• TABLE OF CONTENTS
HIDE
 Half Title
 Title Page
 Foreword
 Preface
 Table of Contents
 Principios generales
 El derecho presupuestal
 El derecho presupuestal
 Ingresos publicos
 Gastos publicos
 Preparacion del presupuesto
 Presentacion, discusion y aprobacion...
 Liquidacion del presupuesto
 Ejecucion del presupuesto
 Creditos adicionales y traslad...
 Presupuestos extraordinarios
 Fiscalizacion del presupuesto
 El control fiscal
 Delimitacion de rentas y gasto...
 Bibliography
 Index
 Back Matter






Group Title: presupuesto colombiano
Title: El presupuesto colombiano
CITATION THUMBNAILS PAGE IMAGE ZOOMABLE
Full Citation
STANDARD VIEW MARC VIEW
Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00078535/00001
 Material Information
Title: El presupuesto colombiano
Physical Description: xix, 288 p. : ; 24 cm.
Language: Spanish
Creator: Cruz Santos, Abel
Publisher: Temis
Place of Publication: Bogotá
Publication Date: 1963
Edition: 4. ed.
 Subjects
Subject: Budget -- Colombia   ( lcsh )
Genre: bibliography   ( marcgt )
non-fiction   ( marcgt )
Spatial Coverage: Colombia
 Notes
Bibliography: Includes bibliographical references (p. 278-281) and index.
Statement of Responsibility: Abel Cruz Santos.
 Record Information
Bibliographic ID: UF00078535
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: ltuf - AAQ1995
oclc - 17803195
alephbibnum - 000135939

