis
econ6mica y political de 1987-89. Los planes de ajuste structural se continuaron en 1990
con las Estrategias Econ6micas de Modernizaci6n de la Economia (MIPPE, 1990 y MIPPE,
1994). Los dos grandes components de las estrategias de modernizaci6n fueron:

* La apertura de la economfa, incluyendo la entrada de Panama a la Organizaci6n Mundial del
Comercio (OMC) en 1997. En el moment de la adhesi6n se fij6 un techo arancelario general del
40%, el que disminuirfa al : ),.. en un perfodo de cinco afios. Ademis se disminuyeron los
subsidies a la producci6n industrial y agropecuaria, y se eliminaron las barreras no arancelarias.
Como medidas complementarias se fortalecieron los derechos de propiedad intellectual, de
competencia econ6mica y se abolieron incentives especificos para sectors y actividades
econ6micas.










* La modernizaci6n del Estado, que incluy6 la privatizaci6n de empresas estatales y la
reestructuraci6n de las instituciones piblicas para adecuarlas al nuevo entorno definido por la
apertura, el nuevo papel del Estado y la reducci6n del gasto piblico (Pereira de Herrera, 1999)

A pesar de los cambios en las political econ6micas y sociales de la decada del 80, a
mediados de los afos 90 la economia panamefa segufa teniendo los mismos problems de
una decada atras: desaceleraci6n del crecimiento, poca competitividad de la mayor parte de
las actividades econ6micas, alto nivel de desempleo, elevado nivel de pobreza, mala
distribuci6n de la riqueza, estrechez fiscal, falta de nuevas fuentes de generaci6n de divisas
y deterioro en la prestaci6n de servicios basicos como salud y educaci6n. En la segunda
mitad de la decada del 90 el gobierno de PanamA implement una estrategia de reducci6n
de la pobreza, que incluy6 nuevos mecanismos de financiamiento y un program de fondos
con contrapartida para el manejo sostenible de los recursos naturales y para ayudar a las
comunidades a financial actividades agropecuarias. Sin embargo, estas estrategias no
inclufan al cambio tecnol6gico como un instrument de reducci6n de la pobreza.

4.2. La political agropecuaria
Las political agropecuarias de la decada del 70 y la primera mitad de la del 80 se
caracterizaron por la b6squeda de la autosuficiencia alimentaria empleando precious sosten
y restricciones a las importaciones (USDS, 2001). Estas political reservaron el mercado
domestico de granos basicos para los productores nacionales, permitiendo la supervivencia
de pequefos productores que utilizaban tecnologias relativamente poco eficientes
comparadas con las de los grandes exportadores de granos de otros pauses.

Tambien se fortalecieron las instituciones p6blicas de apoyo a la producci6n agropecuaria,
en particular, instituciones de investigaci6n y extension, las que mantuvieron por muchos
afos fuertes programs de apoyo a los granos basicos. Una segunda consecuencia de esta
political fue la estabilizaci6n relative de los precious internos de los granos basicos, que
redujo los riesgos comerciales. Las instituciones p6blicas de investigaci6n y extension se
organizaron para apoyar a los productores en mercados semi-autarquicos, en los que el
objetivo principal era el crecimiento de la producci6n. Consideraciones de costs y de
sostenibilidad de la agriculture ocupaban un lugar menor en la estrategia official, mientras
que la competitividad no entraba en las consideraciones del gobierno ni en las de los
productores o de las instituciones de investigaci6n agropecuaria.

Las political cambiaron radicalmente con los programs de ajuste structural de mediados
de la decada del 80; sin embargo, ni los productores ni las instituciones p6blicas tenian la
flexibilidad necesaria para adaptarse al nuevo entorno definido por la apertura econ6mica.
En respuesta a esta debilidad, el Marco Orientador de la Politica Agropecuaria, 1994-99
prioriz6 "la reorganizaci6n institutional y el desarrollo de los sistemas de apoyo que
permitan el aumento de la eficiencia y la competitividad, a fin de transformar la agriculture
en una actividad realmente cientifica, capaz de enfrentar exitosamente los retos de la
apertura commercial y la globalizaci6n de la economia" (MIDA, 1996).










El Program de Modernizaci6n de los Servicios Agropecuarios (PROMSAP) tuvo como
organismo ejecutor al MIDA y contenia cuatro subprogramas: generaci6n y transferencia de
tecnologia; sanidad agropecuaria; servicios de apoyo a inversionistas en agronegocios y
titulaci6n de tierras (MIDA, 1995). En este Programa desempei6 un papel important el
fortalecimiento institutional del MIDA, dirigido a mejorar la gesti6n administrative, tecnica
y financiera del mismo y sus relaciones con el sector privado.

La apertura de la economic gener6 una fuerte competencia entire products nacionales e
importados dirigidos al mercado interno. En el process de adhesi6n a la OMC, PanamA
catalog una series de products agropecuarios sensitivos a los que se les dio una protecci6n
temporal (lacteos, arroz, maiz, papas, tomate y care de aves y de cerdos). En enero de 1997,
aun antes de la entrada en vigencia del acuerdo con la OMC, el gobierno redujo
drasticamente los aranceles de various products agropecuarios. En enero de 1998 se
introdujo una rebaja arancelaria adicional de 15% para la mayoria de products
agropecuarios considerados sensitivos (incluidos los granos basicos). Por ejemplo, el arancel
para el maiz se redujo inicialmente a 70%, luego a 50% en noviembre de 1997 y a 15% en
enero de 1998. Esta political arancelaria para products agropecuarios fue revisada por el
nuevo gobierno en 1999, y se incrementaron los aranceles de algunos products dentro de
los ranges y periods acordados con la OMC. De acuerdo con los compromises adquiridos
con la OMC, en el 2002 se eliminaron los certificados de abonos tributaries, que concedian
al exportador de products no tradicionales el 20% del valor agregado national de las
exportaciones realizadas. Entre los incentives que se mantienen para el sector agropecuario
se encuentran exoneraciones fiscales y tasas preferenciales de interns (Pereira de Herrera,
1999). La modernizaci6n del sector agropecuario ha sido apoyada por el FIDA y el Bancos
Mundial y el BID a trav6s de asistencia t6cnica y de prestamos.

Dentro de las political de modernizaci6n se destaca el Programa de Reconversi6n, que
apoya a los productores de ciertos products no competitivos (como el maiz para consume
animal, el tomate industrial, el sorgo y la producci6n de cerdos) para cambiar a cultivos no
tradicionales como mel6n, sandia, zapallo y pifa. El program estara en vigencia hasta el
afo 2004 y contempla un complement al precio del maiz y tomate industrial, con el
compromise por parte del productor de reducir al afo siguiente las hectAreas sembradas
con estos products y un pago director por hectArea reconvertida a cultivos no tradicionales.
El program incluye, ademas, financiamiento no reembolsable (hasta por un 60%) para
infraestructura de riego necesaria para la reconversi6n a cultivos no tradicionales y apoyo
financiero para la gesti6n commercial de los nuevos cultivos, principalmente para grupos
organizados (MIDA, 1998a).

Esta estrategia, sin embargo, no contempla la existencia de fuertes economias de escala en la
comercializaci6n international de frutas frescas. Por esta raz6n, s61o pueden prosperar en
estos mercados grandes empresas transnacionales (por ejemplo, el caso de Costa Rica),
fuertes asociaciones de productores (por ejemplo, Israel o Chile) o entes pdblicos (por
ejemplo, Nueva Zelanda). Salvo muy pocas excepciones, las instituciones p6blicas no han
tenido 6xito en el apoyo a las asociaciones de productores para desarrollar canales
internacionales de comercializaci6n de frutas y verduras frescas. Tampoco se ha










implementado en PanamA un program de apoyo a la competitividad que integre a las
instituciones de investigaci6n con las agencies p6blicas encargadas del apoyo a los
productores y exportadores y al sector privado.

El program de modernizaci6n contempla ademas un process de privatizaci6n creciente de
la transferencia de tecnologias para productores que superen una cierta capacidad de pago.
El Estado mantiene estos servicios solamente para proyectos especiales dirigidos a
productores marginales, es decir, a la poblaci6n mas pobre. El process de privatizaci6n de la
transferencia contempla la creaci6n de m6dulos de hasta 60 productores, con caracteristicas
fines, a los cuales se les asigna un t6cnico (del MIDA o particular y seleccionado por
concurso) que les brinda asistencia t6cnica. El pago es cubierto inicialmente por el estado y
de manera progresiva se transfiere a los productores (MIDA, 1998b). Estos programs tienen
una estructura rigida y no aprovechan todos los recursos disponibles; por ejemplo, no tienen
un component de desarrollo tecnol6gico para pequefos productores, pues se consider que
primero deben transformarse de productores de supervivencia a productores comerciales
(Guillermo Salazar, comunicaci6n personal, 2001). La experiencia de productores de
supervivencia en otros paises, sin embargo, indica que el desarrollo de tecnologias
adecuadas puede ofrecer a los productores marginales caminos para salir de la pobreza
(Ekboir et al., 2002).

Con financiamiento del BID y apoyo de organizaciones locales y comunales, el MIDA esta
implementando un program de desarrollo rural sostenible. Este program estableci6 un
fondo de desarrollo comunitario que incluye fondos de contraparte y financial: 1) entrena-
miento y asistencia a las comunidades para realizar diagn6sticos participativos seguidos por
un plan de acci6n comunitario, y 2) apoyo financiero a esos planes en acciones que no esten
cubiertos por otros programs pdblicos o privados. Estas acciones pueden incluir gastos de
infraestructura, investigaci6n en sistemas agropecuarios, asistencia t6cnica y entrenamiento.


5. El sistema national de investigaci6n de Panama

En la segunda mitad de la decada del 90, el gobierno de PanamA defini6 la ciencia, la
tecnologia y la innovaci6n como una prioridad de estado. Esta estrategia se bas6 en una
vision de los process cientificos integrados al aparato productive y tenia como prop6sito
desarrollar industries de alta tecnologia. La implementaci6n de esta estrategia se ha visto
obstaculizada por falta de fondos, por dificultades en la transformaci6n de las instituciones
p6blicas y por el rezago necesario para que las actividades de alta tecnologia tengan un
impact en el aparato productive.

En el sector agropecuario se prioriz6 el desarrollo de products de alto valor, como las frutas
tropicales. Pero, como se explic6 en la secci6n 3, estos products se concentran en una
cantidad pequefa de productores. Para erradicar la pobreza rural y permitir el crecimiento
del sector primario es necesario desarrollar estrategias de crecimiento (incluyendo
tecnologias y mecanismos asociativos) adecuadas a las necesidades de los productores
pobres.










5.1. El marco institutional del sistema national de investigaci6n
El marco legal que regular las actividades de ciencia y tecnologia esta definido por la Ley
No. 13 de 1997, que represent el primer esfuerzo para ordenar juridicamente la actividad
cientifica y de innovaci6n. La ley institucionaliza el Plan Nacional de Desarrollo de la
Ciencia, la Tecnologia y la Innovaci6n, confirm la creaci6n de la Secretarfa Nacional de
Ciencia, Tecnologia e Innovaci6n (SENACYT), define sus atribuciones sustantivas, y crea
tres entes de apoyo a la SENACYT: el Consejo Interministerial de Ciencia y Tecnologia
(CICYT), la Comisi6n Nacional de Ciencia, Tecnologia e Innovaci6n (CONACYT) y un
fondo para subvencionar la investigaci6n (FONACITI).

La SENACYT es un organismo descentralizado adscrito a la presidencia de la Repdblica.
Sus funciones principles son coordinar y ejecutar las political p6blicas de ciencia y
tecnologia e innovaci6n, y asesorar al gobierno en estas Areas. A pesar de su ambicioso
mandate, las actividades de la SENACYT estan restringidas por la falta de recursos
financieros y humans.

Las acciones de la SENACYT enfatizan el aumento de la competitividad del sector
industrial y la agroindustria (por ejemplo, manejo de poscosecha o comercializaci6n) a
trav6s del incremento de su capacidad innovadora. En cambio, sus relaciones con el sector
agropecuario y con las instituciones de investigaci6n sectoriales son muy limitadas y se
canalizan casi con exclusividad a trav6s del Instituto de Investigaci6n Agropecuaria de
PanamA (IDIAP) y la Facultad de Ciencias Agropecuarias (FACA).

Entre los instruments utilizados por la SENACYT se destacan (SENACYT, 2001):

* El FOMOTEC, un aporte no reembolsable para financial proyectos de innovaci6n empresarial,
investigaci6n y desarrollo, y promoci6n y transferencia de tecnologia; aproximadamente 70% de
los proyectos financiados hasta el 2001 estaban relacionados con la agroindustria;
* El Instituto de Investigaciones Cientificas Avanzadas y Servicios de Alta Tecnologia
(INDICASAT), vinculado directamente con el Tecnoparque en la Ciudad del Saber (ver mas
abajo), trabaja y brinda servicios en areas como bioprospecci6n, acuicultura, biotecnologia,
biologia aplicada, ambiente, energia y recursos marines y costeros;
* El Centro de Informaci6n Tecnol6gica y el Programa para el Incremento del Valor Agregado de
Products de la Agroindustria que ejecuta la Coordinaci6n de Metrologia, Normas, Pruebas y
Calidad de la SENACYT;
* El Centro para el Desarrollo del Comercio Electr6nico y el Gobierno Electr6nico; y
* Un program de difusi6n de la ciencia en las escuelas secundarias.

La SENACYT recibe, entire otras fuentes, financiamiento del Estado, del BID, la OEA, el
CYTED y el Gobierno de la Repdblica de China.

El CICYT busca coordinar las acciones de la SENACYT y de los distintos 6rganos
especificos de la administraci6n del Estado. Esta integrado por ministros designados por el
president de la Repdblica; el Secretario de la SENACYT act6a como secretario tecnico.
Entre sus funciones recomienda al Consejo de Gabinete para su aprobaci6n el Plan de










Ciencia y Tecnologia preparado por la SENACYT, aprueba el proyecto de presupuesto de la
SENACYT y adopta medidas que contribuyan al fomento de la ciencia, la tecnologia y la
innovaci6n.

La CONACYT fue creada para fomentar la participaci6n y colaboraci6n de los diversos
sectors de la sociedad con la SENACYT. Los 15 miembros de esta Comisi6n son
designados por el Presidente de PanamA y provienen de diversos sectors sociales
(universidades, sector productive e instituciones del Estado). La Comisi6n colabora con la
SENACYT en la preparaci6n del Plan de Desarrollo y en la evaluaci6n y toma de decisions
sobre el desarrollo de la ciencia y tecnologia, identifica Areas para el desarrollo de industries
de alta tecnologia y act6a como gestor de la promoci6n de acciones conjuntas en torno a la
ciencia y la tecnologia.

Esta prevista la creaci6n de un Fondo Nacional para el Desarrollo de la Ciencia, la
Tecnologia y la Innovaci6n (FONACITI), que financiara por medios competitivos
actividades cientifico-tecnol6gicas y proyectos de investigaci6n y de innovaci6n. Sus fondos
provendran del Estado y de otras fuentes nacionales y extranjeras. Sin embargo, hasta la
fecha de terminaci6n de este trabajo los fondos no habian sido asignados.

5.2. La Ciudad del Saber
Uno de los programs mas ambiciosos para desarrollo de la ciencia y la tecnologia en
PanamA es la Ciudad del Saber, un gran complejo educativo, cientifico y cultural de alto
nivel en Areas revertidas de la antigua Zona del Canal. Este proyecto esta respaldado por
various organismos internacionales entire los que se encuentran la UNESCO y el Banco
Mundial. Para comenzar sus actividades la Fundaci6n Cuidad del Saber recibi6 120 ha de
tierra y edificios por un valor de US$ 100 millones. Con el prop6sito de minimizar la
interferencia political en el gobierno de la Ciudad del Saber, la junta directive tiene 27
directors, de los cuales s61o cuatro son representantes del gobierno.

La Ciudad del Saber tiene various components:

* El component acad6mico involucra a consorcios de universidades nacionales y extranjeras de
primera linea que ofrecen principalmente studios de postgrado del mis alto nivel a estudiantes
de pauses en desarrollo. Se busca crear una alternative para los estudiantes de habla hispana de
manera que no tengan que trasladarse a pauses desarrollados para lograr una educaci6n de primer
nivel.
* El component de investigaci6n y desarrollo tecnol6gico cuyo objetivo es atraer instituciones de
investigaci6n con y sin fines de lucro para desarrollar y propagar nuevas tecnologfas. La Ciudad
del Saber aporta edificios y un marco institutional. Varias instituciones, como la Universidad de
Florida, el Instituto Smithsoniano de Investigaci6n Tropical y la empresa farmac6utica Eli Lilly ya
operan en la Ciudad del Saber.
* El parque tecnol6gico y de innovaci6n cuyo objetivo es unir la investigaci6n y la producci6n.
* Los foros de discusi6n para crear un espacio en el que se pueden discutir los avances en material
cientifica y tecnol6gica.










El impact de la Ciudad del Saber sobre el sistema cientifico panamefo dependera de la
capacidad de las instituciones nacionales para mantener una relaci6n de trabajo de mutuo
beneficio con instituciones internacionales de excelencia. Para esto se require un minimo
de capacidad operative en las instituciones nacionales. Al mismo tiempo, es necesario que
las instituciones que se establezcan en la Ciudad del Saber desarrollen lazos con
instituciones panamefas.

Un segundo objetivo de la Ciudad del Saber es apoyar el fortalecimiento de la economic
panamefa. Dentro de esta estrategia se inscribe el program informatico dedicado a mejorar
las comunicaciones y el transport en todas sus modalidades. A manera de ejemplo, el
CATIE esta por comenzar una maestria en negocios vinculados a la agriculture y la ecologia
que incluir6, entire otras disciplines, el ecoturismo y la bioprospecci6n.

La experiencia mundial sobre el impact de parques tecnol6gicos ha sido mixta. Los casos
exitosos han resultado de una combinaci6n de factors 6nicos a cada caso (Gibson et al.,
1999). Si la Cuidad del Saber no logra establecer vinculos fuertes con las instituciones y
empresas panamefas, su impact sobre la economia national serA reducido; en otras
palabras, corre el riesgo de convertirse en un enclave cientifico.

5.3. La actividad cientifica y tecnol6gica en Panama
Actualmente diversas instituciones participan en la ejecuci6n de tareas de investigaci6n y
desarrollo en PanamA (Contraloria General, 2000).

* Instituciones de educaci6n superior: la Universidad de Panama, la Universidad Tecnol6gica de
Panama, la Universidad Santa Maria La Antigua y la Universidad Latinoamericana de Ciencia y
Tecnologia.
* Instituciones piblicas: el Instituto de Investigaci6n Agropecuaria de Panama (IDIAP), la
Autoridad Nacional del Ambiente, la Direcci6n Nacional de Acuicultura (del MIDA), el Instituto
Conmemorativo Gorgas de Estudio de la Salud (del Ministerio de Salud) y la Direcci6n General de
Recursos Marinos (del Ministerio de Comercio e Industrias).
* Organizaciones privadas sin fines de lucro: el Instituto Smithsoniano de Investigaci6n Tropical,
el Centro de Estudios Latinoamericanos, el Centro de Estudios y Acci6n Social Panamefio y el
Institute de Estudios Econ6micos.

En la decada del 90, PanamA realize un esfuerzo important de fortalecimiento de su
sistema de investigaci6n. La mayoria de los indicadores de ciencia y tecnologia presentan
incrementos significativos; sin embargo, este esfuerzo no se ha cristalizado en una mayor
interacci6n entire los sectors productivos y los generadores de conocimientos.

En 1998 (61timo dato disponible), PanamA gast6 US$ 81 millones en actividades cientificas y
tecnol6gicas, lo que represent un aumento del 142% respect del gasto en 1990 (US$ 33.4
millones). De este total, 39% correspondi6 a investigaci6n y desarrollo (es decir,
investigaci6n bAsica, investigaci6n aplicada y desarrollo experimental), 45% a ensefanza y
formaci6n cientifica y t6cnica y 15% a servicios cientificos y t6cnicos. En comparaci6n, en
1990 los gastos en investigaci6n y desarrollo representaron el 60% (Cuadro 6). Es decir, en la











decada del 90 el crecimiento del gasto en ciencia y t6cnica se concentr6 en educaci6n y en
servicios cientificos y t6cnicos. En 1998 PanamA gast6 el 0.33% de su PBI en investigaci6n y
desarrollo, una de las proporciones mas bajas de America Latina. En comparaci6n, Bolivia
gast6 el 0.29%, Chile 0.62%, Argentina 0.42%, Costa Rica mas del 1% y Espafa 0.89%
(RICYT, 2001b).

