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Title: Notas tecnicas : implementando mundanca nas politicas : First version
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Title: Notas tecnicas : implementando mundanca nas politicas : First version
Physical Description: Serial
Donor: Marianne Schmink ( endowment )
Publisher: Agency for International Development
Publication Date: March 1992
 Record Information
Bibliographic ID: UF00089990
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.

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MERGE
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Notas Tecnicas

Implementando Mudanca nas Politicas


Uma publicaqAo do Projeto "Implementando Mudangas nas Politicas" da USAID


Margo 1992


Andlise de Grupos de Interesse: um

Instrumento Vital para Gerentes de

Estrategia
Benjamin L. Crosby *


O reconhecimento do papel-chave
desempenhado pelos grupos de interesse na
determinaqgo, implementagAo e resultados
de political, tem feito da "andlise de grupos
de interesse" (stakeholder analysis) um
instrument vital para gerentes de estrat6gia.
Esta express~ o abrange uma gama de
diferentes metodologias de anAlise, nao
sendo um instrument simples, o que levou a
certa confusao sobre sua essencia e
utilizag~o. A finalidade deste texto 6 ajudar a
clarificar a nogco de andlise de grupos de
interesse atrav6s da exploracio de m6todos
alternatives, expondo suas vantagens e
limitaqoes potenciais. Sugere-se, tamb6m,
uma metodologia analitica comum, para uso
da equipe de IPC e de gerentes de paises em
desenvolvimento, na explorag~ o e em outras
atividades de diagn6stico.

Benjamin L. Crosby 6 Diretor da organizatao
MSI (Management Systems International), PhD
na Washington University, em St Louis, Missouri,
e gerencia o Projeto IPC (Implementing Policy
Change -Implementando Mudangas nas
Politicas).


O Que 6 e Para Que a Anfilise?
A finalidade da andlise de grupos de
interesse 6 indicar que interesses deverdo ser
levados em conta e por que, quando de uma
tomada de decision. Como sabemos quando o
interesse de um grupo ou de um agent deve
ser s6ria e especificamente considerado? Em
primeiro lugar, se um agent ou grupo pode
prejudicar ou enfraquecer a autoridade ou o
apoio politico da pessoa ou da organizacia
que decide, ele deve ser levado em conta.
Por exemplo, o setor de substituiio de
importag es industrial-urbano, em muitos
paises em desenvolvimento, opoe-se a
reforms para desenvolver uma economic
mais voltada para a exportag~o. JA que este
setor 6, com freqiiUncia, o mais poderoso
economicamente, ele estaria em posicgo de
enfraquecer a autoridade political, caso se
opusesse ativamente ao governor.
Em segundo lugar, se um grupo ou
apoio fornece um beneficio visivel, fortalece
uma organizaao e/ou acentua a autoridade
de quem decide (e sua capacidade para









assegurar o cumprimento das decisaes),
deveria entao receber cuidadosa
consideraiAo. Por exemplo, se um grupo
pode contribuir coin novos recursos,
conseguir a entrada em um novo mercado
ou, por outro lado, realgar a forga da
organizacAo, tal grupo deve ser ouvido.
Finalmente, se um grupo 6 capaz de
influenciar a diregFo ou confundir as
atividades de uma empresa, 6 precise
considera-lo como um grupo de interesse.
Em empresas encarregadas da distribuiiao
de servigos piblicos, os consumidores sao,
em geral, vistos como grupos de interesse.
Mas desde que organizagqes de utilidade
publica, em paises menos desenvolvidos, sAo
em geral monopolizadoras, e como a maioria
dos consumidores sao pobres e tem pouca
capacidade de mobilizaqao (quando a tem),
o poder decis6rio pode seguramente exclui-
los das estrat6gias de decisao. Mas, em
outros casos, mesmo agrupamentos amorfos
podem ser considerados poderosos "grupos
de interesse", particularmente se forem
grandes; 6 significativamente important, por
exemplo, a influ8ncia dos adolescents
americanos, comparativamente numerosos,
nas indistrias de mfsica e moda.
Geralmente a andlise de grupos de
interesse focaliza dois elementos-chave, em
relac~ o a grupos ou agents: a) o interesse
que eles trm em um tema particular; e b) a
quantidade e a variedade de recursos que
eles podem mobilizar para modificar os
resultados de determinada question.
Entretanto, a forma e o grau de anAlise de
cada um desses elements varia
consideravelmente. Enfoques demasiado
inclusivos correm o risco de torar a analise
tediosa, sem que novos valores sejam
agregados. Na prAtica, deve-se aplicar a
seguinte norma: serdo incluidos apenas os
grupos e agents dotados de recursos reais e


mobilizAveis, que possam ser utilizados, no
tema em questlo, a favor ou contra a
organizaqao e seus interesses. SAo eles que
podem diretamente influenciar os resultados
politicos.