Table of Contents
    Half Title
        Page iii
        Page iv
    Title Page
        Page v
        Page vi
    Foreword
        Page vii
        Page viii
        Page ix
        Page x
    Preface
        Page xi
        Page xii
        Page xiii
        Page xiv
    Table of Contents
        Page xv
        Page xvi
        Page xvii
        Page xviii
        Page xix
        Page xx
    Principios generales
        Page 1
        Page 2
        Page 3
        Page 4
        Page 5
        Page 6
        Page 7
        Page 8
        Page 9
        Page 10
        Page 11
        Page 12
        Page 13
        Page 14
        Page 15
        Page 16
        Page 17
        Page 18
        Page 19
    El derecho presupuestal
        Page 20
        Page 21
    El derecho presupuestal
        Page 22
        Page 23
        Page 24
        Page 25
        Page 26
        Page 27
        Page 28
        Page 29
        Page 30
        Page 31
        Page 32
        Page 33
        Page 34
        Page 35
        Page 36
        Page 37
    Ingresos publicos
        Page 38
        Page 39
        Page 40
        Page 41
        Page 42
        Page 43
        Page 44
        Page 45
        Page 46
        Page 47
        Page 48
        Page 49
        Page 50
        Page 51
        Page 52
        Page 53
        Page 54
        Page 55
        Page 56
        Page 57
        Page 58
        Page 59
        Page 60
        Page 61
        Page 62
        Page 63
        Page 64
        Page 65
        Page 66
        Page 67
        Page 68
        Page 69
        Page 70
        Page 71
        Page 72
        Page 73
        Page 74
        Page 75
        Page 76
        Page 77
        Page 78
        Page 79
        Page 80
        Page 81
        Page 82
        Page 83
        Page 84
        Page 85
        Page 86
        Page 87
        Page 88
        Page 89
        Page 90
    Gastos publicos
        Page 91
        Page 92
        Page 93
        Page 94
        Page 95
        Page 96
        Page 97
        Page 98
        Page 99
        Page 100
        Page 101
        Page 102
        Page 103
        Page 104
        Page 105
        Page 106
        Page 107
        Page 108
        Page 109
        Page 110
        Page 111
        Page 112
        Page 113
        Page 114
        Page 115
        Page 116
        Page 117
        Page 118
        Page 119
    Preparacion del presupuesto
        Page 120
        Page 121
        Page 122
        Page 123
        Page 124
        Page 125
        Page 126
        Page 127
        Page 128
        Page 129
        Page 130
        Page 131
        Page 132
        Page 133
        Page 134
        Page 135
        Page 136
        Page 137
        Page 138
        Page 139
        Page 140
        Page 141
        Page 142
        Page 143
        Page 144
    Presentacion, discusion y aprobacion del presupuesto
        Page 145
        Page 146
        Page 147
        Page 148
        Page 149
        Page 150
        Page 151
        Page 152
        Page 153
        Page 154
        Page 155
        Page 156
        Page 157
        Page 158
        Page 159
        Page 160
        Page 161
        Page 162
        Page 163
        Page 164
        Page 165
        Page 166
        Page 167
        Page 168
        Page 169
        Page 170
    Liquidacion del presupuesto
        Page 171
        Page 172
        Page 173
        Page 174
        Page 175
        Page 176
        Page 177
    Ejecucion del presupuesto
        Page 178
        Page 179
        Page 180
        Page 181
        Page 182
        Page 183
        Page 184
        Page 185
        Page 186
        Page 187
        Page 188
        Page 189
        Page 190
        Page 191
        Page 192
        Page 193
        Page 194
        Page 195
        Page 196
    Creditos adicionales y traslados
        Page 197
        Page 198
        Page 199
        Page 200
        Page 201
        Page 202
        Page 203
        Page 204
        Page 205
        Page 206
        Page 207
        Page 208
        Page 209
        Page 210
    Presupuestos extraordinarios
        Page 211
        Page 212
        Page 213
        Page 214
        Page 215
        Page 216
        Page 217
        Page 218
        Page 219
    Fiscalizacion del presupuesto
        Page 220
        Page 221
        Page 222
        Page 223
        Page 224
        Page 225
        Page 226
        Page 227
        Page 228
        Page 229
        Page 230
        Page 231
        Page 232
    El control fiscal
        Page 233
        Page 234
        Page 235
        Page 236
        Page 237
        Page 238
        Page 239
        Page 240
        Page 241
        Page 242
        Page 243
        Page 244
        Page 245
        Page 246
        Page 247
        Page 248
        Page 249
        Page 250
        Page 251
        Page 252
    Delimitacion de rentas y gastos
        Page 253
        Page 254
        Page 255
        Page 256
        Page 257
        Page 258
        Page 259
        Page 260
        Page 261
        Page 262
        Page 263
        Page 264
        Page 265
        Page 266
        Page 267
        Page 268
        Page 269
        Page 270
        Page 271
        Page 272
        Page 273
        Page 274
        Page 275
        Page 276
        Page 277
        Page 278
    Bibliography
        Page 279
        Page 280
        Page 281
        Page 282
    Index
        Page 283
        Page 284
        Page 285
        Page 286
        Page 287
        Page 288
    Back Matter
        Page 289
        Page 290
Full Text

















EL PRESUPUESTO COLOMBIANO







ABEL CRUZ SANTOS
Exministro de Estado.
Professor de Economa y de Hacienda Pblica.
De la Academia Colombiana de Historia.








EL PRESUPUESTO

COLOMBIANO





CUARTA EDICION


EDITORIAL


TEMIS BOGOTA
1963








LATIIN
AMERICA U C5 .



c9 -


PROPIEDAD eerISTRA


LmuaRLA EDITORIAL TEMIS BOGOT, calle 13 nm. 6-45.


