El n6mero de investigadores aument6 de 321 en 1990 a 841 en 1998, y la proporci6n de
investigadores con dedicaci6n exclusive creci6 aun mas, ya que el n6mero de
investigadores en equivalentes de jornada complete pas6 de 89 a 461. Sin embargo, el gasto
por investigator (medido en equivalentes de jornada complete) disminuy6
considerablemente, de 252 mil d6lares por afio en 1990 a 68 mil d6lares en 1998 (Cuadro 7).


Cuadro 6. Gastos efectuados en actividades cientificas y tecnologicas en la Republica de Panama.
Gastos efectuados (en millones de balboas)
Investigacion y desarrollo Ensefanza y Servicios
Desarrollo formacion cientificos
Ano Total Total Basica Aplicada experimental cientifica y tecnicos
1990 33.4 20.2 7.2 8.6 4.4 11.2 2.0
1991 39.3 22.3 9.0 8.5 4.8 13.9 3.1
1992 42.1 22.6 9.2 8.2 5.2 15.5 4.0
1993 51.4 25.8 9.2 11.5 5.2 19.4 6.2
1994 56.0 28.3 9.4 12.4 6.5 20.2 7.5
1995 60.3 29.9 9.8 12.8 7.4 20.8 9.6
1996 69.5 30.6 10.4 14.0 6.2 28.5 10.4
1997 79.8 31.9 11.2 14.6 6.1 36.0 11.9
1998 81.0 31.2 10.9 14.4 5.9 n.d n.d
Fuente: Panama, Contraloria General de la Republica. Indicadores de actividades cientificas y tecnologicas, anos 1990-1998.


Cuadro 7. Indicadores relatives al gasto en investigation y desarrollo en Panama, anos 1991-1998.
Descripcion 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Financiamiento (%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Externo 62.8 58.4 56.0 53.1 52.0 52.8 52.4 56.1
Gobierno 35.4 39.7 41.5 44.2 45.5 42.2 44.6 40.2
Educacion superior 0.4 0.5 1.0 1.0 0.9 1.0 1.0 2.5
ONG 0.9 1.0 1.2 1.1 1.1 1.8 1.3 1.3
Empresa privada 0.5 0.4 0.5 0.6 0.5 2.2 0.7 -
Ejecuci6n (%) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Gobierno 31.6 35.5 36.9 39.7 43.0 41.5 43.7 27.9
Educacion superior 5.6 6.7 9.2 9.4 8.2 8.6 9.0 22.8
ONG 62.8 57.8 53.9 50.9 48.8 48.3 47.3 49.3
Gasto en I+D
% del BPI 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3
investigatorr B/ 251,760 128,800 95,480 98,510 96,450 97,880 97,730 97,700
Gasto en I+D por sector (%)
Agropecuario y pesca 36.9 49.7 54.2 53.6 45.3 47.4 38.6 43.6
Salud 13.9 18.3 18.7 11.5 10.2 11.5 8.2 22.8
Medio ambiente 9.5 12.0 12.5 21.4 11.5 11.7 12.2 5.0
Desarrollo social y servicios sociales 4.1 2.7 3.1 2.9 14.1 15.7 15.9 9.5
Fuente: RICYT, 2001b.










Esta caida se debi6 a que el n6mero de investigadores creci6 mas rapidamente que el gasto
en investigaci6n y desarrollo. Aun asi, los gastos por investigator son los mas altos de la
region. El nivel relativamente alto de los gastos promedio por investigator se explica por la
presencia de varias instituciones extranjeras con niveles de financiamiento similares a las
mejores instituciones de investigaci6n de los pauses desarrollados. En cambio, las
instituciones nacionales tienen graves problems para obtener fondos operatives para
investigaci6n.

La investigaci6n aplicada tuvo el mayor crecimiento entire todas las actividades de
investigaci6n y desarrollo, pasando del 43% del total del gasto en 1990 al 46% en 1998; en
cambio, los gastos en desarrollo experimental cayeron del 22% al 19%. La proporci6n del
gasto en investigaci6n basica fue del 35%. Esta composici6n del gasto indica una limitada
interacci6n entire el sistema de investigaci6n y el aparato productive. En comparaci6n,
Argentina gast6 en el mismo afo el 23% en desarrollo experimental, Espafa el 38% y EUA
el 61%.

Las fuentes de financiamiento de las actividades de investigaci6n y desarrollo cambiaron
poco en la d6cada del 90. A inicios de este period, la mayor parte de los fondos provenia
del exterior (63%) mientras que en 1998 esta fuente contribuy6 con el 52% del total. Esta
caida fue compensada por los gastos del gobierno, que aumentaron del 35% del total a 45%.
Si bien los gastos realizados por las universidades y las organizaciones sin fines de lucro
tambien aumentaron, todavia representan una proporci6n muy pequefa del total (menos
del 5% en 1998). Los gastos de las empresas no alcanzan el 1%. En comparaci6n, las
empresas espafolas financial el 50% de los gastos de investigaci6n y desarrollo, el Estado el
43% y los aportes extranjeros alcanzan el 7%. En CanadA, el gobierno financial el 24% de la
investigaci6n, las empresas el 49%, las universidades el 10%, y la financiaci6n externa
alcanza el 14% (RICYT, 2001b).

En cuanto a ejecuci6n, las universidades son las instituciones que mas aumentaron sus
gastos en actividades cientificas y tecnol6gicas, pero estos recursos se concentraron en
educaci6n a nivel de postgrado y especialidades. Los gastos de las universidades pasaron
del 5% del total national en 1990 a 23% en 1998. En cambio, la participaci6n de las
organizaciones privadas sin fines de lucro cay6 de 63% a 49% y la del gobierno del 32% a
28%. A pesar del crecimiento de las actividades de investigaci6n en las universidades, los
gastos por investigator en 6stas fueron los mas bajos del pais (11.930 US$/afo), mientras
que en las instituciones estatales se gastaron 46.835 US$/ afo y en las instituciones privadas
sin fines de lucro 261.281 US$/afo. 3 Es decir, los profesores todavia se dedican poco a la
investigaci6n y los fondos para investigaci6n son insuficientes.

La falta de conexi6n con el aparato productive tambien se ve reflejado en la distribuci6n de
los investigadores por discipline cientifica. En 1998, 39% de los investigadores se dedicaban
a las ciencias sociales y humanidades y s61o 10% a ingenieria y tecnologia. En cambio, en
EUA el 71% de los investigadores se dedican a ingenieria y tecnologia y el 7% a ciencias
sociales (RICYT, 2001b).

3 Esta cifra refleja los gastos realizados por el Instituto Smithsoniano de Investigaci6n Tropical.










Los gastos de investigaci6n y desarrollo en agriculture, silvicultura y pesca representaron
en 1998 el 44% del total, seguidos por la asignaci6n a salud (23%). Los desarrollos
industriales y de tecnologia apenas alcanzaron al 2% del gasto total. En terminos nominales,
las asignaciones al sector agropecuario se mantuvieron estables en la d6cada del 90; sin
embargo, su participaci6n en terminos porcentuales ha disminuido con respect al inicio de
la decada, cuando lleg6 a representar alrededor del 50% del gasto total.


6. El subsistema de investigaci6n agropecuaria

No existe en PanamA un sistema national de investigaci6n agropecuaria formal, creado por
un acto legislative con atribuciones y obligaciones claramente definidas. No obstante,
funciona un sistema de investigaci6n y transferencia no formalizado, en el cual interact6an
una series de agents (por ejemplo, IDIAP, FACA, MIDA, empresas privadas y productores),
cada uno con funciones propias.

Los lineamientos generals de la political sectorial de investigaci6n son definidos por el
MIDA. Las decisions del MIDA tambien estan fuertemente influidas por la political
macroecon6mica que dicta el Ministerio de Economia y Finanzas.

Las principles instituciones nacionales que realizan investigaci6n agropecuaria en PanamA
son el IDIAP, la FACA de la Universidad de PanamA y, en menor media, el Centro de
Producci6n Agroindustrial de la Universidad Tecnol6gica de PanamA y la Universidad de
Santa Maria La Antigua (universidad privada). Los centros e instituciones internacionales
de investigaci6n vinculados al sector agropecuario (por ejemplo, los centros del CGIAR)
generalmente realizan actividades de investigaci6n en conjunto con las entidades pdblicas.
Otras organizaciones internacionales privadas sin fines de lucro, como el Instituto
Smithsoniano de Investigaci6n Tropical, realizan investigaci6n sobre el manejo de recursos
naturales pero mantienen pocas vinculaciones con las instituciones nacionales.

A partir del process de apertura econ6mica, algunas compafifas privadas, principalmente
importadoras de insumos agropecuarios, comenzaron a realizar actividades menores de
investigaci6n, con 6nfasis en la evaluaci6n de variedades vegetables y agroquimicos. Cuando
hay intereses comunes, las evaluaciones son realizadas conjuntamente con el IDIAP, que
aporta sus t6cnicos, mientras que las empresas financial parte de los costs operatives. La
investigaci6n en products agropecuarios tradicionales de exportaci6n controlados por
grandes empresas, como la cafa de az6car y el banano, es realizada por las propias
empresas.

Como parte del process de modernizaci6n del sector pdblico se han afadido nuevos
mecanismos de generaci6n y transferencia de tecnologias. El cambio mas important es el
reciente comienzo de operaciones de empresas consultoras que ejecutan proyectos de
investigaci6n y transferencia, a la vez que ofrecen financiamiento y realizan inversiones en
el sector agropecuario. Estas empresas act6an de manera coordinada con los entes pdblicos
como el MIDA y el IDIAP. Ejemplos de estas experiencias son el Proyecto del Arco Seco, que










se desarrolla entire el MIDA y la empresa TAHAL, asi como los proyectos que desarrolla la
empresa Can Global con el IDIAP.

Durante los 61timos afios, ha aumentado el n6mero de instituciones que realizan extension
agropecuaria. Legalmente, este papel le corresponde al MIDA; sin embargo, el BDA y el ISA
realizan actividades de asistencia t6cnica ligadas a sus actividades principles, mientras que
el IDIAP lo hace a trav6s de sus interacciones con t6cnicos y productores. En los 61timos
afios se han agregado cooperatives, ONG y empresas privadas, en especial proveedores de
insumos, agroexportadoras y consultoras.

Los Centros y entidades internacionales y regionales han contribuido al SNIA panameflo de
diversas formas: proporcionando insumos para el desarrollo local de tecnologias,
contribuyendo a la capacitaci6n de los t6cnicos, promoviendo proyectos de investigaci6n y
de colaboraci6n entire las instituciones nacionales e internacionales y contribuyendo al
financiamiento y al intercambio de informaci6n.

En el 2001 comenz6 a operar el RAIA, un fondo competitive de financiamiento para la
investigaci6n agropecuaria, creado como parte del program de modernizaci6n del sector
agropecuario financiado por el BID.


7. Principales agents que realizan investigaci6n

7.1. Institute de Investigaci6n Agropecuaria de Panama
Fundado en 1975, el IDIAP es la principal instituci6n de investigaci6n agropecuaria de
PanamA, ya que realize mas del 60% de la inversi6n en investigaci6n agropecuaria national.

La junta directive del IDIAP es el 6rgano superior de gobierno y esta integrada por el
Ministro de Desarrollo Agropecuario, el decano de la FACA de la Universidad de PanamA,
el gerente general del BDA y el director general del IDIAP; este 61timo es nombrado por el
Poder Ejecutivo. No obstante la participaci6n del decano de la FACA en la direcci6n del
IDIAP, la coordinaci6n y colaboraci6n en material de investigaci6n entire ambas instituciones
son minimas. Por un lado, no existe en ambas instituciones una cultural de colaboraci6n;
ademas, ciertas reglamentaciones de la FACA desalientan los trabajos conjuntos (por
ejemplo, los investigadores del IDIAP que no son profesores de la FACA no pueden dirigir
tesis).

Las tareas de investigaci6n del IDIAP se realizan en cuatro centros regionales, 10 subcentros
regionales, dos fincas experimentales, ocho sitios de experimentaci6n y tres plants de
semillas, distribuidos en todo el pais. La estructura del IDIAP cuenta con seis direcciones:
dos direcciones t6cnicas generadoras de agrotecnologias (agricola y pecuaria), dos
direcciones complementarias (de Prueba y Transferencia, y Producci6n de Semilla) y dos
direcciones de apoyo (de Administraci6n y Planificaci6n). A su vez, las direcciones
generadoras de tecnologias se organizan por programs y por proyectos. En la decada del
90 hubo un process paulatino de fortalecimiento de los centros de investigaci6n en la toma
de decisions.










Las atribuciones sefaladas en la misi6n inicial del IDIAP (IDIAP, 2001) fueron:
* Disefiar, promover, coordinar y ejecutar actividades de investigaci6n que contribuyan a aumentar
la producci6n y la productividad agropecuaria, en especial de los pequefios productores y
campesinos marginados.
* Contribuir a la ampliaci6n de la frontera agricola y desarrollo de regions prioritarias, usando los
recursos agropecuarios de manera sostenible.
* Servir como organismo principal de consult del Estado en material de formulaci6n y aplicaci6n
de politicas cientificas y tecnol6gicas agropecuarias.

Estos objetivos han sido modificados, atendiendo a la political de apertura y modernizaci6n
que se ha desarrollado desde la decada del 90. Con la colaboraci6n del ISNAR, el IDIAP
inici6 en 1994 un process de transformaci6n institutional. A partir de esta colaboraci6n y de
otras acciones implementadas por el IDIAP, se prepare un Plan Estrat6gico que redefini6 la
identidad institutional (misi6n, objetivos political y estrategias) y el marco operative,
incluyendo la creaci6n del Sistema Integrado de Planificaci6n, Seguimiento y Evaluaci6n. El
process de cambio continue en el afo 2001, esta vez con la colaboraci6n del CATIE.

Aunque el Plan Estrat6gico no se lleg6 a implementar en su totalidad, hubo various cambios
importantes. Entre los cambios que se han discutido se encuentra el otorgamiento de una
mayor autonomia al IDIAP y la implementaci6n de un sistema de seguimiento y
evaluaci6n. Cuando se prepare este document, la implementaci6n de estas
transformaciones se habia retrasado considerablemente con respect a los planes originales.

Especialmente important fue el cambio de la misi6n institutional, que incorpor6 como
objetivos el apoyo a la competitividad del agronegocio y la sostenibilidad de la agriculture.
De esta manera se busc6 responder a las demands de los productores comerciales. A pesar
de que el mandate del IDIAP incluye en forma destacada la generaci6n de tecnologias para
pequefos productores marginados, los recursos destinados a este objetivo han sido muy
limitados.

El IDIAP define sus prioridades de investigaci6n en base a los lineamientos definidos por el
MIDA y otras instancias superiores. El process interno de definici6n de prioridades se inicia
con la formulaci6n de los proyectos quinquenales de investigaci6n por parte de equipos
multidisciplinarios interns, liderados en cada caso por el gerente del proyecto y centrado
en demands tecnol6gicas. Los proyectos se organizan en base a cadenas productivas y
estan orientados a satisfacer a los consumidores. Esto represent un cambio de 6nfasis con
respect a la misi6n inicial del IDIAP que priorizaba las necesidades de los pequefos
productores agropecuarios. Las demands tecnol6gicas son identificadas por medio de
diagn6sticos participativos, en los cuales intervienen productores, t6cnicos de otras
instituciones del sector agropecuario y otros actors locales. Para cada proyecto se definen a
priori los objetivos y products a obtener en el quinquenio. El seguimiento del proyecto se
realize por medio de planes operatives anuales que definen las actividades especificas a
realizar y las asignaciones presupuestarias (IDIAP,1998).










El gerente de proyecto es el investigator responsible tanto de la coordinaci6n de las
actividades del mismo como de la administraci6n de los fondos asignados al proyecto. El
IDIAP ha realizado esfuerzos en la capacitaci6n de los investigadores en aspects
gerenciales y de administraci6n de la investigaci6n.

En 1997 se cre6 dentro del IDIAP la Comisi6n Nacional de Priorizaci6n de Proyectos de
Investigaci6n y Transferencia de Tecnologia, integrada entire otros, por funcionarios del
MIDA y del Ministerio de Economia y Finanzas. Esta Comisi6n evaluaba los proyectos
quinquenales y establecia un orden de prioridades, en base al cual se asignaban los recursos
presupuestarios. En el establecimiento de prioridades se tomaban en cuenta los siguientes
criterios: relevancia en la political sectorial; existencia del document de proyecto;
incorporaci6n del component de transferencia; y la verificaci6n de que se consult a la
clientele para la cual se generaba la tecnologia (IDIAP,1998). En la actualidad esta Comisi6n
no esta funcionando y la funci6n de priorizaci6n la ejerce un equipo de evaluadores
internos y externos al IDIAP, tomando como base los mismos parAmetros que la Comisi6n.

En el period 1996-2000 se desarrollaron 25 proyectos, entire los que se destacaron:
mejoramiento genetico de maiz, arroz, tomate y piment6n; agrotoxicologia, agroforesterfa,
aspects agron6micos de la producci6n de arroz de riego, de arroz de secano favorecido, de
cebolla de tierras altas, de mafz mecanizado, de sandfa, mel6n y zapallo de exportaci6n,
tomate industrial, papa, plAtano en altas densidades, leche y care bovina double prop6sito
(IDIAP,1998). Los proyectos quinquenales para el period 2000-2004 enfatizan el aumento
de la competitividad y de la capacidad exportadora. Asf, se incorporaron nuevas
actividades como invernaderos para hortalizas y tecnologias avanzadas para cultivos no
tradicionales de exportaci6n. AdemAs se definieron nuevos proyectos en Areas tales como
agriculture orgAnica, plants medicinales y nuevos rubros con perspectives de exportaci6n.
Actualmente el IDIAP esta en un process de expansion para cubrir nuevas Areas geogrAficas
como el Caribe.

La investigaci6n agricola en el IDIAP continda estructurAndose en base a cultivos o lineas
temAticas, lo que reduce las posibilidades de colaboraciones interdisciplinarias; en cambio,
en el Area pecuaria es mAs com6n el trabajo en sistemas de producci6n. El IDIAP realize
investigaciones en finca pero no investigaci6n participativa; es decir, a pesar de que las
investigaciones se hacen en los campos de los productores, la participaci6n de estos 61timos
en la definici6n de las tareas por realizar y en la ejecuci6n y evaluaci6n de las mismas es
muy reducida. En general, la mayor parte de los trabajos de investigaci6n se concentra en
evaluar tecnologias desarrolladas en otros Ambitos o pauses; el desarrollo de tecnologias
originales es muy reducido.

La decada del 80 fue un period de crecimiento y fortalecimiento del IDIAP. Hasta un 44%
del presupuesto total de la instituci6n se dedic6 a inversiones (Cuadro 8). Tambien se
ampli6 la cobertura regional y el cuerpo t6cnico, al tiempo que se invirti6 en su formaci6n
professional. A pesar de la crisis econ6mica y political de finales de la decada, la plant
professional alcanz6 su nivel mAximo, no s61o por el n6mero de t6cnicos (140) sino tambien
por la proporci6n de profesionales con studios de postgrado. En la decada del 90 hubo una














Presupuesto
autorizado
para el ano
fiscal
3.232,541
3.394.188
5.600,000
4.450,000
5.910,000
4.740,000
4.260,000
4.950,000
3.300,000
3.051,609
8.200,000
4.600,000
6.654,000
6.325,000
6.400,000
8.900,000
6.270,200
7.100,000
6.900,000


Presupuesto
de
funcionamiento
ejecutado
1.690,500
1.876,630
2.624,340
3.212,900
3.339,150
3.626,100
2.837,160
2.700,000
n.d
1.800,000
3.500,000
n.d.
3.698,284
4.340,952
4.356,583
n.d.
4.549,628
5.135,058
5.018,882


Fuente: Elaborado con datos de la Direccion de Planificacion y
Administracion del IDIAP y Memorias del IDIAP.