Enfoques para a andlise de grupos
de interesse
Certos esquemas sio bastante
limitados em suas expectativas quanto A
andlise de grupos de interesse, enquanto
outros sao consideravelmente mais ricos em
dados e subsidies analiticos. Aplicando-se os
crit6rios acima referidos em relacgo A
escolha de grupos para a andlise de grupos
de interesse, este texto explorara algumas
dimens6es destes esquemas, partindo de
formas mais simples de andlise de grupos de
interesse a estruturas mais complexes.
O enfoque de Brinkerhoff(1991)
identifica as necessidades dos programs de
gerenciamento, para sua efetiva
implementagdo. Tais necessidades referem-
se As trocas entire o program e seus
principals grupos de interesse, tais como:
financiamento, dados fisicos, apoio politico,
repercussOes positivas, apoio institutional,
assistencia t6cnica etc.. Grupos de interesse
sao identificados e classificados de acordo
com os seguintes fatores: recursos por eles
controlados; interesses em atividades;
resultados de programs; importfncia dos
grupos para os diferentes tipos de troca.
Brinkerhoff resume a andlise em uma matriz
con dois eixos, um vertical, no qual os
agents interessados em determinada question
sao ordenados, e outro, horizontal, corn
trocas (ou recursos) trazidos pelo agent para
a questgo.
Neste enfoque e nessa matriz hA
caracteristicas que podem limitar sua


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Notas Tdcnicas IPC 6 uma publicago do Implementing Policy Change Project, da USAID, que 6 administrado pelo Bureau of
Research and Development, da mesma agencia, Office of Economic and Institutional Development.
A equipe de contrato do projeto consiste de: Management Systems International (primeiro contratante); International Development
Management Center, University of Maryland, Abt Associates Inc.; e Development Alternatives. Enderego do Escrit6rio do Projeto
IPC: Management Systems International (MSI), 600 Water Street, SW, Washington, D.C. 20024. Telefone: (202) 484-7170; Fax:
(202) 488-0754.








utilidade para certas analises. Inicialmente,
embora trocas ou recursos sejam percebidos,
sua gradaq o face aos resultados da question
nao 6 tio facilmente percebida, na matriz em
si. Em segundo lugar, nern a matriz nem a
anilise expositiva indicam o grau de
capacidade do grupo para mobilizar o
recurso ou a troca percebida.
Entretanto, esse caminho da a
perceber, rapidamente, quem tem o que -
elementos importantes para o
desenvolvimento da estrat6gia.
Honadle e Cooper (1989) tem um
enfoque ligeiramente diferente e mais
limitado do que Brinkerhoff. A matriz desses
autores organize os agents principals ou
grupos de interesse no eixo horizontal e, no
vertical, lista uma s6rie de problems sobre
os quais esses grupos tmn algum impact ou
capacidade para ajudar. A matriz, entretanto,
nao esclarece como os grupos de interesse
podem, realmente, ajudar na solug9o de
determinado problema, manifestando apenas
que eles devem ser capazes de. 0 mais
important, talvez, 6 que a matriz nao indica
realmente o nivel de interesse dos grupos no
problema, nem a direg o desse interesse. Os
grupos estio a favor ou contra as political
institucionais? O agent se senate seguro em
relagilo A questao? Apesar disso, como
mecanismo initial para ilustrar o
ordenamento de programs e agents, o
enfoque de Honadle e Cooper 6 bastante itil.
Outras interpretagqes sobre a analise
de grupos de interesse vAo muito al6m dos
enfoques acima. A abordagem de Gamman
(1991) 6 muito mais descritiva e
analiticamente abrangente. Entretanto, ela se
destina, basicamente, a auxiliar o analista no
esbogo estrat6gico e, portanto, 6
necessariamente mais complete.
Diferentemente das abordagens anteriores,
esse autor nao apenas relaciona os agents
importantes, mas busca tamb6m avaliar seu
valor relative, seus interesses e/ou objetivos,
como esses interesses se conflitam corn
outros, bem como leva em conta os lideres
de cada grupo.


