Citation
Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria

Material Information

Title:
Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria
Series Title:
Economía, documento de trabajo
Creator:
Ekboir, Javier
Place of Publication:
Mexico D.F
Publisher:
CIMMYT
Publication Date:
Language:
English
Physical Description:
vi, 34 p. : ; 28 cm.

Subjects

Subjects / Keywords:
Agriculture -- Economic aspects -- Mexico ( lcsh )
Agriculture -- Mexico ( lcsh )
Genre:
bibliography ( marcgt )
non-fiction ( marcgt )

Notes

Bibliography:
Includes bibliographical references (p. 32-33).
Statement of Responsibility:
Javier Ekboir ... et al..

Record Information

Source Institution:
University of Florida
Holding Location:
University of Florida
Rights Management:
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Resource Identifier:
56699499 ( OCLC )
0258-8595 ; ( ISSN )

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Full Text


E C 0 N O M I A


DOCUMENT DE TRABAJO 03-01





Analisis del sistema
mexicano de investigation
agropecuaria


JAVIER EKBOIR, JOSE ANIONIO ESPINOSA GARCIA,
JOSE DE JESUS ARELLANO ESPINOZA, GEORGEL MOCIEZUMA LOPEZ Y
ALFREDO TAPIA NARANJO


II
CIMMYT.









E C O N O M I A

Documento de trabajo 03-01












Analisis del sistema mexicano

de investigation

agropecuaria







CIMMYT:
Javier Ekboir Programa de Economia

INIFAP:
Jose Antonio Espinosa Garcia CENID Fisiologia
Jose de Jesus Espinoza Arellano C.E. La Laguna
Georgel Moctezuma L6pez Oficinas Centrales
Alfredo Tapia Naranjo C.E. Queretaro





Nota: Las opinions expresadas en este document correspondent al autor y no necesariamente expresan la opinion del CIMMYT.
El financiamiento de esta investigaci6n fue proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo
(Donativo # CIMMYT/BID ATN/SF-5790-RG).






















El Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT)
(www.cimmyt.mx) es una organizaci6n international, sin fines de lucro, que se
dedica a la investigaci6n cientifica y la capacitaci6n. Tiene su sede en Mexico y
colabora con instituciones de investigaci6n agricola de todo el mundo para mejorar la
productividad y la sostenibilidad de los sistemas de mafz y trigo para los agricultores
de escasos recursos en los pauses en desarrollo. El CIMMYT forma parte de los 16
centros de Future Harvest dedicados a la investigaci6n sobre cultivos alimentarios y
el medio ambiente. Con oficinas en todo el mundo, los centros de Future Harvest
llevan a cabo investigaci6n colaborativa con agricultores, cientificos y formuladores
de political para combatir la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria, al tiempo
que protegen los recursos naturales. Son financiados por el Grupo Consultivo sobre
la Investigaci6n Agricola Internacional (CGIAR) (www.cgiar.org), entire cuyos
miembros se cuentan cerca de 60 pauses, organizaciones tanto internacionales como
regionales y fundaciones privadas. El CIMMYT recibe fondos para su agenda de
investigaci6n de varias fuentes, entire las que se encuentran fundaciones, bancos de
desarrollo e instituciones pdblicas y privadas.

Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT) 2003. Derechos
reservados. El CIMMYT es el inico responsible de esta publicaci6n. Las
designaciones empleadas en la presentaci6n de los materials incluidos en esta
publicaci6n de ninguna manera expresan la opinion del CIMMYT o de sus
patrocinadores respect al estado legal de cualquier pais, territorio, ciudad o zona, o
de las autoridades de 6stos, o respect a la delimitaci6n de sus fronteras. El CIMMYT
autoriza el uso de este material, siempre y cuando se cite la fuente.

Cita correct: Ekboir, J., J.A. Espinosa, J.J. Espinoza, G. Moctezuma y A. Tapia. 2003.
Andlisis del sistema mexicano de investigaci6n agropecuaria. Mexico, D.F.: CIMMYT.

Descriptores AGROVOC: Politicas agricolas; cultivo; producci6n; economias de
mercado; controls de importaci6n; control de exportaci6n; investigaci6n agricola;
cambios tecnol6gicos; Mexico.
C6digos de categories AGRIS: E10 Economia y political agricolas
A50 Investigaci6n agricola
Clasificaci6n decimal Dewey: 338.172
ISSN: 0258-8595


Impreso en Mexico











Indice


Pigina

iv Siglas
v Cuadros
v Figuras
vi Resumen


1 1. Introducci6n
4 2. La agriculture mexicana
5 2.1 Politicas agropecuarias
7 2.1.1 Politicas de precious de products e insumos agropecuarios
8 2.1.2 Politicas de comercio exterior
8 2.2 Evoluci6n del PBI agropecuario
11 2.3 Evoluci6n de las exportaciones e importaciones agropecuarias
13 3. El sistema national de investigaci6n
13 3.1 Organizaci6n
17 3.1.1 Origen y utilizaci6n de recursos de investigaci6n
19 4. Organizaci6n del sistema national de investigaci6n agropecuaria (SNIA)
21 4.1 Evoluci6n de la investigaci6n agropecuaria
21 4.2 Organismos de financiamiento
23 4.3 Organismos administradores de fondos de investigaci6n
24 4.4 Organismos ejecutores de la investigaci6n agropecuaria
28 4.5 Extensi6n agropecuaria
30 5. Conclusiones
32 6. Referencias











Siglas


ASERCA
BID
CGIAR
CINVESTAV
CIAT
CICY
CIMMYT
CIT
CP
CONACYT
DGETA
FAO

FIRA
FUMIAF
GATT
ICARDA
ICRAF
IICA
INIFAP
IPN
ISNAR
IWMI
PRONASOL
SAGARPA
SEMARNAP
SEP
SNI
SNIA
TLC
UAAAN
UACh
UNAM


Apoyos y Servicios a la Comercializaci6n Agropecuaria
Banco Interamericano de Desarrollo
Grupo Consultivo para la Investigaci6n Agricola Internacional
Centro de Investigaci6n y de Estudios Avanzados
Centro Internacional de Agricultura Tropical
Centro de Investigaci6n Cientifica de Yucatan
Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo
Centro para la Innovaci6n Tecnol6gica
Colegio de Postgraduados
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia
Direcci6n General de Escuelas Tecnol6gicas Agropecuarias
Organizaci6n de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentaci6n
Fideicomisos Instituidos en Relaci6n con la Agricultura
Fundaci6n Mexicana para la Investigaci6n Agropecuaria y Forestal, A.C.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
Centro Internacional para la Investigaci6n Agricola en Zonas Aridas
Centro Internacional para Investigaci6n en Agroforesterfa
Institute Interamericano de Cooperaci6n para la Agricultura
Institute Nacional de Investigaciones Forestales, Agricolas y Pecuarias
Institute Politecnico Nacional
Servicio Internacional para la Investigaci6n Agricola Nacional
Institute Internacional del Manejo del Agua
Program Nacional de Solidaridad
Secretarfa de Agricultura, Ganaderfa, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentaci6n
Secretarfa de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Secretarfa de Educaci6n Piblica
Sistema Nacional de Investigadores
Sistema Nacional de Investigaci6n Agropecuaria
Tratado de Libre Comercio entire Canada, Estados Unidos y Mexico
Universidad Aut6noma Agraria Antonio Narro
Universidad Aut6noma Chapingo
Universidad Nacional Aut6noma de Mexico











Cuadros


Pigina

11 Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de d6lares).
18 Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologia por objetivo socioecon6mico (en porcentaje).
18 Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en porcentaje).
20 Cuadro 4. Financiamiento piblico a las principles instituciones de investigaci6n y
docencia agropecuarias (millones de d6lares estadounidenses).



Figuras


Pigina


Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.


20 Figura 5.


PBI agropecuario mexicano.
Distribuci6n porcentual del valor de la producci6n de los cultivos agricolas.
Producci6n de los principles cultivos basicos en Mexico.
Gasto federal en ciencia y tecnologia, en millones de pesos a precious de 1994, y
su porcentaje con respect al PBI.
Distribuci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia en agriculture, ganaderfa y
desarrollo rural en 1997 (por instituci6n).











Cuadros


Pigina

11 Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de d6lares).
18 Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologia por objetivo socioecon6mico (en porcentaje).
18 Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en porcentaje).
20 Cuadro 4. Financiamiento piblico a las principles instituciones de investigaci6n y
docencia agropecuarias (millones de d6lares estadounidenses).



Figuras


Pigina


Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.


20 Figura 5.


PBI agropecuario mexicano.
Distribuci6n porcentual del valor de la producci6n de los cultivos agricolas.
Producci6n de los principles cultivos basicos en Mexico.
Gasto federal en ciencia y tecnologia, en millones de pesos a precious de 1994, y
su porcentaje con respect al PBI.
Distribuci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia en agriculture, ganaderfa y
desarrollo rural en 1997 (por instituci6n).










Resumen


En la d6cada del 90, el sector agropecuario mexicano gener6 alrededor
del 5% del PBI y el 2.5% de las exportaciones. A pesar de su reducida
contribuci6n al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia
econ6mica y social como generador de empleos (un 25% del empleo
total), por su influencia sobre el costo de vida, la prevalencia de la
pobreza rural (mis del 75% de la poblaci6n pobre y mis del 50% de los
que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) y porque las
exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso
important para varias regions, especialmente las zonas irrigadas del
norte y centro del pais.

Desde la d6cada del 70, algunos productores agropecuarios mexicanos,
especialmente los que se integraron a cadenas exportadoras, pudieron
incorporar tecnologias de punta que han sido la base de su
competitividad. Pero, en general, estas tecnologias no fueron
desarrolladas por las instituciones publicas de investigaci6n sino que
fueron importadas o desarrolladas por empresas privadas mexicanas.

Las instituciones publicas de investigaci6n fueron creadas para
proporcionar apoyo t6cnico a las political de desarrollo agropecuario.
Por esta raz6n, las autoridades de estas instituciones mantenian
contacts fluidos con las dependencias gubemamentales de las que
dependian, pero sus interacciones con agricultores y empresas ligadas al
sector eran d6biles. En general, esta estructura jerirquica se reproducia
dentro de las instituciones y en sus relaciones con los agricultores.

A partir de la d6cada del 90, Mexico ha hecho un esfuerzo important
para reformar su sistema public de investigaci6n. Los cambios
incluyeron nuevos incentives para los investigadores establecidos por las
principles instituciones financiadoras. Sin embargo, las reforms dentro
de las propias instituciones han avanzado a paso lento, especialmente los
incentives para incrementar las interacciones con otros agents dentro
del sistema de innovaci6n agropecuario aun no se han adecuado a las
necesidades de un sector integrado a la economic mundial.










Analisis del sistema mexicano de investigaci6n agropecuaria


1. Introducci6n


En la decada del 90, el sector agropecuario mexicano gener6 alrededor del 5% del PBI
(OCDE, 1997) y el 2.5% de las exportaciones (Banco Mundial, 2001). A pesar de su reducida
contribuci6n al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia econ6mica y social
como generador de empleos (un 25% del empleo total), por su influencia sobre el costo de
vida, la prevalencia de la pobreza rural (mas del 75% de la poblaci6n pobre y mas del 50%
de los que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) (FAO y SAGARPA, 2000), y
porque las exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso important para
varias regions, especialmente las zonas irrigadas del norte y centro del pais.

La importancia econ6mica del sector agropecuario mexicano disminuy6 en las 61timas
decadas dado su lento crecimiento relative. Entre 1988 y el 2000, el PBI agricola creci6 a una
tasa promedio annual del 1.9% mientras que el PBI total creci6 a una tasa del 3.5%. Las causes
de este comportamiento son varias, entire ellas, la prevalencia de campesinos minifundistas,
political econ6micas que no favorecian la adopci6n de tecnologias mis productivas,
regimenes de propiedad de la tierra poco flexibles, precious reales decrecientes para cereales
y carnes, un fuerte ajuste de las estructuras productivas en respuesta a la apertura de los
mercados agropecuarios, y sistemas de investigaci6n y extension rigidos y debilmente
articulados con otros agents del sistema de innovaci6n agropecuario.

Hasta la decada del 80, el sector agropecuario mexicano oper6 en medio de una compleja
estructura de subsidies director e indirectos (incluyendo control de precious de products e
insumos), control estatal de la comercializaci6n e importaci6n de ciertos bienes, fuertes
inversiones en infraestructura de riego e investigaci6n agropecuaria. Los dos objetivos
principles de las political agricolas, incluidas las de investigaci6n, eran la autosuficiencia
alimentaria y el apoyo a los pequefos productores de subsistencia. Sin embargo, ni la
competitividad ni la sostenibilidad de la agriculture figuraban entire las metas pdblicas.
Estos objetivos se plasmaron en la concentraci6n de los apoyos a products pecuarios y
granos basicos destinados a mercados domesticos aislados de los mercados internacionales.
En forma paralela, respondiendo a oportunidades de mercado y sin apoyo pdblico, se
desarroll6 una industrial de exportaci6n de hortalizas y frutas (Calvin y Barrios, 1999).

La evoluci6n de estos dos subsectores (producci6n para consume interno y exportaci6n)
respondi6, entire otras influencias, a oportunidades tecnol6gicas y comerciales especificas.
La producci6n dirigida al mercado interno y las actividades de investigaci6n relacionadas
con 6sta se organizaron en lo que Kash y Rycoft (2000) llamaron el patr6n normal de
evoluci6n: redes de agents relativamente estables que general innovaciones a lo largo de
trayectorias tecnol6gicas conocidas. Puesto que cada agent "entiende" el funcionamiento
del sistema y las necesidades y capacidades de otros agents, las relaciones entire 6stos son
relativamente impersonales y formales, en muchos casos, terciadas por mercados.











El sistema pdblico de investigaci6n agropecuaria mexicano se form antes de la decada del
80 como parte de esta red relativamente estAtica. Lo integraron dos grupos de agents bien
diferenciados: las instituciones p6blicas (especialmente el INIFAP y las instituciones que lo
precedieron) y las universidades. Estos agents se organizaron como dependencias p6blicas
tradicionales, lo que impuso series limitaciones a su capacidad operative. Internamente,
estas instituciones se estructuraron por disciplines cientificas o por cultivos, con pocas
interacciones con otros agents del sistema de innovaci6n (incluidos los usuarios de
tecnologias), con el prop6sito de apoyar la producci6n de products con poco valor
agregado pero gran importancia political (granos basicos y ganaderfa), y se concentraron en
aspects puramente productivos dentro de las explotaciones agropecuarias (mejoramiento
genetico, plagas y enfermedades, manejo de agroquimicos y algunos aspects de manejo de
cultivos). Las universidades, ademis, se organizaron siguiendo los models tradicionales
de las universidades europeas, donde los profesores no tenfan obligaci6n de investigar ni
de interactuar con el resto de la sociedad.

Varios factors, como la estabilidad de estas political durante varias decadas, la ingerencia
political en los mercados y en las instituciones de investigaci6n, el 6nfasis en la
productividad poniendo en riesgo la sostenibilidad, la percepci6n de que el crecimiento
agropecuario se podia alcanzar con political similares a las que se implementaron durante
la Revoluci6n Verde en la India y Pakistan, la necesidad de responder a los requerimientos
de las autoridades political y la concepci6n lineal de la ciencia, permitieron a las
instituciones de investigaci6n mantener programs aislados de los usuarios de tecnologias.1
Esta disociaci6n de agents en el sistema agropecuario de innovaci6n, junto con la falta de
controls de calidad de las actividades de investigaci6n, redujeron el apoyo social a las
instituciones de investigaci6n.

En forma paralela al sistema pdblico, diferentes centros internacionales de investigaci6n
operaban en M6xico, por lo general en colaboraci6n con las instituciones p6blicas y
siguiendo los mismos patrons tradicionales de organizaci6n para sus actividades.
En cambio, las actividades agropecuarias de exportaci6n conformaron un "sistema en un
estado de transformaci6n" (Kash y Rycoft, 2000): la nueva trayectoria tecnol6gica requiri6
la aparici6n de nuevos agents en el process de producci6n y comercializaci6n, la



1 En la vision lineal de la ciencia, los flujos de conocimiento son simples: comienzan en la ciencia bAsica, siguen con la
investigaci6n estrategica y aplicada, y finalmente llegan a los usuarios en forma de tecnologia. Una mayor cantidad de
insumos en las etapas iniciales del process se traducen inevitablemente, despues de algin tiempo, en una mayor
cantidad de conocimientos y tecnologias al final de la linea. Esta concepci6n del process cientifico represent una gama
muy limitada de ramas de la ciencia (ej. quimica). En la mayorfa de los campos del conocimiento el desarrollo
tecnol6gico precede a los studios cientificos; por ejemplo, la mAquina de vapor y la termodinAmica (IDRC, 1997; Nelson
y Rosenberg, 1993; Teubal, 1992).
Un segundo problema de la concepci6n lineal de la ciencia es que divide el process de investigaci6n en casilleros
perfectamente separados, en los cuales las actividades realizadas en un casillero preceden y son independientes de las de
los casilleros siguientes. En esta secuencia, las actividades que se desempefiaron en el primer casillero (ciencias bAsicas)
son independientes de las variables econ6micas y sociales que determinan la adopci6n de una tecnologia y resultan, por
lo tanto, el motor de todas las actividades subsecuentes. De esta manera, los investigadores dedicados a la investigaci6n
bAsica saben mAs que los que se dedican a la investigaci6n aplicada y estos a su vez saben mAs que los extensionistas, que
saben mAs que los productores a los que "transfieren el conocimiento".










conformaci6n de nuevas redes de interacci6n y el desarrollo de nuevas lines de
investigaci6n. Ademas, la nueva trayectoria se caracteriz6 por una mayor incertidumbre
tecnol6gica y commercial. Dados los limitados conocimientos sobre el sistema, los agents
tuvieron que establecer contacts mas director y estrechos entire si. Ante la debil
respuesta de las instituciones p6blicas de investigaci6n, fue necesario importar las
primeras tecnologias de producci6n y comercializaci6n, si bien mas tarde agents
mexicanos influyeron tambien en el desarrollo del sistema (Calvin y Barrios, 1999).

La crisis de 1982 puso en evidencia la necesidad de replantear el modelo de sustituci6n
de importaciones. Despues de la implementaci6n de los programs de ajuste structural
en 1984, las political agrarias se transformaron radicalmente. Se desregularon los
mercados national e international y se liberalize el mercado de tierras. El sector
agropecuario tuvo que ajustarse rapidamente a las nuevas reglas del juego y respondi6
con fuertes ajustes en su estructura de producci6n: se expandieron considerablemente las
exportaciones de frutas y hortalizas y se redujo la producci6n de granos basicos (con
excepci6n del maiz para el que se mantuvieron fuertes subsidies en algunos estados).

El nuevo entorno politico y econ6mico transform las necesidades tecnol6gicas de los
productores agropecuarios. De pronto, la competitividad y la sostenibilidad pasaron a ser
objetivos fundamentals. La atenci6n de estos objetivos requerfa nuevas rutinas de
investigaci6n, basadas en una vision sistemica del process productive y la interacci6n
con otros agents dentro del sistema de innovaci6n. Sin embargo, las instituciones
p6blicas no tenfan ni los medios ni los incentives para apoyar el desarrollo tecnol6gico
de estos products.

Al reconocer la necesidad de reestructurar el sistema pdblico de investigaci6n, en la
segunda mitad de la decada del 90 el gobierno mexicano modific6 el regimen que regular
estas actividades. El objetivo de las reforms era vincular las instituciones p6blicas de
investigaci6n con agents pdblicos y privados. Las instituciones respondieron cambiando
sus rutinas de operaci6n, incluidos sus sistemas de incentives. Sin embargo, como sucede
con todos los cambios fundamentals, la transici6n ha sido lenta y su advance desigual
debido a la inercia creada por cultures institucionales que no favorecen la interacci6n
entire instituciones, valoran la discipline (y por ende la uniformidad) dentro de los
equipos de investigaci6n, desincentivan la creatividad de investigadores individuals y
no crean espacios para la integraci6n y desarrollo de investigadores j6venes.

En la secci6n 2 se described aspects esenciales de la evoluci6n y organizaci6n actual de
la agriculture mexicana. El Sistema Nacional de Investigaci6n se analiza en la secci6n 3,
mientras que el Subsistema Nacional de Investigaci6n Agropecuaria se analiza en la
secci6n 4. Las conclusions se presentan en la secci6n 5.










2. La agriculture mexicana


El territorio mexicano tiene una superficie aproximada de 197 millones de hectAreas. De esta
superficie, las tierras cultivables ocupan cerca del 16%, las praderas naturales 41%, los
bosques 25% y las malezas 16% (OCDE, 1997). Desde el punto de vista agroecol6gico, el pais
se divide en tres grandes regions: Arida (norte del pais), Templada centroo) y Tr6pico (sur),
las cuales a su vez tienen various microclimas. Esta gran variedad agroecol6gica permit
cultivar una gran diversidad de products agropecuarios.

A pesar de esta diversidad ecol6gica y productive, los productores agropecuarios pueden
dividirse en tres grandes grupos: los que produce para la exportaci6n, ubicados
mayormente en el noroeste y centro del pais; los productores comerciales que abastecen el
mercado interno y los productores de subsistencia. Cada uno de estos grupos tiene
necesidades sociales y tecnol6gicas diferentes. Los dos primeros necesitan mantener su
competitividad en los mercados interno y de exportaci6n. Para los productores de
subsistencia, en cambio, la prioridad es desarrollar nuevas fuentes de ingreso para romper
el circulo vicioso de la pobreza. No obstante estas diferentes necesidades tecnol6gicas, todos
los grupos enfrentan un mismo problema que condiciona su supervivencia: integrarse a
mercados cada vez mas competitivos y complejos que los fuerza a innovar con mis
frecuencia y a modificar tanto aspects productivos como de comercializaci6n.

Una segunda division important se encuentra entire productores ejidatarios y productores
duefos de sus explotaciones. Los miembros del ejido disponian del derecho de uso en
forma colectiva pero no individual. El sistema ejidal se caracterizaba por derechos de
propiedad mal definidos e imponia fuertes restricciones al desarrollo de un mercado de
tierras (OCDE, 1997). Como resultado de estas restricciones se consolid6 un sector
campesino con poca capacidad de invertir en tecnologias agropecuarias mas productivas.

La reform constitutional de 1992 autoriz6 a los ejidatarios a vender (previa autorizaci6n de
la asamblea ejidal), rentar o hipotecar sus parcelas. El objetivo de la reform era reforzar los
derechos de propiedad para inducir un aumento de las inversiones y la consolidaci6n de las
parcelas pequefas en explotaciones viables. A pesar de estos cambios en la legislaci6n de
tierras, el process de consolidaci6n de explotaciones ejidales ha sido lento. En cambio, el
mercado de renta de tierras ejidales se expandi6 considerablemente y aument6 el uso de
tierras comunales para pastura (Deininger y Bresciani, 2001). Pese a la lentitud del process,
se observa un aumento de la concentraci6n de la propiedad de la tierra en manos privadas.
Los ejidatarios que han vendido sus tierras se han transformado en asalariados rurales o
han emigrado a las ciudades para emplearse como obreros. Sin embargo, no se observan
incrementos de inversi6n privada en el campo.

Los productores privados (incluidos los pequefos productores) en general tienen mayores
ingresos y son mas productivos que los productores ejidatarios (Deininger y Bresciani,
2001). Si bien las pequefas propiedades bajo diferentes formas de tenencia predominan en
el campo mexicano, las grandes explotaciones general una proporci6n important de la
producci6n agricola (OCDE, 1997).










Uno de los mayores problems del campo mexicano es la prevalencia de la pobreza rural,
ya que 6sta se encuentra mas concentrada en el campo y los pobres rurales viven en
condiciones mas precarias que los pobres urbanos. Entre 1985 y 1999 la proporci6n de la
poblaci6n rural disminuy6 del 31.4% al 25.6% de la poblaci6n total, pero la poblaci6n rural
concentr6 mas de la tercera parte de la poblaci6n pobre y mas de la mitad de los que viven
en pobreza extrema. En 1998 se estimaba que el 59% de la poblaci6n rural era pobre y el
31% vivia en pobreza extrema. La reducci6n en los indices de pobreza rural en la d6cada del
90 no se asocia tanto a mejoras en la productividad de la agriculture como a fuertes
process migratorios hacia las ciudades y los Estados Unidos (FAO y SAGARPA, 2000).

2.1 Politicas agropecuarias
Desde la decada del 50 hasta mediados de la del 80, M6xico mantuvo political de
sustituci6n de importaciones y de autosuficiencia alimentaria junto con un sistema politico
sumamente centralizado (OCDE, 1977). Los objetivos principles de estas political eran
garantizar una oferta stable de alimentos baratos a los consumidores urbanos y la
reducci6n de la pobreza rural. Los instruments mas importantes fueron el apoyo a
productores que abastecian al mercado interno, en especial, los pequefos productores de
granos basicos (maiz, trigo, frijol, cebada, arroz, sorgo y cinco oleaginosas), una fuerte
intervenci6n estatal en las cadenas de comercializaci6n (incluido el comercio exterior) y la
desprotecci6n de actividades ligadas a la exportaci6n de bienes y servicios (FAO y
SAGARPA, 2000).

