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Group Title: Notas tecnicas : implementando mundanca nas politicas : First version
Title: Notas tecnicas : implementando mundanca nas politicas : Second version
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Title: Notas tecnicas : implementando mundanca nas politicas : Second version
Physical Description: Serial
Donor: Marianne Schmink ( endowment )
Publisher: Agency for International Development
Publication Date: March 1992
 Record Information
Bibliographic ID: UF00089990
Volume ID: VID00002
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.

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Full Text






























SAID
United States Agency for
International Development
Office of Women in Development


G EN SY










Notas Tecnicas


Implementando Mudan9a nas Politicas


Uma publicacgo do Projeto
"Implementando Mudangas nas Politicas" da USAID


n. 2 Marco 1992


Andlise de Grupos de Interesse: um Instrumento Vital
para Gerentes de Estrategia


Benjamin L. Crosby (1)




O reconhecimento do papel-chave desempenhado pelos grupos de interesse
na determinaqgo, implementag~o e resultados de political, tem feito da "andlise de
grupos de interesse" um instrument vital para gerentes de estrat6gia. Esta
expressed abrange uma gama de diferentes metodologias para analisar os interesses
dos grupos, nao sendo um instrument simples, o que levou a certa confusAo sobre
sua ess6ncia e utilizagdo. A finalidade deste texto e ajudar a esclarecer a nogao de
andlise de grupos de interesse atrav6s da exploraglo de uma s6rie de metodos
alterativos, expondo suas vantagens e limitag9es potenciais. Sugere-se, tambem,
uma metodologia analitica comum, para uso da equipe de IPC e de gerentes de
paises em desenvolvimento, no reconhecimento e em outras atividades de
diagnostico.



1 Benjamin L. Crosby 6 Diretor da organizaq3 o MSI (Management Systems International). PhD na
Washington University, em St Louis. Missouri. e gerencia o Projeto IPC (Implemating Policy Change -
Implementando Mudangas nas Politicas).









0 Que 6 e Para Que Serve a AnAlise?


A finalidade da andlise de grupos de interesse 6 indicar que interesses
deverao ser levados em conta e por qu6, no moment de uma tomada de decisao.
Ao mesmo tempo, a anilise deve indicar porque tais interesses devem ser
considerados. Como sabemos quando o interesse de um grupo ou de um agent
deve ser s6ria e especificamente considerado? Em primeiro lugar, se um agent ou
grupo pode prejudicar ou enfraquecer a autoridade ou o apoio politico da pessoa ou
da organizacao que decide, ele deve ser levado em conta. Por exemplo, o setor
urban industrial de substituigao de importagqes, em muitos paises em
desenvolvimento, op6e-se a reforms que facilitem uma economic mais voltada para
a exportag~o. Uma vez que este setor 6, com freqiiUncia, o mais poderoso
economicamente, ele estaria em posigqo de enfraquecer a autoridade political, caso
se opusesse ativamente ao governor.


Em segundo lugar, se a presenga e/ou apoio do grupo fornece um beneficio
visivel ou fortalece uma organizacqo e/ou acentua a autoridade de quem decide (e
sua capacidade para assegurar o cumprimento das decisbes), deveria entao receber
cuidadosa considerag~o. Por exemplo, se um grupo pode contribuir com novos
recursos, conseguir a entrada em um novo mercado ou, por outro lado, realgar a
forQa da organiza9~o, tal grupo deve ser ouvido.


Finalmente, se um grupo 6 capaz de influenciar a direglo ou confundir as
atividades de uma empresa, 6 precise consideri-lo como um grupo de interesse. Em
empresas encarregadas da distribuig~o de servigos puiblicos, os consumidores sao,
em geral, vistos como grupos de interesse. Mas uma vez que organiza9ges de
utilidade piublica, em paises menos desenvolvidos, sao em geral monopolizadoras, e
como a maioria dos consumidores sio pobres e tem pouca capacidade de
mobiliza9io quando a tem, o poder decis6rio pode seguramente exclui-los das
estrat6gias de decislo. Mas, em outros casos, mesmo agrupamentos amorfos
podem ser considerados poderosos grupos de interesse, particularmente se forem
grandes; 6 significativamente important, por exemplo, a influencia dos adolescents
americanos, nas industries de musica e moda.