Cuadro 8. Presupuesto ejecutado del IDIAP, 1980-1998 (en dolares
estadounidenses).


Cuadro 9. Cantidad de empleados del IDIAP, anos 1980-1998.
Primer Personal de apoyo Personal administrative
Ano Doctores Maestros titulo (1) de investigation (2) sin titulo universitario
1980 4 14 25 42 112
1981 4 18 37 n.d. n.d.
1982 7 19 74 48 n.d.
1983 9 33 88 n.d. n.d.
1984 9 33 91 n.d. n.d.
1985 9 38 85 n.d. n.d.
1986 9 38 85 n.d. n.d.
1987 9 41 80 28 172
1988 13 40 73 28 170
1989 11 41 102 29 165
1990 11 40 89 26 175
1991 n.d n.d n.d n.d n.d
1992 n.d n.d n.d n.d n.d
1993 n.d n.d n.d n.d n.d
1994 9 37 87 28 158
1995 9 41 86 28 158
1996 9 38 81 28 158
1997 11 33 89 28 125
1998 11 33 75 25 n.d.
(1) Se refiere a titulo universitario (tecnicos y licenciados).
(2) No incluye trabajadores de campo.
Fuente: Elaborado en base a datos de la Direccion de Planificacion y Administracion del IDIAP y Memorias del IDIAP.
Para 1980 y el period de 1983-1986: FAO, 1985. Citado por Cuellar Miguel et al. Panama: Organizacion y
Manejo de Programas de Investigacion en Fincas en el IDIAP, Panama, 1990, ISNAR.


Presupuesto
de
inversiones
ejecutado
1.529,500
1.353,370
1.955,660
1.237,100
2.570,850
1.113,900
1.422,842
2.250,000
n.d
1.200,000
600,000
n.d.
762,855
1.140,048
960,943
n.d.
968,578
859,123
1,131,396


ligera disminuci6n del n6mero de
investigadores, especialmente en los
niveles mas altos de formaci6n
(Cuadro 9).


La gran mayoria de los
investigadores son agr6nomos (si
bien various tienen especializaciones
de postgrado en otras disciplines).
Uno de los problems del IDIAP es el
envejecimiento de sus investigadores.
En los 61timos afos se hizo un
esfuerzo para cubrir algunas vacantes
con profesionales con especialidades
nuevas (por ejemplo, bi6logos o
cientificos sociales). La contrataci6n
de investigadores nuevos en el IDIAP
se basa principalmente en la
formaci6n professional y el
conocimiento previo, recomendaci6n
de otros profesionales u otro tipo de
recomendaci6n; no se utilizan
concursos publicos.


Ano
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998


Presupuesto
ejecutado
3.220,000
3.230.000
4.580,000
4.450,000
5.910,000
4.740,000
4.1260,000
4.950,000
2.900,000
3.000,000
4.100,000
4.600,000
4.461,139
5.481,000
5.317,526
7.300,000
5.518,206
5.994,181
6.150,278











El conjunto de investigadores y directors nacionales de cada Area t6cnica eval6a al final de
cada afio el trabajo de los investigadores individuals y aprueba los perfiles de actividades
propuestos para el afio siguiente, de acuerdo con los proyectos quinquenales. Sin embargo,
no existe un sistema de incentives basado en estas evaluaciones.

Los investigadores pdblicos en ciencias agropecuarias estan incluidos en el escalaf6n
professional de las ciencias agricolas. Esto explica que en general los salaries de estos
profesionales sean mayores en el sector pdblico que en el sector privado. Esta disparidad
refleja por un lado la preocupaci6n del sector pdblico de mantener a su cuadro de
investigadores y, por el otro, la falta de demand en el sector privado de profesionales
agropecuarios con alta calificaci6n.

La promoci6n salarial de los investigadores se realize en base al escalaf6n pdblico, el que
s6lo consider el nivel de studios y afios de experiencia professional. No se aplican
indicadores de productividad de los investigadores ni de la calidad de las investigaciones
en las decisions de promoci6n, no existen incentives para que los investigadores del IDIAP
publiquen los resultados de sus investigaciones ni se utilizan evaluaciones externas para
mejorar la calidad de las investigaciones.

El IDIAP ha realizado un esfuerzo para el entrenamiento de sus t6cnicos, tanto en studios
formales de postgrado (incluyendo maestrfas y doctorados) como en cursos cortos. Sin
embargo, este esfuerzo no se complement con una adecuada escala salarial ni con un
sistema de incentives que induzca a los profesionales a investigar y mantenerse
actualizados. Un ingeniero en ciencias agropecuarias sin studios de postgrados recibe
inicialmente US$ 600.00 y llega a un tope de US$ 1,150.00 en ocho afios; un professional con
studios de maestria inicia con un salario de US$ 900.00 y a los ocho afios obtiene el salario
mAximo de US$ 1,600.00. Un professional con doctorado reciente comienza con US$ 1,200.00
y alcanza un salario tope de US$ 2,100.00 en el octavo afio.

Una de las mayores limitaciones para el normal desarrollo de las actividades de
investigaci6n es el regimen de contraloria del sector pdblico, que result demasiado rigido
para la realizaci6n de actividades de investigaci6n. Al igual que la gran mayoria de las
instituciones de investigaci6n latinoamericanas, el IDIAP cre6 la FIAFOR, una fundaci6n
para movilizar y manejar fondos externos al margen de las normas mencionadas.4 La
experiencia de otros pauses, sin embargo, muestra que estas fundaciones raramente han sido



4 La Fundaci6n para la Investigaci6n Agropecuaria y Forestal (FIAFOR) de PanamA se cre6 en febrero del 2001. Es una
entidad particular de carActer fideicomisario, promocional y benefico, cuyo patrimonio se dedica a la realizaci6n de
actividades generals de apoyo a la investigaci6n cientifica y desarrollo tecnol6gico, en las Areas agropecuaria y forestal.
Los objetivos de la fundaci6n son 1) promover la investigaci6n cientifica y tecnica para el desarrollo tecnol6gico y la
innovaci6n al servicio del progress agropecuario y forestal, ejecutada por el IDIAP, tanto por si mismo como en
colaboraci6n con universidades y demAs instituciones p6blicas y privadas; 2) fomentar actividades de formaci6n y
capacitaci6n cientifica y tecnicas relevantes a la realidad agropecuaria national; 3) favorecer y sostener la labor de
extension y transferencia de conocimientos aplicados a las Areas agropecuaria, agroindustriales y forestales realizadas
por el IDIAP; 4) apoyar activamente dichas tareas mediante la b6squeda, identificaci6n, consecuci6n, canalizaci6n y
administraci6n de recursos materials y financieros; 5) fungir como centro de informaci6n y coordinaci6n para los
productores y empresas que deseen establecer relaciones especificas con el IDIAP. La fundaci6n estA presidida por el
Director General del IDIAP. A la fecha la FIAFOR ha manejado los recursos de los proyectos RAIA.










capaces de movilizar recursos adicionales a los que la instituci6n hubiera obtenido con su
operatoria normal. Ademas, al manejar los recursos fuera de los mecanismos de control
institucionales, se deterioran los mecanismos de control de personal. Cuando la instituci6n
no conoce los recursos que manejan los investigadores, no es possible evaluar su capacidad
de trabajo. Una alternative mas eficiente seria el cambio de la personerfa juridica de la
instituci6n (o modificaci6n de la Ley del IDIAP) de manera que 6sta tenga mayor
flexibilidad para manejar sus recursos financieros y humans.

El IDIAP trabaja directamente con un conjunto de instituciones extranjeras, entire las que se
destacan el CIMMYT, el CIAT, el CATIE, la Misi6n China, la Agencia de Cooperaci6n
International del Jap6n, el ISNAR y el INIFAP. Ademas, el IDIAP participa en varias redes
internacionales y programs regionales: el Sistema de Integraci6n Centroamericano de
Tecnologia Agropecuaria (SICTA), el Fondo Latinoamericano de Arroz de Riego (FLAR), el
Fondo Regional de Tecnologia Agropecuaria (FONTAGRO), las redes de maiz (PRM), frijol
(PROFRIJOL), papa (PRECODEPA), hortalizas (REDCAHOR) y recursos fitogeneticos
(REMERFI). Las redes internacionales son financiadas por donantes externos a la region.
Estas redes desempefan un papel cada vez mas important en la planificaci6n y
seguimiento de las actividades de investigaci6n que se ejecutan a trav6s de los planes
operatives anuales en cada pais dado que proven fondos operatives.

Las asignaciones presupuestarias del gobierno central son el principal mecanismo de
financiamiento de la investigaci6n agropecuaria. En la 61tima decada, el Estado ha aportado
mas del 85% de los fondos del IDIAP en tanto que entire un 7% y 10% de los fondos provino
de la venta de bienes y servicios (Cuadro 10). El aporte director de los usuarios de la
tecnologia (por ejemplo, tasa de degiiello en bovino), asi como el de los donantes
extranjeros, ha sido insignificant (menos del 1%). Los fondos de los organismos financieros
internacionales fueron muy importantes en la d6cada del 80, cuando llegaron a representar
cerca del 50% del presupuesto. Estos fondos se destinaron a la compra de equipos y la
ampliaci6n de infraestructura. En el 2001, el IDIAP obtuvo del RAIA US$ 336,080 para
financial studios en products no tradicionales.

En 1998, el IDIAP ejecut6 un presupuesto de US$ 6.15 millones. De 6ste, el 81.6%
correspondi6 a gastos de funcionamiento y el 18.4% al presupuesto de inversiones (Cuadro
10). En la decada del 90, la mayor parte de las inversiones realizadas en el IDIAP se
financiaron con prestamos especiales.

La importancia de los centros, redes y organismos internacionales como fuente de
financiamiento ha aumentado recientemente con la conformaci6n de redes de colaboraci6n
horizontal (por ejemplo, REMERFI y REDCAHOR), la creaci6n del FONTAGRO y los
prestamos de los bancos multilaterales. Entre las fuentes internacionales que han perdido
importancia se encuentran la USAID.

Los contratos de investigaci6n con empresas de servicios y organizaciones para la
realizaci6n de proyectos especificos todavia tienen una importancia menor, si bien han
aumentado en los 61timos afos.











Cuadro 10. Origen de los fondos del IDIAP, anos 1980-1998 (en porcentaje).
Tesoro Ventas, bienes y Aportes usuarios Organismos financieros Donantes
Ano Nacional servicios de tecnologia(1) internacionales(2) extranjeros(3)
1980 80.2 3.8 0.6 11.0 4.4
1981 74.7 3.0 n.d 20.9 1.5
1982 66.3 2.5 n.d 25.3 5.9
1983 64.2 4.7 n.d 18.7 12.4
1984 53.7 2.5 n.d 39.7 4.2
1985 35.9 2.4 0.3 57.8 3.6
1986 74.5 5.2 0.6 15.8 4.0
1987 67.5 5.6 0.5 25.2 1.3
1988 83.5 4.7 0.6 10.1 1.1
1989 31.7 2.7 0.2 65.3 0.1
1990 86.5 8.3 0.6 4.05 0.6
1991 93.5 5.8 0.6 0 0.1
1992 91.5 7.9 0.4 0 0.2
1993 90.0 9.5 0.4 0 0.04
1994 93.1 6.2 0.5 0 0.1
1995 84.1 6.9 0.4 8.6 0
1996 87.6 11.8 0.6 0 0.09
1997 92.9 6.7 0.4 0 0.10
1998 86.0 7.4 0.6 5.9
(1) Usuarios de tecnologias comprende la cuota ganadera.
(2) Organismos financieros internacionales comprende los prestamos del AID y el BID.
(3) Donantes extranjeros comprende la donacion de organismos como PRECODEPA, CID y otras redes.
Fuente: Elaborado con datos de la Direccion de Planificacion y Administracion del IDIAP y Memorias del IDIAP. Para 1980y el
period de 1981-1984: FAO, 1985. Citado por Cuellar Miguel et al. Panama: Organizacion y Manejo de Programas de
Investigacion en Fincas en el IDIAP, Panama, 1990, ISNAR.



7.2. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Panama
La investigaci6n en la Universidad de PanamA se realize en distintas unidades, entire las
que se encuentran various departamentos de diferentes facultades, centros o institutes
especializados y sedes regionales. La Facultad de Ciencias Agropecuarias (FACA) es la
unidad universitaria mas important de investigaci6n relacionada con el sector
agropecuario.

Tradicionalmente, las tareas de investigaci6n en la FACA eran una funci6n complementaria
a la funci6n docente. Los proyectos de investigaci6n surgian fundamentalmente de la
inquietud de los investigadores, y en gran media respondian a sus especialidades,
experiencia y contacts con instituciones nacionales e internacionales. La participaci6n de
los usuarios de tecnologia en la definici6n de las prioridades de investigaci6n de la FACA
es muy limitada.

En la decada del 90 la mayor especializaci6n y formaci6n acad6mica de la plant docente
permiti6 aumentar la capacidad de investigaci6n. Sin embargo, la escasez de fondos de la
universidad para este fin, ha llevado a los docentes de la FACA a buscar fondos con los
usuarios de tecnologia, donantes y con otros entes relacionados con el sector agropecuario,
como el MIDA y ONG.










Si bien la Vicerrectoria de Investigaci6n y Postgrado de la Universidad de PanamA, a trav6s
de la Direcci6n de Investigaci6n, define la political general de investigaci6n (incluyendo el
establecimiento de prioridades, la promoci6n y gesti6n de los recursos financieros para
investigaci6n) y tambien coordina y da seguimiento a la ejecuci6n de los proyectos de
investigaci6n, su capacidad real de influir sobre las actividades de las diferentes unidades
acad6micas es limitada.

El process de aprobaci6n de los proyectos de investigaci6n es relativamente burocratico.
Los investigadores presentan sus proyectos para discusi6n y establecimiento de prioridades
al departamento; una vez aprobados, 6stos son elevados al Consejo de Investigaci6n de la
Direcci6n de Investigaci6n y Postgrado de la FACA. Este Consejo esta formado, entire otros,
por los Coordinadores de Departamentos y liderado por el Director de Investigaci6n y
Postgrado de la FACA. Finalmente, el proyecto es evaluado por la Comisi6n de
Investigaci6n de la Vicerrectoria de Investigaci6n y Postgrado. Este 61timo paso en general
es de forma; una vez que el proyecto llega a la Comisi6n, es aprobado casi
automaticamente.

El 47% de los profesionales de la FACA tiene titulo de licenciatura, 44% nivel de maestria y
9% un doctorado. En la FACA la investigaci6n es realizada por dos tipos de profesionales:
los docentes: investigadores, cuya funci6n principal es la docencia complementada con la
investigaci6n, e investigadores de tiempo complete. Actualmente, de un total de 39
investigadores de la FACA (aproximadamente 38% del cuerpo professional 27 practical
docencia e investigaci6n y 12 estan dedicados a investigaci6n solamente (Alexis Samudio,
comunicaci6n personal, 2001)

Los mecanismos de promoci6n salarial dependent de la categoria del investigator: regular o
eventual. La categoria de regular se adquiere a trav6s de concursos, en los que se eval6an la
formaci6n acad6mica, actividades de investigaci6n (tanto en cantidad como calidad),
ejecutorias (como las publicaciones y conferencias, material didactico y apoyo docente), y la
experiencia professional y docente. Dado que el n6mero de plazas por concurso es reducido
en comparaci6n con los aspirantes, los docentes e investigadores de la FACA pueden
acogerse al escalaf6n salarial de las ciencias agropecuarias que rige para el sector pdblico, al
cual se accede sin concurso. La mayoria de los docentes que se dedican solamente a
investigaci6n se acogen a este escalaf6n. Los investigadores regulars tienen salaries
mayores.

En la FACA existen mayores incentives que en el IDIAP para publicar, ya que las
publicaciones se consideran en los concursos para ascenso de categorfas. No se utilizan
evaluaciones externas para mejorar la calidad de las actividades de investigaci6n.

La mayoria de los fondos utilizados para la investigaci6n en la FACA provienen de la
Universidad de PanamA. A su vez, 6stos se original fundamentalmente en el presupuesto
pdblico y en menor media, en organismos e instituciones internacionales. No obstante,
hay proyectos de importancia que se ejecutan con gobiernos extranjeros, como el Proyecto
de Mejoramiento de la Productividad del Ganado (PROMEGA), con una duraci6n de cinco
afos, ejecutado entire la Universidad de PanamA (a trav6s de la FACA, la Facultad de










Ciencias Naturales y Exactas y Medicina Veterinaria) y la Agencia de Cooperaci6n
International del Jap6n (JICA). El proyecto incluye la capacitaci6n a t6cnicos, donaci6n de
maquinaria y equipo y la realizaci6n de investigaci6n y transferencia a productores a trav6s
de la utilizaci6n de fincas modelo.


8. Consideraciones finales

Los mayores problems de la economic panamefa en la decada del 90 fueron la persistencia
de la pobreza, la destrucci6n del ambiente y el mantenimiento de la competitividad de la
agriculture. Si bien la investigaci6n agropecuaria puede desempefar un papel important
en la soluci6n de estos tres problems, primero debe pasar por una profunda
reestructuraci6n que le permit ser mas permeable a las necesidades sociales.

La pobreza en PanamA es fundamentalmente un problema rural. El 44% de la poblaci6n
panamefa vive fuera de las ciudades, el 37% de la poblaci6n total es pobre y 75% de los
pobres vive en el campo. Es decir, el sector agropecuario es la principal fuente de ingreso
para casi la mitad de la poblaci6n, pero una gran parte de los productores rurales no
pueden general ingresos suficientes que le permitan cubrir sus necesidades basicas.

La pobreza esta induciendo importantes flujos migratorios que amenazan zonas de gran
riqueza biol6gica. La adopci6n de tecnologias que incrementen la productividad de los
recursos en las zonas tradicionales de producci6n agropecuaria reducira la necesidad de
migrar a zonas de conservaci6n de la biodiversidad. Tambien es possible desarrollar
tecnologias que permitan una explotaci6n sostenible de las zonas de conservaci6n. A pesar
del reconocimiento official de la degradaci6n de los recursos naturales, las acciones
implementadas para mitigarla se han visto entorpecidas por la falta de recursos y por
debilidades del sistema de innovaci6n agropecuario, incluidas las instituciones de
investigaci6n.

El sector agropecuario tambien desempena un papel important en el equilibrio externo, ya
que genera el 29% de las exportaciones de bienes. Desde mediados de la decada del 80, las
exportaciones agropecuarias se diversificaron gracias a un conjunto de programs dirigidos
a promover las exportaciones no tradicionales, entire los que se encuentran: los certificados
de abono tributario, la reestructuraci6n de los programs de investigaci6n y recientemente,
el program de reconversi6n tecnol6gica y de cultivos.

En la decada del 90, el Gobierno de PanamA dio un fuerte impulse a las actividades
cientificas con la creaci6n de la Ciudad del Saber en Areas revertidas del Canal de PanamA.
El proyecto, que se encuentra en etapa de consolidaci6n, contempla la radicaci6n de
instituciones internacionales de investigaci6n de primera linea y la creaci6n de un parque
tecnol6gico. Este proyecto puede tener un fuerte impact en la economia y las actividades
cientificas panamefas si logra establecer lazos de comunicaci6n fuertes entire las
instituciones extranjeras y los agents panamefos. En caso contrario, corre el riesgo de
convertirse en un enclave tecnol6gico.










A pesar de que el gobierno de PanamA ha reconocido en various documents la importancia
de la interacci6n entire las instituciones de investigaci6n y los agents productivos para
general innovaciones que aceleren el crecimiento econ6mico; este reconocimiento todavia
no se ha traducido en una active political de innovaci6n para toda la economia. La mayoria
de las acciones de apoyo a la innovaci6n a nivel general se han concentrado en industries o
en disciplines que general tecnologias de punta. Pero la experiencia international indica
que se requieren various afios para que el impact de las inversiones en tecnologias de punta
se manifieste, y eso s61o si existe un sistema productive capaz de transformar los
conocimientos en products competitivos. Para los pauses que no estan a la vanguardia del
desarrollo cientifico, es much mas eficiente crear una capacidad internal para buscar en
otros pauses tecnologias que puedan ser transformadas localmente para producer en forma
competitive (Forbes y Wield, 2000).