PROLOGO DE LA PRIMERA EDICION


Trae ABEL CRUZ SANTOS, con su studio sobre El presu-
puesto colombiano y la administracin fiscal, un aporte en
extremo valioso a la literature financiera de Colombia. La
obra, por lo que atae a su autor, no necesita recomendar-
se. Alto funcionario por muchos aos del Ministerio de Ha-
cienda, en los ramos del presupuesto, la contabilidad y el
crdito, dej puesto su nombre a considerable altura, por la
clara comprensin de los problems fiscales, la expedida agili-
dad para afrontarlos y resolverlos, el dominio absolute de los
nmeros, el profundo conocimiento de los principios bsicos
de las finanzas pblicas y la habilidad para adaptarlos en
cada moment a la movible estructura de la economa na-
cional. Lo mismo en las pocas de aguda crisis que en los mo-
mentos de desahogo fiscal y econmico, supo ser un exce-
lente colaborador del gobierno y del parlamento en la ardua
tarea de preparar, discutir y ejecutar la ley de hacienda, in-
extricable laberinto en que la ciencia de los ms hbiles es-
tadistas se confunde y ofusca en las angostas encrucijadas
de las ambiciones polticas, en los estrechos pasadizos de
los apetitos regionales y en las tortuosas callejuelas de los
intereses burocrticos.
En su forma externa, la obra se recomienda por el es-
tilo y por la. ordenacin de la material: estilo claro, correc-
to y preciso, sin divagaciones intiles; ese estilo tan difcil
de adquirir en este gnero de disciplines y que represent
una gran parte del xito en las producciones literarias de
carcter cientfico y docente. El orden y mtodo en la expo-
sicin hacen la lectura de la obra a la vez amena e instruc-
tiva, sugieren ideas y convidan a nuevas investigaciones.
En cuanto al fondo del texto, el autor ha sabido com-
binar con singular acierto las cuatro investigaciones esencia-
les de esta clase de studios. Inspirado en las obras de los
mejores tratadistas, ha llevado a cabo la investigacin cien-
tfica, sentando normas y exponiendo principios de la ms
sana orientacin en las cuestiones fiscales y financieras. Con








PRLOGO DE LA PRIMER EDICIO


un gran acopio de datos e informaciones, ha presentado en
forma compendiada la historic del presupuesto en otros pa-
ses y en Colombia, para hacer ver cmo se ha ido perfeccio-
nando esta institucin fundamental a travs de los tiempos,
para que corresponda mejor al papel predominante que de-
be tener en el gobierno del Estado. Por medio de la inves-
tigacin poltica, ha destacado la manera como aquellas nor-
mas se adaptan al estado social, poltico y econmico de
nuestro pas. Y por ltimo, con la investigacin legislative,
ha presentado todo el conjunto de leyes, decretos y regla-
mentos a que ha dado lugar en Colombia el sistema org-
nico del presupuesto. Este ltimo studio hace patentes los
progress que en tan trascendental asunto hemos realizado
en un lapso relativamente corto, en trminos que nuestra le-
gislacin presupuestal vigente es sin duda una de las ms,
si no la ms adelantada en los pases latinoamericanos.
De esos adelantos, quizs el de mayor alcance prctico
ha sido la limitacin de la iniciativa parlamentaria en ma-
teria de gastos, que dejndole al Congreso la facultad pri-
mordial que tiene de reducirlos, le quita la de aumentarlos
sin la aquiescencia del gobierno; reform fundamental que
propugnan hoy publicistas, expositores y hombres de Esta-
do, que existe desde tiempo inmemorial en el pueblo ms
sabio en asuntos financieros, que est vinculada al decoro
y prestigio del rgimen parlamentario y a los derechos del
contribuyente, y que es requisito indispensable para lograr
el equilibrio de los presupuestos y la correct organizacin
de las finanzas del Estado. Pero, como lo anota con sobrada
razn el autor de la obra que comentamos, esa gran refor-
ma no ha tenido toda la eficacia deseable por haberse con-
signado en una ley ordinaria, que algunos legisladores, con
criterio a todas luces equivocado, consideran susceptible de
reformarse por medio de la misma ley de apropiaciones, sin
tener en cuenta que la ley orgnica y normativa del presu-
puesto obliga ante todo al Congreso, pues fue dictada jus-
tamente para ponerles coto a los delirios de omnipotencia
parlamentaria, a la presin de los intereses electorales y al
apetito inmoderado de las regions.
Hace resaltar el autor la estrecha conexin que existe
entire el presupuesto financiero y la situacin econmica
del pas, siguiendo el viejo aforismo sentado por los prime-
ros tratadistas de ciencia fiscal, segn el cual, "el prncipe
debe recorder que la riqueza de sus sbditos es el funda-
mento real de la prosperidad de las finanzas pblicas". El
presupuesto no es, no puede ser obra arbitraria del gobier-
no y del Congreso. Ellos, en sntesis, no hacen otra cosa, si
proceden leal y sinceramente, que reducir a nmeros una