Geralmente a andlise de grupos de interesse focaliza dois elementos-chave: grupos
ou agents sao analisados em relag5o a: a) o interesse que eles tem em uma questao
particular; e b) a quantidade e a variedade de recursos que eles podem mobilizar
para afetar os resultados desta questao. Entretanto, a forma e o grau de analise de
cada um desses elements varia consideravelmente. Enfoques demasiado inclusivos
correm o risco de tornar a anilise tediosa, sem que novos valores sejam agregados.
Na pratica, deve-se aplicar a seguinte norma: devem ser incluidos apenas os grupos
e agents com recursos reais e mobiliziveis, que possam ser utilizados, a favor ou
contra a organizaqao e seus interesses. Sio eles que podem diretamente influenciar
os resultados politicos.



Abordagens para a andlise de grupos de interesse


Certos esquemas slo bastante limitados em suas expectativas quanto a
andlise de grupos de interesse, enquanto outros sao consideravelmente mais ricos
em dados e subsidies analiticos. Aplicando-se os crit6rios acima referidos em relagao
a escolha de grupos para a analise de grupos de interesse, este texto explorari
algumas dimens6es destes esquemas, partindo de formas mais simples de analise de
grupos de interesse a estruturas mais complexes.


A abordagem de Brinkerhoff(1991) focaliza o uso da ferramenta para
programs de gerenciamento. Este enfoque identifica o que um program precisa de
seus grupos de interesse para ser efetivamente implementado. Tais necessidades
referem-se as trocas entire o program e seus principals grupos de interesse, tais
como: financiamento, apoio politico, repercuss6es positivas, apoio institutional,
assist6ncia t6cnica etc.. Grupos de interesse sao identificados e classificados de
acordo com os seguintes fatores: recursos por eles controlados; interesses nas
atividades do program; resultados de programs; importincia dos grupos para os
diferentes tipos de troca. Brinkerhoff resume a anilise em uma matriz cor dois
eixos, um vertical, no qual os agents interessados em determinada questlo sio
ordenados, e outro, horizontal que ilustra certos tipos de trocas (ou recursos) que o
agent pode trazer para a question.















Nesta abordagem e nessa matriz hi algumas caracteristicas que podem limitar sua
utilidade para certos analistas. Primeiro, embora mudangas ou recursos sejam
notados, sua graduaglo face aos resultados da questao nio 6 tlo facilmente
percebida, na matriz em si. Em segundo lugar, nem a matriz nem a anilise expositiva
indicam o grau de capacidade do grupo para mobilizar o recurso ou a mudanga
percebida.


Entretanto, essa abordagem di a perceber, rapidamente, quem tem o qu6 -
elementos importantes para o desenvolvimento da estrat6gia.


Honadle e Cooper (1989) tem uma abordagem ligeiramente diferente e mais limitada
do que Brinkerhoff. A matriz desses autores organize os agents principals ou
grupos de interesse no eixo horizontal e, no vertical, lista uma serie de problems
sobre os quais esses grupos tem algum impact ou capacidade para ajudar a
resolver. A matriz, entretanto, nao esclarece como os grupos de interesse podem,
realmente, ajudar na solugao do problema indicado, manifestando apenas que eles
devem ser capazes de resolver. O mais important, talvez, 6 que a matriz nao indica
realmente o nivel de interesse dos grupos sobre o problema, nem a diregAo desse
interesse. Os grupos estao a favor ou contra as political institucionais? O agent se
senate seguro em relag~o questfo? Apesar disso, como mecanismo inicial para
ilustrar o ordenamento e abrang6ncia de programs e agents, o enfoque de Honadle
e Cooper 6 bastante itil.


Outras interpretag6es sobre a ancilise de grupos de interesse vAo muito al6m das
abordagens acima. A abordagem de Gamman (1991) 6 muito mais descritiva e
analiticamente abrangente. Entretanto, ela se destina, basicamente, a auxiliar o









analista no esbogo da estrat6gia e, portanto, 6 necessariamente mais complete em
sua anilise. Diferentemente das abordagens anteriores, esse autor nao apenas
relaciona os agents importantes, mas busca tamb6m avaliar seu valor relative, seus
interesses e/ou objetivos, como esses interesses se conflituam com outros, bem
como leva em conta os lideres de cada grupo.


Embora o trabalho de Gamman se destaque por sua abrang&ncia, ele tamb6m e fonte
de alguns problems em potential especialmente corn respeito ao numero e tipo de
grupos a serem ou nao incluidos na discussao.