En las decadas del 40 y 50, el PBI agropecuario creci6 a una tasa media annual del 5.8% y el
subsector agricola casi al 7%, como resultado de una expansion de la superficie cosechada
del 4% y un aumento de los rendimientos del 3%. Este fuerte crecimiento fue possible gracias
a importantes inversiones en obras de irrigaci6n y al comportamiento relativamente
favorable de los precious agropecuarios. En 1939 M6xico tenia 15 millones de hectAreas
cultivables; para 1949 6stas aumentaron a 20 millones y a 24 millones en 1960. A partir de
entonces la superficie de tierra cultivable ha permanecido stable. Adicionalmente, 80
millones de hectAreas se destinan a la ganaderfa, de las cuales dos terceras parties se
localizan en las zonas semiaridas con baja capacidad de carga animal (Fernandez-Cornejo y
Shumway, 1997).

Gracias a los grandes proyectos pdblicos de irrigaci6n, las tierras de riego pasaron de 1.7
millones de hectAreas en 1939 a 2.4 millones en 1949, 3 millones en 1960 y 5 millones en
1980, y desde esa fecha se han mantenido sin cambios importantes. La superficie cosechada
aument6 de 6.7 millones de hectAreas en 1939 a 8.6 millones en 1949, 11.4 millones en 1960 y
17.4 millones de hectAreas en 1980, manteniendose stable en las dos decadas siguientes
(FAO, 1999).

A partir de la decada del 70, el gobierno federal utiliz6 los ingresos petroleros para
aumentar los subsidies al campo, los cuales alcanzaron en 1981 el 22% del PBI
agropecuario. Muchos de los programs de desarrollo agricola, asi como de inversi6n
pdblica, extension, investigaci6n, controls sanitarios y apoyos director a la producci6n y la










comercializaci6n eran ejecutados directamente por el gobierno federal. Las political
agricolas y de desarrollo emplearon diversos incentives para promover tecnologias
seleccionadas por los t6cnicos que disefaban los programss2 En general, las political
agropecuarias fueron organizadas desde el gobierno federal hacia abajo, con escasa
participaci6n de productores y gobiernos estatales y municipales. Esta organizaci6n de
arriba hacia abajo contribuy6 a la generaci6n de un fuerte deficit fiscal, distorsiones de
mercado, corrupci6n, clientelismo politico y costs de transacci6n muy altos (FAO y
SAGARPA, 2000; Kondo, 1999; Triomphe et al., 2001). Sin embargo, estas political tuvieron
impacts contradictorios sobre el sector privado. Por un lado, elevaron la rentabilidad por
medio de subsidies y la creaci6n de infraestructura en irrigaci6n, electrificaci6n,
comunicaciones y provision de servicios esenciales (FAO y SAGARPA, 2000). Por otro lado,
disminuyeron la capacidad de innovaci6n de los productores agropecuarios, reduciendo la
inversi6n privada neta.

En la decada del 80, M6xico comenz6 un profundo process de transformaci6n econ6mica
basado en la desregulaci6n de la economia internal y del comercio exterior; en cambio, la
transformaci6n political se retras6 diez afos. El efecto combinado de las nuevas political
result en la transferencia de responsabilidades del gobierno a los productores privados y
ejidales, de las autoridades federales a los gobiernos estatales y la eliminaci6n de la
regulaci6n de precious por parte del gobierno permitiendo el accionar de los mercados
(Naylor et al., 2001).

Las nuevas political redujeron la inversi6n pdblica en el sector agropecuario, los subsidies y
los gastos en fomento agricola y desregularon parcialmente el comercio international de
products agropecuarios. La proporci6n del gasto pdblico orientado a la agriculture en el
gasto total cay6 del 12% en 1980 a menos del 6% en 1989. Este 61timo porcentaje se calcul6
sobre un total notablemente inferior al del comienzo de la decada. Habiendose desarrollado
con una protecci6n fuerte, la agriculture se vio repentinamente obligada a competir en
mercados mas abiertos.

A pesar de los cambios de political, la superficie cosechada, los rendimientos por hectArea y
la composici6n del product agropecuario, se mantuvieron estables durante la decada del
80. En la decada del 90 el sector creci6 a tasas moderadas, impulsado por un aumento en los
rendimientos unitarios y cambios en la estructura de cultivos. Este mayor dinamismo reflej6
los cambios estructurales que se habian producido en la decada anterior: mientras que la
producci6n de la mayoria de los granos y oleaginosas cay6, aument6 la de frutas, verduras,
forrajes y cultivos industriales (FAO y SAGARPA, 2000).

En el period analizado, dos tipos de political influyeron fuertemente sobre el agro
mexicano: las de precious de products e insumos agropecuarios, incluidos los subsidies a la
producci6n, y las de comercio exterior.



2 Los creditos para financial la adopci6n de paquetes tecnol6gicos especificos fueron uno de los instruments
mas importantes ya que alrededor de la mitad de los subsidies se transferfan a traves de la banca p6blica rural
(FAO y SAGARPA, 2000).










2.1.1 Politicas de precious de products e insumos agropecuarios
Hasta la primera mitad de la decada del 80 las political de precious inclufan precious de
garantia para determinados products, control del comercio exterior e intervenci6n en el
tipo de cambio. Los apoyos a la producci6n inclufan subsidies a los insumos
(particularmente al agua de riego, electricidad, fertilizantes y semillas), tasas de interns
preferenciales, seguro agricola e inversiones en infraestructura agricola (Mielke, 1992). Las
political de precious incentivaron un uso excesivo de ciertos insumos; por ejemplo, existen
evidencias claras de que los acuiferos en las principles Areas de riego se estan agotando
porque las extracciones superan la recarga (Triomphe et al., 2001).

Con los programs de ajuste structural se desregul6 el comercio exterior, se vendieron
empresas paraestatales, cay6 la participaci6n gubernamental en la distribuci6n y
comercializaci6n de insumos y products agropecuarios, se eliminaron los controls de
precious y se abolieron y/o redujeron los subsidies (Salcedo, 1999; Yinez-Naude, 1994). Aun
despues de estos cambios, los apoyos pdblicos a la agriculture inclufan una gran cantidad
de subsidies que, en 1990, alcanzaron la cifra de 6,000 millones de d6lares o 13% del
presupuesto federal (Naylor et al., 2001).

En 1993 M6xico cambi6 el sistema de precious de garantia por el program PROCAMPO, un
sistema de pagos director, basado en la superficie sembrada con determinados cultivos pero
no ligado a la producci6n de los mismos (Valdez, 1994). Los apoyos llegaron a 3.3 millones
de productores, que abarcaban cerca de 14 millones de hectAreas por un monto cercano a los
1,000 millones de d6lares anuales. PROCAMPO represent un cambio en la orientaci6n de
programs previous en el sentido de que la mayor parte de los apoyos se otorgaron a
pequefos productores: cerca de la mitad de los recursos se concedieron a explotaciones de
menos de 5 hectAreas y otra cuarta parte a explotaciones de entire 5 y 10 hectAreas.

En 1995 se inici6 el program Alianza para el Campo, cuyo component principal era la
transferencia de tecnologia (ferti-irrigaci6n, establecimiento de praderas, sanidad vegetal,
mejoramiento del hato ganadero, equipamiento rural, mecanizaci6n, capacitaci6n y
extension, program lechero, campafas de salud animal y program de caf6). Los costs del
program fueron financiados conjuntamente por el gobierno federal, los gobiernos estatales
y los productores participants, lo que limitaba la participaci6n de productores con escasa
capacidad de inversi6n. En 1998 los recursos distribuidos por Alianza para el Campo
alcanzaron cerca de 3.1 mil millones de d6lares, de los cuales los gobiernos estatales
aportaron el 37% y el gobierno federal el 63% (Kondo, 1999).

Luego de la incorporaci6n de M6xico al Tratado de Libre Comercio entire CanadA, Estados
Unidos y M6xico (TLC), se establecieron apoyos que compensaban a los compradores de
products agropecuarios por pagar un precio interno superior al de products similares
importados. Estos apoyos son operados por Apoyos y Servicios a la Comercializaci6n
Agropecuaria (ASERCA). Esta instituci6n tambien otorga cobertura de precious a los
productores de ciertos products en regions especificos. El monto de subsidies otorgado
por ASERCA en el 2000 fue de aproximadamente 320 millones de d6lares (FAO y
SAGARPA, 2000).










Un objetivo important de las political agropecuarias recientes fue la consolidaci6n de los
mecanismos de mercado como element director de las decisions productivas. La
transici6n de un mercado protegido a uno integrado a la economia international forz6 a los
productores a transformarse para aumentar su eficiencia productive y de comercializaci6n.
Pero esta transformaci6n se ha demorado por falta de credito (Rosenzweig, 2001) y los
crecientes riesgos asociados con el inicio de nuevas actividades. Los productores utilizaron
los programs de apoyo a la agriculture, como Alianza para el Campo, para capitalizarse y
continuar produciendo granos. Como la mayoria de los beneficiaries del program Alianza
eran productores de zonas irrigadas, los pequefos productores de zonas de temporal
dejaron de recibir apoyo (FAO y SAGARPA, 2000). La raz6n es que los productores
participants tenian que contribuir con un tercio de los costs, y esto limitaba los apoyos a
productores con una minima capacidad financiera.

2.1.2 Politicas de comercio exterior
Desde la decada del 80, M6xico desregul6 drasticamente su comercio international y abri6
nuevos mercados, especialmente el de America del Norte. En respuesta a esta situaci6n, la
participaci6n de las exportaciones en el PBI pas6 de 17% en 1994 a 33% en 1999. Este
comportamiento dinamico se dio en el marco de una fuerte revalorizaci6n del peso frente al
d6lar norteamericano y de fuertes ganancias en productividad gracias a la adopci6n de
nuevas tecnologias, al crecimiento de la maquila y a la caida en los precious de algunos
servicios como consecuencia de su desregulaci6n (FAO y SAGARPA, 2000).

En 1986 M6xico se incorpor6 al GATT, abriendo su comercio exterior de manera substantial.
En 1987 la tasa mAxima de aranceles fue reducida a 20%, nivel inferior al pactado en el
acceso al GATT. Con la firma del TLC en 1994, todos los permisos de importaci6n ain
vigentes fueron convertidos a aranceles o cuotas arancelarias, los cuales seran totalmente
eliminados para los miembros del TLC a mas tardar en el 2008. Si bien el TLC incluye la
reducci6n de aranceles, no incluye compromises de reducci6n de los apoyos internos ni de
los subsidies a la exportaci6n (OCDE, 1977). En el afo 2000 se firm un acuerdo de libre
comercio con la Comunidad Europea que incluye products agropecuarios. El acuerdo
contempla la eliminaci6n progresiva de los gravamenes de importaci6n, con plazos de
reducci6n especificos por producto3

La liberalizaci6n del comercio exterior tambien incluy6 el retire del estado de estas
actividades y la eliminaci6n de barreras no arancelarias.

2.2 Evoluci6n del PBI agropecuario
La mayor parte del PBI mexicano es generada por el sector servicios (67%), seguido en
importancia por el sector industrial (27%) y el sector agropecuario (6%). Entre 1988 y el
2000, el PBI total creci6 a una tasa media annual del 3.5%, mientras que el sector
agropecuario apenas creci6 al 1.9% annual (INEGI, various afos). A pesar del lento
crecimiento del sector, el empleo agropecuario en la d6cada del 90 se mantuvo stable en


3 Los aranceles para lActeos, carnes, granos, oleaginosas y az6car estin excluidos temporalmente bajo clAusula de revision
en tres afos debido a los fuertes subsidies otorgados por la Comunidad Europea.











alrededor de 8.7 millones de trabajadores
(FAO y SAGARPA, 2000; Zedillo, 2000).
En el period 1990-1999 la producci6n
agricola represent en promedio el 70% del
PBI agropecuario, la producci6n pecuaria el
23%, la silvicola el 4% y la pesquera el 3%.
En el mismo period, la producci6n agricola
creci6 a una tasa media annual del 1.9%, la
producci6n pecuaria a una tasa del 1.3%, la
silvicola al 1.0% y la pesca al 1.1% (INEGI,
various afios) (Figura 1).

Los rubros agricolas mas importantes son
hortalizas, frutales, cereales y forrajes. Entre
1980 y 1999 la participaci6n de los cereales
en el valor total de la producci6n agricola
cay6 de 31% a 20% y la de los cultivos
industriales de 19% a 15% (Figura 2). Esta
caida fue causada por el mayor dinamismo
tecnol6gico y commercial de las producciones
para exportaci6n, cambios en las political
agricolas y la caida de los precious reales de
cereales y oleaginosas.

Si bien las exportaciones de hortalizas ya
eran importantes a fines de la decada del 80,
los cambios tecnol6gicos en la producci6n y
comercializaci6n se aceleraron en la decada
del 90. Las principles innovaciones
tecnol6gicas de producci6n introducidas
fueron los sistemas de riego presurizados y
por goteo, los sistemas de ferti-irrigaci6n, el
uso de la plasticultura o acolchado (que
permit esterilizar el suelo por las altas
temperatures que genera, retener humedad
e inhibir el crecimiento de malezas) y la
introducci6n de semillas mejoradas.


Miles de millones de pesos
90

75

60
. .. .. .
................^:^ ^ -;;;^


1991 93 95I
1991 93 95


97


99


Figura 1. PBI agropecuario mexicano.
Valores a precious de 1993.
Fuente: Centro de Estadistica Agropecuaria, SAGAR.



%
40 __ Cereales
a Forrajes
[ Industriales
n Frutales
3 Hortalizas, legumbres y races
30 II Otros n


1980 1985 1990 1995 1999

Figura 2. Distribucion porcentual del valor de la
production de los cultivos agricolas.
Fuente: SAGARPA


En general, estas tecnologias fueron importadas. En el caso del tomate, la principal
hortaliza de exportaci6n, se introdujo una variedad de larga vida en anaquel, desarrollada
en Israel. Esta variedad aument6 la competitividad de los productores mexicanos en el
mercado estadounidense, ya que dicha variedad no ha podido ser adaptada a las
principles zonas productoras de Estados Unidos. La adopci6n de sistemas de ferti-
irrigaci6n fue subsidiada por los gobiernos federal y estatales (Salcedo, 1999). Las


Pesca
E Silvicultura
E[] Ganaderia
O Agriculture











tecnologias de comercializaci6n introducidas incluyeron una consolidaci6n de las empresas
comercializadoras para ofrecer hortalizas todo el afio y mayor eficiencia en los tramites
aduaneros, en las comunicaciones con los compradores y en los process de distribuci6n en
Estados Unidos (Calvin y Barrios, 1999).

La producci6n de frutas para la exportaci6n tambien aument6 considerablemente. Por
ejemplo, las exportaciones de plAtano crecieron 4.870% durante el period 1982-1997. Las
tecnologias de producci6n fueron importadas de Centroamerica; de hecho algunos gerentes
de las principles fincas bananeras eran originarios de esta region (Salcedo, 1999). Si bien el
crecimiento de las exportaciones de frutas y hortalizas se ha concentrado en productores
mexicanos que ya exportaban antes del TLC, existe un gran potential de crecimiento para
productores medianos que todavia no participan en estos mercados (Y6nez-Naude, 2001).

El desarrollo de cuencas lecheras intensivas en varias regions del pais ha estimulado la
demand de various cultivos forrajeros, entire los que destacan la alfalfa, el maiz y el sorgo.
Los granos basicos desempefan un papel fundamental en la agriculture mexicana ya que
constituyen la base de la alimentaci6n de una gran parte de la poblaci6n de bajos recursos,
en particular de campesinos que produce para el autoconsumo. En los afios previous a la
entrada en vigencia del TLC, la mayoria de los studios indicaban que la producci6n de
granos basicos caerfa como consecuencia de la competencia de importaciones. A pesar de
las predicciones, la producci6n se mantuvo estancada en la decada del 90, salvo la de maiz,
que se expandi6 (Figura 3), y la de trigo y de soya que se contrajeron; esta 61tima
principalmente a causa de los ataques de la mosca blanca.


Existen tres explicaciones alternatives de
la estabilidad de la producci6n de granos
basicos. La primera es que el nivel de
protecci6n efectiva que se le otorga es
a6n relativamente alto. PROCAMPO y
ASERCA, en particular, han apoyado a
los productores de granos basicos, y
principalmente a los comerciales4
(Rosenzweig, 2001, Y6nez-Naude, 2001).
En el caso del maiz, los fuertes subsidies
estuvieron complementados con un
considerable aumento de los
rendimientos y la expansion del cultivo
en zonas con condiciones favorables.

La segunda explicaci6n es que una gran
parte de la oferta de granos basicos


Millones de toneladas
20------------------------------------ --
Maiz grano

16--------------------------------------------


12--------------------------------------


8---------------------------------------
Sorgo granoo,
4/ /
r --- ---------
rigo grano gao
Friol

1980 85 90 92 94 96 98 2000

Figura 3. Produccion de los principles cultivos
basicos en Mexico.
Fuente: SAGARPA.


4 Los productores comerciales predominan en las zonas de riego y en las de temporal con buenas tierras y
precipitaciones adecuadas.











(sobre todo maiz y frijol) es generada por pequefios productores. Estos productores
enfrentan altos costs de transacci6n en algunos mercados, lo que explica, al menos
parcialmente, que produzcan para el autoconsumo.5 Por esta raz6n, fueron menos afectados
por la liberalizaci6n de las political de precious y de comercio exterior (Taylor et al., 1999).

La tercera explicaci6n es que las demands de los productores de autoconsumo se basan en
caracteristicas especificas (ej., gusto, color, facilidad de cocci6n, etc.), que no pueden
encontrarse fAcilmente en los mercados. Al mismo tiempo, las families de estos productores
tienen estrategias de ingresos diversificadas, entire ellas, la producci6n para el
autoconsumo, producci6n para el mercado e ingresos no agropecuarios (especialmente
transferencias de migrants) (Y6nez-Naude et al., 2000). Apenas entire el 20% y el 35% del
ingreso de los productores con 5 ha o menos se genera en la finca, mis del 50% del ingreso
proviene de actividades no agricolas y entire el 16 y el 20% de transferencias de migrants a
los Estados Unidos (Rosenzweig, 2001). Por esta raz6n, su producci6n de granos basicos no
esta dirigida al mercado sino a satisfacer una demand personal.

2.3 Evoluci6n de las exportaciones e importaciones agropecuarias
Durante los 61timos 20 afios, la competitividad de la agriculture mexicana estuvo afectada
por tres grandes variables: 1) la inestabilidad de la decada del 80 y primera mitad de la del
90, seguida por la apertura commercial y la apreciaci6n del tipo de cambio; 2) el peso de las
deudas bancarias del sector, agravada por las altas tasas de interns real; y 3) la rapida
reducci6n de los subsidies por parte del gobierno federal en la decada del 90 (FAO y
SAGARPA, 2000).


La desregulaci6n del comercio exterior
permiti6 un fuerte crecimiento de las
importaciones y exportaciones en general, y
de las agroalimentarias en particular. En la
decada del 90 las exportaciones totales
crecieron al 11.2% annual, y al 15% annual
entire 1992 y 1998. Entre 1994 y 1999 las
exportaciones mexicanas pasaron de 61 a
137 mil millones de d6lares. Las
importaciones crecieron a una tasa menor:
7% annual (FAO y SAGARPA, 2000). El saldo
neto de los intercambios de bienes
agroalimentarios fue crecientemente
desfavorable para M6xico hasta 1994, pero a
partir de 1995 el deficit de la balanza
agroalimentaria disminuy6, tanto por el
aumento del volume como por el valor de
las exportaciones (Cuadro 1).


Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria,
1985-1997 (millones de dolares).
Exportaciones Importaciones
Ano Valor Indice Valor Indice Saldo
1985 1740 100 2106 100 -366
1986 2619 151 1422 67 1197
1987 2323 134 1562 74 761
1988 2544 146 2973 141 -429
1989 2371 136 3978 189 -1607
1990 2910 167 4704 223 -1794
1991 3200 184 4643 220 -1443
1992 3141 181 6143 292 -3002
1993 3683 212 5915 281 -2232
1994 4116 237 7274 345 -3158
1995 5861 337 5222 248 639
1996 5782 332 7752 368 -1970
1997 4165 239 4278 203 -113
Fuente: Medina y Aguirre, 1999.


5 Por ejemplo, la gran mayorfa de los beneficiaries del program Alianza para el Campo venden en el mercado interno, con
una fracci6n important para autoconsumo y s61o una minima parte produce para la exportaci6n; mAs aun, 96% de los
beneficiaries mantuvieron el uso del suelo despues de recibir los subsidies (FAO y SAGARPA, 2000).










Las exportaciones de products agroalimentarios que mas crecieron en el period de
1985-1997 fueron legumbres, hortalizas y frutas frescas, cerveza, tequila y otros
aguardientes, jugo de naranja, extractos de caf6 y care bovina. Las exportaciones de
frutas y verduras frescas crecieron gracias a las ventajas estacionales con que cuenta
Mexico, a la importaci6n de tecnologias avanzadas (ver la pag. 10), al crecimiento de la
demand en Estados Unidos, y en menor media al TLC dado que los aranceles
aplicados a las frutas y verduras mexicanas eran en promedio bajos antes de la entrada en
vigor del Tratado. Las importaciones que mas crecieron en ese period fueron alimentos
para ganado, carnes frescas o refrigeradas, aceites y grasas animals y vegetables,
preparados alimenticios especiales y conservas vegetables.

En la agriculture mexicana conviven diferentes sistemas de producci6n. Los tres mis
importantes son la agriculture commercial, los pequefios productores en transici6n y los
productores de subsistencia (Del Valle y SAnchez, 1996). Los agricultores comerciales se
caracterizan por su inserci6n en mercados nacionales e internacionales; cuentan con
extensions de tierra relativamente importantes y utilizan sistemas de riego e insumos
comerciales; en la region Noroeste produce hortalizas, granos y frutales; en la region del
Noreste predomina la producci6n de forrajes y granos, y en el Bajio centroo) destacan los
granos y hortalizas.

Los productores en transici6n agrupan a ejidatarios y productores privados que produce
alimentos basicos para el mercado interno; poseen extensions de tierra de medianas a
grandes, generalmente de buen temporal y emplean insumos modernos (ej. semillas
mejoradas y fertilizantes).

Los productores tradicionales o de subsistencia se encuentran en todo el territorio
mexicano, sobre todo en terrenos de temporal, utilizan semillas criollas que generalmente
guardian de cosechas anteriores y pocos insumos comerciales. En este tipo de agriculture
predomina la producci6n de granos basicos para autoconsumo. Por esta raz6n, su
demand de tecnologias de alta productividad es muy baja (Taylor et al., 1999).










3. El sistema national de investigaci6n


3.1 Organizaci6n
El sistema national de investigaci6n puede dividirse en un subsistema institucionalizado y
uno no institucionalizado. En el nivel superior del sistema institucionalizado esta el Poder
Ejecutivo Federal, responsible de regular las actividades de investigaci6n y de asignar
recursos para investigaci6n en la propuesta de presupuesto elevado al Congreso. El
President de la Repdblica es asesorado en temas cientificos por el Consejo Consultivo de
Ciencias, formado por investigadores a los que se les ha otorgado el Premio Nacional de
Ciencias. En 1999 se cre6 el Gabinete Especializado en Ciencia y Tecnologia, el cual realize
su primera reuni6n de trabajo en mayo del 2000.

El Congress de la Uni6n participa en el process de elaboraci6n y aprobaci6n del
presupuesto de la naci6n y de las leyes que regulan las actividades de investigaci6n. En
ambas camaras del Congreso existen comites de ciencia y tecnologia, encargados de la
preparaci6n y analisis de las iniciativas legislativas relacionadas con la investigaci6n
cientifica y la difusi6n de tecnologias.

Por debajo del poder ejecutivo, los principles organismos dentro del sistema de ciencia y
tecnologia son (RICYT, 2001):

* La Secretarfa de Educaci6n P6blica (SEP).
* El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia (CONACYT).
* El sistema CINVESTAV.
* Otras secretarfas de estado.

Hasta el 2001 la SEP era el mAximo organismo responsible de la political cientifica y
tecnol6gica mexicana y de la coordinaci6n de las actividades de las instituciones que
participan del sistema institutional de investigaci6n. La SEP era tambien responsible del
funcionamiento y evaluaci6n del CONACYT, asi como de su programaci6n y decisions
presupuestarias. En el 2002 el CONACYT se convirti6 en un organismo dependiente
directamente de la Presidencia de la Repdblica y dej6 de defender de la SEP.