Embora o trabalho de Gamman se
destaque por sua abrangencia, ele tamb6m 6
fonte de alguns problems em potential -
especialmente corn respeito ao n6mero e tipo
de grupos a serem ou nao incluidos na
discussAo.
Para completar, Gamman sugere que o
analista amplie sua visio al6m dos agents
ou grupos 6bvios e determine, entire os nAo-
mobilizados e/ou nAo-organizados, que
grupos podem ser afetados pelas political
independente de, na realidade, ji o serem), e
como eles podem se sentir em relag~o a
essas political. Quando o foco das political
institucionais 6 bastante amplo, o ninmero de
grupos que podem ser incluidos sob este
critdrio cresce rapidamente e pode torar a
analise um exercicio de certa forma penoso
(pelo menos do ponto de vista de um gerente
sobrecarregado). Outra potential
dificuldade, em relag~o ao enfoque
Gamman, 6 que este nio examine a natureza
nem a capacidade de mobilizag~o de
recursos dos grupos de interesse. Sem uma
clareza em relagao aos niveis de recursos e
capacidades desses grupos, serA dificil o
julgamento de seu impact sobre quest6es
political.
Para levar a termo as atividades
sugeridas por Gamman, exige-se um
substantial esforgo. Portanto, antes de ir
adiante, os gerentes devem avaliar que
ganhos potenciais podem auferir corn essa
analise. Al6m disso, o enfoque Gamman
requer certo grau de sofisticagao e uma
familiaridade corn o ambiente, raros em um
consultor extemo. Se se deseja este tipo de
anAlise, entAo deve-se procurar a assistdncia
de informants e de quem conhece o local.
Apesar desses senses, o enfoque Gamman
pode trazer boas informages, tanto para o
esboco de political quanto para o process
de implementa9go.
Um quarto enfoque 6 o utilizado por
Lindenberg e Crosby (1981), em conjunto
corn suas t6cnicas de mapeamento politico.
Seu uso foi sugerido pelo projeto IPC. Este
enfoque desenvolve uma matriz na qual a
informa9ao 6 ordenada segundo os interesses


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de cada grupo, seu nivel de recursos,
capacidade para mobiliza-los, e, finalmente,
sua posiqio no tema em question.
No preenchimento da Tabela 1, devem
constar, na primeira casa, os interesses que
serAo afetados pelas political ou decisoes.
Quais sao os interesses especificos dos
grupos nestas political? O analista deve
selecionar somente dois ou tres deles, bern
como as expectativas mais importantes. Na
segunda casa, sao registrados os recursos do
grupo para sustentar as tomadas de decisdo
ou a implementagCo das political. Pode o
grupo oferecer algum conhecimento ou
informagao especial? O status e a presenga
do grupo em um dos lados da questao seriam
importantes para implementacgo ou bloqueio
desta questio? Se o grupo aparenta ter
recursos de suporte, 6 relevant saber se ele 6
capaz de mobilizar estes recursos rapida ou
apenas lentamente. No primeiro caso, se a
questio for imediata, 6 uma vantage, que
pode, no entanto, diminuir, com o
delineamento da questao a long prazo. Se o
grupo nio pode mobilizar ou fazer uso
efetivo de seus recursos, na verdade estes
nio sao realmente recursos, no verdadeiro
sentido do termo. O julgamento do analista
sobre a capacidade de mobilizagAo do grupo
deve ser aqui enfatizado. Finalmente, deve-
se examiner e registrar a posiao do grupo
sobre a questfo. O julgamento entio sera
mais discrete do que um simples a favor ou
contra. Se um grupo estA pouco favorAvel a
uma questio, um argument convincente
poderA ser suficiente para mudar sua
posicao.
Em alguns aspects, este enfoque 6
similar ao de Gamman, com a diferenca de
que o analista nao necessita ampliar sua


visio alem dos agents 6bvios. Somente
devem ser considerados aqueles agents que
possuem uma posigao sobre a questao e
sobre os recursos de suporte disponiveis.
Nio obstante, o nivel de esforgo, analise e
abrangencia deste enfoque 6 muito mais
amplo e consome muito mais tempo que o
recomendado por Brinkerhoff, Honadle e
Cooper. Como no enfoque de Gamman, o
analista deveria pesar cuidadosamente os
beneficios a serem atingidos corn a anflise,
em oposiqio aos custos de sua execualo.
A andlise de grupos de interesse 6
certamente fitil para se entender melhor os
interesses e recursos dos atores principals, no
que refere a tomadas de decision e a
implementagCo de political. No entanto, este
tipo de analise 6 ainda mais ftil se usado
corn outros instruments de gerenciamento
estratdgico, tais como mapeamento politico,
anilise de campo de for as e matriz de
analise ambiental (ver Nota IPC "The
Political Environment for Implementation of
Policy Change: Tools for Analysis" O
Ambiente Politico para a Implementagco de
Mudanqas de Politicas: Instrumentos para
Analise, 1991.) Corn o mapeamento politico,
a andlise de grupos de interesse pode ajudar
a apurar, no mapa, o posicionamento de
grupos politicos. No caso da anAlise de
campo de forgas, ela ajuda a clarificar a
posiqAo do pr6prio grupo, bem como a
importincia comparative de um grupo no
campo de forcas. De fato, a andlise de
grupos de interesse 6 um instrument mais
atraente e poderoso se usado em combinag~o
com outros.