Para completar, Gamman sugere que o analista amplie sua vislo alem dos agents
ou grupos 6bvios e determine, entire os nAo-mobilizados e/ou n~o-organizados, que
grupos podem ser afetados pelas political independente de, na realidade, ja o
serem), e como eles podem se sentir em relag5o a essas political. Quando o foco das
political institucionais 6 bastante amplo, o numero de grupos que podem ser
incluidos sob este crit6rio cresce rapidamente e pode tornar a analise um exercicio
de certa forma penoso (pelo menos do ponto de vista de um gerente
sobrecarregado). Outra potential dificuldade, em relaggo ao enfoque Gamman, e
que este nao examine a natureza nem a capacidade de mobilizaqao de recursos dos
grupos de interesse. Sem uma clareza em relagao aos niveis de recursos e
capacidades desses grupos, sera dificil o julgamento de seu impact sobre quest6es
political.

Para levar a termo as atividades sugeridas por Gamman, exige-se um esforco
substantial. Portanto, antes de ir adiante, os gerentes devem avaliar que ganhos
potenciais podem auferir cor essa anilise. A16m disso, o enfoque Gamman requer
certo grau de sofisticaglo e uma familiaridade com o ambiente, raros em um
consultor externo. Se se deseja este tipo de anilise, entlo deve-se procurar a
assistencia de informantes locais. Apesar desses senses, o enfoque Gamman pode
trazer boas informac6es, tanto para o esbogo de political quanto para o process de
implementag~o.


Um quarto enfoque 6 o utilizado por Lindenberg e Crosby (1981), em conjunto com
suas t6cnicas de mapeamento politico. Seu uso foi sugerido pelo projeto IPC. Este
enfoque desenvolve uma matriz na qual a informagio 6 ordenada segundo os









interesses de cada grupo, seu nivel de recursos, sua capacidade para mobilizi-los, e,
finalmente, sua posigao sobre o tema em questao.


No preenchimento da Tabela 1, devem constar, na primeira casa, os interesses que
serao afetados pelas political ou decis6es. Quais sao os interesses especificos dos
grupos nestas political? O analista deve ser cuidadoso para selecionar somente os
dois ou trds interesses mais importantes. Na segunda casa, slo registrados os
recursos do grupo para sustentar as tomadas de decisao ou a implementa9lo das
political. Pode o grupo oferecer algum conhecimento ou informagao especial? O
status e a presenga do grupo em um dos lados da questao seriam importantes para
implementa~go ou bloqueio desta questao? Se o grupo aparenta ter recursos de
suporte, 6 relevant saber se ele 6 capaz de mobilizar estes recursos rapida ou
apenas lentamente. Recursos mobiliziveis rapidamente slo vantajosos se a questao
for imediata. No entanto, se o impact da questao for a long prazo tais recursos se
tornam menos vantajosos. Se o grupo nao pode mobilizar ou fazer uso efetivo de
seus recursos, na verdade estes nao sao realmente recursos, no verdadeiro sentido
do termo. Ojulgamento do analista sobre a capacidade de mobilizaqAo do grupo
deve ser aqui enfatizado. Finalmente, deve-se examiner e registrar a posiqio do
grupo sobre a questao. Ojulgamento entao devera ser mais discreto do que um
simples a favor ou contra. Se um grupo esta pouco favoravel a uma questao, um
argument convincente poderi ser suficiente para mudar sua posig~o.


Em alguns aspects, este enfoque e similar ao de Gamman, corn a diferenga
de que o analista nio necessita ampliar sua vislo alem dos agents 6bvios. Somente
devem ser considerados aqueles agents que possuem uma posiqgo sobre a questao
e sobre os recursos precisam ser considerados. Nao obstante, o nivel de esforgo,
analise e abrang6ncia deste enfoque 6 muito mais amplo e consome muito mais
tempo que o recomendado por Brinkerhoff, Honadle e Cooper. Como no enfoque
de Gamman, o analista deveria pesar cuidadosamente os beneficios a serem
atingidos com a analise, em oposiqAo aos custos de sua execug~o.









TABELA 1


Grupo Interesse Recursos Capacidade de Posifio
do grupo mobiliza~fio de quanto A
na questfio recursos question


A andlise de grupos de interesse 6 certamente itil para se entender melhor
os interesses e recursos dos atores principals, no que refere a tomadas de decisao e a
implementacao de political. No entanto, este tipo de analise 6 ainda mais uitil se
usado corn outros instruments de gerenciamento estrat6gico, tais como
mapeamento politico, anilise de campo de forgas e matriz de anilise ambiental (ver
Nota IPC "The Political Environment for Implementation of Policy Change: Tools
for Analysis" O Ambiente Politico para a Implementagao de Mudangas de
Politicas: Instrumentos para Anilise, 1991.) Com o mapeamento politico, a andlise
de grupos de interesse pode ajudar a apurar, no mapa, o posicionamento de grupos
politicos. No caso da analise de campo de forgas, ela ajuda a esclarecer a posigio do
pr6prio grupo, bem como a importincia comparative do grupo no campo de forcas.
De fato, a andlise de grupos de interesse 6 um instrument mais atraente e poderoso
se usado em cornbinago cor outros.