El CONACYT es un organismo pdblico federal con estatuto juridico propio. Cumple un
papel fundamental en el sistema de ciencia y tecnologia mexicano, ya que colabora con la
administraci6n federal en la definici6n de las political cientificas y tecnol6gicas, participa
de la coordinaci6n del sistema institucionalizado, define normas de funcionamiento,
administra fondos pdblicos para ciencia y tecnologia, apoya la innovaci6n en el sector
productive y contribute a la vinculaci6n de las actividades de ciencia y t6cnica con otros
agents dentro del pais y con instituciones extranjeras. Ademas, es responsible del sistema
de studios de postgrado mas important del pais, mantiene various centros de investigaci6n
en el sistema SEP-CONACYT y administra el Sistema Nacional de Investigadores (SNI).










El sistema SEP-CONACYT, creado en 1992, puede dividirse en tres subsistemas: el de
Ciencias Exactas y Naturales, cuya misi6n principal es el desarrollo de ciencia bAsica y
aplicada, el de Desarrollo e Innovaci6n Tecnol6gica y Servicios, orientado a satisfacer las
necesidades de las industries y favorecer el desarrollo econ6mico de las regions en las que
act6an, y el de Ciencias Sociales y Humanidades. En 1996 el sistema recibi6 cerca del 19%
del gasto del gobierno federal en ciencia y tecnologia (Casas et al., 2000).

El SNI fue creado en 1994 por decreto presidential como un mecanismo de estimulo
econ6mico a los investigadores, con el prop6sito de arraigarlos en sus centros e institutes
de docencia e investigaci6n. El SNI esta disefado principalmente para investigadores con
nivel de doctorado y con una alta producci6n cientifica. Inicialmente, los requisitos de
entrada y permanencia en el SNI daban prioridad a las publicaciones en revistas cientificas
incluidas en un padr6n de excelencia del CONACYT. De esta manera, se incentivaba a los
investigadores a realizar studios de doctorado y se fomentaba la investigaci6n acad6mica,
pero no la interacci6n con otros agents del sistema de innovaci6n. Ademas, el sistema
discriminaba las actividades de investigaci6n mas aplicadas o de sistemas, ya que 6stas
raramente permiten escribir articulos que se puedan publicar en revistas cientificas de
primer nivel. Los investigadores ligados al sector agropecuario fueron particularmente
afectados por estas reglamentaciones (ver mas adelante). Una reform al sistema en 1999
permiti6 a los investigadores participar en el SNI, no s61o con base en publicaciones sino
tambien por desarrollos tecnol6gicos y actividades de innovaci6n.

Los recursos destinados al SNI en el 2000 fueron de aproximadamente 70 millones de
d6lares (CONACYT, 2001). El n6mero de investigadores aument6 de 5,879 en 1995 a cerca
de 7,800 en el 2000. Ademas del crecimiento absolute, el sistema se descentraliz6. En 1995,
el 33% de los investigadores del SNI se encontraban en los estados mientras que en el 2000
esta proporci6n aument6 al 48%.

El CONACYT ha dedicado una proporci6n significativa de su presupuesto al Programa de
Becas-Credito, y a partir de 1993 se manifest un crecimiento sustantivo en los recursos
destinados a este rubro. En 1996 los fondos destinados a becas representaron el 40% del
gasto total del CONACYT, contra el 29% en 1994. El destiny de los recursos de las becas
tambien ha registrado cambios. En 1994 el 55% del gasto en este rubro se destinaba a
financial studios en el pais y el 45% en el extranjero. En el 2000 estas proporciones fueron
de 65% y 35%, respectivamente, lo cual reflej6 los menores costs obtenidos por medio de
convenios con instituciones educativas extranjeras (CONACYT, 2001).

Uno de los mecanismos mas importantes que utiliza el CONACYT para distribuir recursos
financieros son los concursos de proyectos de investigaci6n abiertos a todas las
instituciones de investigaci6n y docencia. Existen dos tipos de convocatorias: nacionales y
regionales. En las convocatorias nacionales se concursa principalmente por proyectos de
investigaci6n bAsica y/o estrategica, a cargo de investigadores con doctorado de amplia
trayectoria. Las convocatorias regionales operan a trav6s de nueve delegaciones regionales,
y los recursos se orientan principalmente a proyectos de investigaci6n aplicada de impact
regional, a cargo de investigadores que con frecuencia tienen menores calificaciones










acad6micas. En ambos casos, los criterios de aprobaci6n de los proyectos son: calidad
acad6mica, pertinencia y cobertura regional, aportaci6n de fondos complementarios, trabajo
interinstitucional e interdisciplinario y formaci6n de recursos humans.

En 1998 se estableci6 el Programa de Modernizaci6n Tecnol6gica, el cual brinda apoyo
econ6mico al sector privado para adquirir servicios de consultoria a fin de diagnosticar la
problematica tecnol6gica de empresas individuals y realizar proyectos tecnol6gicos que
mejoren tanto los products como los process productivos (CONACYT, 2001).

El sistema CINVESTAV (Centro de Investigaciones y de Estudios Avanzados) fue creado en
1961 con el prop6sito de former investigadores especializados y de desarrollar
investigaciones originales en diferentes areas cientificas y tecnol6gicas. Inicialmente ubicado
en la Ciudad de M6xico, posteriormente abri6 otras unidades en los estados de Guanajuato,
YucatAn, Coahuila, Jalisco y Queretaro. En 1996 el CINVESTAV recibi6 el 7% de los gastos
federales en ciencia y t6cnica y empleaba al 7% de los investigadores del SNI (Casas et al.,
2000).

Diversas secretarias de estado (ej. SAGARPA, SEMARNAT, de Energia, de Economia y de
Desarrollo Social) tambien realizan investigaci6n cientifica y desarrollo tecnol6gico en Areas
de su competencia en institutes especializados, como los de Ecologia y de Tecnologia del
Agua, dependientes de la SEMARNAT. Otras instituciones que realizan tareas de
investigaci6n y desarrollo tecnol6gico en M6xico son:

* Instituciones de educaci6n superior (p6blicas y privadas). Las principles universidades
p6blicas que realizan investigaci6n son la Universidad Nacional Aut6noma de Mexico, la
Universidad Aut6noma Metropolitana y el Instituto Politecnico Nacional. Tres
universidades (dependientes de la SAGARPA) se dedican especialmente al sector
agropecuario: el Colegio de Postgraduados (CP), la Universidad Aut6noma Chapingo
(UACh) y la Universidad Aut6noma Agraria Antonio Narro (UAAAN). En afios recientes,
algunas universidades localizadas en los estados han comenzado programs de
investigaci6n, a menudo en asociaci6n con universidades estadounidenses. Entre las
instituciones privadas que realizan investigaci6n agropecuaria se destaca el Instituto
Tecnol6gico y de Estudios Superiores de Monterrey, orientado principalmente a los
agronegocios.
* Sector industrial, donde unas pocas empresas han desarrollado importantes capacidades de
investigaci6n y desarrollo, como por ejemplo, en biotecnologia aplicada a frutas y verduras.

Igual que en la mayoria de los pauses latinoamericanos, las instituciones p6blicas de
investigaci6n en M6xico fueron creadas con la misi6n de general tecnologias para el sector
p6blico mientras que las instituciones de educaci6n realizaban "ciencia pura" (Casas et al.,
2000; Katz, 2001). AdemAs, las instituciones se organizaron seg6n la concepci6n lineal de la
ciencia. El resultado fue un sistema fragmentado en el que las instituciones de investigaci6n










acumularon una considerable capacidad de trabajo pero interactuaban d6bilmente con
otras instituciones de investigaci6n y el sector productive.

En la decada del 90, M6xico comenz6 a transformar su sistema de investigaci6n, que era
dominado casi con exclusividad por el sector pdblico. En 1998 se promovi6 un amplio
debate sobre cuil deberia ser el marco regulatorio de la investigaci6n en M6xico. A partir
de dicho debate, la SEP, el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la
Repdblica, la Academia Mexicana de Ciencias y el CONACYT elaboraron la propuesta de
ley para el Fomento de la Investigaci6n Cientifica y Tecnol6gica, cuyo objetivo era crear un
nuevo marco regulatorio para estas actividades y para los apoyos otorgados por el
gobierno federal. La ley, aprobada a comienzos de 1999, establece que el Estado debe
fomentar la descentralizaci6n -territorial e institucional- de las actividades de
investigaci6n, asi como fomentar la vinculaci6n de las instituciones p6blicas de
investigaci6n con empresas.6 Tambien establece que los apoyos pdblicos deben distribuirse
mediante concursos y que las instituciones que reciban recursos pdblicos deben someterse
a evaluaciones externas peri6dicas.

Antes de la sanci6n de la ley, las instituciones p6blicas de investigaci6n estaban obligadas
a cumplir con la normatividad establecida por la Secretaria de Hacienda y Credito Piblico
y de la Contralorfa y Desarrollo Administrativo. Estas normas eran demasiado rfgidas para
la realizaci6n de tareas de investigaci6n y limitaban la capacidad operative de los
institutes pdblicos. Para subsanar esta deficiencia, la ley cre6 la figure juridica de los
Centros Piblicos de Investigaci6n, otorgandoles una mayor autonomia tecnica, operative y
administrative. La mayor autonomia implica que los Centros Piblicos pueden disponer de
la totalidad de los recursos que generen y con ello incentivar la captaci6n de recursos y la
interacci6n con agents que puedan proveer recursos.

En 1999 se autoriz6 la desgravaci6n impositiva de los incrementos en gastos de innovaci6n
en empresas y se permiti6 a las instituciones cientificas y tecnol6gicas importar insumos
libres de gravamenes. El CONACYT, junto con las Secretarfas de Hacienda y Credito
Piblico, Educaci6n Piblica y Comercio y Fomento Industrial, integra el comity
interinstitucional que eval6a las propuestas que presentan las empresas a fin de hacerse
acreedoras a dicho estimulo. Si bien a6n no ha pasado suficiente tiempo como para
evaluar este program, los primeros resultados muestran que su impact es debil. Ademas,
la experiencia de otros pauses indica que estos estimulos no son adecuados para las
pequefias empresas porque los months que 6stas pagan en impuestos son reducidos; en
cambio, estos programs pueden ser importantes para las grandes empresas, incluidas las
agroindustriales.

A fin de corregir la falta de interacci6n entire agents, en la d6cada del 90 se crearon una
series de programs y centros de vinculaci6n tecnol6gica y de transferencia de tecnologia.
Estos programs regulan las interacciones entire instituciones, pero como los cambios
dentro de las instituciones (en especial los incentives a los investigadores) han sido much

6 Cuando se prepare este document, el Congreso de la Uni6n discutia una reform sustancial del
sistema national de investigaci6n.










menores, el impact ha sido reducido. Por ejemplo, las instituciones de investigaci6n tienen
una fuerte tradici6n de mecanismos de decision centralizados y de poca colaboraci6n entire
ellas (Triomphe et al., 2001a). A pesar de que las decisions sobre las actividades a
emprender emanan en general de las autoridades de las instituciones, 6stas tienen poca
capacidad para imponerlas a los investigadores individuals pues no existen mecanismos
de control eficientes (por ejemplo, los investigadores tienen la estabilidad de los empleados
pdblicos y no existen mecanismos de control de calidad de las investigaciones).

Las nuevas political cientificas y tecnol6gicas han dado preferencia a las demands
tecnol6gicas para la definici6n de prioridades de investigaci6n y han propiciado una
creciente participaci6n del sector privado, otorgando apoyos especificos para promover la
vinculaci6n con centros de investigaci6n y desarrollo (Casas et al., 2000; Tapia, 1997).

3.1.1 Origen y utilizaci6n de recursos de investigaci6n
El financiamiento pdblico de la investigaci6n se ha reducido desde los afios 80 como parte
de las political de transformaci6n del Estado. El incremento observado a partir de 1991 se
debe a que desde ese afio se reportan como gasto de ciencia y tecnologia los recursos
asignados a fondos para el fortalecimiento de la infraestructura y capacidades cientificas y
para repatriar a cientificos mexicanos (Figura 4).

En 2001 los recursos destinados a todas las actividades de ciencia y tecnologia
representaron apenas el 0.44% del PBI. En 1997, 61timos datos disponibles, el gobierno
constitufa la principal fuente de financiamiento de las actividades cientificas (71% del total),
seguido por el sector privado (17%) y las instituciones de educaci6n superior (9%); y, por
61timo, el 2.5% de los fondos provinieron de fuentes extranjeras (RICYT, 2001).

En 1997 el 23% de los recursos se destin6 a investigaci6n basica, el 48% a investigaci6n
aplicada y el 29% a desarrollo experimental. La distribuci6n de estas actividades por sector
de ejecuci6n cambi6 sustancialmente en el
period que se analiza ya que la Millones de $ %
8,000 0.6
participaci6n de las instituciones de Gasto Federal
ensefianza superior en actividades de 7,000- % del gastolPBI / 0.5
investigaci6n cay6 del 54% en 1993 al 40% 6,000\ /
en 1997, mientras que la participaci6n de las \ 0.4
5,000 *
empresas aument6 del 10% al 20%. La 5,00
participaci6n de las instituciones sin fines de 4,000- ~ 0.3
lucro subi6 del 0.4% al 1.6% y la de las 3,0000.2
instituciones gubernamentales del 36% al 0
2,000 -
39% (RICYT, 2001). 0.1
1,000
La asignaci6n de recursos de investigaci6n 0 i, , 0.0
por sector econ6mico tambien cambi6 en 81 85 90 92 94 96 98 2000
respuesta a los cambios estructurales que Figura 4. Gasto federal en ciencia y tecnologia, en
experiment la economia mexicana. La millones de pesos a precious de 1994, y su porcentaje
proporci6n del gasto destinada al sector con respect al PBI.
Fuente: Elaborado con datos del INEGI, various anos.











agropecuario cay6 del 32% del total en 1993 al 22% en 1997, mientras que la proporci6n
destinada a desarrollos industriales y de tecnologia subi6 del 6% al 20% (Cuadro 2).

La asignaci6n del gasto de ciencia y tecnologia difiere de la distribuci6n de investigadores
por discipline cientifica. Seg6n los 61timos datos disponibles, en 1995 apenas el 17% de los
investigadores se dedicaban a ingenieria y desarrollos tecnol6gicos, el 12% a Ciencias
M6dicas, el 7% a Ciencias Naturales y Exactas, el 3% a Ciencias Agricolas y el 59% a
Ciencias Sociales (RICYT, 2001). En la decada del 90 M6xico hizo un important esfuerzo
para aumentar la cantidad de profesionales con studios de postgrado. La cantidad de
estudiantes que obtuvieron el titulo de maestro aument6 193% entire 1990 y 1997 y el de
doctors 232% (Cuadro 3). Estos datos registran 6nicamente a estudiantes en universidades
mexicanas. Los mayores aumentos se registraron en las areas de ingenierfa y tecnologia y de
Ciencias Agricolas (RICYT, 2001).



Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologra por objetivo socioeconomic (en porcentaje).
Ano 1993 1994 1995 1996 1997
Agriculture, silvicultura y pesca 32.1 23.6 22.6 22.7 22.0
Desarrollo industrial y de tecnologia 5.8 24.5 25.9 21.3 20.0
Energia 14.1 6.6 5.7 7.2 7.4
Infraestructura 2.6 3.1 4.0 9.7 5.3
Medio ambiente 1.7 2.6 3.6 8.5 11.8
Salud (excluida la contamination) 19.6 14.6 16.0 10.8 12.4
Desarrollo social y servicios sociales 5.1 10.3 4.0 6.1 6.1
Tierra y atmosfera 5.3 2.6 1.7 1.0 1.0
Promocion general del conocimiento 8.4 6.4 10.7 3.8 4.3
Sin especificar 5.3 5.6 5.9 9.0 9.7
Total 100 100 100 100 100
Fuente: RICYT (2001).


Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en


porcentaje).


Maestrias 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Naturales y Exactas 389 530 401 516 568 633 616 810
Ingenieria y Tecnologia 852 1017 1009 977 1345 1614 2025 2172
Ciencias Medicas 295 265 323 258 362 533 536 639
Ciencias Agricolas 296 255 255 276 368 373 431 530
Ciencias Sociales 2172 2565 2667 2738 2896 4824 4505 6778
Humanidades 942 880 1094 1364 1642 2031 3051 3580
Total 4946 5512 5749 6129 7181 10008 11164 14509
Doctorados
Naturales y Exactas 84 69 80 83 120 107 123 219
Ingenieria y Tecnologia 8 11 27 32 40 55 62 119
Ciencias Medicas 35 41 36 42 53 59 103 134
Ciencias Agricolas 4 3 9 5 10 20 48 64
Ciencias Sociales 98 97 100 95 124 161 236 191
Humanidades 40 17 61 95 141 117 162 166
Total 269 238 313 352 488 519 734 893
Fuente: RICYT (2001).










4. Organizaci6n del sistema national de
investigaci6n agropecuaria (SNIA)

En M6xico no existe un sistema formal que coordine las actividades de las diferentes
instituciones de investigaci6n agropecuaria. En la segunda mitad de la decada del 90 el
INIFAP impuls6 la creaci6n de dicho sistema pero esos esfuerzos no cristalizaron (Kondo,
1999). Sin embargo, existe un sistema national de facto en el cual interact6an agents
pdblicos y privados que llevan a cabo investigaci6n y extension agropecuaria. Las
principles instituciones dentro del sistema de investigaci6n agropecuario son:

* La Secretarfa de Agricultura, Ganaderfa, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentaci6n
(SAGARPA), a trav6s de sus instituciones de investigaci6n y docencia: INIFAP, el CP, la
UACh y la UAAAN;
* Los Institutos Tecnol6gicos Agropecuarios dependientes de la SEP;
* Las Facultades de Agronomia y Veterinaria de las universidades estatales;
* Los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnologia; y
* Los Patronatos de Apoyo a la Investigaci6n y las fundaciones estatales PRODUCE para
fomento y apoyo a proyectos con orientaci6n hacia la transferencia de tecnologia.

Los patronatos y las fundaciones fueron creados para diversificar el financiamiento de la
investigaci6n agropecuaria y permitir una mayor participaci6n de los productores en la
definici6n de las prioridades de investigaci6n. Pero como en general estas instituciones
fueron creadas desde el gobierno y no por los agents activos en cada estado, la
participaci6n real de los productores en las mismas es muy variable.

Al igual que el resto del sistema national de investigaci6n, los sistemas de investigaci6n y
extension agropecuaria en M6xico se organizaron a partir de la vision lineal de la ciencia. A
pesar de los cambios introducidos en afios recientes (ver mas adelante), esta concepci6n
todavia predomina en el sistema pdblico de investigaci6n. A menudo los mecanismos de
comunicaci6n entire los diferentes agents dentro del sistema de innovaci6n (investigadores,
extensionistas y usuarios de tecnologias) no funcionaban con la intensidad necesaria y, en
consecuencia, las tecnologias generadas no resultaban adecuadas a los requerimientos de
los usuarios (Casas et al., 2000). En general, las interacciones entire instituciones de
investigaci6n y entire 6stas y las de extension se concentraban en los estratos directives, con
poca interacci6n a nivel de investigadores y t6cnicos. A su vez, los productores no tenian
ninguna capacidad de influir sobre la organizaci6n de las instituciones de investigaci6n.
Como respuesta a esta falta de interacci6n, diversos agents comenzaron a buscar fuentes
alternatives de tecnologias. Asi, algunos productores desarrollaron t6cnicas propias (ej., la
siembra de trigo en camas7) o empresas proveedoras de insumos o comercializadoras de
products las importaron del exterior (p. ejemplo, frutas y hortalizas para exportaci6n).

En algunos casos, las instituciones de investigaci6n y extension tambien funcionaron como
soporte t6cnico de las political p6blicas sociales y de fomento a la producci6n agropecuaria


7 Ken Sayre, comunicaci6n personal, 2001.










que subsidiaban el uso o compra de determinados paquetes tecnol6gicos. Estos programs
adolecian basicamente de cuatro problems. Primero, las tecnologias promovidas eran
elegidas a nivel del gobierno federal, con poca interacci6n con los usuarios y sin tender a
diferencias regionales (Kondo, 1999). Segundo, los programs enfatizaban la transferencia
de maquinaria e insumos fisicos, con poca atenci6n a la capacitaci6n de los productores en
el uso de los mismos (Triomphe et al., 2001). Tercero, el servicio de extension agricola se
consideraba como un eslab6n que vinculaba los resultados de la investigaci6n con los
programs de fomento pero no transferia informaci6n de los productores a los
investigadores. Cuarto, se fijaban metas que se podian cuantificar fAcilmente (ej., cantidad
de subsidies entregados o sembradoras compradas) desatendiendo components menos
obvious pero cruciales para el 6xito de los programs (ej., entrenamiento en el uso de las
maquinarias entregadas).

A pesar de que las zonas de temporal y tropicales representan casi tres cuartas parties de la
superficie agricola mexicana, la investigaci6n pdblica ha dado prioridad a las tierras de
riego, en las que se concentran los productores comerciales. Las investigaciones dirigidas a
este grupo en general se realizan en el campo experimental y se especializan por cultivos,
partiendo de la premisa de que el productor dispone de medios para incorporar
innovaciones tecnol6gicas (Jimenez, 1996). Esta vision parcial de la producci6n
agropecuaria y de los process de innovaci6n ha disminuido la efectividad de las
instituciones de investigaci6n.

El financiamiento pdblico de la investigaci6n dedicada al sector agropecuario cay6
considerablemente desde 1981, tanto en terminos absolutos como relatives al total del gasto
pdblico en ciencia y tecnologia. La caida de las inversiones p6blicas en investigaci6n
agropecuaria afect6 fuertemente a todas las instituciones (Cuadro 4) y las forz6 a buscar
nuevas fuentes de financiamiento.

La mayor parte de los recursos federales destinados a investigaci6n agropecuaria se
canalizan al INIFAP, ya que esta instituci6n se dedica exclusivamente a tales actividades,
mientras que las universidades agrarias
dedican una gran parte de sus recursos a la Otros 11%
docencia (Figura 5). UAAAN 5%


Cuadro 4. Financiamiento public a las principles UACH 6%
instituciones de investigation y docencia
.INIFAP 63%
agropecuarias (millones de dolares estadounidenses).
1981 1990 1995 CP 15% -


INIFAP 106 58 48
Colegio de Postgraduados 53 20 21
Universidad Autonoma de Chapingo 65 52 47
Universidad Autonoma Agraria
Antonio Narro 16 22 22
Fuente: SHCP, citado por OCDE, 1997.


Figura 5. Distribucion del gasto federal en ciencia y
tecnologra en agriculture, ganaderia y desarrollo rural
en 1997 (por institution).
Fuente: SHCP. Cuenta de la Hacienda Piublica Federal. 1997.










4.1 Evoluci6n de la investigaci6n agropecuaria
Si bien en el siglo XIX se crearon en M6xico varias escuelas y universidades agrarias, la
investigaci6n agropecuaria modern apenas se inici6 a comienzos del siglo XX. En la
decada del 40 se establecieron la Oficina de Estudios Especiales (por un convenio entire la
Fundaci6n Rockefeller y la Secretarfa de Agricultura y Ganaderfa), el Instituto de
Investigaciones Agricolas y el Instituto de Investigaciones Pecuarias (Fernandez-Cornejo y
Shumway, 1997). En el decenio siguiente se crearon el Instituto de Investigaciones
Forestales y el Colegio de Postgraduados (CP). En 1960 la Oficina de Estudios Especiales y
el Institute de Investigaciones Agricolas se unieron para former el Instituto Nacional de
Investigaciones Agricolas. En 1962 el Instituto de Investigaciones Forestales se transform
en el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, y en 1963 el Instituto de
Investigaciones Pecuarias se transform en el Instituto Nacional de Investigaciones
Pecuarias. En 1985 los tres institutes se integraron para former el actual INIFAP.

Las reforms a las political cientificas y tecnol6gicas introducidas en la decada del 90
tambien afectaron a las instituciones ligadas al sector agropecuario. Las caracteristicas
fundamentals de la reform en el sector fueron una mayor descentralizaci6n de las
definiciones de prioridades y de los mecanismos de asignaci6n de recursos. En sintesis, la
filosofia de la transformaci6n consisti6 en el cambio de un sistema cientifico centralizado a
un sistema de innovaci6n dirigido por la demand de tecnologias (Paredes y Moncada,
2000). No obstante, el impact de estas reforms a6n es reducido, fundamentalmente por
la dificultad de cambiar la mentalidad de los empleados pdblicos encargados de planear y
ejecutar las political y actividades de investigaci6n.

4.2 Organismos de financiamiento
El grueso de los recursos para investigaci6n agropecuaria provienen del gobierno federal.
Sin embargo, los gobiernos estatales destinan cada vez mas recursos para solucionar
problems en sus comunidades y municipios, generalmente como complement de los
programs federales (como PROCAMPO) o financiando organismos estatales de
investigaci6n. Los recursos estatales se canalizan a trav6s de los Consejos Estatales de
Ciencia y Tecnologia y complementan las acciones del CONACYT y de las Fundaciones
Produce. Los Consejos estatales apoyan proyectos de investigaci6n, difusi6n cientifica y
tecnol6gica y formaci6n de recursos humans. Actualmente existen 13 Consejos Estatales
integrados en una red.