La agriculture panamefia puede dividirse en cuatro sectors bien diferenciados: la
agriculture no traditional de exportaci6n, la agriculture traditional de exportaci6n, los
productores comerciales de bienes dirigidos al mercado interno y los pequefios productores
de semi-subsistencia.

El motor de crecimiento de la agriculture panamefia en la decada del 90 fueron los
products no tradicionales. Los products tradicionales dirigidos al mercado interno
(granos basicos y ganaderfa) sufrieron una fuerte contracci6n luego de la apertura de la
economic, de la que algunos products, como el arroz, han logrado recuperarse
parcialmente. A pesar de que las instituciones nacionales de investigaci6n desarrollaron un
conjunto de mejoras tecnol6gicas para products destinados al mercado interno, 6stos no
pudieron competir con los products importados.

En gran media, los products no tradicionales de exportaci6n se desarrollaron con
tecnologias importadas, si bien las instituciones nacionales de investigaci6n han apoyado
ciertos desarrollos como la evaluaci6n de variedades y el manejo integrado de plagas. Esta
estrategia, sin embargo, no es sostenible si no se desarrolla una capacidad internal para
similara" las tecnologias importadas y para utilizarlas como base para desarrollar otras
nuevas (Mowery, 1998). La falta de sostenibilidad tiene dos causes: por un lado, como otros
pauses competidores tambien important t6cnicas identificadas en el mismo conjunto de
tecnologias internacionales, la competitividad de largo plazo de cada pais depend de cuan
innovador 6ste es en la adaptaci6n de esas tecnologias y en el costo de sus factors de
producci6n (especialmente el trabajo). Por otro lado, dado que las enfermedades
evolucionan en respuesta a las prActicas de manejo, es necesario desarrollar
permanentemente tecnologias para combatir a las nuevas plagas. Un element fundamental
para mantener la competitividad es la transformaci6n de las instituciones p6blicas de
investigaci6n para mejorar su capacidad operative.

Los productores comerciales de bienes agropecuarios han podido acceder a nuevas
tecnologias desarrolladas tanto por las instituciones p6blicas de investigaci6n como por
instituciones extranjeras. En cambio, la oferta de tecnologias para pequefios productores se
ha reducido a partir de la reorientaci6n de las instituciones de investigaci6n.










Si bien en los 61timos afos se modificaron various elements del sistema de investigaci6n, no
se ha logrado un cambio sustancial en la capacidad operative de las instituciones p6blicas
de investigaci6n y extension. En su mayor parte, los cambios en el sistema pdblico de
investigaci6n se concentraron en los mecanismos de financiamiento y en la introducci6n de
mecanismos mas formales de definici6n de prioridades de investigaci6n. Las instituciones
p6blicas de investigaci6n recibieron una proporci6n decreciente de sus recursos
directamente del gobierno gracias a la aparici6n de nuevas fuentes de fondos. Entre las
nuevas fuentes se destacan los fondos competitivos y proyectos conjuntos con el sector
privado.

Los mecanismos de definici6n de prioridades incluyen otorgar un mayor peso a la demand
tecnol6gica con mayor 6nfasis en los productores comerciales. Sin embargo, los incentives a
los investigadores (con excepci6n de la posibilidad de captar fondos para proyectos
especificos) no han cambiado. Es decir, los cambios han sido parciales y se han dado s61o a
nivel de las instituciones y sus interacciones con otros agents, pero no dentro de las
instituciones. Pero la eficiencia de las instituciones de investigaci6n depend en forma
fundamental de los incentives ofrecidos a los investigadores individuals para realizar
investigaciones de calidad y para relacionarse con otros agents del sistema de innovaci6n.

En lugar de utilizar un instrument tan general como el financiamiento, se deberfan utilizar
otros incentives como, por ejemplo, el control externo de la calidad de las investigaciones, la
promoci6n de los investigadores en base a su productividad mediaa con parametros
adecuados), capacitaci6n permanent de los investigadores y la promoci6n de las
interacciones de largo plazo con otros agents del sistema de innovaci6n (donde estas
interacciones no se reduce a la transferencia de fondos sino que incluyen la realizaci6n de
actividades conjuntas de innovaci6n).

La creciente dependencia de financiamiento de corto plazo tiene varias consecuencias sobre
el funcionamiento de las instituciones de investigaci6n: en primer lugar, aumenta la
incertidumbre de los investigadores respect de su capacidad de mantener programs de
investigaci6n de largo plazo, lo que redunda en una perdida de eficiencia de las
instituciones p6blicas de investigaci6n (Huffman y Just, 2000). En segundo lugar, en
sistemas de investigaci6n relativamente pequefos, como los de la gran mayoria de los pauses
en desarrollo, los sistemas competitivos no pueden garantizar una asignaci6n transparent
de recursos. Finalmente, la dependencia de fuentes de financiamiento de corto plazo
tambien reduce la capacidad de las instituciones p6blicas para apoyar programs sociales,
como la reducci6n de la pobreza, a menos que los fondos provengan de programs
especificos. Cuando estos programs han financiado actividades de las instituciones de
investigaci6n, en general han resultado en un sesgo hacia programs de muy corto plazo o
en programs de extension.

El future de la agriculture panamefa depend en gran media de la capacidad del gobierno
de implementar political de innovaci6n, cientificas y tecnol6gicas que prioricen la calidad de
las investigaciones y las interacciones entire los diferentes agents del sistema de innovaci6n
para mejorar su competitividad.











9. Referencias


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ISSN: 0258-8595


II CIMMYT..
CENTRO INTERNATIONAL DE MEJORAMIENTO DE MAIZ Y TRIGO
Apartado Postal 6-641, 06600 Mexico, D.F., Mexico
Worldwide Web site: www.cimmyt.org




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E C O N O M I A D O C U M E N T O D E T R A B A J O 0 3 0 4An‡lisis del sistema paname–o de investigaci—n agropecuariaJA VIER EKBOIR, ADYS PEREIRA DE HERRERA Y FRANKLIN BECERRA Apartado Postal 6-641, 06600 MŽxico, D.F., MŽxico W orldwide Web site: www.cimmyt.org ISSN: 0258-8595

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31E C O N O M I ADocumento de trabajo 03-04Análisis del sistema panameño de investigación agropecuariaJavier Ekboir1, Adys Pereira de Herrera2y Franklin Becerra3 1Programa de Economía del CIMMYT2Universidad de Panamá, sede Herrera3IDIAP Notas:Agradecemos la colaboración del Dr. Rodrigo Tarté, Dr. José Espinosa, Lic. Guillermo Salazar, Lic. Hermel López e Ing. Alexis Samudio. El financiamiento de esta investigación fue proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo (Donativo # CIMMYT/BID ATN/SF-5790-RG). Las opiniones expresadas en este documento corresponden al autor y no necesariamente expresan la opinión del CIMMYT.

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El Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT®) (www.cimmyt.mx) es una organización internacional, sin fines de lucro, que se dedica a la investigación científica y la capacitación. Tiene su sede en México y colabora con instituciones de investigación agrícola de todo el mundo para mejorar la productividad y la sostenibilidad de los sistemas de maíz y trigo para los agricultores de escasos recursos en los países en desarrollo. El CIMMYT forma parte de los 16 centros de Future Harvest dedicados a la investigación sobre cultivos alimentarios y el medio ambiente. Con oficinas en todo el mundo, los centros de Future Harvest llevan a cabo investigación colaborativa con agricultores, científicos y formuladores de políticas para combatir la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria, al tiempo que protegen los recursos naturales. Son financiados por el Grupo Consultivo sobre la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR) (www.cgiar.org), entre cuyos miembros se cuentan cerca de 60 países, organizaciones tanto internacionales como regionales y fundaciones privadas. El CIMMYT recibe fondos para su agenda de investigación de varias fuentes, entre las que se encuentran fundaciones, bancos de desarrollo e instituciones públicas y privadas. ® Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT) 2003. Derechos r eservados. El CIMMYT es el único responsable de esta publicación. Las designaciones empleadas en la presentación de los materiales incluidos en esta publicación de ninguna manera expresan la opinión del CIMMYT o de sus patrocinadores respecto al estado legal de cualquier país, territorio, ciudad o zona, o de las autoridades de éstos, o respecto a la delimitación de sus fronteras. El CIMMYT autoriza el uso de este material, siempre y cuando se cite la fuente. Cita correcta : Ekboir, J., A. Pereira de Herrera y F. Becerra. 2003. Análisis del sistema panameño de investigación agropecuaria . México, D.F.: CIMMYT. Descriptores AGROVOC: Economía agrícola; sector público; sector privado; sistemas agrícolas; cambios tecnológicos; producción; agricultura comercial; exportaciones; políticas económicas; Panamá Palabras adicionales: CIMMYT Códigos de categorías AGRIS: E10 Economía y políticas agrícolas A50 Investigación agrícola Clasificación decimal Dewey: 338.17287 ISSN: 0258-8595 Impreso en México

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ContenidoPágina ivCuadros v Siglas viResumen 11 . Introducción 32 . La economía panameña 73 . El sector agropecuario 84 . Política económica panameña 84 .1. Las estrategias económicas de modernización y de apertura económica 94 .2. La política agropecuaria 11 5. El sistema nacional de investigación de Panamá 125.1. El marco institucional del sistema nacional de investigación 135.2. La Ciudad del Saber 145.3. La actividad científica y tecnológica en Panamá 176. El subsistema de investigación agropecuaria 187. Principales agentes que realizan investigación 187.1. Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá 247.2. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Panamá 268. Consideraciones finales 299. Referencias

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CuadrosPágina3 Cuadro 1Producto bruto interno a precios de mercado, a precios de 1982 (en millones de dólares estadounidenses) 4 Cuadro 2.Exportaciones de la República de Panamá, en millones de dólares estadounidenses 5 Cuadro 3.Producto bruto interno agropecuario de Panamá, a precios de mercado (en millones de dólares de 1982) 7 Cuadro 4.Número de productores, superficie sembrada e importancia relativa de los principales cultivos, Panamá, año agrícola 1996-1997 8 Cuadro 5.Número y superficie de las explotaciones agropecuarias, según tamaño 15Cuadro 6.Gastos efectuados en actividades científicas y tecnológicas en la República de Panamá 15Cuadro 7.Indicadores relativos al gasto en investigación y desarrollo en Panamá, años 1991-1998 21Cuadro 8.Presupuesto ejecutado del IDIAP, 1980-1998 (en dólares estadounidenses) 21Cuadro 9.Cantidad de empleados del IDIAP, años 1980-1998 24Cuadro 10.Origen de los fondos del IDIAP, años 1980-1998 (en porcentaje) iv

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vSiglasBDABanco de Desarrollo Agropecuario BNPBanco Nacional de Panamá CIMMYTCentro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo FLARFondo Latinoamericano de Arroz de Riego FONTAGROFondo Regional de Tecnología Agropecuaria IDIAPInstituto de Investigación Agropecuaria de Panamá INRENAREInstituto de Recursos Naturales Renovables MIDAMinisterio de Desarrollo Agropecuario MIPPEMinisterio de Planificación y Política Económica PRMPrograma Regional de Maíz SNIASistema Nacional de Investigación Agropecuaria SENACYTSecretaría Nacional de Ciencia y Tecnología USMAUniversidad Santa María La Antigua

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36 viResumenPanamá tiene una economía dual con unas pocas actividades altamente competitivas y otras que se desarrollaron gracias a políticas de sustitución de importaciones. Estas políticas influyeron sobre el sistema público de investigación. Durante 15 años, los objetivos más importantes de este sistema fueron el apoyo a productores que vendían en el mercado interno y el fomento de las actividades tradicionales de exportación. La competitividad y la comercialización no eran relevantes. Así, las instituciones de investigación desarrollaron programas para los productos tradicionales de los pequeños y medianos productores (granos básicos y ganadería). La estabilidad de las políticas proteccionistas y el deficiente control de la calidad de la investigación permitieron el mantenimiento de programas de trabajo poco relevantes. Al mismo tiempo, las instituciones de investigación y transferencia se organizaron en base a la concepción lineal de la ciencia, que desincentivaba interacciones fuera de las instituciones. Estas políticas se agotaron en la década del 80 y forzaron la implementación de programas de ajuste estructural. En el nuevo entorno las exportaciones se diversificaron gracias a una activa participación del sector privado. La mayor parte de las tecnologías para los productos no tradicionales fue importada. Las instituciones públicas de investigación tuvieron una participación limitada en el desarrollo de tecnologías para estos productos, limitándose a investigaciones r elativamente sencillas. Las transformaciones de la economía indujeron la aparición de nuevos agentes innovadores, nuevas fuentes de financiamiento de la investigación y nuevas demandas. En general, las instituciones públicas no han podido adaptarse al entorno más dinámico por la falta de experiencia en la interacción con otros agentes (privados o públicos), por dificultades para adaptarse a cambios externos y porque las modificaciones en los incentivos ofrecidos a investigadores y administradores se han limitado a aspectos de financiamiento, sin considerar el resto de los estímulos, especialmente la calidad de las investigaciones y las interacciones con otros agentes del sistema de innovación. El futuro de las exportaciones agropecuarias está comprometido por la creciente competencia internacional, por la vulnerabilidad de la producción agropecuaria a la aparición de nuevos problemas técnicos, por problemas en las estructuras de comercialización y por la debilidad del sistema nacional de innovación. El fortalecimiento del sistema de innovación requiere rediseñar los sistemas de investigación y extensión, para crear nuevas interacciones con otros agentes e introducir nuevos incentivos a los investigadores y administradores de la investigación.

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1Análisis del sistema panameño de investigación agropecuaria 1. IntroducciónPanamá tiene una economía dual en la que conviven unas pocas actividades altamente competitivas (servicios y algunos productos agrícolas) con otras que se desarrollaron al amparo de las políticas de sustitución de importaciones y de autosuficiencia alimentaria. Estas políticas generaron una tasa de crecimiento relativamente baja y una de las distribuciones del ingreso más sesgadas de América Latina. La pobreza afecta a cerca del 40% de la población panameña, en particular a la población rural, y está induciendo un fuerte proceso migratorio que amenaza importantes áreas de gran riqueza biológica. Las políticas de sustitución de importaciones influyeron no sólo sobre los patrones de desarrollo sino también sobre la estructura del sistema nacional de investigación. Durante 15 años, los objetivos más importantes de la política agropecuaria y, en consecuencia, de las instituciones públicas de investigación, fueron el apoyo a los pequeños y medianos productores que vendían en el mercado interno y a las actividades tradicionales de exportación. La competitividad de la mayor parte de la economía no era una consideración importante. Los problemas de comercialización no eran importantes, ya que en el primer caso una parte importante de la producción se consumía en la finca o se vendía en mercados protegidos, mientras que en el segundo caso los mecanismos de exportación se habían desarrollado a lo largo de varias décadas. De esta manera, las instituciones públicas de investigación desarrollaron programas para los productos tradicionales de los pequeños y medianos productores (granos básicos y ganadería). La relativa estabilidad de estas políticas de apoyo al mercado interno y un insuficiente control de la calidad de la investigación permitieron el mantenimiento de programas de trabajo en los que la evaluación de la relevancia de los mismos jugaba un papel secundario. Al mismo tiempo, las instituciones de investigación y transferencia se organizaron en base a una concepción lineal de la ciencia, en la cual la investigación precedía a la transferencia. Esta concepción limitó las interacciones entre diferentes agentes para el desarrollo de tecnologías y el intercambio de información. Esta organización de la economía y de los sistemas de investigación y transferencia se agotó con la crisis de la deuda, a comienzos de la década del 80. A raíz de la misma se implementaron varios programas de ajuste para aumentar la competitividad de los sectores industrial y agropecuario. Estos programas se caracterizaron por cambios en las políticas macroeconómicas y en los incentivos ofrecidos a las empresas para competir en mercados globalizados. Un componente importante de estos programas fue la reforma del estado, orientada a aumentar la eficiencia de los servicios públicos y redefinir los ámbitos de acción del sector público. En el nuevo entorno, las exportaciones panameñas de bienes y servicios se diversificaron gracias a una activa participación del sector privado; en 1998, el valor de las exportaciones no tradicionales era equivalente al de las exportaciones tradicionales. La mayor parte de las

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2tecnologías para estos productos fue importada; la participación de las instituciones públicas de investigación en el desarrollo de tecnologías para productos no tradicionales fue limitada. En general, los programas públicos se concentraron en investigaciones siguiendo líneas de trabajo relativamente sencillas: mejoramiento genético y uso de agroquímicos. Las investigaciones sobre actividades más novedosas fueron realizadas en el extranjero e importadas. Las transformaciones de la economía indujeron la aparición de nuevos agentes innovadores, nuevas fuentes de financiamiento de la investigación y nuevas demandas (como el apoyo a la competitividad del sector privado y el desarrollo de nuevos productos para exportación). Las instituciones públicas de investigación agropecuaria reaccionaron a los cambios en el entorno, buscando fundamentalmente nuevas fuentes de financiamiento. Con los cambios en los mecanismos de financiamiento también se pretendía forzar a los investigadores a relacionarse con otros agentes del sistema de innovación. En general, las instituciones públicas no han tenido éxito en adaptarse a un entorno más dinámico por la falta de experiencia en la creación de lazos con otros agentes (privados o públicos), por sus dificultades para reaccionar a cambios en el ambiente en el que operan y porque las modificaciones en los incentivos ofrecidos a los investigadores y a los administradores se han limitado a aspectos de financiamiento, sin considerar el resto de los incentivos, especialmente la calidad de las investigaciones y las interacciones con otros agentes del sistema de innovación. El futuro de las exportaciones agropecuarias está comprometido por la creciente competencia internacional, por la vulnerabilidad de la producción agropecuaria a la aparición de nuevos problemas técnicos (por ejemplo, plagas o enfermedades), por problemas en las estructuras de comercialización (incluidas la infraestructura de transporte y crediticia) y por la debilidad del sistema nacional de innovación. El fortalecimiento del sistema de innovación es un elemento clave para asegurar el desarrollo de largo plazo. Para ello, es necesario rediseñar los sistemas de investigación y extensión, aumentando su agilidad para identificar oportunidades de investigación y de desarrollo tecnológico que puedan redundar en producciones competitivas. Esto sólo puede lograrse creando nuevas interacciones con otros agentes innovadores y con un conjunto diferente de incentivos a los investigadores y administradores de la investigación. Este trabajo, que analiza la organización del sistema panameño de investigación agropecuaria , forma parte de un estudio de los sistemas de investigación agropecuaria de siete países latinoamericanos. El objetivo de este estudio es identificar los patrones de desarrollo de esos sistemas de investigación, con el fin de definir políticas científicas y tecnológicas que ayuden a aumentar la competitividad de la agricultura de los países analizados. Las secciones 2 y 3 describen la estructura de la economía panameña y del sector agropecuario, mientras que la sección 4 describe las principales políticas económicas y agropecuarias implementadas durante las últimas tres décadas. La sección 5 describe el Sistema Nacional de Investigación y la sección 6 el Subsistema de Investigación Agropecuario. Los principales agentes que realizan tareas de investigación agropecuaria son analizados en la sección 7. La sección 8 contiene las consideraciones finales.