PR6LOGO DE LA PRIMER EDICI


determinada situacin econmica. El presupuesto arranca
de la viva entraa de la riqueza national, brota, si as pue-
de decirse, de la tierra, nodriza fecunda de las gentes, se
alimenta de los cultivos del suelo y de las explotaciones del
subsuelo, crece y se ensancha con el vuelo del comercio y la
pujanza de los capitals, se vivifica con el desarrollo y con-
solidacin del crdito, se defiende a todas horas con el es-
fuerzo y el trabajo de los pueblos. Dadme buena economa
y yo os dar presupuestos holgados.
Los gobiernos tienen razn para congratularse de que
las rentas pblicas vayan en aumento y los presupuestos se
liquiden al fin de cada vigencia con supervit o por lo me-
nos sin deficit. Un gobierno con las arcas repletas, aunque
no sea bueno, deja en los pueblos la impresin de ser exce-
lente. Y un gobierno con apuros y alcances del lado de la
tesorera, puede ser bueno, pero es impopular y combatido.
Pero rara vez tienen derecho los gobernantes a lisonjearse
de la prosperidad fiscal, considerndola como obra de su
iniciativa y de su ingenio. Lo ms comn es que ellos no ten-
gan parte alguna en ese desarrollo, y se han dado casos en
que este se realize a pesar suyo. Sea que el presupuesto se
surta con impuestos indirectos, sea que le entire en grandes
cantidades el product de los gravmenes director, sea que
se alimente del crdito en proporciones ms o menos gran-
des, es lo cierto que la prosperidad econmica aumenta las
entradas fiscales y la crisis las enjuga y disminuye, porque
los consumos y las transacciones, que son la base del tri-
buto indirecto, el capital y la renta, que lo son del impuesto
director, y la posibilidad de adquirir dinero en prstamo, que
es requisito esencial del crdito, se ensanchan o se restrin-
gen segn sea el grado de actividad econmica y el desarro-
llo de la riqueza general. Y casi nunca los gobiernos pueden
obrar eficazmente para decretar la prosperidad o contener
la crisis.
La carrera accidentada de los presupuestos colombianos
demuestra con gran elocuencia esta estrecha vinculacin de
las finanzas pblicas a la situacin econmica. Durante el
siglo pasado, el incipiente desarrollo de las industries, la
agriculture y el comercio, contenido sin cesar por las gue-
rras civiles y la inestabilidad poltica, no permiti el ensan-
che de la riqueza, national, y ello trajo, como inevitable re-
sultado, una penuria constant en la tesorera, un desequili-
brio crnico de los presupuestos y el advenimiento necesa-
rio del rgimen del papel moneda inconvertible. A princi-
pios de este siglo, el presupuesto annual de rentas solo alcan-
zaba penosamente a $ 5.000.000. CGnsoliaada la paz interior,
el pas fue desenvolvindose econmicamente, y ya en 1910,