Las inversiones privadas, en particular las de origen mexicano, estan adquiriendo cada
vez mayor importancia. Las empresas utilizan tres estrategias diferentes. Algunas
financial proyectos de su interns en centros de investigaci6n que no pertenecen a la
empresa; otras invierten en la formaci6n de equipos internos de investigaci6n. Finalmente,
algunas empresas combinan las dos estrategias anteriores. Algunos ejemplos dentro de
esta categoria son el Grupo MASECA, Nestl6, Novartis, Monsanto, el Grupo Bimbo, la
industrial maltera, la industrial harinera y la industrial aceitera.










Otra modalidad de financiamiento privado para la investigaci6n son los patronatos de
apoyo a la investigaci6n, formados con el prop6sito de solucionar problems que afectan
directamente a sus agremiados. Los primeros patronatos se crearon por decretos estatales
para funcionar como entidades de sanidad vegetal y combatir plagas agricolas.
Dependiendo de si fueron promovidos por los antiguos institutes de investigaci6n
agricola o pecuaria, los patronatos se dividen en agricolas o pecuarios y tienen diferentes
esquemas de direcci6n, de recaudaci6n de fondos y de provision de servicios.

Los patronatos agricolas obtienen recursos mediante cuotas directs de sus miembros,
cuotas por uso de agua e impuestos a la producci6n y/o venta de insumos votados por los
propios productores. Por ejemplo, el Patronato de Sonora habia fijado en 1995 un
impuesto del 0.5% sobre el valor de cada tonelada de trigo producida y de 2 d6lares por
tonelada exportada. Los patronatos pecuarios se financiaron inicialmente con la donaci6n
de terrenos para instalaciones, tierras para experimentaci6n y aportaciones financieras
iniciales. Estos patronatos recaudan fondos por medio de diversos esquemas, por ejemplo,
"medianias" entire la SAGARPA y las organizaciones para la crfa y engorda de ganado. En
general, los patronatos pecuarios tienen mayores dificultades para recaudar recursos de
sus asociados (Polanco Jaime, 1996).

Siguiendo el ejemplo del Patronato para la Investigaci6n y Experimentaci6n Agrfcola del
Estado de Sonora (el primero en crearse en 1969 y hoy el mas importante, el INIFAP
foment6 la replica del modelo en otros estados. En 1995 habia 56 patronatos, pero s61o 31
se mantenian activos (Polanco Jaime, 1996). Algunos patronatos pueden movilizar mis
recursos que las Fundaciones Produce de sus respectivos estados (ej. en los estados de
Mexico y Sonora).

Los Fideicomisos Instituidos en Relaci6n con la Agricultura (FIRA) del Banco de M6xico
financial fundamentalmente actividades de extension y destinan algunos recursos a la
investigaci6n. FIRA cuenta con centros de demostraci6n, sobre todo en temas de
ganaderia y de labranza de conservaci6n. Los fondos provienen de organismos
internacionales y de recursos fiscales. A fines de la decada del 90, FIRA inici6 un process
de revision de sus actividades para incrementar las interacciones con institutes de
investigaci6n y universidades. Las transferencias del gobierno a FIRA pasaron de US$13
millones en 1979 a US$70 millones en 1995. Las actividades de FIRA se caracterizan por el
mismo enfoque no participativo de los otros programs de difusi6n tecnol6gica.

Los recursos pdblicos para investigaci6n son complementados con financiamientos
externos. Dos de las fuentes extranjeras mas importantes son el BID y el Banco Mundial.
Estos bancos no financial directamente las actividades de investigaci6n, sino que otorgan
creditos a los gobiernos nacionales o estatales, los cuales deben aportar una contraparte.
La importancia de estos prestamos no es tanto el monto de los mismos, sino que
comprometen por various afos a los gobiernos a dedicar un volume especifico de recursos
a la investigaci6n, disminuyendo la variabilidad del financiamiento pdblico.










Algunos gobiernos extranjeros, principalmente de pauses industrializados, han contribuido
con recursos para investigaci6n cuando existen problems de interns mutuo, por ejemplo,
en campafas fitosanitarias y zoosanitarias o de conservaci6n del ambiente y de recursos
forestales. Otras fuentes de fondos externos son las fundaciones (ej. las Fundaciones
McNight, Kellogg, Ford y Rockefeller) y las universidades extranjeras (ej. el program
Mexus de la Universidad de California, o los fondos que el Servicio de Investigaci6n
Agricola del Departamento Estadounidense de Agricultura (USDA) asigna a universidades
del Midamerica International Agricultural Consortium de la Universidad Estatal de
Oklahoma, Universidad Estatal de Iowa, la Universidad de Missouri, la Universidad de
Nebraska y la Universidad Estatal de Kansas). Estos 61timos programs son importantes no
s6lo por los fondos que aportan sino por los contacts que se establecen entire centros de
investigaci6n mexicanos e instituciones de excelencia americanas.

4.3 Organismos administradores de fondos de investigaci6n
Si bien los organismos responsables de la administraci6n del financiamiento de la
investigaci6n son, principalmente, instituciones pdblicas, la iniciativa privada, y los
productores agropecuarios en particular, desempefan un papel cada vez mis
preponderante. Las instituciones federales mas importantes son la SAGARPA, la SEP y la
SEMARNAT. La SAGARPA, como cabeza del sector, administra la mayoria de los recursos
pdblicos para investigaci6n agropecuaria y forestal y para actividades de transferencia de
tecnologia.

Las Fundaciones Produce, creadas en 1995 como parte del program Alianza para el
Campo, son asociaciones de productores constituidas como asociaciones civiles sin fines de
lucro (Paredes y Moncada, 2000). Las Fundaciones financial proyectos de investigaci6n y
de transferencia de tecnologia en respuesta a las demands de los productores
agropecuarios y de otros usuarios. Las Fundaciones Produce tienen una instancia national
de coordinaci6n, la COFUPRO. Las estrategias de las Fundaciones y de COFUPRO fueron
desarrolladas en colaboraci6n con el IICA y el ISNAR.

Las Fundaciones Produce interact6an activamente con el CONACYT, otras instituciones
p6blicas de financiamiento dirigido al sector agropecuario (ej., FIRA y el Fondo de
Capacitaci6n e Inversi6n del Sector Rural) y otras fundaciones (ej. Fundaci6n Mexicana
para el Desarrollo Rural). Las interacciones a nivel international incluyen el Consorcio de
Universidades Agricolas del Medio-Oeste Norteamericano, el sistema de la Universidad de
Texas A&M, la FAO, el IICA y various centros del CGIAR, en especial el CIMMYT, el CIAT,
el IWMI y el ISNAR.

La caracteristica principal de las Fundaciones Produce es la descentralizaci6n de las
decisions y de la administraci6n, que fueron delegadas a los niveles estatales. Las
prioridades son establecidas por los agents interesados en las actividades de las
Fundaciones, especialmente los productores agropecuarios. Desde su creaci6n, las
Fundaciones Produce han realizado una series de foros regionales en colaboraci6n con los
Sistemas Regionales del CONACYT para detectar los problems de los sistemas o
products agropecuarios predominantes y para definir prioridades en la asignaci6n de los










recursos destinados a la investigaci6n. En estos foros participan productores, investigadores
y funcionarios pdblicos. El grado de participaci6n de los productores en las decisions de
las Fundaciones varia entire los diferentes estados.

Las Fundaciones son responsables de administrar y asignar los fondos del program
Alianza para el Campo. Otra innovaci6n institutional es la creaci6n de un fideicomiso con
un mecanismo mediante el que los aportes privados (incluidos los de los productores
agropecuarios) son complementados con aportes equivalentes de los gobiernos federal y
estatal. En algunos estados, los productores agropecuarios y empresas privadas
complementan los recursos pdblicos (Paredes y Moncada, 2000).

Las Fundaciones Produce buscan fomentar la interacci6n entire agents del sistema de
innovaci6n agropecuario y diversificar las fuentes de financiamiento de la investigaci6n. El
mayor problema de este esquema es que el financiamiento que otorgan las Fundaciones no
es complement sino sustituto del financiamiento pdblico. De esta manera, la demand de
tecnologias tiene un peso excesivo en la determinaci6n de la carter de proyectos de
investigaci6n, se favorecen proyectos que requieren menor plazo de ejecuci6n frente a
desarrollos de mas largo plazo y se discrimina en contra de las lines de investigaci6n mis
innovadoras. Ademas, aumenta el n6mero de investigadores asignados a tareas de
validaci6n, difusi6n y capacitaci6n, en detrimento de actividades de investigaci6n de
median y largo plazo.

4.4 Organismos ejecutores de la investigaci6n agropecuaria
Si bien M6xico tiene una masa de investigadores en ciencias agropecuarias important y de
alta calidad, el sistema de investigaci6n esta fragmentado y ofrece pocas oportunidades
para la colaboraci6n interinstitucional y con otros agents del sistema de innovaci6n.

Internamente, las instituciones de investigaci6n agropecuaria tienen mecanismos muy
centralizados de definici6n de prioridades y de administraci6n de los proyectos de
investigaci6n. En general, las interacciones entire instituciones se establecen en el Ambito de
los niveles decisorios, pero hay pocas actividades conjuntas entire los investigadores. Estas
caracteristicas tambien se aplican, en gran media, a las empresas privadas que realizan
tareas de investigaci6n.

Ademas, estas instituciones tienen pocos mecanismos de control de la calidad de los
programs de investigaci6n. Los salaries de los investigadores son bajos (comparados con
los pagados en instituciones similares extranjeras y con el costo de vida en M6xico), lo cual
los obliga a buscar otras fuentes para complementary sus ingresos. Los tres mecanismos mis
comunes son el SNI, la docencia y los trabajos de consultoria. Si bien el ingreso al SNI
introduce un mecanismo de control de calidad, 6ste induce a los investigadores a trabajar
en proyectos que permitan publicar en revistas con arbitraje. Este mecanismo desincentiva
los trabajos interdisciplinarios y las interacciones con otros agents dentro del sistema de
innovaci6n. Por su parte, los trabajos de consultoria no permiten realizar actividades de
investigaci6n de envergadura dado que requieren respuestas rapidas.










El nimero de instituciones p6blicas que realizan investigaci6n agropecuaria en M6xico
aument6 en los 61timos 20 afos. En 1973 se habian identificado 76 instituciones p6blicas de
investigaci6n (GonzAlez et al., 1976), mientras que en un censo elaborado por el INIFAP en
1998 se registraron 122 instituciones. Varias de las nuevas instituciones eran universidades
que fortalecieron sus actividades de investigaci6n, como la Universidad de Tamaulipas, o
institutes estatales de investigaci6n, como los de Tabasco, Guanajuato y Sonora. La
mayoria de estas instituciones tienen programs de investigaci6n muy debiles.

El INIFAP es la principal instituci6n mexicana de investigaci6n agropecuaria. En el afo
2000 tuvo un presupuesto de US$70 millones y una plantilla de 1,300 investigadores
distribuidos en 81 estaciones experimentales y 6 Centros Nacionales de Investigaci6n
Disciplinaria. En 1998 el INIFAP mantenia 100 programs agricolas, 20 pecuarios y 60
forestales.

El mandate inicial del INIFAP enfatizaba las tareas de investigaci6n en tecnologias
agropecuarias y forestales y la formaci6n de recursos humans. En 1996 este mandate se
ampli6 para incluir el studio del manejo de los recursos naturales. Si bien el mandate
institutional excluye la extension agricola, la mayor parte de los proyectos se vinculaban
con las prioridades del program Alianza para el Campo, es decir, investigaci6n adaptativa
y apoyo a process de transferencia.

A partir de 1995, el esquema de financiamiento del INIFAP cambi6 substancialmente. El
gobierno federal pas6 a financial 6nicamente los gastos de estructura salariess y
mantenimiento) y los recursos destinados a gastos operatives se canalizaron a trav6s de las
Fundaciones Produce. Actualmente, los investigadores tienen que buscar fondos
operatives negociando proyectos con las Fundaciones y otras fuentes de financiamiento.

El metodo principal para definir las prioridades de investigaci6n del INIFAP es la
integraci6n de cuerpos colegiados de experts por sistema-producto. Sin embargo, los
nuevos esquemas de financiamiento estan generando un sistema paralelo de definici6n de
prioridades mas descentralizado y dirigido por las demands tecnol6gicas.

El INIFAP estaba regulado por el regimen de la administraci6n pdblica, que le imponia
normas estrictas de manejo de fondos y de personal. Hasta septiembre del 2001 estuvo
constituido como un organismo pdblico desconcentrado. Mediante decreto presidential, a
partir del 2 de octubre de 2001 se transform en un organismo pdblico descentralizado, lo
que le permit contar con patrimonio propio, disponer de los recursos que genera, poner
en march programs de estimulos econ6micos a sus investigadores y tener su propio
6rgano de gobierno. Cuando se escribi6 este document, se estaba elaborando un
Convenio de Desempeio, uno de los requisitos para convertirse en Centro Piblico de
Investigaci6n.

A partir de abril de 2002, el INIFAP introdujo un program de estimulos econ6micos a los
investigadores basado en su productividad (publicaciones, generaci6n de tecnologias,
actividades de transferencia, etc). Se estimaba que este program beneficiaria a la tercera










parte de los investigadores del Instituto con mayor puntuaci6n en sus evaluaciones.
Igual que otras instituciones p6blicas de investigaci6n de America Latina, el INIFAP cre6
la Fundaci6n Mexicana para la Investigaci6n Agropecuaria y Forestal, A.C. (FUMIAF), con
el prop6sito de manejar recursos externos al margen de las regulaciones formales
impuestas por el regimen de administraci6n del sector pdblico. A pesar de haber
establecido convenios con varias empresas agroalimentarias, el impact de esta fundaci6n
en la generaci6n de recursos adicionales ha sido limitado.

El INIFAP ha hecho un esfuerzo important para capacitar a sus investigadores; en 1999
un 80% de ellos tenia studios de postgrado y mas de 15 afos de experiencia (Kondo,
1999). Sin embargo, este esfuerzo no tuvo correlate en las political de personal, ya que el
INIFAP ha afrontado problems para retener a sus investigadores mas capaces,
especialmente cuando han obtenido titulos de postgrado en universidades extranjeras. Los
datos anteriores, ademas indican dos problems importantes en las political de personal
professional. El primero es el envejecimiento de sus investigadores.8 El segundo es la falta
de personal de apoyo a los profesionales mas capacitados. El resultado es que doctors y
maestros terminan haciendo trabajos que requieren menor capacitaci6n o no trabajan por
falta de personal de apoyo.

El CP, la UACh y la UAAAN realizan fundamentalmente docencia complementada con
investigaci6n. La investigaci6n que se realize en estos centros de docencia en general
constitute parte de la formaci6n de recursos humans. En los 61timos 10 afos estas
instituciones se han transformado, dando mayor espacio para las actividades de
investigaci6n de sus profesores y a la interacci6n con usuarios de tecnologia. Esto se ha
derivado de las presiones externas para incrementar la vinculaci6n con el sector
productive, de las exigencias requeridas para mantener la categoria de Centro Piblico de
Investigaci6n y de la necesidad de general recursos adicionales a las transferencias del
gobierno federal.

El CP tiene una presencia important en diferentes regions. En los 61timos afos ha hecho
un gran esfuerzo para mejorar la formaci6n de su plantel docente. En el 2000 el CP tenia
614 profesores, de los cuales el 41% tenia el grado de doctor. En ese mismo aio, 31 de los
39 programs de postgrado del CP figuraban en el padr6n de excelencia del CONACYT.
Su presupuesto era de aproximadamente de 38 millones de d6lares. En el 2001 el CP se
constituy6 en un Centro Piblico de Investigaci6n (Colegio de Postgraduados, 2001).

Las universidades no agricolas tambien realizan investigaci6n relacionada con el sector
agropecuario. En 1973 el CP identific6 6 universidades que realizaban investigaci6n
agropecuaria (GonzAlez et al., 1976), mientras que en 1998 el INIFAP report 88
universidades. La gran mayoria de las universidades (sobre todo aquellas ubicadas en los
estados) reportan como actividades de investigaci6n las tesis de sus estudiantes, pero no
tienen programs encabezados por acad6micos con reconocimiento national. Las


8 tste es un problema com6n en todos los institutes de investigaci6n y pocos han desarrollado political explicitas
de renovaci6n de sus cuadros de investigadores.










universidades con programs de investigaci6n propiamente dichos son aquellas que
cuentan con programs de postgrado, tales como la UNAM, la UAM, la Universidad de
Chihuahua, la de Tamaulipas, la de YucatAn y algunos Institutos Tecnol6gicos
Agropecuarios.

Las escuelas de agronomia y veterinaria de las instituciones de educaci6n superior
tambien realizan actividades de investigaci6n agropecuaria. En algunas de estas
instituciones se han creado centros especiales como el Centro de Investigaci6n y de
Estudios Avanzados (CINVESTAV) del Instituto Polit6cnico Nacional, el Centro para la
Innovaci6n Tecnol6gica (CIT) de la Universidad Nacional Aut6noma de M6xico, los
centros regionales del CP y la Universidad Aut6noma de Chapingo. Finalmente, se ha
fortalecido el sistema de educaci6n tecnol6gica agropecuaria (DGETA) de la Secretarfa de
Educaci6n Piblica (Morales y G6mez, 1996).

Ademas de financial investigaci6n a trav6s de sus programs de subsidies, el CONACYT
opera directamente centros de excelencia en investigaci6n agropecuaria, entire los que se
encuentran el Centro de Investigaciones Cientificas de YucatAn, especializado en
agriculture tropical, y el Centro de Investigaciones en Alimentaci6n y Desarrollo, con
sede en Sonora, especializado en manejo de poscosecha de hortalizas, granos y frutales.

Los cambios en la reglamentaci6n y financiamiento de las instituciones de investigaci6n
favorecieron el surgimiento de nuevas asociaciones de agents interesados en encontrar
soluciones t6cnicas a problems comunes. Un ejemplo es el Consorcio T6cnico del Noreste
de M6xico, constituido como una Sociedad Civil, que tiene como socios a la Universidad
Aut6noma de Tamaulipas, la Universidad Aut6noma de Nuevo Le6n, la Universidad
Aut6noma Agraria Antonio Narro, el INIFAP y organizaciones de productores de
Tamaulipas, Nuevo Le6n y Coahuila. Este consorcio estableci6 una alianza estrategica con
la Universidad de Texas A&M (Tewolde et al., 2001).

El CGIAR tiene una presencia important en M6xico. En virtud de que su sede esta
ubicada en M6xico, el CIMMYT es el centro mas active en el pais en cuanto a
mejoramiento genetico y desarrollo de tecnologias de manejo de cultivos. El CIMMYT
interact6a con las principles instituciones de investigaci6n agropecuaria, varias
Fundaciones Produce, gobiernos estatales y el Gobierno Federal. Otros centros activos en
Mexico son el CIAT, el ICARDA, el ICRAF y el IWMI.

El sector privado tambien ha comenzado a realizar investigaciones agropecuarias. En
1973 el CP habia identificado s61o una instituci6n privada que realizaba investigaci6n,
mientras que en el censo elaborado por el INIFAP se identificaron 20. La mayor parte de
las empresas identificadas son empresas de semillas. Otro rubro important desarrollado
por el sector privado es la biotecnologia; en particular el Grupo Pulsar se ha convertido
en uno de los mayores productores mundiales de variedades transg6nicas de hortalizas.










La agroindustria ha desempefado un papel important en la generaci6n y transferencia de
tecnologias. En general, a mayor grado de concentraci6n del subsector, mayor ha sido la
participaci6n de la industrial en el process de cambio tecnol6gico. Por ejemplo, las
industries tabacaleras y cerveceras forman dos duopolios. En el caso del tabaco, las
empresas han establecido contratos con productores en los que se estipulan las tecnologias
de producci6n, los months a producer y los precious de compra. En el caso de la industrial
cervecera, ambas empresas se asociaron con el INIFAP en una nueva empresa que
desarrolla nuevas variedades y paquetes tecnol6gicos que despues se ofrecen a los
productores. Las dos principles empresas productoras de harina de maiz tambien han
buscado una mayor interacci6n con los productores y con el INIFAP a fin de desarrollar
materials geneticos que respondan a las necesidades de la industrial harinera (Salcedo,
1999). Las hortalizas para exportaci6n han sido otro rubro en que el sector privado ha
desempefado un papel fundamental en el desarrollo de tecnologias de producci6n y
comercializaci6n (Calvin y Barrios, 1999).

Los productores agropecuarios tambien han desarrollado tecnologias propias. Por ejemplo,
en ciertas zonas del estado de Chiapas, los pequefos agricultores tradicionalmente
sembraban granos tierras comunales dentro de un sistema con largos periods de barbecho.
Estas tierras tienen pendientes muy pronunciadas y no pueden cultivarse con t6cnicas
convencionales. La titulaci6n de tierras a principios de la d6cada del 90 indujo una
intensificaci6n de las prActicas agricolas y el abandon de los barbechos. Los productores
desarrollaron una t6cnica de labranza cero basada en el uso de herbicidas y siembra manual
(Mauricio Bellon, comunicaci6n personal, 2001). Se desconoce el origen de este paquete
tecnol6gico y ninguna instituci6n ha reivindicado el cr6dito por su desarrollo.

Tambien se han identificado importantes tecnologias desarrolladas por los productores en
Areas irrigadas del Bajio y del Valle del Yaqui (Triomphe et al., 2001; Sayre y Moreno Ramos,
1997). En ambos casos, los productores experimentaron diferentes t6cnicas de irrigaci6n,
labranza y rotaciones de cultivos con el fin de reducir el uso de agua. En toda esta labor los
productores interactuaron con investigadores individuals de instituciones pdblicas, centros
internacionales y empresas privadas.

4.5 Extensi6n agropecuaria
De 1942 a 1950 la organizaci6n y el enfoque de la extension agricola sufrieron ml6tiples
cambios y los recursos para operar con que contaba eran escasos. En contrast, la red de
estaciones experimentales se desarroll6 considerablemente. Hacia 1954 la extension se
concentr6 en las zonas de riego, y por primera vez participaron en su programaci6n
productores organizados. Con el apoyo de las fundaciones Rockefeller y Ford, se realizaron
importantes programs para apoyar los cultivos de maiz y trigo en los reci6n creados
distritos de riego marginandose a los pequefos productores de las zonas de temporal. En
1966 se trat6 de reducir la brecha entire los servicios de investigaci6n y extension,
asignandole a la 61tima mayores recursos humans y financieros. Sin embargo, reci6n en
1971 se cre6 la Direcci6n General de Extensi6n en la Secretarfa de Agricultura. El n6mero de
extensionistas pas6 de 268 en 1962 a 1,583 en 1971 (Zuloaga y Perez ,1996).










En 1981 se cancel esa Direcci6n y sus actividades se transfirieron al Instituto Nacional de
Investigaciones Agricolas y a los distritos de riego y temporal. Entre 1977 y 1979, el servicio
de extension lleg6 a contar con 21,500 t6cnicos, de los cuales el 57% estaba asignado a zonas
de temporal.

A partir de 1990, el gobierno promovi6 la asistencia tecnica privada impulsando la
repartici6n de costs entire el gobierno y los productores. El mecanismo para lograrlo ha
sido la celebraci6n de contratos director entire productores y consejeros privados. Un
antecedente de este process es el Programa de Reembolso de Asistencia Tecnica del FIRA,
que apoya a los productores de bajos ingresos financiando en forma decreciente y por cinco
afos los servicios de asesoria proporcionados por empresas privadas. Los agricultores mis
pobres continuaron recibieron asesorfa t6cnica gratuita de acuerdo con el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL).

A continuaci6n se mencionan algunas caracteristicas actuales de la extension agricola
(Zuloaga y Perez, 1996):
* Su organizaci6n es inadecuada porque las areas administrativas y normativas predominan
sobre el area operative.
* Carece de presupuesto suficiente y oportuno, cuenta con poca diversificaci6n de fuentes de
financiamiento y existe una virtual ausencia de productores en la planeaci6n y evaluaci6n
de actividades.
* Insuficiencia de recursos humans. En 1996 se tenfan cubiertas s6lo 372 de 2,000 plazas de
extension agricola.
* Utiliza s61o el m6todo de extension "capacitaci6n y visit" para tender una diversidad de
condiciones agron6micas y socioculturales y minimize el vinculo con el INIFAP.

A pesar de los cambios introducidos en los sistemas de investigaci6n y extension, las
interacciones entire ambos sistemas contin6an siendo escasas, lo mismo que las
interacciones con los productores. El sistema pdblico de extension a6n se estructura de
arriba hacia abajo. Estas caracteristicas se han mantenido en algunos programs de apoyo
que, si bien privilegian el abastecimiento de insumos por canales comerciales, han
mantenido la provision de servicios de asesoramiento tecnol6gico en manos de los
administradores de los programs (FAO y SAGARPA, 2000). El desarrollo de servicios
privados de extension ha sido escaso, aunque en algunos estados como Sonora y Sinaloa se
han dado cambios importantes.