Como conduzir uma andlise de grupos de interesse para uma Visita de
Inspecio:


Hi varias raz6es pelas quais um analista externo deve realizar uma andlise
de grupos de interesse. Em primeiro lugar, para identificar o client e onde este se
situa no seu ambiente (quem 6, o que se espera dele, a importfncia de sua posigio
cor rela~go a outros grupos) e para compreender algumas das presses e
expectativas quanto a seu papel. Segundo porque o analista, para desempenhar um
papel mais efetivo junto ao client, devera conlhecer amplamente o ambiente e como









os grupos de interesse interagem com esse ambiente e com a organizaaio. O
conhecimento de quenm quem e porque produziri uma interagAo mais efetiva com o
client. Em terceiro lugar, os gerentes podem, as vezes, ter opinioes firmes sobre
grupos de interesse que, no entanto, conflitam corn percep96es generalizadas do
meio. O analista externo pode exercer o papel important de "auditor independent"
destes grupos de interesse. Finalmente, dado que as ancdlises de grupos de interesse
podem consumer muito tempo, o analista externo faria, pelo menos, uma anilise
inicial, a ser revista pelo client.


Geralmente, antes de ir a campo, o analista pode comecar a analise de grupos de
interesse por uma pesquisa da literature sobre a political e a economic do pais. Alem
das fontes-padrio. tais como o anuario World Factbook, da CIA, e de publicaq6es
profissionais diarias. outras do Banco Mundial, AID e UNDP podem ser uteis. O
analista deve fazer uma relagao dos grupos que parecem mais relevantes para a
political em questlo. Nao se deve ser muito restritivo neste estigio, sendo melhor
elaborar uma lista inicial bastante ampla e s6 depois reduzi-la. Se houver
informagoes suficientes, o analista deve tamb6m esboyar um mapa politico ou tentar
uma anilise de campo de forgas. Se possivel, especialistas de universidades locais e
institutes de pesquisa ou da embaixada do pais podem ser procurados para opinar.
Esses subsidies ajudarao o analista a formular algumas hip6teses sobre o
ordenamento dos grupos de interesse e sua importincia relative.


Uma vez em campo, o analista deveri procurar pessoas experiences para obter suas
opinioes sobre agentes-chave e seus interesses. O analista deve usar uma gama de
informants tio ampla quanto possivel, ja que muitos deles tnm compromissos
particulares que desejam favorecer. Esses informants podem variar entire:
jomalistas, autoridades eclesiisticas, lideres de associacaes comerciais,
parlamentares, liderangas partidarias, funcionarios de organizagbes doadoras
internacionais, lideres de grupos de interesse, professors universitarios, consultores,
funcionarios diplomaticos (alem dos norte-americanos), lideres sindicais,
comentaristas de radio e TV, institutes de pesquisa e gerencia local, altas patentes
militares ou professors de col6gios militares e chefias internacionais de PVO.


Embora entrevistas individuals sejam o metodo-padrAo de se obter informag6es,
outras t6cnicas podem ser utilizadas. Por exemplo, este autor tern obtido sucesso
com paineis informais e workshops que discutem essas quest6es e trabalham









diferengas de opiniAo. A dificuldade deste enfoque 6 que, em geral, ele requer mais
base do que a da maioria dos consultores exteros. Esta t6cnica 6 tamb6m uma bom
meio de testar as id6ias do analista.


Em terms ideas, o gerente de desenvolvimento deveria adquirir uma s6lida
familiaridade com a anilise como instrument, tanto para diminuir a depend6ncia em
relacgo a aconselhamentos exteros quanto para medir a efetividade e veracidade
desses conselhos e anilises, quando buscados. Al6m da 6bvia revisao de literature
especifica, hi uma s6rie de mecanismos titeis encontrados por este autor para a
transfer6ncia de tecnologia, como, por exemplo o de workshops. Primeiro, uma
breve introdug5o ao metodo e, a seguir, estudos de caso ou exercicios para
desenvolver habilidades no uso da t6cnica. Quando hi a expectativa de que muitos
individuos trabalhem corn a analise de grupos de interesse, este metodo sera
particularmente efetivo. Deve-se ter o cuidado de incluir apenas aqueles que de fato
vio trabalhar com a t6cnica e que realmente a consideram uitil. Os demais poderIo
consideri-la tediosa. Outro metodo util para o uso do instrument, especialmente no
caso de beneficiary somente um grupo restrito, 6 o da consult individual. Entretanto,
quando houver mais de tr6s usuarios, o m6todo de workshop seri mais eficiente.