TABELA 1

GRUPO INTERESSE RECURSOS CAPACIDADE DE POSICAO
DO GRUPO MOBILIZACAO DE QUANTO A
NA QUESTAO RECURSOS QUESTAO


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Como conduzir uma andlise de
grupos de interesse para uma Visita de
Inspecao:
Ha varias razoes pelas quais um
analista extero deve levar adiante uma
andlise de grupos de interesse. Em primeiro
lugar, para identificar o client e onde este se
situa no seu ambiente (quem 6, o que se
espera dele, sua importfncia relative a outros
grupos) e para compreender presses e
expectativas quanto a seu papel. A seguir, o
analista, para desempenhar um papel mais
efetivo junto ao client, deverf conhecer
amplamente o ambiente e como os grupos
de interesse interagem com esse ambiente e
com a organizagio. O conhecimento de
quem e quem e porque produzirA uma
interagao mais efetiva com o client. Em
terceiro lugar, os gerentes podem, As vezes,
ter opini6es fimes sobre grupos de interesse
que, no entanto, conflitam cor percepgces
generalizadas do meio. O analista extemo
pode exercer o papel vilido de "auditor
independent" destes grupos de interesse.
Finalmente, dado que as andlises de grupos
de inleresse podem consumer muito tempo, o
analista externo faria, pelo menos, um corte
initial, a crit6rio do client.
Geralmente, antes de ir a campo, o
analista comeca a andlise de grupos de
interesse por uma pesquisa da literature
sobre a political e a economic do pais. Alem
das fontes-padraio, tais como o anuirio
World Factbook, da CIA, e de publicao9es
profissionais didrias, outras do Banco
Mundial, AID e UNDP podem ser iiteis. O
analista deve fazer uma relaiao dos grupos
que parecem mais relevantes para o tema
politico em questAo. Nao se deve ser muito
restritivo neste estagio, sendo melhor
elaborar uma lista inicial bastante ampla e s6
depois reduzi-la. Se houver suficientes
informagaes, o analista deve tamb6m
esbogar um mapa politico ou tentar uma
analise de campo de forgas. Se possivel,
especialistas de universidades locais e
institutes de pesquisa ou da embaixada do
pais podem ser procurados para opinar.


Esses subsidies ajudario o analista a
formular algumas hip6teses sobre o
ordenamento dos grupos de interesse e sua
importfncia relative.
Uma vez em campo, o analista deverd
procurar pessoas experiences para obter suas
opinioes sobre agentes-chave e seus
interesses. O analista deve usar uma gama de
informants tio ampla quanto possivel, ji
que muitos deles t6m compromissos
particulares que desejam favorecer. Esses
informants podem variar entire: jomalistas,
autoridades eclesiasticas, lideres de
associaqges comerciais, parlamentares,
lideran9as partidArias, funciondrios de
services internacionais de assistencia, lideres
de grupos de interesse, professors
universitarios, consultores, funcionArios
diplomAticos (al6m dos norte-americanos),
lideres sindicais, comentaristas de radio e
TV, institutes de pesquisa e gerencia local,
altas patentes militares ou professors de
col6gios militares e chefias intemacionais de
PVO.
Embora entrevistas individuals sejam
o m6todo-padrdo de se obter informac6es,
outras t6cnicas podem ser utilizadas. Por
exemplo, este autor tem obtido sucesso com
pain6is informais e workshops que discutem
essas quest6es e trabalham diferengas de
opinion. A dificuldade deste enfoque 6 que,
em geral, ele requer mais base do que a da
maioria dos consultores exteros. Esta
tdcnica 6 tamb6m uma bom campo de provas
para as id6ias do analista.
Em terms ideas, o gerente de
desenvolvimento deveria adquirir uma s6lida
familiaridade corn a anilise como
instrument, tanto para diminuir a
dependEncia em relago a aconselhamentos
extemos quanto para medir a efetividade e
veracidade desses conselhos e anilises,
quando buscados. A16m da 6bvia revisio de
literature especifica, hi uma s6rie de
mecanismos fiteis encontrados por este autor
para transferir tecnologia, como, por
exemplo o de workshops. Primeiro, uma
breve introdugio do m6todo e, a seguir,
estudos de caso ou exercicios para