En una evaluaci6n reciente de la Alianza para el Campo se menciona que un poco mas de la
tercera parte de los beneficiaries de este program recibi6 asesoria t6cnica junto con el
subsidio. En la mayoria de los casos, estos servicios fueron proporcionados por
extensionistas pdblicos, proveedores y t6cnicos independientes. Al mismo tiempo, se sefala
que el 63% de los beneficiaries opinaron que requerian asesoria t6cnica y/o capacitaci6n,
especialmente para emprender nuevas actividades. Por 61timo, s61o el 50% se mostr6
dispuesto a pagar por el servicio (FAO y SAGARPA, 2000). Las discrepancies entire estas
cifras indican que los productores no encuentran fAcilmente un asesoramiento que satisfaga
sus necesidades.










5. Conclusiones


Desde hace varias decadas, el sector agropecuario ha sido el menos dinamico del pais. Las
causes de su estancamiento relative son varias: political econ6micas que no favorecian la
adopci6n de tecnologias mas productivas, la prevalencia de campesinos minifundistas,
regimenes de propiedad de la tierra poco flexibles, y sistemas de investigaci6n y
extension rigidos y debilmente articulados con otros agents que participaban en el
sistema de innovaci6n agropecuario.

La desregulaci6n de la economia a partir de la decada del 80 y la puesta en march del
TLC han forzado un fuerte ajuste en el funcionamiento del sector pdblico y de los
productores agropecuarios. Entre las medidas mis importantes que afectaron al sector
agropecuario se destacan la eliminaci6n de los precious de garantia, la eliminaci6n de
subsidies a insumos clave (ej., semillas mejoradas, fertilizantes y electricidad) y la
apertura de la importaci6n de various products, principalmente granos y carnes. Como
resultado de este ajuste, los ingresos de productores de articulos tradicionalmente
protegidos y dirigidos al mercado interno han disminuido y los de aquellos que han
podido transformarse para exportar han aumentado considerablemente.

En general, las instituciones p6blicas de investigaci6n se concentraron en llevar a cabo
investigaci6n relacionada con products dirigidos al mercado interno (granos basicos y
ganaderfa) y ofrecer apoyo t6cnico a programs federales de apoyo al sector agropecuario.
Las tecnologias utilizadas por los productores que han podido insertarse en los mercados
internacionales han sido en su mayoria importadas y adaptadas a las condiciones locales
por los propios productores o proveedores de insumos.

La investigaci6n agropecuaria no ha sido ajena a los cambios que siguieron a los process
de ajuste structural. Los mayores cambios ocurrieron en los mecanismos de
financiamiento y en las leyes que norman el funcionamiento de las instituciones p6blicas
de investigaci6n.

En la 61tima decada se han llevado a cabo una diversificaci6n de las fuentes de
financiamiento y un cambio en los mecanismos de distribuci6n de los recursos. La
participaci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia relacionada con agriculture y
ganaderia en el gasto total en ciencia y tecnologia disminuy6 de alrededor del 32% en
1990 a poco mas del 22% en 1997. Esta disminuci6n en la disponibilidad de recursos
fiscales ha forzado a las instituciones de investigaci6n del sector a buscar fuentes
alternatives de financiamiento, entire las que se destacan el sector privado y los fondos
competitivos financiados con recursos pdblicos.

Al tiempo que disminufa el financiamiento pdblico, se modificaron los mecanismos de
asignaci6n de fondos. Actualmente, las transferencias del gobierno central s61o cubren
salaries y parte de los costs de mantenimiento. Los fondos pdblicos para pagar gastos
operatives de investigaci6n se canalizan a trav6s de las Fundaciones Produce, que










tambien movilizan fondos estatales y en algunos casos, del sector privado. El objetivo de
introducir el nuevo sistema de financiamiento fue permitir a los productores agropecuarios
ejercer influencia sobre la asignaci6n de recursos pdblicos de investigaci6n. Sin embargo,
los resultados varian seg6n los estados y el grado de participaci6n de los productores
locales en la fundaci6n local.

La caida en los salaries reales ha forzado a los investigadores a buscar fuentes alternatives
para complementary sus ingresos. Una de las fuentes mas importantes es el SNI,
administrado por el CONACYT. Tanto acceder al SIN como permanecer en l1 depend
fundamentalmente de la producci6n acad6mica media por publicaciones en revistas con
referato, hecho que desincentiva los trabajos interdisciplinarios y la interacci6n con agents
innovadores fuera del ambito acad6mico.

En general, los cambios en el funcionamiento de investigaci6n pdblica se han centrado en
los mecanismos de financiamiento, pero no se han hecho modificaciones substanciales a los
sistemas de incentives que las instituciones ofrecen a sus investigadores y administradores
de investigaci6n. De esta manera, el financiamiento de los programs de investigaci6n se
vuelve mas inestable y conspira contra las lines de investigaci6n que requieren mayores
plazos para su ejecuci6n o que son mas novedosas (Huffman y Just, 2000).

El cambio de legislaci6n relacionada con la investigaci6n mas important fue la creaci6n en
1999 de la figure juridica de centros pdblicos de investigaci6n. Las instituciones que
adopten esta modalidad obtienen mayor independencia en el uso de los recursos y en la
fijaci6n de incentives para sus investigadores. Si bien las instituciones p6blicas hacen un
important esfuerzo por adaptarse a la nueva normativa, el corto plazo en que esta ley ha
estado vigente impide evaluar sus efectos.

Mexico lleva a cabo un important esfuerzo para adaptar su sistema de investigaci6n
agropecuaria a las necesidades creadas por la globalizaci6n y los cambios en las political
econ6micas y sociales. Si bien estos cambios se han efectuado en las reglas que afectan al
sistema en conjunto, tambien estan promoviendo adaptaciones dentro de las propias
instituciones de investigaci6n. Sin embargo, el ritmo de cambio de este tipo de instituciones
ha sido lento ya que se require un cambio paralelo en las cultures institucionales
desarrolladas a lo largo de varias decadas. Un esfuerzo paralelo para acelerar los cambios
dentro de las instituciones de investigaci6n permitira obtener los beneficios de la
transformaci6n mas rapidamente.











6. Referencias


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ISSN: 0258-8595


II CIMMYT..
CENTRO INTERNATIONAL DE MEJORAMIENTO DE MAIZ Y TRIGO
Apartado Postal 6-641, 06600 Mexico, D.F., Mexico
Worldwide Web site: www.cimmyt.org




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E C O N O M I A D O C U M E N T O D E T R A B A J O 0 3 0 1An‡lisis del sistema mexicano de investigaci—n agropecuariaJA VIER EKBOIR, JOSƒ ANTONIO ESPINOSA GARCêA, JOSƒ DE JESòS ARELLANO ESPINOZA, GEORGEL MOCTEZUMA LîPEZ YALFREDO TAPIA NARANJO Apartado Postal 6-641, 06600 MŽxico, D.F., MŽxico W orldwide Web site: www.cimmyt.org ISSN: 0258-8595

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35E C O N O M I ADocumento de trabajo 03-01Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuariaCIMMYT:Javier Ekboir Programa de EconomíaINIFAP:José Antonio Espinosa García CENID Fisiología José de Jesús Espinoza Arellano C.E. La Laguna Georgel Moctezuma López Oficinas Centrales Alfredo Tapia Naranjo C.E. Querétaro Nota: Las opiniones expresadas en este documento corresponden al autor y no necesariamente expresan la opinión del CIMMYT. El financiamiento de esta investigación fue proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo (Donativo # CIMMYT/BID ATN/SF-5790-RG).

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36 El Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT®) ( www .cimmyt.mx) es una organización internacional, sin fines de lucro, que se dedica a la investigación científica y la capacitación. Tiene su sede en México y colabora con instituciones de investigación agrícola de todo el mundo para mejorar la productividad y la sostenibilidad de los sistemas de maíz y trigo para los agricultores de escasos recursos en los países en desarrollo. El CIMMYT forma parte de los 16 centros de Future Harvest dedicados a la investigación sobre cultivos alimentarios y el medio ambiente. Con oficinas en todo el mundo, los centros de Future Harvest llevan a cabo investigación colaborativa con agricultores, científicos y formuladores de políticas para combatir la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria, al tiempo que protegen los recursos naturales. Son financiados por el Grupo Consultivo sobre la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR) ( www .cgiar .or g), entre cuyos miembros se cuentan cerca de 60 países, organizaciones tanto internacionales como r egionales y fundaciones privadas. El CIMMYT recibe fondos para su agenda de investigación de varias fuentes, entre las que se encuentran fundaciones, bancos de desarrollo e instituciones públicas y privadas. ® Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT) 2003. Derechos r eservados. El CIMMYT es el único responsable de esta publicación. Las designaciones empleadas en la presentación de los materiales incluidos en esta publicación de ninguna manera expresan la opinión del CIMMYT o de sus patrocinadores respecto al estado legal de cualquier país, territorio, ciudad o zona, o de las autoridades de éstos, o respecto a la delimitación de sus fronteras. El CIMMYT autoriza el uso de este material, siempre y cuando se cite la fuente. Cita correcta : Ekboir, J., J.A. Espinosa, J.J. Espinoza, G. Moctezuma y A. Tapia. 2003. Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria . México, D.F.: CIMMYT. Descriptores AGROVOC: Políticas agrícolas; cultivo; producción; economías de mercado; controles de importación; control de exportación; investigación agrícola; cambios tecnológicos; México. Códigos de categorías AGRIS: E10 Economía y políticas agrícolas A50 Investigación agrícola Clasificación decimal Dewey: 338.172 ISSN: 0258-8595 Impreso en México

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37IndicePágina ivSiglas v Cuadros v Figuras viResumen 11 . Introducción 42 . La agricultura mexicana 5 2.1Políticas agropecuarias 7 2.1.1Políticas de precios de productos e insumos agropecuarios 8 2.1.2Políticas de comercio exterior 8 2.2Evolución del PBI agropecuario 11 2.3Evolución de las exportaciones e importaciones agropecuarias 133.El sistema nacional de investigación 133.1Organización 173.1.1Origen y utilización de recursos de investigación 194.Organización del sistema nacional de investigación agropecuaria (SNIA) 214.1Evolución de la investigación agropecuaria 214.2Organismos de financiamiento 234.3Organismos administradores de fondos de investigación 244.4Organismos ejecutores de la investigación agropecuaria 284.5Extensión agropecuaria 305.Conclusiones 326.Referencias

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ivSiglasASERCAApoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria BIDBanco Interamericano de Desarrollo CGIARGrupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional CINVESTAVCentro de Investigación y de Estudios Avanzados CIATCentro Internacional de Agricultura Tropical CICYCentro de Investigación Científica de Yucatán CIMMYTCentro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo CITCentro para la Innovación Tecnológica CP Colegio de Postgraduados CONACYTConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología DGETADirección General de Escuelas Tecnológicas Agropecuarias FA OO r ganización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FIRAFideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura FUMIAFFundación Mexicana para la Investigación Agropecuaria y Forestal, A.C. GATTAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ICARDACentro Internacional para la Investigación Agrícola en Zonas Áridas ICRAFCentro Internacional para Investigación en Agroforestería IICAInstituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura INIFAPInstituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias IPNInstituto Politécnico Nacional ISNARServicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional IWMIInstituto Internacional del Manejo del Agua PRONASOLPr ograma Nacional de Solidaridad SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SEMARNAPSecretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEPSecretaría de Educación Pública SNISistema Nacional de Investigadores SNIA Sistema Nacional de Investigación Agropecuaria TLCTratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México UAAANUniversidad Autónoma Agraria Antonio Narro UAChUniversidad Autónoma Chapingo UNAMUniversidad Nacional Autónoma de México

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vCuadrosPágina 11 Cuadro 1.México: Balanza comercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de dólares). 18Cuadro 2.Gasto en ciencia y tecnología por objetivo socioeconómico (en porcentaje). 18Cuadro 3.Gasto en ciencia y tecnología por disciplinas (en porcentaje). 20Cuadro 4.Financiamiento público a las principales instituciones de investigación y docencia agropecuarias (millones de dólares estadounidenses).FigurasPágina 9 Figura 1.PBI agropecuario mexicano. 9 Figura 2.Distribución porcentual del valor de la producción de los cultivos agrícolas. 10Figura 3.Producción de los principales cultivos básicos en México. 17Figura 4.Gasto federal en ciencia y tecnología, en millones de pesos a precios de 1994, y su porcentaje con respecto al PBI. 20Figura 5.Distribución del gasto federal en ciencia y tecnología en agricultura, ganadería y desarrollo rural en 1997 (por institución).

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40 viResumenEn la década del 90, el sector agropecuario mexicano generó alrededor del 5% del PBI y el 2.5% de las exportaciones. A pesar de su reducida contribución al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia económica y social como generador de empleos (un 25% del empleo total), por su influencia sobre el costo de vida, la prevalencia de la pobreza rural (más del 75% de la población pobre y más del 50% de los que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) y porque las exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso importante para varias regiones, especialmente las zonas irrigadas del norte y centro del país. Desde la década del 70, algunos productores agropecuarios mexicanos, especialmente los que se integraron a cadenas exportadoras, pudieron incorporar tecnologías de punta que han sido la base de su competitividad. Pero, en general, estas tecnologías no fueron desarrolladas por las instituciones públicas de investigación sino que fueron importadas o desarrolladas por empresas privadas mexicanas. Las instituciones públicas de investigación fueron creadas para proporcionar apoyo técnico a las políticas de desarrollo agropecuario. Por esta razón, las autoridades de estas instituciones mantenían contactos fluidos con las dependencias gubernamentales de las que dependían, pero sus interacciones con agricultores y empresas ligadas al sector eran débiles. En general, esta estructura jerárquica se reproducía dentro de las instituciones y en sus relaciones con los agricultores. A partir de la década del 90, México ha hecho un esfuerzo importante para reformar su sistema público de investigación. Los cambios incluyeron nuevos incentivos para los investigadores establecidos por las principales instituciones financiadoras. Sin embargo, las reformas dentro de las propias instituciones han avanzado a paso lento, especialmente los incentivos para incrementar las interacciones con otros agentes dentro del sistema de innovación agropecuario aún no se han adecuado a las necesidades de un sector integrado a la economía mundial.

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1Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria1. IntroducciónEn la década del 90, el sector agropecuario mexicano generó alrededor del 5% del PBI (OCDE, 1997) y el 2.5% de las exportaciones (Banco Mundial, 2001). A pesar de su reducida contribución al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia económica y social como generador de empleos (un 25% del empleo total), por su influencia sobre el costo de vida, la prevalencia de la pobreza rural (más del 75% de la población pobre y más del 50% de los que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) (FAO y SAGARPA, 2000), y porque las exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso importante para varias regiones, especialmente las zonas irrigadas del norte y centro del país. La importancia económica del sector agropecuario mexicano disminuyó en las últimas décadas dado su lento crecimiento relativo. Entre 1988 y el 2000, el PBI agrícola creció a una tasa promedio anual del 1.9% mientras que el PBI total creció a una tasa del 3.5%. Las causas de este comportamiento son varias, entre ellas, la prevalencia de campesinos minifundistas, políticas económicas que no favorecían la adopción de tecnologías más productivas, r egímenes de propiedad de la tierra poco flexibles, precios reales decrecientes para cereales y carnes, un fuerte ajuste de las estructuras productivas en respuesta a la apertura de los mercados agropecuarios, y sistemas de investigación y extensión rígidos y débilmente articulados con otros agentes del sistema de innovación agropecuario. Hasta la década del 80, el sector agropecuario mexicano operó en medio de una compleja estructura de subsidios directos e indirectos (incluyendo control de precios de productos e insumos), control estatal de la comercialización e importación de ciertos bienes, fuertes inversiones en infraestructura de riego e investigación agropecuaria. Los dos objetivos principales de las políticas agrícolas, incluidas las de investigación, eran la autosuficiencia alimentaria y el apoyo a los pequeños productores de subsistencia. Sin embargo, ni la competitividad ni la sostenibilidad de la agricultura figuraban entre las metas públicas. Estos objetivos se plasmaron en la concentración de los apoyos a productos pecuarios y granos básicos destinados a mercados domésticos aislados de los mercados internacionales. En forma paralela, respondiendo a oportunidades de mercado y sin apoyo público, se desarrolló una industria de exportación de hortalizas y frutas (Calvin y Barrios, 1999). La evolución de estos dos subsectores (producción para consumo interno y exportación) re spondió, entre otras influencias, a oportunidades tecnológicas y comerciales específicas. La producción dirigida al mercado interno y las actividades de investigación relacionadas con ésta se organizaron en lo que Kash y Rycoft (2000) llamaron el patrón normal de evolución: redes de agentes relativamente estables que generan innovaciones a lo largo de trayectorias tecnológicas conocidas. Puesto que cada agente entiendeŽ el funcionamiento del sistema y las necesidades y capacidades de otros agentes, las relaciones entre éstos son re lativamente impersonales y formales, en muchos casos, terciadas por mercados.

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2El sistema público de investigación agropecuaria mexicano se formó antes de la década del 80 como parte de esta red relativamente estática. Lo integraron dos grupos de agentes bien diferenciados: las instituciones públicas (especialmente el INIFAP y las instituciones que lo precedieron) y las universidades. Estos agentes se organizaron como dependencias públicas tradicionales, lo que impuso serias limitaciones a su capacidad operativa. Internamente, estas instituciones se estructuraron por disciplinas científicas o por cultivos, con pocas interacciones con otros agentes del sistema de innovación (incluidos los usuarios de tecnologías), con el propósito de apoyar la producción de productos con poco valor agregado pero gran importancia política (granos básicos y ganadería), y se concentraron en aspectos puramente productivos dentro de las explotaciones agropecuarias (mejoramiento genético, plagas y enfermedades, manejo de agroquímicos y algunos aspectos de manejo de cultivos). Las universidades, además, se organizaron siguiendo los modelos tradicionales de las universidades europeas, donde los profesores no tenían obligación de investigar ni de interactuar con el resto de la sociedad. Va rios factores, como la estabilidad de estas políticas durante varias décadas, la ingerencia política en los mercados y en las instituciones de investigación, el énfasis en la productividad poniendo en riesgo la sostenibilidad, la percepción de que el crecimiento agropecuario se podía alcanzar con políticas similares a las que se implementaron durante la Revolución Verde en la India y Pakistán, la necesidad de responder a los requerimientos de las autoridades políticas y la concepción lineal de la ciencia, permitieron a las instituciones de investigación mantener programas aislados de los usuarios de tecnologías.1Esta disociación de agentes en el sistema agropecuario de innovación, junto con la falta de controles de calidad de las actividades de investigación, redujeron el apoyo social a las instituciones de investigación. En forma paralela al sistema público, diferentes centros internacionales de investigación operaban en México, por lo general en colaboración con las instituciones públicas y siguiendo los mismos patrones tradicionales de organización para sus actividades. En cambio, las actividades agropecuarias de exportación conformaron un sistema en un estado de transformaciónŽ (Kash y Rycoft, 2000): la nueva trayectoria tecnológica requirió la aparición de nuevos agentes en el proceso de producción y comercialización, la1En la visión lineal de la ciencia, los flujos de conocimiento son simples: comienzan en la ciencia básica, siguen con la investigación estratégica y aplicada, y finalmente llegan a los usuarios en forma de tecnología. Una mayor cantidad de insumos en las etapas iniciales del proceso se traducen inevitablemente, después de algún tiempo, en una mayor cantidad de conocimientos y tecnologías al final de la línea. Esta concepción del proceso científico representa una gama muy limitada de ramas de la ciencia (ej. química). En la mayoría de los campos del conocimiento el desarrollo tecnológico precede a los estudios científicos; por ejemplo, la máquina de vapor y la termodinámica (IDRC, 1997; Nelson y Rosenberg, 1993; Teubal, 1992). Un segundo problema de la concepción lineal de la ciencia es que divide el proceso de investigación en casilleros perfectamente separados, en los cuales las actividades realizadas en un casillero preceden y son independientes de las de los casilleros siguientes. En esta secuencia, las actividades que se desempeñaron en el primer casillero (ciencias básicas) son independientes de las variables económicas y sociales que determinan la adopción de una tecnología y resultan, por lo tanto, el motor de todas las actividades subsecuentes. De esta manera, los investigadores dedicados a la investigación básica saben más que los que se dedican a la investigación aplicada y éstos a su vez saben más que los extensionistas, que saben más que los productores a los que transfieren el conocimientoŽ.

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3conformación de nuevas redes de interacción y el desarrollo de nuevas líneas de investigación. Además, la nueva trayectoria se caracterizó por una mayor incertidumbre tecnológica y comercial. Dados los limitados conocimientos sobre el sistema, los agentes tuvieron que establecer contactos más directos y estrechos entre sí. Ante la débil re spuesta de las instituciones públicas de investigación, fue necesario importar las primeras tecnologías de producción y comercialización, si bien más tarde agentes mexicanos influyeron también en el desarrollo del sistema (Calvin y Barrios, 1999). La crisis de 1982 puso en evidencia la necesidad de replantear el modelo de sustitución de importaciones. Después de la implementación de los programas de ajuste estructural en 1984, las políticas agrarias se transformaron radicalmente. Se desregularon los mercados nacional e internacional y se liberalizó el mercado de tierras. El sector agropecuario tuvo que ajustarse rápidamente a las nuevas reglas del juego y respondió con fuertes ajustes en su estructura de producción: se expandieron considerablemente las exportaciones de frutas y hortalizas y se redujo la producción de granos básicos (con excepción del maíz para el que se mantuvieron fuertes subsidios en algunos estados). El nuevo entorno político y económico transformó las necesidades tecnológicas de los productores agropecuarios. De pronto, la competitividad y la sostenibilidad pasaron a ser objetivos fundamentales. La atención de estos objetivos requería nuevas rutinas de investigación, basadas en una visión sistémica del proceso productivo y la interacción con otros agentes dentro del sistema de innovación. Sin embargo, las instituciones públicas no tenían ni los medios ni los incentivos para apoyar el desarrollo tecnológico de estos productos. Al reconocer la necesidad de reestructurar el sistema público de investigación, en la segunda mitad de la década del 90 el gobierno mexicano modificó el régimen que regula estas actividades. El objetivo de las reformas era vincular las instituciones públicas de investigación con agentes públicos y privados. Las instituciones respondieron cambiando sus rutinas de operación, incluidos sus sistemas de incentivos. Sin embargo, como sucede con todos los cambios fundamentales, la transición ha sido lenta y su avance desigual debido a la inercia creada por culturas institucionales que no favorecen la interacción entre instituciones, valoran la disciplina (y por ende la uniformidad) dentro de los equipos de investigación, desincentivan la creatividad de investigadores individuales y no crean espacios para la integración y desarrollo de investigadores jóvenes. En la sección 2 se describen aspectos esenciales de la evolución y organización actual de la agricultura mexicana. El Sistema Nacional de Investigación se analiza en la sección 3, mientras que el Subsistema Nacional de Investigación Agropecuaria se analiza en la sección 4. Las conclusiones se presentan en la sección 5.

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42. La agricultura mexicanaEl territorio mexicano tiene una superficie aproximada de 197 millones de hectáreas. De esta superficie, las tierras cultivables ocupan cerca del 16%, las praderas naturales 41%, los bosques 25% y las malezas 16% (OCDE, 1997). Desde el punto de vista agroecológico, el país se divide en tres grandes regiones: Árida (norte del país), Templada (centro) y Trópico (sur), las cuales a su vez tienen varios microclimas. Esta gran variedad agroecológica permite cultivar una gran diversidad de productos agropecuarios. A pesar de esta diversidad ecológica y productiva, los productores agropecuarios pueden dividirse en tres grandes grupos: los que producen para la exportación, ubicados mayormente en el noroeste y centro del país; los productores comerciales que abastecen el mercado interno y los productores de subsistencia. Cada uno de estos grupos tiene necesidades sociales y tecnológicas diferentes. Los dos primeros necesitan mantener su competitividad en los mercados interno y de exportación. Para los productores de subsistencia, en cambio, la prioridad es desarrollar nuevas fuentes de ingreso para romper el círculo vicioso de la pobreza. No obstante estas diferentes necesidades tecnológicas, todos los grupos enfrentan un mismo problema que condiciona su supervivencia: integrarse a mercados cada vez más competitivos y complejos que los fuerza a innovar con más frecuencia y a modificar tanto aspectos productivos como de comercialización. Una segunda división importante se encuentra entre productores ejidatarios y productores dueños de sus explotaciones. Los miembros del ejido disponían del derecho de uso en forma colectiva pero no individual. El sistema ejidal se caracterizaba por derechos de propiedad mal definidos e imponía fuertes restricciones al desarrollo de un mercado de tierras (OCDE, 1997). Como resultado de estas restricciones se consolidó un sector campesino con poca capacidad de invertir en tecnologías agropecuarias más productivas. La reforma constitucional de 1992 autorizó a los ejidatarios a vender (previa autorización de la asamblea ejidal), rentar o hipotecar sus parcelas. El objetivo de la reforma era reforzar los derechos de propiedad para inducir un aumento de las inversiones y la consolidación de las parcelas pequeñas en explotaciones viables. A pesar de estos cambios en la legislación de tierras, el proceso de consolidación de explotaciones ejidales ha sido lento. En cambio, el mercado de renta de tierras ejidales se expandió considerablemente y aumentó el uso de tierras comunales para pastura (Deininger y Bresciani, 2001). Pese a la lentitud del proceso, se observa un aumento de la concentración de la propiedad de la tierra en manos privadas. Los ejidatarios que han vendido sus tierras se han transformado en asalariados rurales o han emigrado a las ciudades para emplearse como obreros. Sin embargo, no se observan incrementos de inversión privada en el campo. Los productores privados (incluidos los pequeños productores) en general tienen mayores ingresos y son más productivos que los productores ejidatarios (Deininger y Bresciani, 2001). Si bien las pequeñas propiedades bajo diferentes formas de tenencia predominan en el campo mexicano, las grandes explotaciones generan una proporción importante de la producción agrícola (OCDE, 1997).