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32. La economía panameñaDesde su independencia, la economía panameña ha estado dominada por el sector terciario, que genera alrededor del 75% del PBI. Dentro de este sector han predominado las actividades ligadas al sector externo, incluyendo el transporte marítimo (especialmente el tránsito por el Canal), el Oleoducto Transístmico, la Zona Libre de Colón, el Centro Financiero de Panamá, el turismo y, hasta 1999, las actividades económicas ligadas de la presencia militar estadounidense en Panamá. El sector industrial genera alrededor del 8% del PBI y está dirigido fundamentalmente al mercado interno. La contribución del sector agropecuario, por su parte, ha caído de cerca del 10% del PBI antes de la década del 90 al 6.4% en 2000 (Cuadro 1). La estructura del sector agropecuario se analiza en detalle más adelante.Cuadro 1. Producto bruto interno a precios de mercado, a precios de 1982 (en millones de d—lares estadounidenses).Descripci—n1996199719981999(P)2000(E) Agricultura, ganader’a, caza y silvicultura441.1429.2441.9472.6472.9 Pesca73.985.7105.672.874.2 Explotaci—n de minas y canteras7.213.616.717.216.4 Industrias manufactureras608.1646.8672.1632.8607.0 Suministro de electricidad, gas y agua305.9308.2294.0348.9377.6 Construcci—n248.1261.8279.4324.0328.2 Comercio, reparaci—n de veh’culos automotores, motocicletas, efectos personales y enseres domŽsticos1,166.91,273.51297.81253.91276.3 Hoteles y restaurantes100.9107.7113.3117.8123.8 T ransporte, almacenamiento y comunicaciones780.1824.9914.71006.21112.8 Intermediaci—n financiera725.4729.2809.4887.1913.0 Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler879.2908.8937.2981.61008.5 Ense–anza privada34.638.038.639.040.7 Actividades de servicios sociales y de salud privadas108.2113.1113.9118.6121.3 Otras actividades comunitarias, sociales y personales de servicios162.5174.9184.7198.4193.5 Menos: servicios de intermediaci—n financiera medidos indirectamente asignados al consumo interno246.9276.0336.7393.1411.8 Administraci—n pœblica y defensa; planes de seguridad social de afiliaci—n obligatoria399.8403.4711.3 (*)721.3 (*)729.2 (*) Ense–anza pœblica209.3221.6 Actividades de servicios sociales y de salud pœblicas45.655.9 Otras actividades10.69.7 Hogares privados con servicio domŽstico55.257.058.960.362.5 M‡s: Derechos de importaci—n219.0232.1253.5250.0254.8 M‡s: Impuesto a la transferencia de bienes muebles que grava las compras de los hogares37.538.440.942.840.9 PBI a precios de mercado6,372.26,657.56,947.27,152.27341.8 PBI per c‡pita (en d—lares de 1982)2,3832,4492,5142,5462,571(*)Este valor incluye todos los servicios gubernamentales (administraci—n pœblica y defensa, seguridad social, ense–anza pœblic a, actividades de servicios sociales y de salud pœblica y otras actividades del gobierno). Fuente:Contralor’a General de la Repœblica, Direcci—n de Estad’stica y Censo. Panam‡ en Cifras 1994-1998, Panam‡, 1999 y Cifras Estimadas del Producto Interno Bruto de la Repœblica de Panam‡: A–o 2000. Bolet’n No.1/2001.

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4Las exportaciones de bienes crecieron de US$ 445 millones en 1990 a US$ 705 millones en 1998. Del total exportado, el 29% corresponde a productos agropecuarios. El perfil de las exportaciones de bienes cambió substancialmente en la década del 90 porque las exportaciones tradicionales aumentaron de US$ 314 millones en 1990 a US$ 368 millones en 1998, mientras que las exportaciones no tradicionales aumentaron en el mismo periodo de US$ 131 millones a US$ 337 millones. Los productos tradicionales de exportación más importantes son el banano, los productos del mar (especialmente el camarón), el café sin tostar y los productos industriales. Dentro de los productos no tradicionales, los más importantes son los productos del mar, los productos agroindustriales, los melones y las sandías (Cuadro 2). La mayor parte de las tecnologías para productos no tradicionales fueron importadas; la participación de las instituciones nacionales de investigación en el desarrollo de estos r ubros ha sido (y sigue siendo) reducida, concentrándose en la evaluación de variedades y agroquímicos. La desarticulación y debilidad del sistema de investigación agropecuaria puede comprometer el futuro de estas exportaciones ya que es de esperar que en la medida en que estos cultivos se consoliden, aparezcan plagas y enfermedades a las que deberá dárseles una respuesta técnica. Además, el potencial de crecimiento de las exportaciones deCuadro 2. Exportaciones de la Repœblica de Panam‡, en millones de d—lares estadounidenses.T asa de crecimiento 1990199119921993199419951996199719981990-98 Productos tradicionalesProductos del mar44.37350.44753.99455.73669.48574.64774.55595.735136.730208.14 Productos agr’colas Bananos frescos212.777196.461212.521199.528206.567188.730181.031179.841138.748-34.79 CafŽ sin tostar13.82812.99910.49711.62031.26028.32218.79422.42523.93173.06 Productos agromarinos industriales41.01930.42325.63728.33924.61925.12825.47837.07237.683-8.13 Productos industriales1.8619.50712.0029.56910.96217.47924.83131.48431.6081598.44 Subtotal313.858299.837314.650304.792342.893334.306324.689366.556368.70017.47Productos no tradicionalesProductos del mar17.47017.67323.15329.90133.08031.03935.41959.98681.598367.07 Productos agropecuarios Las dem‡s frutas frescas de clima tropical (melones y sand’as frescas)2.7936.3059.79714.79513.24213.8665.64620.63825.196802.11 Setas y dem‡s hongos y trufas 5.530nd Carnes de bovinos frescas, refrigeradas o congeladas6.61112.2484.71516.0085.0083.3945.0537.2209.32941.11 Productos agroindustriales19.54617.85619.86726.05038.20729.50235.99240.20933.54471.62 Productos industriales12.28914.73822.05025.44131.42739.34146.40547.55550.436310.42 Los dem‡s productos72.72283.43686.68090.61975.961109.794113.205115.889131.01380.16 Subtotal131.431152.257166.262202.814196.929226.935241.720291.496336.646156.14T otal445.289452.094480.912507.606539.823561.242566.409658.052705.34758.40Fuente: Contralor’a General de la Repœblica, Direcci—n de Estad’stica y Censo, Comercio Exterior.

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5productos no tradicionales sin procesar (en especial las frutas) está comprometido por la competencia internacional (USDS, 2001). El mantenimiento de la competitividad internacional puede lograrse por tres caminos paralelos: la reducción de los costos de producción y comercialización, el desarrollo de nuevos productos o la creación de nichos de mercado. En cualquiera de los tres casos, las investigaciones tecnológicas propiamente dichas y de mercados deben desempeñar un papel preponderante. A pesar de su reducida contribución al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia social. De acuerdo con el Censo Agropecuario de 1990, existían en el país 213,895 explotaciones agropecuarias, que abarcaban una superficie total de 2,941,583 ha (Cuadro 3). La distribución de la tierra en ese año era una de las más sesgadas de América Central, ya que la gran mayoría de las explotaciones (75%) tenía menos de 5 ha y 40% de las fincas superficies menores a 0.5 ha, lo que limita considerablemente sus posibilidades de producción agropecuaria. La mayor parte del ingreso de estos productores provenía de actividades realizadas fuera de la finca. En el otro extremo, el 6.1% de las explotaciones ocupaban el 69% de la superficie total destinada a la actividad agropecuaria o forestal (Contraloría General de la República (a), 1990).Cuadro 3. Producto bruto interno agropecuario de Panam‡, a precios de mercado (en millones de d—lares de 1982).Actividad agropecuaria1990199419961997(P)19981999(P)2000(E) Cereales y otros cultivos82.884.691.076.695.697.899.0 Arroz30.732.236.024.537.940.441.2 Ma’z15.817.318.213.616.613.314.7 Ca–a de azœcar16.019.319.622.323.924.923.4 Sorgo3.52.53.12.12.32.42.1 Frijol1.92.42.22.01.92.12.7 Otros14.910.911.912.113.014.714.9 Hortalizas y legumbres11.618.419.621.822.120.722.3 Hort’colas y viveros9.815.919.6n.dn.dn.d Floricultura1.82.5n.dn.dn.d Frutas, nueces y plantas para bebidas165.4165.9151.0146.5123.6148.1138.9 Banano141.3136.1117.6112.486.0109.696.6 CafŽ12.913.2n.dn.dn.d Frutas diversas11.216.633.434.1n.dn.dn.d Ganado bovino, caprino y caballar82.482.387.686.592.691.690.7 De ceba62.761.9n.dn.dn.dn.dn.d Lechero17.918.4n.dn.dn.dn.dn.d Caballar1.82.0n.dn.dn.dn.dn.d Cerdos13.116.920.320.220.823.025.3 A ves de corral y subproductos27.942.242.450.156.159.963.9 Actividades de servicio agropecuario18.115.917.214.118.418.718.9 Silvicultura, madera y servicios conexos14.014.612.012.712.712.813.9 PBI agropecuario415.3440.8441.1428.5441.9472.6472.9n.d. Informaci—n no disponible Fuente:Contralor’a General de la Repœblica, Direcci—n de Estad’stica y Censo, Cuentas Nacionales. A–os: 1990-1996; y Cifras Est imadas del Producto Bruto Interno de la Repœblica de Panam‡: A–o 2000.

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6El 44% de la población vive en el medio rural, pero en 1998 el sector agropecuario apenas generó el 17.8% del total de empleos del país (Contraloría General de la República (b), 1998). Panamá enfrenta un serio problema de pobreza rural, que se ha agudizado en las tres últimas décadas. En 1997, 37% de la población panameña era pobre y 19% vivía en extrema pobreza. Tres cuartas partes de los pobres y 88% de los extremadamente pobres vivían en zonas rurales. Dos tercios de los productores rurales eran pobres y 43% extremadamente pobres. Las causas de la pobreza son múltiples, entre ellas, las políticas económicas que r edujeron el crecimiento y el empleo y favorecieron la transferencia regresiva de recursos, una red de cobertura social sin recursos, la falta de acceso a la infraestructura y las barreras al comercio internacional que elevaron el costo de los alimentos (Banco Mundial, 1999). Las políticas agropecuarias y tecnológicas no permitieron el crecimiento de la productividad de la agricultura panameña, que es la más baja de América Central, ya sea medida en términos de valor agregado por unidad de superficie o de trabajo (Banco Mundial, 1999). La pobreza rural está induciendo un fuerte proceso migratorio interno. Productores de las zonas más degradadas (Chiriqui, Coclé, Los Santos y Veraguas) están migrando hacia zonas forestales (Darién y Bocas del Toro) o zonas urbanas (especialmente Panamá y Colón). En una década, la población de Darién aumentó 65%, la de Bocas del Toro 75% y la de la provincia de Panamá 32% (Margiotta, 1997).1Los migrantes a zonas forestales en general utilizan tecnologías agropecuarias extensivas en tierras recientemente deforestadas. Se estima que en el periodo 1986-92 se deforestaban 70.000 ha por año (MIPPE/CONAMA, 1996). Un cuarto de las tierras en explotación agropecuaria se consideran degradadas o en un proceso de degradación rápida. Esta presión sobre los recursos naturales está amenazando al Canal de Panamá, el abastecimiento de agua dulce a la ciudad de Panamá y a la zona de Colón y a zonas de gran riqueza biológica.2 En años recientes, el Gobierno de Panamá implementó un conjunto de medidas para proteger las áreas de mayor riesgo, pero la efectividad de estas medidas está comprometida por falta de recursos.1La tasa anual de crecimiento de la población de Panamá en el periodo 1992-98 fue del 1.7%.2Panamá tiene una gran biodiversidad, con 12 zonas de vida confirmadas. En todo el mundo se han identificado 30 zonas de vida.

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73. El sector agropecuarioEl subsector agrícola contribuye con aproximadamente el 55% del PBI agropecuario. El banano, el café y frutas diversas para exportación (melón, sandía, etc.) generan alrededor del 55% del PBI agrícola, las hortalizas y legumbres para consumo interno (por ejemplo, tomate, cebolla y papas) generan alrededor del 8%, en tanto que la caña de azúcar y otros cultivos contribuyen con alrededor del 15%. Finalmente, los granos básicos para consumo interno (arroz, maíz, y frijol) aportan alrededor del 22% del PBI agrícola (Cuadro 4). Pero la importancia de los granos básicos no radica tanto en su contribución al PBI sino en el hecho de que son la base de la dieta de la población de menos recursos. Si bien la mayoría de las tierras agrícolas son explotadas con técnicas extensivas, la mayor parte de la producción proviene de la agricultura intensiva. La mayor superficie sembrada es ocupada por el arroz mecanizado y a chuzo con alguna tecnología (39%), caña de azúcar (14%), maíz (14%), café (8%) y banano (7%) (Cuadro 5). La producción de granos básicos yCuadro 4. Nœmero de productores, superficie sembrada e importancia relativa de los principales cultivos, Panam‡, a–o agr’cola 1996-1997.CultivosNœmero deSuperficie% respecto a productoressembrada (ha)la superficie Arroz mecanizado1,86075,64934.7 Arroz a chuzo con tecnolog’a10,01710,0174.6 Ma’z mecanizado69013,8526.3 Ma’z a chuzo con tecnolog’a12,28416,5087.6 Sorgo2086,6723.1 Poroto1,4862,4851.1 Frijol Vigna2,5832,3111.1 CafŽ8,03721,1639.7 Mel—n de exportaci—n1671,0130.5 Sand’a de exportaci—n3118930.4 Zapallo6011,6890.8 T omate industrial4767980.4 T omate consumo fresco7402520.1 Y uca2,4429670.4 „ame2,5323,7101.7 Otoe9859420.4 Cebolla3794870.2 Papa3208300.4 Cacao (1995/96)1,4812,4501.1 Pl‡tano4,0589,8234.5 Pi–a2025580.3 Banano (a)14,3066.5 Ca–a de azœcar (a)30,93014.2 Total218,305(a)La informaci—n sobre el banano, correspondiente al a–o 1990-1991, se obtuvo de la Contralor’a General de la Repœblica, Direcci—n de Estad’stica y Censo, Censo Agropecuario de 1991; y la de ca–a de azœcar de la Direcci—n de Estad’stica y Censo. La superficie sembrada de cafŽ, tabaco y ca–a de azœcar corresponde a los a–os agr’colas:1991-1992 y 1992-1993. Fuente:Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Registros de Superficie y Producci—n. A–o agr’cola: 1996-1997.café es realizada principalmente por pequeños y medianos productores, en tanto que la producción de banano es controlada por una empresa transnacional y la caña de azúcar se concentra en tres grandes ingenios azucareros. Desde mediados de la década del 80, el gobierno de Panamá implementó una política de promoción de cultivos no tradicionales para exportación (por ejemplo, melón, sandía y zapallo). Si bien esta política permitió incrementar las exportaciones de estos productos en más del 800% entre 1990 y 1998, el impacto sobre la pobreza y el empleo rura l ha sido reducido, porque en esta actividad participan apenas unos 1,000 productores con un promedio de 2.5 ha cada uno (Cuadro 4).

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8La producción pecuaria, especialmente la de aves, ha crecido fuertemente, pasando de 27% del PBI agropecuario en 1980 a 37% a fines de la década del 90. La avicultura genera alrededor del 13% del PBI agropecuario (Cuadro 9). El crecimiento de la producción intensiva de carnes ha inducido un cambio importante en la demanda de granos básicos ya que la demanda de maíz amarillo para consumo animal ha tenido un crecimiento mucho mayor que la demanda de maíz blanco para consumo humano.Cuadro 5. Nœmero y superficie de las explotaciones agropecuarias, segœn tama–o.T ama–o de la197019801990 explotaci—nSuperficieSuperficieSuperficie (hect‡reas)Nœmero%(hect‡reas)%Nœmero%(hect‡reas)%Nœmero%(hect‡reas)% T otal105,2721002.098,062100151,2831002.276,297.14100213,8951002.941,582.77100 Menores de 0.513,21112.51,3720.148,63432.14.593.880.285,08539.86,782.880.2 De 0.5 a 0.96,8216.53,8710.211,7837.86.653.810.314,8206.98,379.980.3 De 1.0 a 4.934,36832.671,8523.438,96125.879,683.813.553,04324.8107,386.523.6 De 5.0 a 9.913,93713.289,9714.313,8369.188,582.473.916,1727.6103,986.483.5 De 10.0 a 49.028,31726.9597,52928.527,72618.3591,741.5626.031,61514.8682,400.8023.2 De 50.0 a 99.05,5265.2363,43917.36,2234.1402,402.2117.78,1153.8522,322.0217.8 M‡s de 100.03,0923.0970,02846.24,1202.71.102,639.4048.45,0452.31.510,324.1051.3Fuente: Contralor’a General de la Repœblica, Direcci—n de Estad’stica y Censo; Censos Agropecuarios 1970, 1980 y 1990.4. Política económica panameña4.1. Las estrategias económicas de modernización y de apertura económicaCon la estrategia de desarrollo aplicada entre la década del 70 y mediados de los 80 se buscaba sustituir importaciones. De esta manera, el sector externo transfirió excedentes hacia el resto de la economía, favoreciendo el desarrollo de actividades agropecuarias e industriales dirigidas a mercados internos protegidos. Entre las actividades que podían competir internacionalmente a pesar del sesgo antiexportador de la política de sustitución de importaciones se encontraban los servicios marítimos y financieros, el banano y el café. A raíz de las negociaciones de la deuda externa, en 1983 se inició un programa de ajuste estructural seguido por otro en 1986. El proceso de ajuste se interrumpió por la crisis económica y política de 1987-89. Los planes de ajuste estructural se continuaron en 1990 con las Estrategias Económicas de Modernización de la Economía (MIPPE, 1990 y MIPPE, 1994). Los dos grandes componentes de las estrategias de modernización fueron:€ La apertura de la economía, incluyendo la entrada de Panamá a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1997. En el momento de la adhesión se fijó un techo arancelario general del 40%, el que disminuiría al 30% en un período de cinco años. Además se disminuyeron los subsidios a la producción industrial y agropecuaria, y se eliminaron las barreras no arancelarias. Como medidas complementarias se fortalecieron los derechos de propiedad intelectual, de competencia económica y se abolieron incentivos específicos para sectores y actividades económicas.

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9€ La modernización del Estado, que incluyó la privatización de empresas estatales y la r eestructuración de las instituciones públicas para adecuarlas al nuevo entorno definido por la apertura, el nuevo papel del Estado y la reducción del gasto público (Pereira de Herrera, 1999)A pesar de los cambios en las políticas económicas y sociales de la década del 80, a mediados de los años 90 la economía panameña seguía teniendo los mismos problemas de una década atrás: desaceleración del crecimiento, poca competitividad de la mayor parte de las actividades económicas, alto nivel de desempleo, elevado nivel de pobreza, mala distribución de la riqueza, estrechez fiscal, falta de nuevas fuentes de generación de divisas y deterioro en la prestación de servicios básicos como salud y educación. En la segunda mitad de la década del 90 el gobierno de Panamá implementó una estrategia de reducción de la pobreza, que incluyó nuevos mecanismos de financiamiento y un programa de fondos con contrapartida para el manejo sostenible de los recursos naturales y para ayudar a las comunidades a financiar actividades agropecuarias. Sin embargo, estas estrategias no incluían al cambio tecnológico como un instrumento de reducción de la pobreza.4.2. La política agropecuariaLas políticas agropecuarias de la década del 70 y la primera mitad de la del 80 se caracterizaron por la búsqueda de la autosuficiencia alimentaria empleando precios sostén y restricciones a las importaciones (USDS, 2001). Estas políticas reservaron el mercado doméstico de granos básicos para los productores nacionales, permitiendo la supervivencia de pequeños productores que utilizaban tecnologías relativamente poco eficientes comparadas con las de los grandes exportadores de granos de otros países. T ambién se fortalecieron las instituciones públicas de apoyo a la producción agropecuaria, en particular, instituciones de investigación y extensión, las que mantuvieron por muchos años fuertes programas de apoyo a los granos básicos. Una segunda consecuencia de esta política fue la estabilización relativa de los precios internos de los granos básicos, que r edujo los riesgos comerciales. Las instituciones públicas de investigación y extensión se organizaron para apoyar a los productores en mercados semi-autárquicos, en los que el objetivo principal era el crecimiento de la producción. Consideraciones de costos y de sostenibilidad de la agricultura ocupaban un lugar menor en la estrategia oficial, mientras que la competitividad no entraba en las consideraciones del gobierno ni en las de los productores o de las instituciones de investigación agropecuaria. Las políticas cambiaron radicalmente con los programas de ajuste estructural de mediados de la década del 80; sin embargo, ni los productores ni las instituciones públicas tenían la flexibilidad necesaria para adaptarse al nuevo entorno definido por la apertura económica. En respuesta a esta debilidad, el Marco Orientador de la Política Agropecuaria, 1994-99 priorizó la reorganización institucional y el desarrollo de los sistemas de apoyo que permitan el aumento de la eficiencia y la competitividad, a fin de transformar la agricultura en una actividad realmente científica, capaz de enfrentar exitosamente los retos de la apertura comercial y la globalización de la economíaŽ (MIDA, 1996).