PRLOGO DE LA PRIMERA EDICIU


los ingresos pblicos ordinarios se aproximaban a $ 17.000.000;
diez aos ms tarde llegaron a $ 25.000.000, y en 1926 suma-
ban $ 67.000.000. Al favor de una situacin econmica de
gran prosperidad y a una excepcional actividad en los ne-
gocios, estimulada por la inflacin monetaria y por el uso y
el abuso del crdito, el presupuesto national tuvo un rpido
ascenso hasta elevarse en 1928 a $ 75.000.000, sin contar con
los ingresos provenientes de los prstamos, y en la misma
proporcin fueron creciendo los presupuestos de los depar-
tamentos y municipios. Vino la crisis de 1929, que que-
brant todo el organismo econmico del pas restringiendo
el movimiento industrial, estancando el comercio, anulando el
crdito y haciendo bajar los precious, y el presupuesto na-
cional fue descendiendo en forma vertiginosa hasta llegar
a $ 43.000.000 en 1932, un descenso de ms de la mitad
en un lapso de cuatro aos. Empez en 1932 la reaccin eco-
nmica, y las rentas fueron aumentando: en 1935 se eleva-
ron a $ 60.000.000 contra los pronsticos pesimistas de quie-
nes crean que un presupuesto de $ 45.000.000 presentado
por el ministry de hacienda, era un presupuesto inflado, obra
maligna y desleal de un ministry conservador, hecha para
dificultar la labor del liberalism en el poder. En 1937, el
presupuesto est calculado para producer $ 74.000.000, y pa-
ra 1938 el Congreso discute un proyecto que eleva los in-
gresos nacionales a la suma de $ 77.000.000, es decir, que
se ha duplicado, alcanzando cifras iguales a las de la gran
inflacin de 1928. Y seguirn creciendo los ingresos pbli-
cos mientras dure la actual situacin de prosperidad econ-
mica, y volvern a descender el da en que una fuerte de-
presin en las actividades industriales y de los negocios que-
brante la riqueza colectiva y agoste la fuente que surte las
cajas del Estado.
La obra de ABEL CRUZ SANTOS est llamada a ocupar pues-
to de honor en la literature financiera de Colombia. Los hom-
bres del gobierno y del parlamento, los estudiantes de cien-
cias polticas y sociales, los funcionarios pblicos en el ra-
mo administrative, las gentes de negocios, y los extranjeros
que tienen vinculaciones con Colombia, encontrarn en esa
ubra elements de studio, de informacin y de investigacin
que por primera vez se les ofrecen en una oora complete, con
buena gramtica, sana doctrine y amplio espritu de divulga-
cin. Reciba por todo ello el autor nuestra efusiva voz de
aplauso como aficionados a estas disciplines, y nuestra since-
ra gratitud como colombianos.
ESTEBAN JARAMILLO


Bogot, agosto 31 de 1937.


















PREFACIO


No es caso frecuente en nuestro pas que una obra cuya
finalidad es difundir principios econmicos y de hacienda p-
blica, y recomendar a gobernantes y legisladores la observan-
cia de ciertas normas tcnicas, haya merecido tan favorable
acogida, en un lapso de veinticinco aos, como viene a de-
mostrarlo esta cuarta edicin de EL PRESUPUESTO COLOMBIA-
NO, con actualizados comentarios a los modernos sistemas
presupuestales y a las ltimas disposiciones dictadas sobre
la material.

A partir de 1923 ha sido constant el propsito nacio-
nal de tecnificar el estatuto del presupuesto, y de hacer ca-
da da ms operate y just el sistema tributario. Para el
autor de este libro es motivo de patritica satisfaccin que
varias de las reforms sugeridas en ediciones anteriores, en
el deseo de colaborar a una ms adecuada elaboracin y
cin fiscal del pas. Sin embargo, no es poco que falta por rea-
lizar en tal sentido.

La ley 151 de 1959 dispuso que, como anexos al presu-
puesto general, se incluyeran los de los institutes descen-
tralizados. Solo as el presupuesto national puede reflejar
uno de sus ms interesantes aspects: el fomento econ-
mico. Y suministrar, tambin, al legislator oportuna infor-
macin sobre la march y desarrollo de entidades que se
administran en forma autnoma, cuyo nmero, en los lti-
mos aos, ha proliferado en demasa.

Se han dictado las primeras disposiciones sobre presu-
puesto funcional que establece la diferencia entire los ingre-
sos y gastos comunes y los recursos e inversiones de capi-
tal, y eleva el porcentaje de estos ltimos en beneficio de
aquellas apropiaciones que correspondent a actividades eco-
nmicas, realmente productivas.








PREFACIO


Por primera vez en Colombia se ha adoptado un plan
cuatrienal de inversiones (1961-1964). Y siguiendo las reco-
mendaciones de la CEPAL, ha empezado a ejecutarse el pre-
supuesto de programs y actividades, que clasifica las apro-
paciones en dos categoras: gastos de funcionamiento y gas-
tos de inversin.