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5Uno de los mayores problemas del campo mexicano es la prevalencia de la pobreza rural, ya que ésta se encuentra más concentrada en el campo y los pobres rurales viven en condiciones más precarias que los pobres urbanos. Entre 1985 y 1999 la proporción de la población rural disminuyó del 31.4% al 25.6% de la población total, pero la población rural concentró más de la tercera parte de la población pobre y más de la mitad de los que viven en pobreza extrema. En 1998 se estimaba que el 59% de la población rural era pobre y el 31% vivía en pobreza extrema. La reducción en los índices de pobreza rural en la década del 90 no se asocia tanto a mejoras en la productividad de la agricultura como a fuertes procesos migratorios hacia las ciudades y los Estados Unidos (FAO y SAGARPA, 2000).2.1 Políticas agropecuariasDesde la década del 50 hasta mediados de la del 80, México mantuvo políticas de sustitución de importaciones y de autosuficiencia alimentaria junto con un sistema político sumamente centralizado (OCDE, 1977). Los objetivos principales de estas políticas eran garantizar una oferta estable de alimentos baratos a los consumidores urbanos y la r educción de la pobreza rural. Los instrumentos más importantes fueron el apoyo a productores que abastecían al mercado interno, en especial, los pequeños productores de granos básicos (maíz, trigo, frijol, cebada, arroz, sorgo y cinco oleaginosas), una fuerte intervención estatal en las cadenas de comercialización (incluido el comercio exterior) y la desprotección de actividades ligadas a la exportación de bienes y servicios (FAO y SAGARPA, 2000). En las décadas del 40 y 50, el PBI agropecuario creció a una tasa media anual del 5.8% y el subsector agrícola casi al 7%, como resultado de una expansión de la superficie cosechada del 4% y un aumento de los rendimientos del 3%. Este fuerte crecimiento fue posible gracias a importantes inversiones en obras de irrigación y al comportamiento relativamente favorable de los precios agropecuarios. En 1939 México tenía 15 millones de hectáreas cultivables; para 1949 éstas aumentaron a 20 millones y a 24 millones en 1960. A partir de entonces la superficie de tierra cultivable ha permanecido estable. Adicionalmente, 80 millones de hectáreas se destinan a la ganadería, de las cuales dos terceras partes se localizan en las zonas semiáridas con baja capacidad de carga animal (Fernández-Cornejo y Shumway, 1997). Gracias a los grandes proyectos públicos de irrigación, las tierras de riego pasaron de 1.7 millones de hectáreas en 1939 a 2.4 millones en 1949, 3 millones en 1960 y 5 millones en 1980, y desde esa fecha se han mantenido sin cambios importantes. La superficie cosechada aumentó de 6.7 millones de hectáreas en 1939 a 8.6 millones en 1949, 11.4 millones en 1960 y 17.4 millones de hectáreas en 1980, manteniéndose estable en las dos décadas siguientes (FAO, 1999). A partir de la década del 70, el gobierno federal utilizó los ingresos petroleros para aumentar los subsidios al campo, los cuales alcanzaron en 1981 el 22% del PBI agropecuario. Muchos de los programas de desarrollo agrícola, así como de inversión pública, extensión, investigación, controles sanitarios y apoyos directos a la producción y la

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6comercialización eran ejecutados directamente por el gobierno federal. Las políticas agrícolas y de desarrollo emplearon diversos incentivos para promover tecnologías seleccionadas por los técnicos que diseñaban los programas.2 En general, las políticas agropecuarias fueron organizadas desde el gobierno federal hacia abajo, con escasa participación de productores y gobiernos estatales y municipales. Esta organización de arriba hacia abajo contribuyó a la generación de un fuerte déficit fiscal, distorsiones de mercado, corrupción, clientelismo político y costos de transacción muy altos (FAO y SAGARPA, 2000; Kondo, 1999; Triomphe et al., 2001). Sin embargo, estas políticas tuvieron impactos contradictorios sobre el sector privado. Por un lado, elevaron la rentabilidad por medio de subsidios y la creación de infraestructura en irrigación, electrificación, comunicaciones y provisión de servicios esenciales (FAO y SAGARPA, 2000). Por otro lado, disminuyeron la capacidad de innovación de los productores agropecuarios, reduciendo la inversión privada neta. En la década del 80, México comenzó un profundo proceso de transformación económica basado en la desregulación de la economía interna y del comercio exterior; en cambio, la transformación política se retrasó diez años. El efecto combinado de las nuevas políticas re sultó en la transferencia de responsabilidades del gobierno a los productores privados y ejidales, de las autoridades federales a los gobiernos estatales y la eliminación de la r egulación de precios por parte del gobierno permitiendo el accionar de los mercados (Naylor et al., 2001). Las nuevas políticas redujeron la inversión pública en el sector agropecuario, los subsidios y los gastos en fomento agrícola y desregularon parcialmente el comercio internacional de productos agropecuarios. La proporción del gasto público orientado a la agricultura en el gasto total cayó del 12% en 1980 a menos del 6% en 1989. Este último porcentaje se calculó sobre un total notablemente inferior al del comienzo de la década. Habiéndose desarrollado con una protección fuerte, la agricultura se vio repentinamente obligada a competir en mercados más abiertos. A pesar de los cambios de políticas, la superficie cosechada, los rendimientos por hectárea y la composición del producto agropecuario, se mantuvieron estables durante la década del 80. En la década del 90 el sector creció a tasas moderadas, impulsado por un aumento en los r endimientos unitarios y cambios en la estructura de cultivos. Este mayor dinamismo reflejó los cambios estructurales que se habían producido en la década anterior: mientras que la producción de la mayoría de los granos y oleaginosas cayó, aumentó la de frutas, verduras, forrajes y cultivos industriales (FAO y SAGARPA, 2000). En el periodo analizado, dos tipos de políticas influyeron fuertemente sobre el agro mexicano: las de precios de productos e insumos agropecuarios, incluidos los subsidios a la producción, y las de comercio exterior.2Los créditos para financiar la adopción de paquetes tecnológicos específicos fueron uno de los instrumentos más importantes ya que alrededor de la mitad de los subsidios se transferían a través de la banca pública rural (FAO y SAGARPA, 2000).

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72.1.1 Políticas de precios de productos e insumos agropecuarios Hasta la primera mitad de la década del 80 las políticas de precios incluían precios de garantía para determinados productos, control del comercio exterior e intervención en el tipo de cambio. Los apoyos a la producción incluían subsidios a los insumos (particularmente al agua de riego, electricidad, fertilizantes y semillas), tasas de interés preferenciales, seguro agrícola e inversiones en infraestructura agrícola (Mielke, 1992). Las políticas de precios incentivaron un uso excesivo de ciertos insumos; por ejemplo, existen evidencias claras de que los acuíferos en las principales áreas de riego se están agotando porque las extracciones superan la recarga (Triomphe et al., 2001). Con los programas de ajuste estructural se desreguló el comercio exterior, se vendieron empresas paraestatales, cayó la participación gubernamental en la distribución y comercialización de insumos y productos agropecuarios, se eliminaron los controles de precios y se abolieron y/o redujeron los subsidios (Salcedo, 1999; Yúnez-Naude, 1994). Aun después de estos cambios, los apoyos públicos a la agricultura incluían una gran cantidad de subsidios que, en 1990, alcanzaron la cifra de 6,000 millones de dólares o 13% del presupuesto federal (Naylor et al., 2001). En 1993 México cambió el sistema de precios de garantía por el programa PROCAMPO, un sistema de pagos directos, basado en la superficie sembrada con determinados cultivos pero no ligado a la producción de los mismos (Valdez, 1994). Los apoyos llegaron a 3.3 millones de productores, que abarcaban cerca de 14 millones de hectáreas por un monto cercano a los 1,000 millones de dólares anuales. PROCAMPO representó un cambio en la orientación de programas previos en el sentido de que la mayor parte de los apoyos se otorgaron a pequeños productores: cerca de la mitad de los recursos se concedieron a explotaciones de menos de 5 hectáreas y otra cuarta parte a explotaciones de entre 5 y 10 hectáreas. En 1995 se inició el programa Alianza para el Campo, cuyo componente principal era la transferencia de tecnología (ferti-irrigación, establecimiento de praderas, sanidad vegetal, mejoramiento del hato ganadero, equipamiento rural, mecanización, capacitación y extensión, programa lechero, campañas de salud animal y programa de café). Los costos del programa fueron financiados conjuntamente por el gobierno federal, los gobiernos estatales y los productores participantes, lo que limitaba la participación de productores con escasa capacidad de inversión. En 1998 los recursos distribuidos por Alianza para el Campo alcanzaron cerca de 3.1 mil millones de dólares, de los cuales los gobiernos estatales aportaron el 37% y el gobierno federal el 63% (Kondo, 1999). Luego de la incorporación de México al Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México (TLC), se establecieron apoyos que compensaban a los compradores de productos agropecuarios por pagar un precio interno superior al de productos similares importados. Estos apoyos son operados por Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Esta institución también otorga cobertura de precios a los productores de ciertos productos en regiones específicos. El monto de subsidios otorgado por ASERCA en el 2000 fue de aproximadamente 320 millones de dólares (FAO y SAGARPA, 2000).

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8Un objetivo importante de las políticas agropecuarias recientes fue la consolidación de los mecanismos de mercado como elemento director de las decisiones productivas. La transición de un mercado protegido a uno integrado a la economía internacional forzó a los productores a transformarse para aumentar su eficiencia productiva y de comercialización. Pero esta transformación se ha demorado por falta de crédito (Rosenzweig, 2001) y los crecientes riesgos asociados con el inicio de nuevas actividades. Los productores utilizaron los programas de apoyo a la agricultura, como Alianza para el Campo, para capitalizarse y continuar produciendo granos. Como la mayoría de los beneficiarios del programa Alianza eran productores de zonas irrigadas, los pequeños productores de zonas de temporal dejaron de recibir apoyo (FAO y SAGARPA, 2000). La razón es que los productores participantes tenían que contribuir con un tercio de los costos, y esto limitaba los apoyos a productores con una mínima capacidad financiera. 2.1.2 Políticas de comercio exterior Desde la década del 80, México desreguló drásticamente su comercio internacional y abrió nuevos mercados, especialmente el de América del Norte. En respuesta a esta situación, la participación de las exportaciones en el PBI pasó de 17% en 1994 a 33% en 1999. Este comportamiento dinámico se dio en el marco de una fuerte revalorización del peso frente al dólar norteamericano y de fuertes ganancias en productividad gracias a la adopción de nuevas tecnologías, al crecimiento de la maquila y a la caída en los precios de algunos servicios como consecuencia de su desregulación (FAO y SAGARPA, 2000). En 1986 México se incorporó al GATT, abriendo su comercio exterior de manera substancial. En 1987 la tasa máxima de aranceles fue reducida a 20%, nivel inferior al pactado en el acceso al GATT. Con la firma del TLC en 1994, todos los permisos de importación aún vigentes fueron convertidos a aranceles o cuotas arancelarias, los cuales serán totalmente eliminados para los miembros del TLC a más tardar en el 2008. Si bien el TLC incluye la r educción de aranceles, no incluye compromisos de reducción de los apoyos internos ni de los subsidios a la exportación (OCDE, 1977). En el año 2000 se firmó un acuerdo de libre comercio con la Comunidad Europea que incluye productos agropecuarios. El acuerdo contempla la eliminación progresiva de los gravámenes de importación, con plazos de r educción específicos por producto.3La liberalización del comercio exterior también incluyó el retiro del estado de estas actividades y la eliminación de barreras no arancelarias.2.2 Evolución del PBI agropecuarioLa mayor parte del PBI mexicano es generada por el sector servicios (67%), seguido en importancia por el sector industrial (27%) y el sector agropecuario (6%). Entre 1988 y el 2000, el PBI total creció a una tasa media anual del 3.5%, mientras que el sector agropecuario apenas creció al 1.9% anual (INEGI, varios años). A pesar del lento crecimiento del sector, el empleo agropecuario en la década del 90 se mantuvo estable en3Los aranceles para lácteos, carnes, granos, oleaginosas y azúcar están excluidos temporalmente bajo cláusula de revisión en tres años debido a los fuertes subsidios otorgados por la Comunidad Europea.

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9 alrededor de 8.7 millones de trabajadores (FAO y SAGARPA, 2000; Zedillo, 2000). En el período 1990-1999 la producción agrícola representó en promedio el 70% del PBI agropecuario, la producción pecuaria el 23%, la silvícola el 4% y la pesquera el 3%. En el mismo período, la producción agrícola creció a una tasa media anual del 1.9%, la producción pecuaria a una tasa del 1.3%, la silvícola al 1.0% y la pesca al 1.1% (INEGI, varios años) (Figura 1). Los rubros agrícolas más importantes son hortalizas, frutales, cereales y forrajes. Entre 1980 y 1999 la participación de los cereales en el valor total de la producción agrícola cayó de 31% a 20% y la de los cultivos industriales de 19% a 15% (Figura 2). Esta caída fue causada por el mayor dinamismo tecnológico y comercial de las producciones para exportación, cambios en las políticas agrícolas y la caída de los precios reales de cereales y oleaginosas. Si bien las exportaciones de hortalizas ya eran importantes a fines de la década del 80, los cambios tecnológicos en la producción y comercialización se aceleraron en la década del 90. Las principales innovaciones tecnológicas de producción introducidas fueron los sistemas de riego presurizados y por goteo, los sistemas de ferti-irrigación, el uso de la plasticultura o acolchado (que permite esterilizar el suelo por las altas temperaturas que genera, retener humedad e inhibir el crecimiento de malezas) y la introducción de semillas mejoradas. En general, estas tecnologías fueron importadas. En el caso del tomate, la principal hortaliza de exportación, se introdujo una variedad de larga vida en anaquel, desarrollada en Israel. Esta variedad aumentó la competitividad de los productores mexicanos en el mercado estadounidense, ya que dicha variedad no ha podido ser adaptada a las principales zonas productoras de Estados Unidos. La adopción de sistemas de fertiirrigación fue subsidiada por los gobiernos federal y estatales (Salcedo, 1999). LasMiles de millones de pesos90 75 60 45 30 15 0 1991939597992001Figura 1. PBI agropecuario mexicano.V alores a precios de 1993. Fuente: Centro de Estad’stica Agropecuaria, SAGAR. Pesca Silvicultura Ganader’a Agricultura%40 30 20 10 0 19801985199019951999Figura 2. Distribuci—n porcentual del valor de la producci—n de los cultivos agr’colas.Fuente: SAGARPACereales Forrajes Industriales Frutales Hortalizas, legumbres y ra’ces Otros

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10 tecnologías de comercialización introducidas incluyeron una consolidación de las empresas comercializadoras para ofrecer hortalizas todo el año y mayor eficiencia en los trámites aduaneros, en las comunicaciones con los compradores y en los procesos de distribución en Estados Unidos (Calvin y Barrios, 1999). La producción de frutas para la exportación también aumentó considerablemente. Por ejemplo, las exportaciones de plátano crecieron 4.870% durante el periodo 1982-1997. Las tecnologías de producción fueron importadas de Centroamérica; de hecho algunos gerentes de las principales fincas bananeras eran originarios de esta región (Salcedo, 1999). Si bien el crecimiento de las exportaciones de frutas y hortalizas se ha concentrado en productores mexicanos que ya exportaban antes del TLC, existe un gran potencial de crecimiento para productores medianos que todavía no participan en estos mercados (Yúnez-Naude, 2001). El desarrollo de cuencas lecheras intensivas en varias regiones del país ha estimulado la demanda de varios cultivos forrajeros, entre los que destacan la alfalfa, el maíz y el sorgo. Los granos básicos desempeñan un papel fundamental en la agricultura mexicana ya que constituyen la base de la alimentación de una gran parte de la población de bajos recursos, en particular de campesinos que producen para el autoconsumo. En los años previos a la entrada en vigencia del TLC, la mayoría de los estudios indicaban que la producción de granos básicos caería como consecuencia de la competencia de importaciones. A pesar de las predicciones, la producción se mantuvo estancada en la década del 90, salvo la de maíz, que se expandió (Figura 3), y la de trigo y de soya que se contrajeron; esta última principalmente a causa de los ataques de la mosca blanca.4Los productores comerciales predominan en las zonas de riego y en las de temporal con buenas tierras y precipitaciones adecuadas.Existen tres explicaciones alternativas de la estabilidad de la producción de granos básicos. La primera es que el nivel de protección efectiva que se le otorga es aún relativamente alto. PROCAMPO y ASERCA, en particular, han apoyado a los productores de granos básicos, y principalmente a los comerciales4(Rosenzweig, 2001, Yúnez-Naude, 2001). En el caso del maíz, los fuertes subsidios estuvieron complementados con un considerable aumento de los r endimientos y la expansión del cultivo en zonas con condiciones favorables. La segunda explicación es que una gran parte de la oferta de granos básicosMillones de toneladas20 16 12 8 4 0 19808590929496982000Figura 3. Producci—n de los principales cultivos b‡sicos en MŽxico.Fuente: SAGARPA. Ma’z grano T rigo grano Sorgo grano Frijol

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11(sobre todo maíz y frijol) es generada por pequeños productores. Estos productores enfrentan altos costos de transacción en algunos mercados, lo que explica, al menos parcialmente, que produzcan para el autoconsumo.5 Por esta razón, fueron menos afectados por la liberalización de las políticas de precios y de comercio exterior (Taylor et al., 1999). La tercera explicación es que las demandas de los productores de autoconsumo se basan en características específicas (ej., gusto, color, facilidad de cocción, etc.), que no pueden encontrarse fácilmente en los mercados. Al mismo tiempo, las familias de estos productores tienen estrategias de ingresos diversificadas, entre ellas, la producción para el autoconsumo, producción para el mercado e ingresos no agropecuarios (especialmente transferencias de migrantes) (Yúnez-Naude et al., 2000). Apenas entre el 20% y el 35% del ingreso de los productores con 5 ha o menos se genera en la finca, más del 50% del ingreso proviene de actividades no agrícolas y entre el 16 y el 20% de transferencias de migrantes a los Estados Unidos (Rosenzweig, 2001). Por esta razón, su producción de granos básicos no está dirigida al mercado sino a satisfacer una demanda personal.2.3 Evolución de las exportaciones e importaciones agropecuariasDurante los últimos 20 años, la competitividad de la agricultura mexicana estuvo afectada por tres grandes variables: 1) la inestabilidad de la década del 80 y primera mitad de la del 90, seguida por la apertura comercial y la apreciación del tipo de cambio; 2) el peso de las deudas bancarias del sector, agravada por las altas tasas de interés real; y 3) la rápida r educción de los subsidios por parte del gobierno federal en la década del 90 (FAO y SAGARPA, 2000).Cuadro 1. MŽxico: Balanza comercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de d—lares).ExportacionesImportaciones A–oValorêndiceValorêndiceSaldo 198517401002106100-366 198626191511422671197 19872323134156274761 198825441462973141-429 198923711363978189-1607 199029101674704223-1794 199132001844643220-1443 199231411816143292-3002 199336832125915281-2232 199441162377274345-3158 199558613375222248639 199657823327752368-1970 199741652394278203-113Fuente: Medina y Aguirre, 1999. La desregulación del comercio exterior permitió un fuerte crecimiento de las importaciones y exportaciones en general, y de las agroalimentarias en particular. En la década del 90 las exportaciones totales crecieron al 11.2% anual, y al 15% anual entre 1992 y 1998. Entre 1994 y 1999 las exportaciones mexicanas pasaron de 61 a 137 mil millones de dólares. Las importaciones crecieron a una tasa menor: 7% anual (FAO y SAGARPA, 2000). El saldo neto de los intercambios de bienes agroalimentarios fue crecientemente desfavorable para México hasta 1994, pero a partir de 1995 el déficit de la balanza agroalimentaria disminuyó, tanto por el aumento del volumen como por el valor de las exportaciones (Cuadro 1).5Por ejemplo, la gran mayoría de los beneficiarios del programa Alianza para el Campo venden en el mercado interno, con una fracción importante para autoconsumo y sólo una mínima parte produce para la exportación; más aun, 96% de los beneficiarios mantuvieron el uso del suelo después de recibir los subsidios (FAO y SAGARPA, 2000).

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12Las exportaciones de productos agroalimentarios que más crecieron en el periodo de 1985-1997 fueron legumbres, hortalizas y frutas frescas, cerveza, tequila y otros aguardientes, jugo de naranja, extractos de café y carne bovina. Las exportaciones de frutas y verduras frescas crecieron gracias a las ventajas estacionales con que cuenta México, a la importación de tecnologías avanzadas (ver la pág. 10), al crecimiento de la demanda en Estados Unidos, y en menor medida al TLC dado que los aranceles aplicados a las frutas y verduras mexicanas eran en promedio bajos antes de la entrada en vigor del Tratado. Las importaciones que más crecieron en ese periodo fueron alimentos para ganado, carnes frescas o refrigeradas, aceites y grasas animales y vegetales, preparados alimenticios especiales y conservas vegetales. En la agricultura mexicana conviven diferentes sistemas de producción. Los tres más importantes son la agricultura comercial, los pequeños productores en transición y los productores de subsistencia (Del Valle y Sánchez, 1996). Los agricultores comerciales se caracterizan por su inserción en mercados nacionales e internacionales; cuentan con extensiones de tierra relativamente importantes y utilizan sistemas de riego e insumos comerciales; en la región Noroeste producen hortalizas, granos y frutales; en la región del Noreste predomina la producción de forrajes y granos, y en el Bajío (centro) destacan los granos y hortalizas. Los productores en transición agrupan a ejidatarios y productores privados que producen alimentos básicos para el mercado interno; poseen extensiones de tierra de medianas a grandes, generalmente de buen temporal y emplean insumos modernos (ej. semillas mejoradas y fertilizantes). Los productores tradicionales o de subsistencia se encuentran en todo el territorio mexicano, sobre todo en terrenos de temporal, utilizan semillas criollas que generalmente guardan de cosechas anteriores y pocos insumos comerciales. En este tipo de agricultura predomina la producción de granos básicos para autoconsumo. Por esta razón, su demanda de tecnologías de alta productividad es muy baja (Taylor et al., 1999).

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133. El sistema nacional de investigación3.1 OrganizaciónEl sistema nacional de investigación puede dividirse en un subsistema institucionalizado y uno no institucionalizado. En el nivel superior del sistema institucionalizado está el Poder Ejecutivo Federal, responsable de regular las actividades de investigación y de asignar re cursos para investigación en la propuesta de presupuesto elevado al Congreso. El Presidente de la República es asesorado en temas científicos por el Consejo Consultivo de Ciencias, formado por investigadores a los que se les ha otorgado el Premio Nacional de Ciencias. En 1999 se creó el Gabinete Especializado en Ciencia y Tecnología, el cual realizó su primera reunión de trabajo en mayo del 2000. El Congreso de la Unión participa en el proceso de elaboración y aprobación del presupuesto de la nación y de las leyes que regulan las actividades de investigación. En ambas cámaras del Congreso existen comités de ciencia y tecnología, encargados de la preparación y análisis de las iniciativas legislativas relacionadas con la investigación científica y la difusión de tecnologías. Por debajo del poder ejecutivo, los principales organismos dentro del sistema de ciencia y tecnología son (RICYT, 2001):€ La Secretaría de Educación Pública (SEP). €E l Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). €E l sistema CINVESTAV. €O tras secretarías de estado.Hasta el 2001 la SEP era el máximo organismo responsable de la política científica y tecnológica mexicana y de la coordinación de las actividades de las instituciones que participan del sistema institucional de investigación. La SEP era también responsable del funcionamiento y evaluación del CONACYT, así como de su programación y decisiones presupuestarias. En el 2002 el CONACYT se convirtió en un organismo dependiente directamente de la Presidencia de la República y dejó de depender de la SEP. El CONACYT es un organismo público federal con estatuto jurídico propio. Cumple un papel fundamental en el sistema de ciencia y tecnología mexicano, ya que colabora con la administración federal en la definición de las políticas científicas y tecnológicas, participa de la coordinación del sistema institucionalizado, define normas de funcionamiento, administra fondos públicos para ciencia y tecnología, apoya la innovación en el sector productivo y contribuye a la vinculación de las actividades de ciencia y técnica con otros agentes dentro del país y con instituciones extranjeras. Además, es responsable del sistema de estudios de postgrado más importante del país, mantiene varios centros de investigación en el sistema SEP-CONACYT y administra el Sistema Nacional de Investigadores (SNI).