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10El Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios (PROMSAP) tuvo como organismo ejecutor al MIDA y contenía cuatro subprogramas: generación y transferencia de tecnología; sanidad agropecuaria; servicios de apoyo a inversionistas en agronegocios y titulación de tierras (MIDA, 1995). En este Programa desempeñó un papel importante el fortalecimiento institucional del MIDA, dirigido a mejorar la gestión administrativa, técnica y financiera del mismo y sus relaciones con el sector privado. La apertura de la economía generó una fuerte competencia entre productos nacionales e importados dirigidos al mercado interno. En el proceso de adhesión a la OMC, Panamá catalogó una serie de productos agropecuarios sensitivos a los que se les dio una protección temporal (lácteos, arroz, maíz, papas, tomate y carne de aves y de cerdos). En enero de 1997, aun antes de la entrada en vigencia del acuerdo con la OMC, el gobierno redujo drásticamente los aranceles de varios productos agropecuarios. En enero de 1998 se introdujo una rebaja arancelaria adicional de 15% para la mayoría de productos agropecuarios considerados sensitivos (incluidos los granos básicos). Por ejemplo, el arancel para el maíz se redujo inicialmente a 70%, luego a 50% en noviembre de 1997 y a 15% en enero de 1998 . Esta política arancelaria para productos agropecuarios fue revisada por el nuevo gobierno en 1999, y se incrementaron los aranceles de algunos productos dentro de los rangos y períodos acordados con la OMC. De acuerdo con los compromisos adquiridos con la OMC, en el 2002 se eliminaron los certificados de abonos tributarios, que concedían al exportador de productos no tradicionales el 20% del valor agregado nacional de las exportaciones realizadas. Entre los incentivos que se mantienen para el sector agropecuario se encuentran exoneraciones fiscales y tasas preferenciales de interés (Pereira de Herrera, 1999). La modernización del sector agropecuario ha sido apoyada por el FIDA y el Bancos Mundial y el BID a través de asistencia técnica y de préstamos. Dentro de las políticas de modernización se destaca el Programa de Reconversión, que apoya a los productores de ciertos productos no competitivos (como el maíz para consumo animal, el tomate industrial, el sorgo y la producción de cerdos) para cambiar a cultivos no tradicionales como melón, sandía, zapallo y piña. El programa estará en vigencia hasta el año 2004 y contempla un complemento al precio del maíz y tomate industrial, con el compromiso por parte del productor de reducir al año siguiente las hectáreas sembradas con estos productos y un pago directo por hectárea reconvertida a cultivos no tradicionales. El programa incluye, además, financiamiento no reembolsable (hasta por un 60%) para infraestructura de riego necesaria para la reconversión a cultivos no tradicionales y apoyo financiero para la gestión comercial de los nuevos cultivos, principalmente para grupos organizados (MIDA, 1998a). Esta estrategia, sin embargo, no contempla la existencia de fuertes economías de escala en la comercialización internacional de frutas frescas. Por esta razón, sólo pueden prosperar en estos mercados grandes empresas transnacionales (por ejemplo, el caso de Costa Rica), fuertes asociaciones de productores (por ejemplo, Israel o Chile) o entes públicos (por ejemplo, Nueva Zelanda). Salvo muy pocas excepciones, las instituciones públicas no han tenido éxito en el apoyo a las asociaciones de productores para desarrollar canales internacionales de comercialización de frutas y verduras frescas. Tampoco se ha

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11implementado en Panamá un programa de apoyo a la competitividad que integre a las instituciones de investigación con las agencias públicas encargadas del apoyo a los productores y exportadores y al sector privado. El programa de modernización contempla además un proceso de privatización creciente de la transferencia de tecnologías para productores que superen una cierta capacidad de pago. El Estado mantiene estos servicios solamente para proyectos especiales dirigidos a productores marginales, es decir, a la población más pobre. El proceso de privatización de la transferencia contempla la creación de módulos de hasta 60 productores, con características afines, a los cuales se les asigna un técnico (del MIDA o particular y seleccionado por concurso) que les brinda asistencia técnica. El pago es cubierto inicialmente por el estado y de manera progresiva se transfiere a los productores (MIDA, 1998b). Estos programas tienen una estructura rígida y no aprovechan todos los recursos disponibles; por ejemplo, no tienen un componente de desarrollo tecnológico para pequeños productores, pues se considera que primero deben transformarse de productores de supervivencia a productores comerciales (Guillermo Salazar, comunicación personal, 2001). La experiencia de productores de supervivencia en otros países, sin embargo, indica que el desarrollo de tecnologías adecuadas puede ofrecer a los productores marginales caminos para salir de la pobreza (Ekboir et al., 2002). Con financiamiento del BID y apoyo de organizaciones locales y comunales, el MIDA está implementando un programa de desarrollo rural sostenible. Este programa estableció un fondo de desarrollo comunitario que incluye fondos de contraparte y financia: 1) entrenamiento y asistencia a las comunidades para realizar diagnósticos participativos seguidos por un plan de acción comunitario, y 2) apoyo financiero a esos planes en acciones que no estén cubiertos por otros programas públicos o privados. Estas acciones pueden incluir gastos de infraestructura, investigación en sistemas agropecuarios, asistencia técnica y entrenamiento.5. El sistema nacional de investigación de PanamáEn la segunda mitad de la década del 90, el gobierno de Panamá definió la ciencia, la tecnología y la innovación como una prioridad de estado. Esta estrategia se basó en una visión de los procesos científicos integrados al aparato productivo y tenía como propósito desarrollar industrias de alta tecnología. La implementación de esta estrategia se ha visto obstaculizada por falta de fondos, por dificultades en la transformación de las instituciones públicas y por el rezago necesario para que las actividades de alta tecnología tengan un impacto en el aparato productivo. En el sector agropecuario se priorizó el desarrollo de productos de alto valor, como las frutas tropicales. Pero, como se explicó en la sección 3, estos productos se concentran en una cantidad pequeña de productores. Para erradicar la pobreza rural y permitir el crecimiento del sector primario es necesario desarrollar estrategias de crecimiento (incluyendo tecnologías y mecanismos asociativos) adecuadas a las necesidades de los productores pobres.

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125.1. El marco institucional del sistema nacional de investigaciónEl marco legal que regula las actividades de ciencia y tecnología está definido por la Ley No. 13 de 1997, que representa el primer esfuerzo para ordenar jurídicamente la actividad científica y de innovación. La ley institucionaliza el Plan Nacional de Desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, confirma la creación de la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SENACYT), define sus atribuciones sustantivas, y crea tres entes de apoyo a la SENACYT: el Consejo Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT), la Comisión Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CONACYT) y un fondo para subvencionar la investigación (FONACITI). La SENACYT es un organismo descentralizado adscrito a la presidencia de la República. Sus funciones principales son coordinar y ejecutar las políticas públicas de ciencia y tecnología e innovación, y asesorar al gobierno en estas áreas. A pesar de su ambicioso mandato, las actividades de la SENACYT están restringidas por la falta de recursos financieros y humanos. Las acciones de la SENACYT enfatizan el aumento de la competitividad del sector industrial y la agroindustria (por ejemplo, manejo de poscosecha o comercialización) a través del incremento de su capacidad innovadora. En cambio, sus relaciones con el sector agropecuario y con las instituciones de investigación sectoriales son muy limitadas y se canalizan casi con exclusividad a través del Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP) y la Facultad de Ciencias Agropecuarias (FACA). Entre los instrumentos utilizados por la SENACYT se destacan (SENACYT, 2001):€ El FOMOTEC, un aporte no reembolsable para financiar proyectos de innovación empresarial, investigación y desarrollo, y promoción y transferencia de tecnología; aproximadamente 70% de los proyectos financiados hasta el 2001 estaban relacionados con la agroindustria; € El Instituto de Investigaciones Científicas Avanzadas y Servicios de Alta Tecnología (INDICASAT), vinculado directamente con el Tecnoparque en la Ciudad del Saber (ver más abajo), trabaja y brinda servicios en áreas como bioprospección, acuicultura, biotecnología, biología aplicada, ambiente, energía y recursos marinos y costeros; € El Centro de Información Tecnológica y el Programa para el Incremento del Valor Agregado de Productos de la Agroindustria que ejecuta la Coordinación de Metrología, Normas, Pruebas y Calidad de la SENACYT; € El Centro para el Desarrollo del Comercio Electrónico y el Gobierno Electrónico; y € Un programa de difusión de la ciencia en las escuelas secundarias.La SENACYT recibe, entre otras fuentes, financiamiento del Estado, del BID, la OEA, el CYTED y el Gobierno de la República de China. El CICYT busca coordinar las acciones de la SENACYT y de los distintos órganos específicos de la administración del Estado. Está integrado por ministros designados por el presidente de la República; el Secretario de la SENACYT actúa como secretario técnico. Entre sus funciones recomienda al Consejo de Gabinete para su aprobación el Plan de

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13Ciencia y Tecnología preparado por la SENACYT, aprueba el proyecto de presupuesto de la SENACYT y adopta medidas que contribuyan al fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación. La CONACYT fue creada para fomentar la participación y colaboración de los diversos sectores de la sociedad con la SENACYT. Los 15 miembros de esta Comisión son designados por el Presidente de Panamá y provienen de diversos sectores sociales (universidades, sector productivo e instituciones del Estado). La Comisión colabora con la SENACYT en la preparación del Plan de Desarrollo y en la evaluación y toma de decisiones sobre el desarrollo de la ciencia y tecnología, identifica áreas para el desarrollo de industrias de alta tecnología y actúa como gestor de la promoción de acciones conjuntas en torno a la ciencia y la tecnología. Está prevista la creación de un Fondo Nacional para el Desarrollo de la Ciencia, la Te cnología y la Innovación (FONACITI), que financiará por medios competitivos actividades científico-tecnológicas y proyectos de investigación y de innovación. Sus fondos provendrán del Estado y de otras fuentes nacionales y extranjeras. Sin embargo, hasta la fecha de terminación de este trabajo los fondos no habían sido asignados.5.2. La Ciudad del SaberUno de los programas más ambiciosos para desarrollo de la ciencia y la tecnología en Panamá es la Ciudad del Saber, un gran complejo educativo, científico y cultural de alto nivel en áreas revertidas de la antigua Zona del Canal. Este proyecto está respaldado por varios organismos internacionales entre los que se encuentran la UNESCO y el Banco Mundial. Para comenzar sus actividades la Fundación Cuidad del Saber recibió 120 ha de tierra y edificios por un valor de US$ 100 millones. Con el propósito de minimizar la interferencia política en el gobierno de la Ciudad del Saber, la junta directiva tiene 27 directores, de los cuales sólo cuatro son representantes del gobierno. La Ciudad del Saber tiene varios componentes:€ El componente académico involucra a consorcios de universidades nacionales y extranjeras de primera línea que ofrecen principalmente estudios de postgrado del más alto nivel a estudiantes de países en desarrollo. Se busca crear una alternativa para los estudiantes de habla hispana de manera que no tengan que trasladarse a países desarrollados para lograr una educación de primer nivel. € El componente de investigación y desarrollo tecnológico cuyo objetivo es atraer instituciones de investigación con y sin fines de lucro para desarrollar y propagar nuevas tecnologías. La Ciudad del Saber aporta edificios y un marco institucional. Varias instituciones, como la Universidad de Florida, el Instituto Smithsoniano de Investigación Tropical y la empresa farmacéutica Eli Lilly ya operan en la Ciudad del Saber. € El parque tecnológico y de innovación cuyo objetivo es unir la investigación y la producción. € Los foros de discusión para crear un espacio en el que se pueden discutir los avances en materia científica y tecnológica.

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14El impacto de la Ciudad del Saber sobre el sistema científico panameño dependerá de la capacidad de las instituciones nacionales para mantener una relación de trabajo de mutuo beneficio con instituciones internacionales de excelencia. Para esto se requiere un mínimo de capacidad operativa en las instituciones nacionales. Al mismo tiempo, es necesario que las instituciones que se establezcan en la Ciudad del Saber desarrollen lazos con instituciones panameñas. Un segundo objetivo de la Ciudad del Saber es apoyar el fortalecimiento de la economía panameña. Dentro de esta estrategia se inscribe el programa informático dedicado a mejorar las comunicaciones y el transporte en todas sus modalidades. A manera de ejemplo, el CATIE está por comenzar una maestría en negocios vinculados a la agricultura y la ecología que incluirá, entre otras disciplinas, el ecoturismo y la bioprospección. La experiencia mundial sobre el impacto de parques tecnológicos ha sido mixta. Los casos exitosos han resultado de una combinación de factores únicos a cada caso (Gibson et al., 1999). Si la Cuidad del Saber no logra establecer vínculos fuertes con las instituciones y empresas panameñas, su impacto sobre la economía nacional será reducido; en otras palabras, corre el riesgo de convertirse en un enclave científico.5.3. La actividad científica y tecnológica en PanamáActualmente diversas instituciones participan en la ejecución de tareas de investigación y desarrollo en Panamá (Contraloría General, 2000).€ Instituciones de educación superior: la Universidad de Panamá, la Universidad Tecnológica de Panamá, la Universidad Santa María La Antigua y la Universidad Latinoamericana de Ciencia y T ecnología. € Instituciones públicas : el Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP), la Autoridad Nacional del Ambiente, la Dirección Nacional de Acuicultura (del MIDA), el Instituto Conmemorativo Gorgas de Estudio de la Salud (del Ministerio de Salud) y la Dirección General de Recursos Marinos (del Ministerio de Comercio e Industrias). € Organizaciones privadas sin fines de lucro: el Instituto Smithsoniano de Investigación Tropical, el Centro de Estudios Latinoamericanos, el Centro de Estudios y Acción Social Panameño y el Instituto de Estudios Económicos.En la década del 90, Panamá realizó un esfuerzo importante de fortalecimiento de su sistema de investigación. La mayoría de los indicadores de ciencia y tecnología presentan incrementos significativos; sin embargo, este esfuerzo no se ha cristalizado en una mayor interacción entre los sectores productivos y los generadores de conocimientos. En 1998 (último dato disponible), Panamá gastó US$ 81 millones en actividades científicas y tecnológicas, lo que representó un aumento del 142% respecto del gasto en 1990 (US$ 33.4 millones). De este total, 39% correspondió a investigación y desarrollo (es decir, investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental), 45% a enseñanza y formación científica y técnica y 15% a servicios científicos y técnicos. En comparación, en 1990 los gastos en investigación y desarrollo representaron el 60% (Cuadro 6). Es decir, en la

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15década del 90 el crecimiento del gasto en ciencia y técnica se concentró en educación y en servicios científicos y técnicos. En 1998 Panamá gastó el 0.33% de su PBI en investigación y desarrollo, una de las proporciones más bajas de América Latina. En comparación, Bolivia gastó el 0.29%, Chile 0.62%, Argentina 0.42%, Costa Rica más del 1% y España 0.89% (RICYT, 2001b). El número de investigadores aumentó de 321 en 1990 a 841 en 1998, y la proporción de investigadores con dedicación exclusiva creció aun más, ya que el número de investigadores en equivalentes de jornada completa pasó de 89 a 461. Sin embargo, el gasto por investigador (medido en equivalentes de jornada completa) disminuyó considerablemente, de 252 mil dólares por año en 1990 a 68 mil dólares en 1998 (Cuadro 7).Cuadro 6. Gastos efectuados en actividades cient’ficas y tecnol—gicas en la Repœblica de Panam‡.Gastos efectuados (en millones de balboas) Investigaci—n y desarrolloEnse–anza yServicios Desarrolloformaci—ncient’ficos A–oTotalTotalB‡sicaAplicadaexperimentalcient’ficay tŽcnicos 199033.420.27.28.64.411.22.0 199139.322.39.08.54.813.93.1 199242.122.69.28.25.215.54.0 199351.425.89.211.55.219.46.2 199456.028.39.412.46.520.27.5 199560.329.99.812.87.420.89.6 199669.530.610.414.06.228.510.4 199779.831.911.214.66.136.011.9 199881.031.210.914.45.9n.dn.dFuente: Panam‡, Contralor’a General de la Repœblica. Indicadores de actividades cient’ficas y tecnol—gicas, a–os 1990-1998.Cuadro 7. Indicadores relativos al gasto en investigaci—n y desarrollo en Panam‡, a–os 1991-1998.Descripci—n19911992199319941995199619971998 Financiamiento (%)100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0 Externo62.858.456.053.152.052.852.456.1 Gobierno35.439.741.544.245.542.244.640.2 Educaci—n superior0.40.51.01.00.91.01.02.5 ONG0.91.01.21.11.11.81.31.3 Empresa privada0.50.40.50.60.52.20.7ÑEjecuci—n (%)100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0 Gobierno31.635.536.939.743.041.543.727.9 Educaci—n superior5.66.79.29.48.28.69.022.8 ONG62.857.853.950.948.848.347.349.3 Gasto en I+D % del BPI0.40.40.40.40.40.40.40.3 /investigador B/251,760128,80095,48098,51096,45097,88097,73097,700 Gasto en I+D por sector (%) Agropecuario y pesca36.949.754.253.645.347.438.643.6 Salud13.918.318.711.510.211.58.222.8 Medio ambiente9.512.012.521.411.511.712.25.0 Desarrollo social y servicios sociales4.12.73.12.914.115.715.99.5Fuente: RICYT, 2001b.

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16Esta caída se debió a que el número de investigadores creció más rápidamente que el gasto en investigación y desarrollo. Aun así, los gastos por investigador son los más altos de la r egión. El nivel relativamente alto de los gastos promedio por investigador se explica por la presencia de varias instituciones extranjeras con niveles de financiamiento similares a las mejores instituciones de investigación de los países desarrollados. En cambio, las instituciones nacionales tienen graves problemas para obtener fondos operativos para investigación. La investigación aplicada tuvo el mayor crecimiento entre todas las actividades de investigación y desarrollo, pasando del 43% del total del gasto en 1990 al 46% en 1998; en cambio, los gastos en desarrollo experimental cayeron del 22% al 19%. La proporción del gasto en investigación básica fue del 35%. Esta composición del gasto indica una limitada interacción entre el sistema de investigación y el aparato productivo. En comparación, Argentina gastó en el mismo año el 23% en desarrollo experimental, España el 38% y EUA el 61%. Las fuentes de financiamiento de las actividades de investigación y desarrollo cambiaron poco en la década del 90. A inicios de este periodo, la mayor parte de los fondos provenía del exterior (63%) mientras que en 1998 esta fuente contribuyó con el 52% del total. Esta caída fue compensada por los gastos del gobierno, que aumentaron del 35% del total a 45%. Si bien los gastos realizados por las universidades y las organizaciones sin fines de lucro también aumentaron, todavía representan una proporción muy pequeña del total (menos del 5% en 1998). Los gastos de las empresas no alcanzan el 1%. En comparación, las empresas españolas financian el 50% de los gastos de investigación y desarrollo, el Estado el 43% y los aportes extranjeros alcanzan el 7%. En Canadá, el gobierno financia el 24% de la investigación, las empresas el 49%, las universidades el 10%, y la financiación externa alcanza el 14% (RICYT, 2001b). En cuanto a ejecución, las universidades son las instituciones que más aumentaron sus gastos en actividades científicas y tecnológicas, pero estos recursos se concentraron en educación a nivel de postgrado y especialidades. Los gastos de las universidades pasaron del 5% del total nacional en 1990 a 23% en 1998. En cambio, la participación de las organizaciones privadas sin fines de lucro cayó de 63% a 49% y la del gobierno del 32% a 28%. A pesar del crecimiento de las actividades de investigación en las universidades, los gastos por investigador en éstas fueron los más bajos del país (11.930 US$/año), mientras que en las instituciones estatales se gastaron 46.835 US$/año y en las instituciones privadas sin fines de lucro 261.281 US$/año. 3 Es decir, los profesores todavía se dedican poco a la investigación y los fondos para investigación son insuficientes. La falta de conexión con el aparato productivo también se ve reflejado en la distribución de los investigadores por disciplina científica. En 1998, 39% de los investigadores se dedicaban a las ciencias sociales y humanidades y sólo 10% a ingeniería y tecnología. En cambio, en EUA el 71% de los investigadores se dedican a ingeniería y tecnología y el 7% a ciencias sociales (RICYT, 2001b).3Esta cifra refleja los gastos realizados por el Instituto Smithsoniano de Investigación Tropical.