Esta nueva presentacin del presupuesto permit ilus-
trar al parlamento y a la opinion pblica sobre los pros-
pectos ael gobierno en cada una de sus dependencias y los
recursos de que dispone para su realizacion.

La reform plebiscitaria de 1957, al destinar el diez por
ciento de los ingresos pblicos para la educacin, ha per-
mitido al Estado afrontar, con mayores posibilidades, el pro-
blema del analfabetismo. Los recursos ordinarios, en com-
binacin con la ayuda externa, representada en el plan de
Alianza para el Progreso del president Kennedy, hacen con-
cebir la esperanza de que en un future, ms o menos prxi-
mo, se elevar el nivel de vida del hombre colombiano.

A la legislacin tributaria se le han introducido refor-
mas de gran trascendencia, especialmente al impuesto a la
renta y sus complementarios. Tambin se han dictado im-
portantes normas sobre rgimen aduanero y sobre los impues-
tos ae timbre y papel sellado.

Sabido es que una buena poltica estatal procura la ar-
mnica distribucin de los ingresos y de los gastos pblicos
para amortiguar las fluctuaciones del ciclo econmico. De-
be mantener una economa progresiva, con elevado nivel de
empleo, evitando, al mismo tiempo, los fenmenos de la in-
flacin y de la deflacin, igualmente nocivos. Como lo ha
escrito un economist contemporneo, el problema de equi-
librar el presupuesto, atendiendo a las necesidades genera-
les y a un alto nivel de ocupacin y de empleo, se ha con-
vertido en la mxima preocupacin de nuestra poca.

Al primer gobierno del Frente Nacional, dignamente
presidido por Alberto Lleras Camargo, le correspondi, no
solo restablecer la tradicin constitutional del presupuesto
pblico votado por el Congreso, sino tambin darle una mo-
derna orientacin para que realice, a cabalidad, sus altos
fines polticos y econmicos.

Sin embargo, los resultados de los ltimos ejercicios nc
han sido satisfactorios como era de esperarse. El deficit








PREFACIO XIII

fiscal se ha liquidado en cuanta considerable, y con atraso
lamentable. Existe la impresin de que el clculo de los in-
gresos se pas de optimista; que al gobierno le falt ener-
ga para hacer valer ante las cmaras legislativas sus atri-
buciones constitucionales en material de iniciativa de gastos,
especialmente en obras pblicas y auxilios regionales.

Nada se ha adelantado en el sentido de rectificar la
obsoleta distribucin de los ingresos v de los gastos nbli-
cos de la nacin, departamentos y municipios, incluida en
el Cdigo Fiscal de 1912.

El pas clama por una reform que le d ms agilidad
al servicio pblico; que acelere y simplifique la ejecucin
del presupuesto; que haga ms oportuno el control adminis-
trativo y ms eficaz el control fiscal.

A. C. S.





















INDICE GENERAL



Pg.
Prlogo de 'la primera edicin......................................... VII
Prefacio ................ .................. ............................... XI


CAPITULO I

PRINCIPIOS GENERALS

1. Definiciones .............. ..................... ..................... 1
2. Modalidad del presupuesto ......................................... 2
3. Caractersticas del presupuesto ................................ 3
4. Fuerza restrictive del presupuesto ....................... .. 9
5. El presupuesto y el ciclo econmico............................ 10
6. Fisonoma del presupuesto ........................................ 12
7. Sistemas presupuestales .......................................... 14


CAPITULO II

EL DERECHO PRESUPUESTAL

8. El presupuesto, expresin de soberana............................. 22
9. El derecho presupuestal en Colombia............................ 23
10. La Constitucin de Ccuta.......................................... 2
11. Afirmacin de principios ........................................ 25
12. La Constitucin de 1863.......................................... 25
13. La Constitucin de 1886.......................................... 26
14. La reform de 1923................................................ 27
15. La ley 64 de 1931.................................................. 28
16. La reform de 1950 ............................................... 29
17. Programacin del presupuesto nacional........................... 31
18. Preceptos constitucionales vigentes ................................ 3
19. Dos doctrinas de la Corte.......................................... 34