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14El sistema SEP-CONACYT, creado en 1992, puede dividirse en tres subsistemas: el de Ciencias Exactas y Naturales, cuya misión principal es el desarrollo de ciencia básica y aplicada, el de Desarrollo e Innovación Tecnológica y Servicios, orientado a satisfacer las necesidades de las industrias y favorecer el desarrollo económico de las regiones en las que actúan, y el de Ciencias Sociales y Humanidades. En 1996 el sistema recibió cerca del 19% del gasto del gobierno federal en ciencia y tecnología (Casas et al., 2000). El SNI fue creado en 1994 por decreto presidencial como un mecanismo de estímulo económico a los investigadores, con el propósito de arraigarlos en sus centros e institutos de docencia e investigación. El SNI está diseñado principalmente para investigadores con nivel de doctorado y con una alta producción científica. Inicialmente, los requisitos de entrada y permanencia en el SNI daban prioridad a las publicaciones en revistas científicas incluidas en un padrón de excelencia del CONACYT. De esta manera, se incentivaba a los investigadores a realizar estudios de doctorado y se fomentaba la investigación académica, pero no la interacción con otros agentes del sistema de innovación. Además, el sistema discriminaba las actividades de investigación más aplicadas o de sistemas, ya que éstas raramente permiten escribir artículos que se puedan publicar en revistas científicas de primer nivel. Los investigadores ligados al sector agropecuario fueron particularmente afectados por estas reglamentaciones (ver más adelante). Una reforma al sistema en 1999 permitió a los investigadores participar en el SNI, no sólo con base en publicaciones sino también por desarrollos tecnológicos y actividades de innovación. Los recursos destinados al SNI en el 2000 fueron de aproximadamente 70 millones de dólares (CONACYT, 2001). El número de investigadores aumentó de 5,879 en 1995 a cerca de 7,800 en el 2000. Además del crecimiento absoluto, el sistema se descentralizó. En 1995, el 33% de los investigadores del SNI se encontraban en los estados mientras que en el 2000 esta proporción aumentó al 48%. El CONACYT ha dedicado una proporción significativa de su presupuesto al Programa de Becas-Crédito, y a partir de 1993 se manifestó un crecimiento sustantivo en los recursos destinados a este rubro. En 1996 los fondos destinados a becas representaron el 40% del gasto total del CONACYT, contra el 29% en 1994. El destino de los recursos de las becas también ha registrado cambios. En 1994 el 55% del gasto en este rubro se destinaba a financiar estudios en el país y el 45% en el extranjero. En el 2000 estas proporciones fueron de 65% y 35%, respectivamente, lo cual reflejó los menores costos obtenidos por medio de convenios con instituciones educativas extranjeras (CONACYT, 2001). Uno de los mecanismos más importantes que utiliza el CONACYT para distribuir recursos financieros son los concursos de proyectos de investigación abiertos a todas las instituciones de investigación y docencia. Existen dos tipos de convocatorias: nacionales y r egionales. En las convocatorias nacionales se concursa principalmente por proyectos de investigación básica y/o estratégica, a cargo de investigadores con doctorado de amplia trayectoria. Las convocatorias regionales operan a través de nueve delegaciones regionales, y los recursos se orientan principalmente a proyectos de investigación aplicada de impacto r egional, a cargo de investigadores que con frecuencia tienen menores calificaciones

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15académicas. En ambos casos, los criterios de aprobación de los proyectos son: calidad académica, pertinencia y cobertura regional, aportación de fondos complementarios, trabajo interinstitucional e interdisciplinario y formación de recursos humanos. En 1998 se estableció el Programa de Modernización Tecnológica, el cual brinda apoyo económico al sector privado para adquirir servicios de consultoría a fin de diagnosticar la problemática tecnológica de empresas individuales y realizar proyectos tecnológicos que mejoren tanto los productos como los procesos productivos (CONACYT, 2001). El sistema CINVESTAV (Centro de Investigaciones y de Estudios Avanzados) fue creado en 1961 con el propósito de formar investigadores especializados y de desarrollar investigaciones originales en diferentes áreas científicas y tecnológicas. Inicialmente ubicado en la Ciudad de México, posteriormente abrió otras unidades en los estados de Guanajuato, Yu catán, Coahuila, Jalisco y Querétaro. En 1996 el CINVESTAV recibió el 7% de los gastos federales en ciencia y técnica y empleaba al 7% de los investigadores del SNI (Casas et al., 2000). Diversas secretarías de estado (ej. SAGARPA, SEMARNAT, de Energía, de Economía y de Desarrollo Social) también realizan investigación científica y desarrollo tecnológico en áreas de su competencia en institutos especializados, como los de Ecología y de Tecnología del Agua, dependientes de la SEMARNAT. Otras instituciones que realizan tareas de investigación y desarrollo tecnológico en México son:€I nstituciones de educación superior (públicas y privadas). Las principales universidades públicas que realizan investigación son la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Autónoma Metropolitana y el Instituto Politécnico Nacional. Tres universidades (dependientes de la SAGARPA) se dedican especialmente al sector agropecuario: el Colegio de Postgraduados (CP), la Universidad Autónoma Chapingo (UACh) y la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro (UAAAN). En años recientes, algunas universidades localizadas en los estados han comenzado programas de investigación, a menudo en asociación con universidades estadounidenses. Entre las instituciones privadas que realizan investigación agropecuaria se destaca el Instituto Te cnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, orientado principalmente a los agronegocios. € Sector industrial, donde unas pocas empresas han desarrollado importantes capacidades de investigación y desarrollo, como por ejemplo, en biotecnología aplicada a frutas y verduras.Igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, las instituciones públicas de investigación en México fueron creadas con la misión de generar tecnologías para el sector público mientras que las instituciones de educación realizaban ciencia puraŽ (Casas et al., 2000; Katz, 2001). Además, las instituciones se organizaron según la concepción lineal de la ciencia. El resultado fue un sistema fragmentado en el que las instituciones de investigación

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16acumularon una considerable capacidad de trabajo pero interactuaban débilmente con otras instituciones de investigación y el sector productivo. En la década del 90, México comenzó a transformar su sistema de investigación, que era dominado casi con exclusividad por el sector público. En 1998 se promovió un amplio debate sobre cuál debería ser el marco regulatorio de la investigación en México. A partir de dicho debate, la SEP, el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la República, la Academia Mexicana de Ciencias y el CONACYT elaboraron la propuesta de ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, cuyo objetivo era crear un nuevo marco regulatorio para estas actividades y para los apoyos otorgados por el gobierno federal. La ley, aprobada a comienzos de 1999, establece que el Estado debe fomentar la descentralización …territorial e institucional… de las actividades de investigación, así como fomentar la vinculación de las instituciones públicas de investigación con empresas.6 T ambién establece que los apoyos públicos deben distribuirse mediante concursos y que las instituciones que reciban recursos públicos deben someterse a evaluaciones externas periódicas. Antes de la sanción de la ley, las instituciones públicas de investigación estaban obligadas a cumplir con la normatividad establecida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Estas normas eran demasiado rígidas para la realización de tareas de investigación y limitaban la capacidad operativa de los institutos públicos. Para subsanar esta deficiencia, la ley creó la figura jurídica de los Centros Públicos de Investigación, otorgándoles una mayor autonomía técnica, operativa y administrativa. La mayor autonomía implica que los Centros Públicos pueden disponer de la totalidad de los recursos que generen y con ello incentivar la captación de recursos y la interacción con agentes que puedan proveer recursos. En 1999 se autorizó la desgravación impositiva de los incrementos en gastos de innovación en empresas y se permitió a las instituciones científicas y tecnológicas importar insumos libres de gravámenes. El CONACYT, junto con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Educación Pública y Comercio y Fomento Industrial, integra el comité interinstitucional que evalúa las propuestas que presentan las empresas a fin de hacerse acreedoras a dicho estímulo. Si bien aún no ha pasado suficiente tiempo como para evaluar este programa, los primeros resultados muestran que su impacto es débil. Además, la experiencia de otros países indica que estos estímulos no son adecuados para las pequeñas empresas porque los montos que éstas pagan en impuestos son reducidos; en cambio, estos programas pueden ser importantes para las grandes empresas, incluidas las agroindustriales. A fin de corregir la falta de interacción entre agentes, en la década del 90 se crearon una serie de programas y centros de vinculación tecnológica y de transferencia de tecnología. Estos programas regulan las interacciones entre instituciones, pero como los cambios dentro de las instituciones (en especial los incentivos a los investigadores) han sido mucho6Cuando se preparó este documento, el Congreso de la Unión discutía una reforma sustancial del sistema nacional de investigación.

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17menores, el impacto ha sido reducido. Por ejemplo, las instituciones de investigación tienen una fuerte tradición de mecanismos de decisión centralizados y de poca colaboración entre ellas (Triomphe et al., 2001a). A pesar de que las decisiones sobre las actividades a emprender emanan en general de las autoridades de las instituciones, éstas tienen poca capacidad para imponerlas a los investigadores individuales pues no existen mecanismos de control eficientes (por ejemplo, los investigadores tienen la estabilidad de los empleados públicos y no existen mecanismos de control de calidad de las investigaciones). Las nuevas políticas científicas y tecnológicas han dado preferencia a las demandas tecnológicas para la definición de prioridades de investigación y han propiciado una creciente participación del sector privado, otorgando apoyos específicos para promover la vinculación con centros de investigación y desarrollo (Casas et al., 2000; Tapia, 1997). 3.1.1 Origen y utilización de recursos de investigación El financiamiento público de la investigación se ha reducido desde los años 80 como parte de las políticas de transformación del Estado. El incremento observado a partir de 1991 se debe a que desde ese año se reportan como gasto de ciencia y tecnología los recursos asignados a fondos para el fortalecimiento de la infraestructura y capacidades científicas y para repatriar a científicos mexicanos (Figura 4). En 2001 los recursos destinados a todas las actividades de ciencia y tecnología r epresentaron apenas el 0.44% del PBI. En 1997, últimos datos disponibles, el gobierno constituía la principal fuente de financiamiento de las actividades científicas (71% del total), seguido por el sector privado (17%) y las instituciones de educación superior (9%); y, por último, el 2.5% de los fondos provinieron de fuentes extranjeras (RICYT, 2001). En 1997 el 23% de los recursos se destinó a investigación básica, el 48% a investigación aplicada y el 29% a desarrollo experimental. La distribución de estas actividades por sectorMillones de $%8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 818590929496982000Figura 4. Gasto federal en ciencia y tecnolog’a, en millones de pesos a precios de 1994, y su porcentaje con respecto al PBI.Fuente: Elaborado con datos del INEGI, varios a–os. 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0% del gasto/PBI Gasto Federalde ejecución cambió sustancialmente en el periodo que se analiza ya que la participación de las instituciones de enseñanza superior en actividades de investigación cayó del 54% en 1993 al 40% en 1997, mientras que la participación de las empresas aumentó del 10% al 20%. La participación de las instituciones sin fines de lucro subió del 0.4% al 1.6% y la de las instituciones gubernamentales del 36% al 39% (RICYT, 2001). La asignación de recursos de investigación por sector económico también cambió en re spuesta a los cambios estructurales que experimentó la economía mexicana. La proporción del gasto destinada al sector

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18agropecuario cayó del 32% del total en 1993 al 22% en 1997, mientras que la proporción destinada a desarrollos industriales y de tecnología subió del 6% al 20% (Cuadro 2). La asignación del gasto de ciencia y tecnología difiere de la distribución de investigadores por disciplina científica. Según los últimos datos disponibles, en 1995 apenas el 17% de los investigadores se dedicaban a ingeniería y desarrollos tecnológicos, el 12% a Ciencias Médicas, el 7% a Ciencias Naturales y Exactas, el 3% a Ciencias Agrícolas y el 59% a Ciencias Sociales (RICYT, 2001). En la década del 90 México hizo un importante esfuerzo para aumentar la cantidad de profesionales con estudios de postgrado. La cantidad de estudiantes que obtuvieron el título de maestro aumentó 193% entre 1990 y 1997 y el de doctores 232% (Cuadro 3). Estos datos registran únicamente a estudiantes en universidades mexicanas. Los mayores aumentos se registraron en las áreas de ingeniería y tecnología y de Ciencias Agrícolas (RICYT, 2001).Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnolog’a por disciplinas (en porcentaje). Maestr’as19901991199219931994199519961997 Naturales y Exactas389530401516568633616810 Ingenier’a y Tecnolog’a852101710099771345161420252172 Ciencias MŽdicas295265323258362533536639 Ciencias Agr’colas296255255276368373431530 Ciencias Sociales21722565266727382896482445056778 Humanidades942880109413641642203130513580 T otal49465512574961297181100081116414509 Doctorados Naturales y Exactas84698083120107123219 Ingenier’a y Tecnolog’a8112732405562119 Ciencias MŽdicas354136425359103134 Ciencias Agr’colas439510204864 Ciencias Sociales989710095124161236191 Humanidades40176195141117162166 T otal269238313352488519734893Fuente: RICYT (2001). Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnolog’a por objetivo socioecon—mico (en porcentaje). A–o19931994199519961997 Agricultura, silvicultura y pesca32.123.622.622.722.0 Desarrollo industrial y de tecnolog’a5.824.525.921.320.0 Energ’a14.16.65.77.27.4 Infraestructura2.63.14.09.75.3 Medio ambiente1.72.63.68.511.8 Salud (excluida la contaminaci—n)19.614.616.010.812.4 Desarrollo social y servicios sociales5.110.34.06.16.1 T ierra y atm—sfera5.32.61.71.01.0 Promoci—n general del conocimiento8.46.410.73.84.3 Sin especificar5.35.65.99.09.7 T otal100100100100100Fuente: RICYT (2001).

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194. Organización del sistema nacional de investigación agropecuaria (SNIA)En México no existe un sistema formal que coordine las actividades de las diferentes instituciones de investigación agropecuaria. En la segunda mitad de la década del 90 el INIFAP impulsó la creación de dicho sistema pero esos esfuerzos no cristalizaron (Kondo, 1999). Sin embargo, existe un sistema nacional de facto en el cual interactúan agentes públicos y privados que llevan a cabo investigación y extensión agropecuaria. Las principales instituciones dentro del sistema de investigación agropecuario son:€ La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), a través de sus instituciones de investigación y docencia: INIFAP, el CP, la UACh y la UAAAN; € Los Institutos Tecnológicos Agropecuarios dependientes de la SEP; € Las Facultades de Agronomía y Veterinaria de las universidades estatales; € Los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología; y € Los Patronatos de Apoyo a la Investigación y las fundaciones estatales PRODUCE para fomento y apoyo a proyectos con orientación hacia la transferencia de tecnología.Los patronatos y las fundaciones fueron creados para diversificar el financiamiento de la investigación agropecuaria y permitir una mayor participación de los productores en la definición de las prioridades de investigación. Pero como en general estas instituciones fueron creadas desde el gobierno y no por los agentes activos en cada estado, la participación real de los productores en las mismas es muy variable. Al igual que el resto del sistema nacional de investigación, los sistemas de investigación y extensión agropecuaria en México se organizaron a partir de la visión lineal de la ciencia. A pesar de los cambios introducidos en años recientes (ver más adelante), esta concepción todavía predomina en el sistema público de investigación. A menudo los mecanismos de comunicación entre los diferentes agentes dentro del sistema de innovación (investigadores, extensionistas y usuarios de tecnologías) no funcionaban con la intensidad necesaria y, en consecuencia, las tecnologías generadas no resultaban adecuadas a los requerimientos de los usuarios (Casas et al., 2000). En general, las interacciones entre instituciones de investigación y entre éstas y las de extensión se concentraban en los estratos directivos, con poca interacción a nivel de investigadores y técnicos. A su vez, los productores no tenían ninguna capacidad de influir sobre la organización de las instituciones de investigación. Como respuesta a esta falta de interacción, diversos agentes comenzaron a buscar fuentes alternativas de tecnologías. Así, algunos productores desarrollaron técnicas propias (ej., la siembra de trigo en camas7) o empresas proveedoras de insumos o comercializadoras de productos las importaron del exterior (p. ejemplo, frutas y hortalizas para exportación). En algunos casos, las instituciones de investigación y extensión también funcionaron como soporte técnico de las políticas públicas sociales y de fomento a la producción agropecuaria7Ken Sayre, comunicación personal, 2001.

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20que subsidiaban el uso o compra de determinados paquetes tecnológicos. Estos programas adolecían básicamente de cuatro problemas. Primero, las tecnologías promovidas eran elegidas a nivel del gobierno federal, con poca interacción con los usuarios y sin atender a diferencias regionales (Kondo, 1999). Segundo, los programas enfatizaban la transferencia de maquinaria e insumos físicos, con poca atención a la capacitación de los productores en el uso de los mismos (Triomphe et al., 2001). Tercero, el servicio de extensión agrícola se consideraba como un eslabón que vinculaba los resultados de la investigación con los programas de fomento pero no transfería información de los productores a los investigadores. Cuarto, se fijaban metas que se podían cuantificar fácilmente (ej., cantidad de subsidios entregados o sembradoras compradas) desatendiendo componentes menos obvios pero cruciales para el éxito de los programas (ej., entrenamiento en el uso de las maquinarias entregadas). A pesar de que las zonas de temporal y tropicales representan casi tres cuartas partes de la superficie agrícola mexicana, la investigación pública ha dado prioridad a las tierras de riego, en las que se concentran los productores comerciales. Las investigaciones dirigidas a este grupo en general se realizan en el campo experimental y se especializan por cultivos, partiendo de la premisa de que el productor dispone de medios para incorporar innovaciones tecnológicas (Jiménez, 1996). Esta visión parcial de la producción agropecuaria y de los procesos de innovación ha disminuido la efectividad de las instituciones de investigación. El financiamiento público de la investigación dedicada al sector agropecuario cayó considerablemente desde 1981, tanto en términos absolutos como relativos al total del gasto público en ciencia y tecnología. La caída de las inversiones públicas en investigación agropecuaria afectó fuertemente a todas las instituciones (Cuadro 4) y las forzó a buscar nuevas fuentes de financiamiento. La mayor parte de los recursos federales destinados a investigación agropecuaria se canalizan al INIFAP, ya que esta institución se dedica exclusivamente a tales actividades, Cuadro 4. Financiamiento pœblico a las principales instituciones de investigaci—n y docencia agropecuarias (millones de d—lares estadounidenses). 198119901995 INIFAP1065848 Colegio de Postgraduados532021 Universidad Aut—noma de Chapingo655247 Universidad Aut—noma Agraria Antonio Narro162222Fuente: SHCP, citado por OCDE, 1997. Figura 5. Distribuci—n del gasto federal en ciencia y tecnolog’a en agricultura, ganader’a y desarrollo rural en 1997 (por instituci—n).Fuente: SHCP. Cuenta de la Hacienda Pœblica Federal. 1997. Otros 11% UAAAN 5% UACH 6% CP 15% INIFAP 63%mientras que las universidades agrarias dedican una gran parte de sus recursos a la docencia (Figura 5).

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214.1 Evolución de la investigación agropecuariaSi bien en el siglo XIX se crearon en México varias escuelas y universidades agrarias, la investigación agropecuaria moderna apenas se inició a comienzos del siglo XX. En la década del 40 se establecieron la Oficina de Estudios Especiales (por un convenio entre la Fundación Rockefeller y la Secretaría de Agricultura y Ganadería), el Instituto de Investigaciones Agrícolas y el Instituto de Investigaciones Pecuarias (Fernández-Cornejo y Shumway, 1997). En el decenio siguiente se crearon el Instituto de Investigaciones Forestales y el Colegio de Postgraduados (CP). En 1960 la Oficina de Estudios Especiales y el Instituto de Investigaciones Agrícolas se unieron para formar el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas. En 1962 el Instituto de Investigaciones Forestales se transformó en el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, y en 1963 el Instituto de Investigaciones Pecuarias se transformó en el Instituto Nacional de Investigaciones Pecuarias. En 1985 los tres institutos se integraron para formar el actual INIFAP. Las reformas a las políticas científicas y tecnológicas introducidas en la década del 90 también afectaron a las instituciones ligadas al sector agropecuario. Las características fundamentales de la reforma en el sector fueron una mayor descentralización de las definiciones de prioridades y de los mecanismos de asignación de recursos. En síntesis, la filosofía de la transformación consistió en el cambio de un sistema científico centralizado a un sistema de innovación dirigido por la demanda de tecnologías (Paredes y Moncada, 2000). No obstante, el impacto de estas reformas aún es reducido, fundamentalmente por la dificultad de cambiar la mentalidad de los empleados públicos encargados de planear y ejecutar las políticas y actividades de investigación.4.2 Organismos de financiamientoEl grueso de los recursos para investigación agropecuaria provienen del gobierno federal. Sin embargo, los gobiernos estatales destinan cada vez más recursos para solucionar problemas en sus comunidades y municipios, generalmente como complemento de los programas federales (como PROCAMPO) o financiando organismos estatales de investigación. Los recursos estatales se canalizan a través de los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnología y complementan las acciones del CONACYT y de las Fundaciones Produce. Los Consejos estatales apoyan proyectos de investigación, difusión científica y tecnológica y formación de recursos humanos. Actualmente existen 13 Consejos Estatales integrados en una red. Las inversiones privadas, en particular las de origen mexicano, están adquiriendo cada vez mayor importancia. Las empresas utilizan tres estrategias diferentes. Algunas financian proyectos de su interés en centros de investigación que no pertenecen a la empresa; otras invierten en la formación de equipos internos de investigación. Finalmente, algunas empresas combinan las dos estrategias anteriores. Algunos ejemplos dentro de esta categoría son el Grupo MASECA, Nestlé, Novartis, Monsanto, el Grupo Bimbo, la industria maltera, la industria harinera y la industria aceitera.

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22Otra modalidad de financiamiento privado para la investigación son los patronatos de apoyo a la investigación, formados con el propósito de solucionar problemas que afectan directamente a sus agremiados. Los primeros patronatos se crearon por decretos estatales para funcionar como entidades de sanidad vegetal y combatir plagas agrícolas. Dependiendo de si fueron promovidos por los antiguos institutos de investigación agrícola o pecuaria, los patronatos se dividen en agrícolas o pecuarios y tienen diferentes esquemas de dirección, de recaudación de fondos y de provisión de servicios. Los patronatos agrícolas obtienen recursos mediante cuotas directas de sus miembros, cuotas por uso de agua e impuestos a la producción y/o venta de insumos votados por los propios productores. Por ejemplo, el Patronato de Sonora había fijado en 1995 un impuesto del 0.5% sobre el valor de cada tonelada de trigo producida y de 2 dólares por tonelada exportada. Los patronatos pecuarios se financiaron inicialmente con la donación de terrenos para instalaciones, tierras para experimentación y aportaciones financieras iniciales. Estos patronatos recaudan fondos por medio de diversos esquemas, por ejemplo, medianíasŽ entre la SAGARPA y las organizaciones para la cría y engorda de ganado. En general, los patronatos pecuarios tienen mayores dificultades para recaudar recursos de sus asociados (Polanco Jaime, 1996). Siguiendo el ejemplo del Patronato para la Investigación y Experimentación Agrícola del Estado de Sonora (el primero en crearse en 1969 y hoy el más importante), el INIFAP fomentó la réplica del modelo en otros estados. En 1995 había 56 patronatos, pero sólo 31 se mantenían activos (Polanco Jaime, 1996). Algunos patronatos pueden movilizar más re cursos que las Fundaciones Produce de sus respectivos estados (ej. en los estados de México y Sonora). Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) del Banco de México financian fundamentalmente actividades de extensión y destinan algunos recursos a la investigación. FIRA cuenta con centros de demostración, sobre todo en temas de ganadería y de labranza de conservación. Los fondos provienen de organismos internacionales y de recursos fiscales. A fines de la década del 90, FIRA inició un proceso de revisión de sus actividades para incrementar las interacciones con institutos de investigación y universidades. Las transferencias del gobierno a FIRA pasaron de US$13 millones en 1979 a US$70 millones en 1995. Las actividades de FIRA se caracterizan por el mismo enfoque no participativo de los otros programas de difusión tecnológica. Los recursos públicos para investigación son complementados con financiamientos externos. Dos de las fuentes extranjeras más importantes son el BID y el Banco Mundial. Estos bancos no financian directamente las actividades de investigación, sino que otorgan créditos a los gobiernos nacionales o estatales, los cuales deben aportar una contraparte. La importancia de estos préstamos no es tanto el monto de los mismos, sino que comprometen por varios años a los gobiernos a dedicar un volumen específico de recursos a la investigación, disminuyendo la variabilidad del financiamiento público.