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17Los gastos de investigación y desarrollo en agricultura, silvicultura y pesca representaron en 1998 el 44% del total, seguidos por la asignación a salud (23%). Los desarrollos industriales y de tecnología apenas alcanzaron al 2% del gasto total. En términos nominales, las asignaciones al sector agropecuario se mantuvieron estables en la década del 90; sin embargo, su participación en términos porcentuales ha disminuido con respecto al inicio de la década, cuando llegó a representar alrededor del 50% del gasto total.6. El subsistema de investigación agropecuariaNo existe en Panamá un sistema nacional de investigación agropecuaria formal, creado por un acto legislativo con atribuciones y obligaciones claramente definidas. No obstante, funciona un sistema de investigación y transferencia no formalizado, en el cual interactúan una serie de agentes (por ejemplo, IDIAP, FACA, MIDA, empresas privadas y productores), cada uno con funciones propias. Los lineamientos generales de la política sectorial de investigación son definidos por el MIDA. Las decisiones del MIDA también están fuertemente influidas por la política macroeconómica que dicta el Ministerio de Economía y Finanzas. Las principales instituciones nacionales que realizan investigación agropecuaria en Panamá son el IDIAP, la FACA de la Universidad de Panamá y, en menor medida, el Centro de Producción Agroindustrial de la Universidad Tecnológica de Panamá y la Universidad de Santa María La Antigua (universidad privada). Los centros e instituciones internacionales de investigación vinculados al sector agropecuario (por ejemplo, los centros del CGIAR) generalmente realizan actividades de investigación en conjunto con las entidades públicas. Otras organizaciones internacionales privadas sin fines de lucro, como el Instituto Smithsoniano de Investigación Tropical, realizan investigación sobre el manejo de recursos naturales pero mantienen pocas vinculaciones con las instituciones nacionales. A partir del proceso de apertura económica, algunas compañías privadas, principalmente importadoras de insumos agropecuarios, comenzaron a realizar actividades menores de investigación, con énfasis en la evaluación de variedades vegetales y agroquímicos. Cuando hay intereses comunes, las evaluaciones son realizadas conjuntamente con el IDIAP, que aporta sus técnicos, mientras que las empresas financian parte de los costos operativos. La investigación en productos agropecuarios tradicionales de exportación controlados por grandes empresas, como la caña de azúcar y el banano, es realizada por las propias empresas. Como parte del proceso de modernización del sector público se han añadido nuevos mecanismos de generación y transferencia de tecnologías. El cambio más importante es el re ciente comienzo de operaciones de empresas consultoras que ejecutan proyectos de investigación y transferencia, a la vez que ofrecen financiamiento y realizan inversiones en el sector agropecuario. Estas empresas actúan de manera coordinada con los entes públicos como el MIDA y el IDIAP. Ejemplos de estas experiencias son el Proyecto del Arco Seco, que

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18se desarrolla entre el MIDA y la empresa TAHAL, así como los proyectos que desarrolla la empresa Can Global con el IDIAP. Durante los últimos años, ha aumentado el número de instituciones que realizan extensión agropecuaria. Legalmente, este papel le corresponde al MIDA; sin embargo, el BDA y el ISA r ealizan actividades de asistencia técnica ligadas a sus actividades principales, mientras que el IDIAP lo hace a través de sus interacciones con técnicos y productores. En los últimos años se han agregado cooperativas, ONG y empresas privadas, en especial proveedores de insumos, agroexportadoras y consultoras. Los Centros y entidades internacionales y regionales han contribuido al SNIA panameño de diversas formas: proporcionando insumos para el desarrollo local de tecnologías, contribuyendo a la capacitación de los técnicos, promoviendo proyectos de investigación y de colaboración entre las instituciones nacionales e internacionales y contribuyendo al financiamiento y al intercambio de información. En el 2001 comenzó a operar el RAIA, un fondo competitivo de financiamiento para la investigación agropecuaria, creado como parte del programa de modernización del sector agropecuario financiado por el BID.7. Principales agentes que realizan investigación7.1. Instituto de Investigación Agropecuaria de PanamáFundado en 1975, el IDIAP es la principal institución de investigación agropecuaria de Panamá, ya que realiza más del 60% de la inversión en investigación agropecuaria nacional. La junta directiva del IDIAP es el órgano superior de gobierno y está integrada por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, el decano de la FACA de la Universidad de Panamá, el gerente general del BDA y el director general del IDIAP; este último es nombrado por el Poder Ejecutivo. No obstante la participación del decano de la FACA en la dirección del IDIAP, la coordinación y colaboración en materia de investigación entre ambas instituciones son mínimas. Por un lado, no existe en ambas instituciones una cultura de colaboración; además, ciertas reglamentaciones de la FACA desalientan los trabajos conjuntos (por ejemplo, los investigadores del IDIAP que no son profesores de la FACA no pueden dirigir tesis). Las tareas de investigación del IDIAP se realizan en cuatro centros regionales, 10 subcentros r egionales, dos fincas experimentales, ocho sitios de experimentación y tres plantas de semillas, distribuidos en todo el país. La estructura del IDIAP cuenta con seis direcciones: dos direcciones técnicas generadoras de agrotecnologías (agrícola y pecuaria), dos direcciones complementarias (de Prueba y Transferencia, y Producción de Semilla) y dos direcciones de apoyo (de Administración y Planificación). A su vez, las direcciones generadoras de tecnologías se organizan por programas y por proyectos. En la década del 90 hubo un proceso paulatino de fortalecimiento de los centros de investigación en la toma de decisiones.

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19Las atribuciones señaladas en la misión inicial del IDIAP (IDIAP, 2001) fueron:€ Diseñar, promover, coordinar y ejecutar actividades de investigación que contribuyan a aumentar la producción y la productividad agropecuaria, en especial de los pequeños productores y campesinos marginados. € Contribuir a la ampliación de la frontera agrícola y desarrollo de regiones prioritarias, usando los r ecursos agropecuarios de manera sostenible. € Servir como organismo principal de consulta del Estado en materia de formulación y aplicación de políticas científicas y tecnológicas agropecuarias.Estos objetivos han sido modificados, atendiendo a la política de apertura y modernización que se ha desarrollado desde la década del 90. Con la colaboración del ISNAR, el IDIAP inició en 1994 un proceso de transformación institucional. A partir de esta colaboración y de otras acciones implementadas por el IDIAP, se preparó un Plan Estratégico que redefinió la identidad institucional (misión, objetivos políticas y estrategias) y el marco operativo, incluyendo la creación del Sistema Integrado de Planificación, Seguimiento y Evaluación. El proceso de cambio continuó en el año 2001, esta vez con la colaboración del CATIE. Aunque el Plan Estratégico no se llegó a implementar en su totalidad, hubo varios cambios importantes. Entre los cambios que se han discutido se encuentra el otorgamiento de una mayor autonomía al IDIAP y la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación. Cuando se preparó este documento, la implementación de estas transformaciones se había retrasado considerablemente con respecto a los planes originales. Especialmente importante fue el cambio de la misión institucional, que incorporó como objetivos el apoyo a la competitividad del agronegocio y la sostenibilidad de la agricultura. De esta manera se buscó responder a las demandas de los productores comerciales. A pesar de que el mandato del IDIAP incluye en forma destacada la generación de tecnologías para pequeños productores marginados, los recursos destinados a este objetivo han sido muy limitados. El IDIAP define sus prioridades de investigación en base a los lineamientos definidos por el MIDA y otras instancias superiores. El proceso interno de definición de prioridades se inicia con la formulación de los proyectos quinquenales de investigación por parte de equipos multidisciplinarios internos, liderados en cada caso por el gerente del proyecto y centrado en demandas tecnológicas. Los proyectos se organizan en base a cadenas productivas y están orientados a satisfacer a los consumidores. Esto representa un cambio de énfasis con re specto a la misión inicial del IDIAP que priorizaba las necesidades de los pequeños productores agropecuarios. Las demandas tecnológicas son identificadas por medio de diagnósticos participativos, en los cuales intervienen productores, técnicos de otras instituciones del sector agropecuario y otros actores locales. Para cada proyecto se definen a priori los objetivos y productos a obtener en el quinquenio. El seguimiento del proyecto se r ealiza por medio de planes operativos anuales que definen las actividades específicas a r ealizar y las asignaciones presupuestarias (IDIAP,1998).

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20El gerente de proyecto es el investigador responsable tanto de la coordinación de las actividades del mismo como de la administración de los fondos asignados al proyecto. El IDIAP ha realizado esfuerzos en la capacitación de los investigadores en aspectos gerenciales y de administración de la investigación. En 1997 se creó dentro del IDIAP la Comisión Nacional de Priorización de Proyectos de Investigación y Transferencia de Tecnología, integrada entre otros, por funcionarios del MIDA y del Ministerio de Economía y Finanzas. Esta Comisión evaluaba los proyectos quinquenales y establecía un orden de prioridades, en base al cual se asignaban los recursos presupuestarios. En el establecimiento de prioridades se tomaban en cuenta los siguientes criterios: relevancia en la política sectorial; existencia del documento de proyecto; incorporación del componente de transferencia; y la verificación de que se consultó a la clientela para la cual se generaba la tecnología (IDIAP,1998). En la actualidad esta Comisión no está funcionando y la función de priorización la ejerce un equipo de evaluadores internos y externos al IDIAP, tomando como base los mismos parámetros que la Comisión. En el periodo 1996-2000 se desarrollaron 25 proyectos, entre los que se destacaron: mejoramiento genético de maíz, arroz, tomate y pimentón; agrotoxicología, agroforestería, aspectos agronómicos de la producción de arroz de riego, de arroz de secano favorecido, de cebolla de tierras altas, de maíz mecanizado, de sandía, melón y zapallo de exportación, tomate industrial, papa, plátano en altas densidades, leche y carne bovina doble propósito (IDIAP,1998). Los proyectos quinquenales para el periodo 2000-2004 enfatizan el aumento de la competitividad y de la capacidad exportadora. Así, se incorporaron nuevas actividades como invernaderos para hortalizas y tecnologías avanzadas para cultivos no tradicionales de exportación. Además se definieron nuevos proyectos en áreas tales como agricultura orgánica, plantas medicinales y nuevos rubros con perspectivas de exportación. Actualmente el IDIAP está en un proceso de expansión para cubrir nuevas áreas geográficas como el Caribe. La investigación agrícola en el IDIAP continúa estructurándose en base a cultivos o líneas temáticas, lo que reduce las posibilidades de colaboraciones interdisciplinarias; en cambio, en el área pecuaria es más común el trabajo en sistemas de producción. El IDIAP realiza investigaciones en finca pero no investigación participativa; es decir, a pesar de que las investigaciones se hacen en los campos de los productores, la participación de estos últimos en la definición de las tareas por realizar y en la ejecución y evaluación de las mismas es muy reducida. En general, la mayor parte de los trabajos de investigación se concentra en evaluar tecnologías desarrolladas en otros ámbitos o países; el desarrollo de tecnologías originales es muy reducido. La década del 80 fue un período de crecimiento y fortalecimiento del IDIAP. Hasta un 44% del presupuesto total de la institución se dedicó a inversiones (Cuadro 8). También se amplió la cobertura regional y el cuerpo técnico, al tiempo que se invirtió en su formación profesional. A pesar de la crisis económica y política de finales de la década, la planta profesional alcanzó su nivel máximo, no sólo por el número de técnicos (140) sino también por la proporción de profesionales con estudios de postgrado. En la década del 90 hubo una

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21ligera disminución del número de investigadores, especialmente en los niveles más altos de formación (Cuadro 9). La gran mayoría de los investigadores son agrónomos (si bien varios tienen especializaciones de postgrado en otras disciplinas). Uno de los problemas del IDIAP es el envejecimiento de sus investigadores. En los últimos años se hizo un esfuerzo para cubrir algunas vacantes con profesionales con especialidades nuevas (por ejemplo, biólogos o científicos sociales). La contratación de investigadores nuevos en el IDIAP se basa principalmente en la formación profesional y el conocimiento previo, recomendación de otros profesionales u otro tipo de re comendación; no se utilizan concursos públicos.Cuadro 8. Presupuesto ejecutado del IDIAP, 1980-1998 (en d—lares estadounidenses).PresupuestoPresupuestoPresupuesto autorizadodede para el a–oPresupuestofuncionamientoinversiones A–ofiscalejecutadoejecutadoejecutado 19803.232,5413.220,0001.690,5001.529,500 19813.394.1883.230.0001.876,6301.353,370 19825.600,0004.580,0002.624,3401.955,660 19834.450,0004.450,0003.212,9001.237,100 19845.910,0005.910,0003.339,1502.570,850 19854.740,0004.740,0003.626,1001.113,900 19864.260,0004.|260,0002.837,1601.422,842 19874.950,0004.950,0002.700,0002.250,000 19883.300,0002.900,000n.dn.d 19893.051,6093.000,0001.800,0001.200,000 19908.200,0004.100,0003.500,000600,000 19914.600,0004.600,000n.d.n.d. 19926.654,0004.461,1393.698,284762,855 19936.325,0005.481,0004.340,9521.140,048 19946.400,0005.317,5264.356,583960,943 19958.900,0007.300,000n.d.n.d. 19966.270,2005.518,2064.549,628968,578 19977.100,0005.994,1815.135,058859,123 19986.900,0006.150,2785.018,8821,131,396Fuente:Elaborado con datos de la Direcci—n de Planificaci—n y Administraci—n del IDIAP y Memorias del IDIAP.Cuadro 9. Cantidad de empleados del IDIAP, a–os 1980-1998.PrimerPersonal de apoyoPersonal administrativo A–oDoctoresMaestrost’tulo (1)de investigaci—n (2)sin t’tulo universitario 19804142542112 198141837n.d.n.d. 19827197448n.d. 198393388n.d.n.d. 198493391n.d.n.d. 198593885n.d.n.d. 198693885n.d.n.d. 19879418028172 198813407328170 1989114110229165 199011408926175 1991n.dn.dn.dn.dn.d 1992n.dn.dn.dn.dn.d 1993n.dn.dn.dn.dn.d 19949378728158 19959418628158 19969388128158 199711338928125 199811337525n.d.(1)Se refiere a t’tulo universitario (tŽcnicos y licenciados). (2)No incluye trabajadores de campo. Fuente:Elaborado en base a datos de la Direcci—n de Planificaci—n y Administraci—n del IDIAP y Memorias del IDIAP. Para 1980 y el periodo de 1983-1986: FAO, 1985. Citado por CuŽllar Miguel et al. Panam‡: Organizaci—n y Manejo de Programas de Investigaci—n en Fincas en el IDIAP, Panam‡, 1990, ISNAR.

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22El conjunto de investigadores y directores nacionales de cada área técnica evalúa al final de cada año el trabajo de los investigadores individuales y aprueba los perfiles de actividades propuestos para el año siguiente, de acuerdo con los proyectos quinquenales. Sin embargo, no existe un sistema de incentivos basado en estas evaluaciones. Los investigadores públicos en ciencias agropecuarias están incluidos en el escalafón profesional de las ciencias agrícolas. Esto explica que en general los salarios de estos profesionales sean mayores en el sector público que en el sector privado. Esta disparidad re fleja por un lado la preocupación del sector público de mantener a su cuadro de investigadores y, por el otro, la falta de demanda en el sector privado de profesionales agropecuarios con alta calificación. La promoción salarial de los investigadores se realiza en base al escalafón público, el que sólo considera el nivel de estudios y años de experiencia profesional. No se aplican indicadores de productividad de los investigadores ni de la calidad de las investigaciones en las decisiones de promoción, no existen incentivos para que los investigadores del IDIAP publiquen los resultados de sus investigaciones ni se utilizan evaluaciones externas para mejorar la calidad de las investigaciones. El IDIAP ha realizado un esfuerzo para el entrenamiento de sus técnicos, tanto en estudios formales de postgrado (incluyendo maestrías y doctorados) como en cursos cortos. Sin embargo, este esfuerzo no se complementa con una adecuada escala salarial ni con un sistema de incentivos que induzca a los profesionales a investigar y mantenerse actualizados. Un ingeniero en ciencias agropecuarias sin estudios de postgrados recibe inicialmente US$ 600.00 y llega a un tope de US$ 1,150.00 en ocho años; un profesional con estudios de maestría inicia con un salario de US$ 900.00 y a los ocho años obtiene el salario máximo de US$ 1,600.00. Un profesional con doctorado reciente comienza con US$ 1,200.00 y alcanza un salario tope de US$ 2,100.00 en el octavo año. Una de las mayores limitaciones para el normal desarrollo de las actividades de investigación es el régimen de contraloría del sector público, que resulta demasiado rígido para la realización de actividades de investigación. Al igual que la gran mayoría de las instituciones de investigación latinoamericanas, el IDIAP creó la FIAFOR, una fundación para movilizar y manejar fondos externos al margen de las normas mencionadas.4 La experiencia de otros países, sin embargo, muestra que estas fundaciones raramente han sido4La Fundación para la Investigación Agropecuaria y Forestal (FIAFOR) de Panamá se creó en febrero del 2001. Es una entidad particular de carácter fideicomisario, promocional y benéfico, cuyo patrimonio se dedica a la realización de actividades generales de apoyo a la investigación científica y desarrollo tecnológico, en las áreas agropecuaria y forestal. Los objetivos de la fundación son 1) promover la investigación científica y técnica para el desarrollo tecnológico y la innovación al servicio del progreso agropecuario y forestal, ejecutada por el IDIAP, tanto por sí mismo como en colaboración con universidades y demás instituciones públicas y privadas; 2) fomentar actividades de formación y capacitación científica y técnicas relevantes a la realidad agropecuaria nacional; 3) favorecer y sostener la labor de extensión y transferencia de conocimientos aplicados a las áreas agropecuaria, agroindustriales y forestales realizadas por el IDIAP; 4) apoyar activamente dichas tareas mediante la búsqueda, identificación, consecución, canalización y administración de recursos materiales y financieros; 5) fungir como centro de información y coordinación para los productores y empresas que deseen establecer relaciones específicas con el IDIAP. La fundación está presidida por el Director General del IDIAP. A la fecha la FIAFOR ha manejado los recursos de los proyectos RAIA.