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desenvolver habilidades no uso da t6cnica.
Quando ha a expectativa de que muitos
individuos trabalhem cor a andlise de
grupos de interesse, este metodo serai
particularmente efetivo. Deve-se ter o
cuidado de incluir apenas aqueles que de
fato vao trabalhar cor a t6cnica e que
realmente a consideram ftil. Os demais
poderdo consideri-la tediosa. Outro m6todo
fitil para o uso do instrument,
especialmente no caso de beneficiary somente
un grupo restrito, 6 o da consult individual.
Entretanto, quando houver mais de tres
usuarios, o m6todo de workshop serd mais
eficiente.


Como o Gerente do Pais em
Desenvolvimento pode usar a Andlise de
Grupos de Interesse
Em muitos aspects, hi uma
equivalencia, no uso e na utilidade da
andlise de grupos de interesse, para o
gerente do pais em desenvolvimento e para o
analista/consultor extero. Entretanto, pode-
se afirmar que os gerentes locais tem a
vantage de seu pr6prio conhecimento (e de
sua visio hist6rica) e normalmente acesso
muito mais fAcil is pessoas experiences da
trea. Apesar disso, os gerentes deveriam ser
prevenidos de que familiaridade corn nomes
e grupos naio significa necessariamente uma
compreensfo analitica de diferentes grupos
de interesse. Corn freqiincia, o gerente
saberi, at6 intuitivamente, que um
determinado grupo 6 forte e precisa ser
levado em conta, embora no perceba as
causes dessa situagio. Quais sao os recursos
dos grupos? Qual a rapidez de sua
mobilizagio? Quais silo e porque esses
interesses? Para uma estrat6gia de
construgio, essas sao importantes peas de
informag~o.
I necessArio que o gerente ratifique
sua percepco dos grupos de interesse, seja
atrav6s de discusses grupais com
associados da pr6pria organizagio, seja
atrav6s de uma anAlise externa. E natural que


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gerentes valorizem a importfncia de grupos
que compartilham suas pr6prias opini6es e
tendam a minimizar a importincia de outros.
Embora nao seja perfeito, o process de
consult pode ajudar a diminuir
preconceitos.
Quando deverd o gerente utilizar a
anilise? HA dois pontos nos quais a andlise
de grupos de interesse 6 fundamental.
Primeiro, no delineamento de political -
quando sao tomadas decis6es sobre quem
serAo os favorecidos. Embora, neste ponto,
os gerentes em geral nao sejam levados em
conta, eles podem fornecer subsidies
relevantes sobre os principals grupos de
interesse e como estes podem afetar os
resultados das political. Desde que,
freqiientemente os elaboradores de political
nIo estAo em contato direto (ou tem pouco a
ver) com os principals grupos, as
informag6es trazidas pelo gerente que estA
em contato muito mais pr6ximo e direto -
podem ser fundamentals. E neste ponto que
o gerente ajuda o elaborador de political a
evitar decis6es err6neas.
O segundo ponto estA na formulagio
de uma estrat6gia para a implementag~o. E ai
que o gerente terd os maiores subsidies. Ai
tamb6m 6 que as decisoes se tornam critics,
para assegurar aliangas e apoio. Uma anAlise
s6lida das expectativas dos grupos de
inleresse e uma eficiente avaliaio da
importfncia relative dos diferentes grupos 6
um dado-chave para esbogar estrat6gias para
lidar corn determinados grupos, conhecendo-
se os fatores a serem enfatizados e o modo
para assegurar apoios futures.
Finalmente, um alerta, jA que
exercicios de andlise de grupos de interesse
podem ser atraentes: 6 tentador devotar, A
andlise, demasiado tempo e, pior, excessive
credibilidade. A anAlise 6 somente um
instrument que ajuda a entender melhor o
campo de agao da mudanga de political e
sua implementagRo. Nao 6 um fim em si
mesma.


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REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS


Brinkerhoff, Derick. Improving Development Program Performance. Boulder,
Colorado. Lynne Reinner Publishers, 1991.

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Lindenberg, Marc e Crosby, Benjamin, Manageing Development: the Political
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White, Louise G. Implementing Policy Changes (texto in6dito agregado ao
"Project Paper for Implementing Policy Change Project, USAID),
setembro de 1989.




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