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23Algunos gobiernos extranjeros, principalmente de países industrializados, han contribuido con recursos para investigación cuando existen problemas de interés mutuo, por ejemplo, en campañas fitosanitarias y zoosanitarias o de conservación del ambiente y de recursos forestales. Otras fuentes de fondos externos son las fundaciones (ej. las Fundaciones McNight, Kellogg, Ford y Rockefeller) y las universidades extranjeras (ej. el programa Mexus de la Universidad de California, o los fondos que el Servicio de Investigación Agrícola del Departamento Estadounidense de Agricultura (USDA) asigna a universidades del Midamerica International Agricultural Consortium de la Universidad Estatal de Oklahoma, Universidad Estatal de Iowa, la Universidad de Missouri, la Universidad de Nebraska y la Universidad Estatal de Kansas). Estos últimos programas son importantes no sólo por los fondos que aportan sino por los contactos que se establecen entre centros de investigación mexicanos e instituciones de excelencia americanas.4.3 Organismos administradores de fondos de investigaciónSi bien los organismos responsables de la administración del financiamiento de la investigación son, principalmente, instituciones públicas, la iniciativa privada, y los productores agropecuarios en particular, desempeñan un papel cada vez más preponderante. Las instituciones federales más importantes son la SAGARPA, la SEP y la SEMARNAT. La SAGARPA, como cabeza del sector, administra la mayoría de los recursos públicos para investigación agropecuaria y forestal y para actividades de transferencia de tecnología. Las Fundaciones Produce, creadas en 1995 como parte del programa Alianza para el Campo, son asociaciones de productores constituidas como asociaciones civiles sin fines de lucro (Paredes y Moncada, 2000). Las Fundaciones financian proyectos de investigación y de transferencia de tecnología en respuesta a las demandas de los productores agropecuarios y de otros usuarios. Las Fundaciones Produce tienen una instancia nacional de coordinación, la COFUPRO. Las estrategias de las Fundaciones y de COFUPRO fueron desarrolladas en colaboración con el IICA y el ISNAR. Las Fundaciones Produce interactúan activamente con el CONACYT, otras instituciones públicas de financiamiento dirigido al sector agropecuario (ej., FIRA y el Fondo de Capacitación e Inversión del Sector Rural) y otras fundaciones (ej. Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural). Las interacciones a nivel internacional incluyen el Consorcio de Universidades Agrícolas del Medio-Oeste Norteamericano, el sistema de la Universidad de T exas A&M, la FAO, el IICA y varios centros del CGIAR, en especial el CIMMYT, el CIAT, el IWMI y el ISNAR. La característica principal de las Fundaciones Produce es la descentralización de las decisiones y de la administración, que fueron delegadas a los niveles estatales. Las prioridades son establecidas por los agentes interesados en las actividades de las Fundaciones, especialmente los productores agropecuarios. Desde su creación, las Fundaciones Produce han realizado una serie de foros regionales en colaboración con los Sistemas Regionales del CONACYT para detectar los problemas de los sistemas o productos agropecuarios predominantes y para definir prioridades en la asignación de los

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24re cursos destinados a la investigación. En estos foros participan productores, investigadores y funcionarios públicos. El grado de participación de los productores en las decisiones de las Fundaciones varía entre los diferentes estados. Las Fundaciones son responsables de administrar y asignar los fondos del programa Alianza para el Campo. Otra innovación institucional es la creación de un fideicomiso con un mecanismo mediante el que los aportes privados (incluidos los de los productores agropecuarios) son complementados con aportes equivalentes de los gobiernos federal y estatal. En algunos estados, los productores agropecuarios y empresas privadas complementan los recursos públicos (Paredes y Moncada, 2000). Las Fundaciones Produce buscan fomentar la interacción entre agentes del sistema de innovación agropecuario y diversificar las fuentes de financiamiento de la investigación. El mayor problema de este esquema es que el financiamiento que otorgan las Fundaciones no es complemento sino sustituto del financiamiento público. De esta manera, la demanda de tecnologías tiene un peso excesivo en la determinación de la cartera de proyectos de investigación, se favorecen proyectos que requieren menor plazo de ejecución frente a desarrollos de más largo plazo y se discrimina en contra de las líneas de investigación más innovadoras. Además, aumenta el número de investigadores asignados a tareas de validación, difusión y capacitación, en detrimento de actividades de investigación de mediano y largo plazo.4.4 Organismos ejecutores de la investigación agropecuariaSi bien México tiene una masa de investigadores en ciencias agropecuarias importante y de alta calidad, el sistema de investigación está fragmentado y ofrece pocas oportunidades para la colaboración interinstitucional y con otros agentes del sistema de innovación. Internamente, las instituciones de investigación agropecuaria tienen mecanismos muy centralizados de definición de prioridades y de administración de los proyectos de investigación. En general, las interacciones entre instituciones se establecen en el ámbito de los niveles decisorios, pero hay pocas actividades conjuntas entre los investigadores. Estas características también se aplican, en gran medida, a las empresas privadas que realizan tareas de investigación. Además, estas instituciones tienen pocos mecanismos de control de la calidad de los programas de investigación. Los salarios de los investigadores son bajos (comparados con los pagados en instituciones similares extranjeras y con el costo de vida en México), lo cual los obliga a buscar otras fuentes para complementar sus ingresos. Los tres mecanismos más comunes son el SNI, la docencia y los trabajos de consultoría. Si bien el ingreso al SNI introduce un mecanismo de control de calidad, éste induce a los investigadores a trabajar en proyectos que permitan publicar en revistas con arbitraje. Este mecanismo desincentiva los trabajos interdisciplinarios y las interacciones con otros agentes dentro del sistema de innovación. Por su parte, los trabajos de consultoría no permiten realizar actividades de investigación de envergadura dado que requieren respuestas rápidas.

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25El número de instituciones públicas que realizan investigación agropecuaria en México aumentó en los últimos 20 años. En 1973 se habían identificado 76 instituciones públicas de investigación (González et al., 1976 ) , mientras que en un censo elaborado por el INIFAP en 1998 se registraron 122 instituciones. Varias de las nuevas instituciones eran universidades que fortalecieron sus actividades de investigación, como la Universidad de Tamaulipas, o institutos estatales de investigación, como los de Tabasco, Guanajuato y Sonora. La mayoría de estas instituciones tienen programas de investigación muy débiles. El INIFAP es la principal institución mexicana de investigación agropecuaria. En el año 2000 tuvo un presupuesto de US$70 millones y una plantilla de 1,300 investigadores distribuidos en 81 estaciones experimentales y 6 Centros Nacionales de Investigación Disciplinaria. En 1998 el INIFAP mantenía 100 programas agrícolas, 20 pecuarios y 60 forestales. El mandato inicial del INIFAP enfatizaba las tareas de investigación en tecnologías agropecuarias y forestales y la formación de recursos humanos. En 1996 este mandato se amplió para incluir el estudio del manejo de los recursos naturales. Si bien el mandato institucional excluye la extensión agrícola, la mayor parte de los proyectos se vinculaban con las prioridades del programa Alianza para el Campo, es decir, investigación adaptativa y apoyo a procesos de transferencia. A partir de 1995, el esquema de financiamiento del INIFAP cambió substancialmente. El gobierno federal pasó a financiar únicamente los gastos de estructura (salarios y mantenimiento) y los recursos destinados a gastos operativos se canalizaron a través de las Fundaciones Produce. Actualmente, los investigadores tienen que buscar fondos operativos negociando proyectos con las Fundaciones y otras fuentes de financiamiento. El método principal para definir las prioridades de investigación del INIFAP es la integración de cuerpos colegiados de expertos por sistema-producto. Sin embargo, los nuevos esquemas de financiamiento están generando un sistema paralelo de definición de prioridades más descentralizado y dirigido por las demandas tecnológicas. El INIFAP estaba regulado por el régimen de la administración pública, que le imponía normas estrictas de manejo de fondos y de personal. Hasta septiembre del 2001 estuvo constituido como un organismo público desconcentrado. Mediante decreto presidencial, a partir del 2 de octubre de 2001 se transformó en un organismo público descentralizado, lo que le permite contar con patrimonio propio, disponer de los recursos que genera, poner en marcha programas de estímulos económicos a sus investigadores y tener su propio órgano de gobierno. Cuando se escribió este documento, se estaba elaborando un Convenio de Desempeño, uno de los requisitos para convertirse en Centro Público de Investigación. A partir de abril de 2002, el INIFAP introdujo un programa de estímulos económicos a los investigadores basado en su productividad (publicaciones, generación de tecnologías, actividades de transferencia, etc). Se estimaba que este programa beneficiaría a la tercera

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26parte de los investigadores del Instituto con mayor puntuación en sus evaluaciones. Igual que otras instituciones públicas de investigación de América Latina, el INIFAP creó la Fundación Mexicana para la Investigación Agropecuaria y Forestal, A.C. (FUMIAF), con el propósito de manejar recursos externos al margen de las regulaciones formales impuestas por el régimen de administración del sector público. A pesar de haber establecido convenios con varias empresas agroalimentarias, el impacto de esta fundación en la generación de recursos adicionales ha sido limitado. El INIFAP ha hecho un esfuerzo importante para capacitar a sus investigadores; en 1999 un 80% de ellos tenía estudios de postgrado y más de 15 años de experiencia (Kondo, 1999). Sin embargo, este esfuerzo no tuvo correlato en las políticas de personal, ya que el INIFAP ha afrontado problemas para retener a sus investigadores más capaces, especialmente cuando han obtenido títulos de postgrado en universidades extranjeras. Los datos anteriores, además indican dos problemas importantes en las políticas de personal profesional. El primero es el envejecimiento de sus investigadores.8 El segundo es la falta de personal de apoyo a los profesionales más capacitados. El resultado es que doctores y maestros terminan haciendo trabajos que requieren menor capacitación o no trabajan por falta de personal de apoyo. El CP, la UACh y la UAAAN realizan fundamentalmente docencia complementada con investigación. La investigación que se realiza en estos centros de docencia en general constituye parte de la formación de recursos humanos. En los últimos 10 años estas instituciones se han transformado, dando mayor espacio para las actividades de investigación de sus profesores y a la interacción con usuarios de tecnología. Esto se ha derivado de las presiones externas para incrementar la vinculación con el sector productivo, de las exigencias requeridas para mantener la categoría de Centro Público de Investigación y de la necesidad de generar recursos adicionales a las transferencias del gobierno federal. El CP tiene una presencia importante en diferentes regiones. En los últimos años ha hecho un gran esfuerzo para mejorar la formación de su plantel docente. En el 2000 el CP tenía 614 profesores, de los cuales el 41% tenía el grado de doctor. En ese mismo año, 31 de los 39 programas de postgrado del CP figuraban en el padrón de excelencia del CONACYT. Su presupuesto era de aproximadamente de 38 millones de dólares. En el 2001 el CP se constituyó en un Centro Público de Investigación (Colegio de Postgraduados, 2001). Las universidades no agrícolas también realizan investigación relacionada con el sector agropecuario. En 1973 el CP identificó 6 universidades que realizaban investigación agropecuaria (González et al., 1976), mientras que en 1998 el INIFAP reportó 88 universidades. La gran mayoría de las universidades (sobre todo aquellas ubicadas en los estados) reportan como actividades de investigación las tesis de sus estudiantes, pero no tienen programas encabezados por académicos con reconocimiento nacional. Las8Éste es un problema común en todos los institutos de investigación y pocos han desarrollado políticas explícitas de renovación de sus cuadros de investigadores.

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27universidades con programas de investigación propiamente dichos son aquellas que cuentan con programas de postgrado, tales como la UNAM, la UAM, la Universidad de Chihuahua, la de Tamaulipas, la de Yucatán y algunos Institutos Tecnológicos Agropecuarios. Las escuelas de agronomía y veterinaria de las instituciones de educación superior también realizan actividades de investigación agropecuaria. En algunas de estas instituciones se han creado centros especiales como el Centro de Investigación y de Estudios Avanzados (CINVESTAV) del Instituto Politécnico Nacional, el Centro para la Innovación Tecnológica (CIT) de la Universidad Nacional Autónoma de México, los centros regionales del CP y la Universidad Autónoma de Chapingo. Finalmente, se ha fortalecido el sistema de educación tecnológica agropecuaria (DGETA) de la Secretaría de Educación Pública (Morales y Gómez, 1996). Además de financiar investigación a través de sus programas de subsidios, el CONACYT opera directamente centros de excelencia en investigación agropecuaria, entre los que se encuentran el Centro de Investigaciones Científicas de Yucatán, especializado en agricultura tropical, y el Centro de Investigaciones en Alimentación y Desarrollo, con sede en Sonora, especializado en manejo de poscosecha de hortalizas, granos y frutales. Los cambios en la reglamentación y financiamiento de las instituciones de investigación favorecieron el surgimiento de nuevas asociaciones de agentes interesados en encontrar soluciones técnicas a problemas comunes. Un ejemplo es el Consorcio Técnico del Noreste de México, constituido como una Sociedad Civil, que tiene como socios a la Universidad Autónoma de Tamaulipas, la Universidad Autónoma de Nuevo León, la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro, el INIFAP y organizaciones de productores de T amaulipas, Nuevo León y Coahuila. Este consorcio estableció una alianza estratégica con la Universidad de Texas A&M (Tewolde et al., 2001). El CGIAR tiene una presencia importante en México. En virtud de que su sede está ubicada en México, el CIMMYT es el centro más activo en el país en cuanto a mejoramiento genético y desarrollo de tecnologías de manejo de cultivos. El CIMMYT interactúa con las principales instituciones de investigación agropecuaria, varias Fundaciones Produce, gobiernos estatales y el Gobierno Federal. Otros centros activos en México son el CIAT, el ICARDA, el ICRAF y el IWMI. El sector privado también ha comenzado a realizar investigaciones agropecuarias. En 1973 el CP había identificado sólo una institución privada que realizaba investigación, mientras que en el censo elaborado por el INIFAP se identificaron 20. La mayor parte de las empresas identificadas son empresas de semillas. Otro rubro importante desarrollado por el sector privado es la biotecnología; en particular el Grupo Pulsar se ha convertido en uno de los mayores productores mundiales de variedades transgénicas de hortalizas.

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28La agroindustria ha desempeñado un papel importante en la generación y transferencia de tecnologías. En general, a mayor grado de concentración del subsector, mayor ha sido la participación de la industria en el proceso de cambio tecnológico. Por ejemplo, las industrias tabacaleras y cerveceras forman dos duopolios. En el caso del tabaco, las empresas han establecido contratos con productores en los que se estipulan las tecnologías de producción, los montos a producir y los precios de compra. En el caso de la industria cervecera, ambas empresas se asociaron con el INIFAP en una nueva empresa que desarrolla nuevas variedades y paquetes tecnológicos que después se ofrecen a los productores. Las dos principales empresas productoras de harina de maíz también han buscado una mayor interacción con los productores y con el INIFAP a fin de desarrollar materiales genéticos que respondan a las necesidades de la industria harinera (Salcedo, 1999). Las hortalizas para exportación han sido otro rubro en que el sector privado ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de tecnologías de producción y comercialización (Calvin y Barrios, 1999). Los productores agropecuarios también han desarrollado tecnologías propias. Por ejemplo, en ciertas zonas del estado de Chiapas, los pequeños agricultores tradicionalmente sembraban granos tierras comunales dentro de un sistema con largos periodos de barbecho. Estas tierras tienen pendientes muy pronunciadas y no pueden cultivarse con técnicas convencionales. La titulación de tierras a principios de la década del 90 indujo una intensificación de las prácticas agrícolas y el abandono de los barbechos. Los productores desarrollaron una técnica de labranza cero basada en el uso de herbicidas y siembra manual (Mauricio Bellon, comunicación personal, 2001). Se desconoce el origen de este paquete tecnológico y ninguna institución ha reivindicado el crédito por su desarrollo. T ambién se han identificado importantes tecnologías desarrolladas por los productores en áreas irrigadas del Bajío y del Valle del Yaqui (Triomphe et al., 2001; Sayre y Moreno Ramos, 1997). En ambos casos, los productores experimentaron diferentes técnicas de irrigación, labranza y rotaciones de cultivos con el fin de reducir el uso de agua. En toda esta labor los productores interactuaron con investigadores individuales de instituciones públicas, centros internacionales y empresas privadas.4.5 Extensión agropecuariaDe 1942 a 1950 la organización y el enfoque de la extensión agrícola sufrieron múltiples cambios y los recursos para operar con que contaba eran escasos. En contraste, la red de estaciones experimentales se desarrolló considerablemente. Hacia 1954 la extensión se concentró en las zonas de riego, y por primera vez participaron en su programación productores organizados. Con el apoyo de las fundaciones Rockefeller y Ford, se realizaron importantes programas para apoyar los cultivos de maíz y trigo en los recién creados distritos de riego marginándose a los pequeños productores de las zonas de temporal. En 1966 se trató de reducir la brecha entre los servicios de investigación y extensión, asignándole a la última mayores recursos humanos y financieros. Sin embargo, recién en 1971 se creó la Dirección General de Extensión en la Secretaría de Agricultura. El número de extensionistas pasó de 268 en 1962 a 1,583 en 1971 (Zuloaga y Pérez ,1996).

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29En 1981 se canceló esa Dirección y sus actividades se transfirieron al Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas y a los distritos de riego y temporal. Entre 1977 y 1979, el servicio de extensión llegó a contar con 21,500 técnicos, de los cuales el 57% estaba asignado a zonas de temporal. A partir de 1990, el gobierno promovió la asistencia técnica privada impulsando la r epartición de costos entre el gobierno y los productores. El mecanismo para lograrlo ha sido la celebración de contratos directos entre productores y consejeros privados. Un antecedente de este proceso es el Programa de Reembolso de Asistencia Técnica del FIRA, que apoya a los productores de bajos ingresos financiando en forma decreciente y por cinco años los servicios de asesoría proporcionados por empresas privadas. Los agricultores más pobres continuaron recibieron asesoría técnica gratuita de acuerdo con el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). A continuación se mencionan algunas características actuales de la extensión agrícola (Zuloaga y Pérez, 1996):€ Su organización es inadecuada porque las áreas administrativas y normativas predominan sobre el área operativa. € Carece de presupuesto suficiente y oportuno, cuenta con poca diversificación de fuentes de financiamiento y existe una virtual ausencia de productores en la planeación y evaluación de actividades. €I nsuficiencia de recursos humanos. En 1996 se tenían cubiertas sólo 372 de 2,000 plazas de extensión agrícola. €U tiliza sólo el método de extensión capacitación y visitaŽ para atender una diversidad de condiciones agronómicas y socioculturales y minimiza el vínculo con el INIFAP.A pesar de los cambios introducidos en los sistemas de investigación y extensión, las interacciones entre ambos sistemas continúan siendo escasas, lo mismo que las interacciones con los productores. El sistema público de extensión aún se estructura de arriba hacia abajo. Estas características se han mantenido en algunos programas de apoyo que, si bien privilegian el abastecimiento de insumos por canales comerciales, han mantenido la provisión de servicios de asesoramiento tecnológico en manos de los administradores de los programas (FAO y SAGARPA, 2000). El desarrollo de servicios privados de extensión ha sido escaso, aunque en algunos estados como Sonora y Sinaloa se han dado cambios importantes. En una evaluación reciente de la Alianza para el Campo se menciona que un poco más de la tercera parte de los beneficiarios de este programa re cibió asesoría técnica junto con el subsidio. En la mayoría de los casos, estos servicios fueron proporcionados por extensionistas públicos, proveedores y técnicos independientes. Al mismo tiempo, se señala que el 63% de los beneficiarios opinaron que requerían asesoría técnica y/o capacitación, especialmente para emprender nuevas actividades. Por último, sólo el 50% se mostró dispuesto a pagar por el servicio (FAO y SAGARPA, 2000). Las discrepancias entre estas cifras indican que los productores no encuentran fácilmente un asesoramiento que satisfaga sus necesidades.

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305. ConclusionesDesde hace varias décadas, el sector agropecuario ha sido el menos dinámico del país. Las causas de su estancamiento relativo son varias: políticas económicas que no favorecían la adopción de tecnologías más productivas, la prevalencia de campesinos minifundistas, r egímenes de propiedad de la tierra poco flexibles, y sistemas de investigación y extensión rígidos y débilmente articulados con otros agentes que participaban en el sistema de innovación agropecuario. La desregulación de la economía a partir de la década del 80 y la puesta en marcha del TLC han forzado un fuerte ajuste en el funcionamiento del sector público y de los productores agropecuarios. Entre las medidas más importantes que afectaron al sector agropecuario se destacan la eliminación de los precios de garantía, la eliminación de subsidios a insumos clave (ej., semillas mejoradas, fertilizantes y electricidad) y la apertura de la importación de varios productos, principalmente granos y carnes. Como re sultado de este ajuste, los ingresos de productores de artículos tradicionalmente protegidos y dirigidos al mercado interno han disminuido y los de aquellos que han podido transformarse para exportar han aumentado considerablemente. En general, las instituciones públicas de investigación se concentraron en llevar a cabo investigación relacionada con productos dirigidos al mercado interno (granos básicos y ganadería) y ofrecer apoyo técnico a programas federales de apoyo al sector agropecuario. Las tecnologías utilizadas por los productores que han podido insertarse en los mercados internacionales han sido en su mayoría importadas y adaptadas a las condiciones locales por los propios productores o proveedores de insumos. La investigación agropecuaria no ha sido ajena a los cambios que siguieron a los procesos de ajuste estructural. Los mayores cambios ocurrieron en los mecanismos de financiamiento y en las leyes que norman el funcionamiento de las instituciones públicas de investigación. En la última década se han llevado a cabo una diversificación de las fuentes de financiamiento y un cambio en los mecanismos de distribución de los recursos. La participación del gasto federal en ciencia y tecnología relacionada con agricultura y ganadería en el gasto total en ciencia y tecnología disminuyó de alrededor del 32% en 1990 a poco más del 22% en 1997. Esta disminución en la disponibilidad de recursos fiscales ha forzado a las instituciones de investigación del sector a buscar fuentes alternativas de financiamiento, entre las que se destacan el sector privado y los fondos competitivos financiados con recursos públicos. Al tiempo que disminuía el financiamiento público, se modificaron los mecanismos de asignación de fondos. Actualmente, las transferencias del gobierno central sólo cubren salarios y parte de los costos de mantenimiento. Los fondos públicos para pagar gastos operativos de investigación se canalizan a través de las Fundaciones Produce, que

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31también movilizan fondos estatales y, en algunos casos, del sector privado. El objetivo de introducir el nuevo sistema de financiamiento fue permitir a los productores agropecuarios ejercer influencia sobre la asignación de recursos públicos de investigación. Sin embargo, los resultados varían según los estados y el grado de participación de los productores locales en la fundación local. La caída en los salarios reales ha forzado a los investigadores a buscar fuentes alternativas para complementar sus ingresos. Una de las fuentes más importantes es el SNI, administrado por el CONACYT. Tanto acceder al SIN como permanecer en él depende fundamentalmente de la producción académica medida por publicaciones en revistas con re ferato, hecho que desincentiva los trabajos interdisciplinarios y la interacción con agentes innovadores fuera del ámbito académico. En general, los cambios en el funcionamiento de investigación pública se han centrado en los mecanismos de financiamiento, pero no se han hecho modificaciones substanciales a los sistemas de incentivos que las instituciones ofrecen a sus investigadores y administradores de investigación. De esta manera, el financiamiento de los programas de investigación se vuelve más inestable y conspira contra las líneas de investigación que requieren mayores plazos para su ejecución o que son más novedosas (Huffman y Just, 2000). El cambio de legislación relacionada con la investigación más importante fue la creación en 1999 de la figura jurídica de centros públicos de investigación. Las instituciones que adopten esta modalidad obtienen mayor independencia en el uso de los recursos y en la fijación de incentivos para sus investigadores. Si bien las instituciones públicas hacen un importante esfuerzo por adaptarse a la nueva normativa, el corto plazo en que esta ley ha estado vigente impide evaluar sus efectos. México lleva a cabo un importante esfuerzo para adaptar su sistema de investigación agropecuaria a las necesidades creadas por la globalización y los cambios en las políticas económicas y sociales. Si bien estos cambios se han efectuado en las reglas que afectan al sistema en conjunto, también están promoviendo adaptaciones dentro de las propias instituciones de investigación. Sin embargo, el ritmo de cambio de este tipo de instituciones ha sido lento ya que se requiere un cambio paralelo en las culturas institucionales desarrolladas a lo largo de varias décadas. Un esfuerzo paralelo para acelerar los cambios dentro de las instituciones de investigación permitirá obtener los beneficios de la transformación más rápidamente.

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E C O N O M I A D O C U M E N T O D E T R A B A J O 0 3 0 1An‡lisis del sistema mexicano de investigaci—n agropecuariaJA VIER EKBOIR, JOSƒ ANTONIO ESPINOSA GARCêA, JOSƒ DE JESòS ARELLANO ESPINOZA, GEORGEL MOCTEZUMA LîPEZ YALFREDO TAPIA NARANJO Apartado Postal 6-641, 06600 MŽxico, D.F., MŽxico W orldwide Web site: www.cimmyt.org ISSN: 0258-8595