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23capaces de movilizar recursos adicionales a los que la institución hubiera obtenido con su operatoria normal. Además, al manejar los recursos fuera de los mecanismos de control institucionales, se deterioran los mecanismos de control de personal. Cuando la institución no conoce los recursos que manejan los investigadores, no es posible evaluar su capacidad de trabajo. Una alternativa más eficiente sería el cambio de la personería jurídica de la institución (o modificación de la Ley del IDIAP) de manera que ésta tenga mayor flexibilidad para manejar sus recursos financieros y humanos. El IDIAP trabaja directamente con un conjunto de instituciones extranjeras, entre las que se destacan el CIMMYT, el CIAT, el CATIE, la Misión China, la Agencia de Cooperación Internacional del Japón, el ISNAR y el INIFAP. Además, el IDIAP participa en varias redes internacionales y programas regionales: el Sistema de Integración Centroamericano de Te cnología Agropecuaria (SICTA), el Fondo Latinoamericano de Arroz de Riego (FLAR), el Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO), las redes de maíz (PRM), frijol (PROFRIJOL), papa (PRECODEPA), hortalizas (REDCAHOR) y recursos fitogenéticos (REMERFI). Las redes internacionales son financiadas por donantes externos a la región. Estas redes desempeñan un papel cada vez más importante en la planificación y seguimiento de las actividades de investigación que se ejecutan a través de los planes operativos anuales en cada país dado que proveen fondos operativos. Las asignaciones presupuestarias del gobierno central son el principal mecanismo de financiamiento de la investigación agropecuaria. En la última década, el Estado ha aportado más del 85% de los fondos del IDIAP en tanto que entre un 7% y 10% de los fondos provino de la venta de bienes y servicios (Cuadro 10). El aporte directo de los usuarios de la tecnología (por ejemplo, tasa de degüello en bovino), así como el de los donantes extranjeros, ha sido insignificante (menos del 1%). Los fondos de los organismos financieros internacionales fueron muy importantes en la década del 80, cuando llegaron a representar cerca del 50% del presupuesto. Estos fondos se destinaron a la compra de equipos y la ampliación de infraestructura. En el 2001, el IDIAP obtuvo del RAIA US$ 336,080 para financiar estudios en productos no tradicionales. En 1998, el IDIAP ejecutó un presupuesto de US$ 6.15 millones. De éste, el 81.6% correspondió a gastos de funcionamiento y el 18.4% al presupuesto de inversiones (Cuadro 10). En la década del 90, la mayor parte de las inversiones realizadas en el IDIAP se financiaron con préstamos especiales. La importancia de los centros, redes y organismos internacionales como fuente de financiamiento ha aumentado recientemente con la conformación de redes de colaboración horizontal (por ejemplo, REMERFI y REDCAHOR), la creación del FONTAGRO y los préstamos de los bancos multilaterales. Entre las fuentes internacionales que han perdido importancia se encuentran la USAID. Los contratos de investigación con empresas de servicios y organizaciones para la r ealización de proyectos específicos todavía tienen una importancia menor, si bien han aumentado en los últimos años.

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247.2. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de PanamáLa investigación en la Universidad de Panamá se realiza en distintas unidades, entre las que se encuentran varios departamentos de diferentes facultades, centros o institutos especializados y sedes regionales. La Facultad de Ciencias Agropecuarias (FACA) es la unidad universitaria más importante de investigación relacionada con el sector agropecuario. Tr adicionalmente, las tareas de investigación en la FACA eran una función complementaria a la función docente. Los proyectos de investigación surgían fundamentalmente de la inquietud de los investigadores, y en gran medida respondían a sus especialidades, experiencia y contactos con instituciones nacionales e internacionales. La participación de los usuarios de tecnología en la definición de las prioridades de investigación de la FACA es muy limitada. En la década del 90 la mayor especialización y formación académica de la planta docente permitió aumentar la capacidad de investigación. Sin embargo, la escasez de fondos de la universidad para este fin, ha llevado a los docentes de la FACA a buscar fondos con los usuarios de tecnología, donantes y con otros entes relacionados con el sector agropecuario, como el MIDA y ONG.Cuadro 10. Origen de los fondos del IDIAP, a–os 1980-1998 (en porcentaje).Te soroVentas, bienes yAportes usuariosOrganismos financierosDonantes A–oNacionalserviciosde tecnolog’a(1)internacionales(2)extranjeros(3) 198080.23.80.611.04.4 198174.73.0n.d20.91.5 198266.32.5n.d25.35.9 198364.24.7n.d18.712.4 198453.72.5n.d39.74.2 198535.92.40.357.83.6 198674.55.20.615.84.0 198767.55.60.525.21.3 198883.54.70.610.11.1 198931.72.70.265.30.1 199086.58.30.64.050.6 199193.55.80.600.1 199291.57.90.400.2 199390.09.50.400.04 199493.16.20.500.1 199584.16.90.48.60 199687.611.80.600.09 199792.96.70.400.10 199886.07.40.65.9(1)Usuarios de tecnolog’as comprende la cuota ganadera. (2)Organismos financieros internacionales comprende los prŽstamos del AID y el BID. (3)Donantes extranjeros comprende la donaci—n de organismos como PRECODEPA, CIID y otras redes. Fuente:Elaborado con datos de la Direcci—n de Planificaci—n y Administraci—n del IDIAP y Memorias del IDIAP. Para 1980 y el periodo de 1981-1984: FAO, 1985. Citado por CuŽllar Miguel et al. Panam‡: Organizaci—n y Manejo de Programas de Investigaci—n en Fincas en el IDIAP, Panam‡, 1990, ISNAR.

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25Si bien la Vicerrectoría de Investigación y Postgrado de la Universidad de Panamá, a través de la Dirección de Investigación, define la política general de investigación (incluyendo el establecimiento de prioridades, la promoción y gestión de los recursos financieros para investigación) y también coordina y da seguimiento a la ejecución de los proyectos de investigación, su capacidad real de influir sobre las actividades de las diferentes unidades académicas es limitada. El proceso de aprobación de los proyectos de investigación es relativamente burocrático. Los investigadores presentan sus proyectos para discusión y establecimiento de prioridades al departamento; una vez aprobados, éstos son elevados al Consejo de Investigación de la Dirección de Investigación y Postgrado de la FACA. Este Consejo está formado, entre otros, por los Coordinadores de Departamentos y liderado por el Director de Investigación y Postgrado de la FACA. Finalmente, el proyecto es evaluado por la Comisión de Investigación de la Vicerrectoría de Investigación y Postgrado. Este último paso en general es de forma; una vez que el proyecto llega a la Comisión, es aprobado casi automáticamente. El 47% de los profesionales de la FACA tiene título de licenciatura, 44% nivel de maestría y 9% un doctorado. En la FACA la investigación es realizada por dos tipos de profesionales: los docentes: investigadores, cuya función principal es la docencia complementada con la investigación, e investigadores de tiempo completo. Actualmente, de un total de 39 investigadores de la FACA (aproximadamente 38% del cuerpo profesional), 27 practican docencia e investigación y 12 están dedicados a investigación solamente (Alexis Samudio, comunicación personal, 2001) Los mecanismos de promoción salarial dependen de la categoría del investigador: regular o eventual. La categoría de regular se adquiere a través de concursos, en los que se evalúan la formación académica, actividades de investigación (tanto en cantidad como calidad), ejecutorias (como las publicaciones y conferencias, material didáctico y apoyo docente), y la experiencia profesional y docente. Dado que el número de plazas por concurso es reducido en comparación con los aspirantes, los docentes e investigadores de la FACA pueden acogerse al escalafón salarial de las ciencias agropecuarias que rige para el sector público, al cual se accede sin concurso. La mayoría de los docentes que se dedican solamente a investigación se acogen a este escalafón. Los investigadores regulares tienen salarios mayores. En la FACA existen mayores incentivos que en el IDIAP para publicar, ya que las publicaciones se consideran en los concursos para ascenso de categorías. No se utilizan evaluaciones externas para mejorar la calidad de las actividades de investigación. La mayoría de los fondos utilizados para la investigación en la FACA provienen de la Universidad de Panamá. A su vez, éstos se originan fundamentalmente en el presupuesto público y, en menor medida, en organismos e instituciones internacionales. No obstante, hay proyectos de importancia que se ejecutan con gobiernos extranjeros, como el Proyecto de Mejoramiento de la Productividad del Ganado (PROMEGA), con una duración de cinco años, ejecutado entre la Universidad de Panamá (a través de la FACA, la Facultad de

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26Ciencias Naturales y Exactas y Medicina Veterinaria) y la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA). El proyecto incluye la capacitación a técnicos, donación de maquinaria y equipo y la realización de investigación y transferencia a productores a través de la utilización de fincas modelo.8. Consideraciones finalesLos mayores problemas de la economía panameña en la década del 90 fueron la persistencia de la pobreza, la destrucción del ambiente y el mantenimiento de la competitividad de la agricultura. Si bien la investigación agropecuaria puede desempeñar un papel importante en la solución de estos tres problemas, primero debe pasar por una profunda r eestructuración que le permita ser más permeable a las necesidades sociales. La pobreza en Panamá es fundamentalmente un problema rural. El 44% de la población panameña vive fuera de las ciudades, el 37% de la población total es pobre y 75% de los pobres vive en el campo. Es decir, el sector agropecuario es la principal fuente de ingreso para casi la mitad de la población, pero una gran parte de los productores rurales no pueden generar ingresos suficientes que le permitan cubrir sus necesidades básicas. La pobreza está induciendo importantes flujos migratorios que amenazan zonas de gran riqueza biológica. La adopción de tecnologías que incrementen la productividad de los re cursos en las zonas tradicionales de producción agropecuaria reducirá la necesidad de migrar a zonas de conservación de la biodiversidad. También es posible desarrollar tecnologías que permitan una explotación sostenible de las zonas de conservación. A pesar del reconocimiento oficial de la degradación de los recursos naturales, las acciones implementadas para mitigarla se han visto entorpecidas por la falta de recursos y por debilidades del sistema de innovación agropecuario, incluidas las instituciones de investigación. El sector agropecuario también desempeña un papel importante en el equilibrio externo, ya que genera el 29% de las exportaciones de bienes. Desde mediados de la década del 80, las exportaciones agropecuarias se diversificaron gracias a un conjunto de programas dirigidos a promover las exportaciones no tradicionales, entre los que se encuentran: los certificados de abono tributario, la reestructuración de los programas de investigación y, recientemente, el programa de reconversión tecnológica y de cultivos. En la década del 90, el Gobierno de Panamá dio un fuerte impulso a las actividades científicas con la creación de la Ciudad del Saber en áreas revertidas del Canal de Panamá. El proyecto, que se encuentra en etapa de consolidación, contempla la radicación de instituciones internacionales de investigación de primera línea y la creación de un parque tecnológico. Este proyecto puede tener un fuerte impacto en la economía y las actividades científicas panameñas si logra establecer lazos de comunicación fuertes entre las instituciones extranjeras y los agentes panameños. En caso contrario, corre el riesgo de convertirse en un enclave tecnológico.

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27A pesar de que el gobierno de Panamá ha reconocido en varios documentos la importancia de la interacción entre las instituciones de investigación y los agentes productivos para generar innovaciones que aceleren el crecimiento económico; este reconocimiento todavía no se ha traducido en una activa política de innovación para toda la economía. La mayoría de las acciones de apoyo a la innovación a nivel general se han concentrado en industrias o en disciplinas que generan tecnologías de punta. Pero la experiencia internacional indica que se requieren varios años para que el impacto de las inversiones en tecnologías de punta se manifieste, y eso sólo si existe un sistema productivo capaz de transformar los conocimientos en productos competitivos. Para los países que no están a la vanguardia del desarrollo científico, es mucho más eficiente crear una capacidad interna para buscar en otros países tecnologías que puedan ser transformadas localmente para producir en forma competitiva (Forbes y Wield, 2000). La agricultura panameña puede dividirse en cuatro sectores bien diferenciados: la agricultura no tradicional de exportación, la agricultura tradicional de exportación, los productores comerciales de bienes dirigidos al mercado interno y los pequeños productores de semi-subsistencia. El motor de crecimiento de la agricultura panameña en la década del 90 fueron los productos no tradicionales. Los productos tradicionales dirigidos al mercado interno (granos básicos y ganadería) sufrieron una fuerte contracción luego de la apertura de la economía, de la que algunos productos, como el arroz, han logrado recuperarse parcialmente. A pesar de que las instituciones nacionales de investigación desarrollaron un conjunto de mejoras tecnológicas para productos destinados al mercado interno, éstos no pudieron competir con los productos importados. En gran medida, los productos no tradicionales de exportación se desarrollaron con tecnologías importadas, si bien las instituciones nacionales de investigación han apoyado ciertos desarrollos como la evaluación de variedades y el manejo integrado de plagas. Esta estrategia, sin embargo, no es sostenible si no se desarrolla una capacidad interna para asimilarŽ las tecnologías importadas y para utilizarlas como base para desarrollar otras nuevas (Mowery, 1998). La falta de sostenibilidad tiene dos causas: por un lado, como otros países competidores también importan técnicas identificadas en el mismo conjunto de tecnologías internacionales, la competitividad de largo plazo de cada país depende de cuán innovador éste es en la adaptación de esas tecnologías y en el costo de sus factores de producción (especialmente el trabajo). Por otro lado, dado que las enfermedades evolucionan en respuesta a las prácticas de manejo, es necesario desarrollar permanentemente tecnologías para combatir a las nuevas plagas. Un elemento fundamental para mantener la competitividad es la transformación de las instituciones públicas de investigación para mejorar su capacidad operativa. Los productores comerciales de bienes agropecuarios han podido acceder a nuevas tecnologías desarrolladas tanto por las instituciones públicas de investigación como por instituciones extranjeras. En cambio, la oferta de tecnologías para pequeños productores se ha reducido a partir de la reorientación de las instituciones de investigación.

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28Si bien en los últimos años se modificaron varios elementos del sistema de investigación, no se ha logrado un cambio sustancial en la capacidad operativa de las instituciones públicas de investigación y extensión. En su mayor parte, los cambios en el sistema público de investigación se concentraron en los mecanismos de financiamiento y en la introducción de mecanismos más formales de definición de prioridades de investigación. Las instituciones públicas de investigación recibieron una proporción decreciente de sus recursos directamente del gobierno gracias a la aparición de nuevas fuentes de fondos. Entre las nuevas fuentes se destacan los fondos competitivos y proyectos conjuntos con el sector privado. Los mecanismos de definición de prioridades incluyen otorgar un mayor peso a la demanda tecnológica con mayor énfasis en los productores comerciales. Sin embargo, los incentivos a los investigadores (con excepción de la posibilidad de captar fondos para proyectos específicos) no han cambiado. Es decir, los cambios han sido parciales y se han dado sólo a nivel de las instituciones y sus interacciones con otros agentes, pero no dentro de las instituciones. Pero la eficiencia de las instituciones de investigación depende en forma fundamental de los incentivos ofrecidos a los investigadores individuales para realizar investigaciones de calidad y para relacionarse con otros agentes del sistema de innovación. En lugar de utilizar un instrumento tan general como el financiamiento, se deberían utilizar otros incentivos como, por ejemplo, el control externo de la calidad de las investigaciones, la promoción de los investigadores en base a su productividad (medida con parámetros adecuados), capacitación permanente de los investigadores y la promoción de las interacciones de largo plazo con otros agentes del sistema de innovación (donde estas interacciones no se reducen a la transferencia de fondos sino que incluyen la realización de actividades conjuntas de innovación). La creciente dependencia de financiamiento de corto plazo tiene varias consecuencias sobre el funcionamiento de las instituciones de investigación: en primer lugar, aumenta la incertidumbre de los investigadores respecto de su capacidad de mantener programas de investigación de largo plazo, lo que redunda en una pérdida de eficiencia de las instituciones públicas de investigación (Huffman y Just, 2000). En segundo lugar, en sistemas de investigación relativamente pequeños, como los de la gran mayoría de los países en desarrollo, los sistemas competitivos no pueden garantizar una asignación transparente de recursos. Finalmente, la dependencia de fuentes de financiamiento de corto plazo también reduce la capacidad de las instituciones públicas para apoyar programas sociales, como la reducción de la pobreza, a menos que los fondos provengan de programas específicos. Cuando estos programas han financiado actividades de las instituciones de investigación, en general han resultado en un sesgo hacia programas de muy corto plazo o en programas de extensión. El futuro de la agricultura panameña depende en gran medida de la capacidad del gobierno de implementar políticas de innovación, científicas y tecnológicas que prioricen la calidad de las investigaciones y las interacciones entre los diferentes agentes del sistema de innovación para mejorar su competitividad.

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299. ReferenciasArosemena, J. 1998. Ciudad del Saber, Proyecto de Interés Nacional. En: Cámara de Comercio, Industrias y agricultura de Panamá. Revista Enlace, Número 97. Panamá, 1998. Banco Mundial. 2001. Panama at a Glance, www.worldbank.org. Banco Mundial. 1999. Panama, Poverty Assessment. Priorities and Strategies for Poverty Reduction, www.worldbank.org. Contraloría General de la República, Dirección de Estadística y Censo (a), varios años. Censo Agropecuario, Panamá. Contraloría General de la República, Dirección de Estadística y Censo (b), varios años. Situación Social. Estadísticas del Trabajo, Panamá. Contraloría General de la República, Dirección de Estadística y Censo, varios años. Cuentas Nacionales. Contraloría General de la República. 2000. Indicadores de Actividades Científicas y Tecnológicas, años 1990-1997. Cuéllar Miguel et al. 1990. Panamá: Organización y Manejo de Programas de Investigación en Fincas en el IDIAP, Panamá, 1990, ISNAR. Departamento de Estado de EE.UU. (USDS). 2000. FY 2001 Country Commercial Guide: Panama , W ashington, D.C. Ekboir, J.M., Boa, K. y Dankyi, A.A. 2002. Impact of No-Till Technologies in Ghana , CIMMYT Economics Papers, en prensa, México, D.F.: CIMMYT. Forbes, N. y Wield, D. 2000. Managing R&D in Technology-Followers, Research Policy , 29:1095-1109. Gibson, D.V., Conceiçao, P., Nordskog, J., Burtner, J., Tankha, S. y Quandt, C. 1999. Incubating and Sustaining learning and Innovation Poles in Latin America and the Caribbean , http://www.idrc.ca/lacro/ smmeit/innovacion/ic2.html. Huffman, W.E. y Just, R. 2000. Setting Efficient Incentives for Agricultural Research: Lessons from Principal-Agent Theory, American Journal of Agricultural Economics , 82(4):828-841. Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP), varios años. Memorias Anuales. Instituto de Investigación Agropecuaria de Panamá (IDIAP), 2001, http://www.pananet.com/idiap/. Margiotta, M. 1997. Peri-urban Agriculture in Panamá: an Innovatory Approach to Environmental Conservation, Land Reform Bulletin 1997/2 , www.fao.org/sd/ltdirect/LR972/w6728t12.htm. Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). 1990. Lineamientos de Política Agropecuaria en Panamá , Panamá, 1990. Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). 1996. Memoria 1995-1996 , Panamá. Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). 1998 (a). Programa de Apoyo al Productor de Maíz, Sorgo, Frijol Negro, Piña, Tomate Industrial, Melón y Cerdo. Panamá, Documento mimeografiado. Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). 1998 (b). Programa de Transferencia de Tecnología, mimeo, Panamá. MIPPE/CONAMA. 1996. Informe Ambiental del Panamá , Panamá. Ministerio de Planificación y Política Económica. 1990 (MIPPE). Estrategia Nacional de Modernización y Reactivación de la Economía Panameña (1990-94), Panamá, 1990, Ministerio de Planificación y Política. 1994 (MIPPE). Políticas Públicas para el Desarrollo Integral: Desarrollo Social con Eficiencia Económica (1994-99), Panamá, 1994 . Mowery, D. 1998. Rapporteurs Summary. En: Facilitating International Technological Cooperation : Proceedings of the Seoul Conference , Oct. 13-14 1997, grupo de trabajo en innovación y política tecnológica, OCDE. Navas, D. 1986. Organización de la Investigación en la Universidad de Panamá. Vicerrectoría de Investigación y Postgrado, Universidad de Panamá. Panamá. Pereira de Herrera, A. 1999. La Política Sectorial de Granos Básicos en Panamá: El Caso del Maíz, Panamá . Tr abajo presentado en la Reunión Anual del PCCMCA, Guatemala, 1999. Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT). 2001ª. Panamá, Sistema Institucional de Ciencia y Tecnología , http://www.ricyt.edu.ar/spanama.html. Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT). 2001b. Indicadores por País, Panamá , http://www.ricyt.edu.ar/panama.html. Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT). 2001. http://www.senacyt.gob.pa. Universidad de Panamá. Memoria Anual 1998. Panamá, 1999.

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E C O N O M I A D O C U M E N T O D E T R A B A J O 0 3 0 4An‡lisis del sistema paname–o de investigaci—n agropecuariaJA VIER EKBOIR, ADYS PEREIRA DE HERRERA Y FRANKLIN BECERRA Apartado Postal 6-641, 06600 MŽxico, D.F., MŽxico W orldwide Web site: www.cimmyt.org ISSN: 0258-8595