Como o Gerente do Pais em Desenvolvimento pode usar a Andlise de Grupos de
Interesse


Em muitos aspects. hi uma equivalencia, no uso e na utilidade da andlise de
grupos de interesse, para o gerente do pais em desenvolvimento e para o
analista/consultor externo. Entretanto, pode-se afirmar que os gerentes locals t6m a
vantage de seu pr6prio conhecimento (e de sua visdo hist6rica) e normalmente
acesso muito mais facil as pessoas experiences da area. Apesar disso, os gerentes
devem ser prevenidos de que familiaridade com nomes e grupos ndo significa
necessariamente uma compreensio analitica de diferentes grupos de interesse. Cor
freqii6ncia, o gerente saberi, at6 intuitivamente, que um determinado grupo 6 forte e
precisa ser levado em conta. Porem o gerente pode nio entender o porque disto.
Quais sao os recursos dos grupos? Qual a rapidez de sua mobilizaq~o? Quais sdo os
seus interesses e por qud? Para uma estrat6gia de constru~io, essas sao peas
importantes de informaaio.











E necessirio que o gerente ratifique sua percepq9o dos grupos de interesse, seja
atrav6s de discusses grupais com associados da pr6pria organizag~o, seja atrav6s
de uma anilise externa. E apenas natural que os gerentes elevem a importfincia de
grupos que compartilhem de suas pr6prias opini6es e tendam a minimizar a
importincia de outros. Embora nao seja perfeito, o process de consultoria pode
ajudar a diminuir preconceitos.

Quando deveri o gerente utilizar a analise? Ha dois pontos nos quais a anclise de
grupos de interesse 6 fundamental. Primeiro, quando a political esti sendo formulada
- quando sao tomadas decisbes sobre quem serAo os favorecidos. Embora, neste
ponto, os gerentes em geral nao sejam levados em conta, eles podem fornecer
subsidies relevantes sobre os principals grupos de interesse e como estes podem
afetar os resultados das political. Uma vez que, freqiientemente os elaboradores de
political nao estio em contato direto (ou t6m pouco a ver) com os principals
grupos, as informacges trazidas pelo gerente que esti em contato muito mais
pr6ximo e direto podem ser fundamentals. E neste ponto que o gerente ajuda o
elaborador de political a evitar decis6es err6neas.

O segundo ponto esti na formulagio de uma estrat6gia para a implementacao. E ai
que o gerente dari as contribuig6es mais importantes. Ai tambem 6 que as decisbes
se tornam critics. para assegurar aliangas e apoio. Uma anilise s6lida das
expectativas dos grupos de interesse e uma avalia5io eficiente da importlfncia
relative dos diferentes grupos 6 um dado-chave para esbocar estrat6gias para lidar
com determinados grupos, conhecendo-se que pontos da political devem ser
enfatizados e como assegurar apoios futures.


Finalmente, um alerta, ji que exercicios de anilise de grupos de interesse podem ser
fascinantes: 6 tentador devotar, A analise, demasiado tempo e, pior, excessive
credibilidade. A analise 6 somente um instrument que ajuda a entender melhor o
campo de agio no qual mudangas political e a implementag~o dessas mudangas se
realizario. A analise de grupos de interesses nao 6 um fim em si mesma.











REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS:


Brinkerhoff, Derick. Improving Development Program Performance. Boulder,
Colorado. Lynne Reinner Publishers, 1991.

Bryson, John M. Strategic Planning for Public and Non-profit Organizations.
Oxford: Jossey--Bass, 1988.


Gamman, John. Stakeholder Analysis, (memo/notas indditas para o Programa IPC,
1991).


Honadle, George; Cooper, Lauren. Beyond Coordination ad Control: An
Interorganizational Approach to Structural Adjustment, Service Delivery, ad
Natural Resource Management. World Development, 17, n. 10, 1989.


Lindenberg, Marc e Crosby, Benjamin, Manageing Development: the Political
Dimension. Hartford, Connecticut: Kumarian Press, 1981.


White, Louise G. Implementing Policy Changes (texto inidito agregado ao "Project
Paper for Implementing Policy Change Project, USAID), setembro de 1989.














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