XVI INDICE GENERAL


CAPITULO III

INGRESOS PUBLICOS

Pg.
20. Clasificacin de los ingresos........................................ 38
21. Rentas e ingresos del presupuesto nacional........................ 40
22. La teora del impuesto ................... .. ................. 42
23. Normas del impuesto ............................................ 42
24. Clasificacin de los impuestos......................................
25. El impuesto y el ingreso nacional.................................. 48
26. Tendencia del imvuesto ............................................ 50
27. Incidencia, impact, traslacin .................................... 51
28. Impuestos indirectos. Aduanas y recargos........................ 52
29. Otros impuestos indirectos .......................................... 58
30. Servicios nacionales ........................ ...................... 69
31. Impuestos director .......... .................................... 71
32. Impuesto sobre la renta............ ................................. 74
33. Impuesto al patrimonio .......................................... 82
34. Exceso de utilidades .................................. ............ 84
35. Recursos de crdito .............................................. 85
36. Impuesto a las herencias......................................... 86
37. Otros ingresos ............. ........................................ 88
38. Recaudo de los impuestos......................................... .. 89


CAPITULO IV

GASTOS PUBLICOS

39. Funciones del Estado .............................................. 93
40. Clasificacin de los gastos.......................................... 94
41. Teoras econmicas ..................... .......................... 95
42. La deuda pblica ................................................. 99
43. Los auxilios ....................... ................................ 103
44. Gastos imprevistos ............ .................................. 104
45. Gastos de vigencias anteriores..................................... 105
46. Espiral de los gastos.............................................. 105
47. El gasto pblico de 1950 a 1960...................................... 108
48. Del supervit al dficit............................................. 111


CAPITULO V

PREPARATION DEL PRESUPUESTO

49. Epoca de la preparacin......... ......... ................... 122
50. Clculo de las rentas............................................. 124








INDUCE GENERAL


Pg.
51. Clculo de las rentas nuevas...................................... 127
52. Una reform convenient ........................................ 129
53. Presupuesto de gastos ............... ........................... 131
54. Normas para inclusion de gastos en el proyecto................. 133
55. Clasificacin de los gastos....................................... 134
56. Estudio de las solicitudes de gastos............................... 114
57. Distribucin de los gastos ......................................... 135
58. Equilibrio del presupuesto ....................................... 136
59. Programacin del presupuesto de inversiones.................... 139


CAPITULO VT

PRESENTATION, DISCUSSION Y APROBACION
DEL PRESUPUESTO

60. Forma de presentacin .......................................... 146
61. El mensaje presidential .......................................... 148
62. Estudio del proyecto ............................................ 150
63. Primaca del ministry de hacienda............................... 152
64. Clculo de las rentas............................................. 153
65. Iniciativa en material de gastos................................... 153
66. Interpretacin de la reform de 1945.............................. 153
67. La prodigalidad legislative ........................................ 157
68. El presupuesto en el Senado ........................................ 158
69. Disposiciones generals del presupuesto......................... 160
70. Trmino vara la expedicin del presupuesto...................... 161
71. Cuando el Congreso no vota presupuesto....................... 162
72. El veto al presupuesto........................................... 168


CAPITULO VII

LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO

73. Normas para la liquidacin.,..................................... 172
74. Fijacin de partidas para gastos................................. 174
75. Claves econmicas ................................................... 174
76. Doctrina del Consejo de Estado.................................... 175
77. Errores aritmticos ...................... ........................ 177


CAPITULO VIII

EJECUCION DEL PRESUPUESTO

78. Acuerdos mensuales de ordenacin ......... .................... 18
79. Vigilancia administrative del presupuesto ...................... 186









INDICE CENELAt


Pg.
80. Autorizacin de los gastos pblicos ............................. 188
81. Reservas presupuestales .......................................... 189
82. Responsabilidad de los ordenadores .............................. 195


CAPITULO IX

CREDITS ADICIONALES Y TRASLADOS


83. Restricciones para la apertura de crditos adicionales ............. 198
84. Origen constitutional de los crditos adicionales .................. 198
85. Clasificacin de los crditos adicionales ......................... 200
86. Tramitacin de los crditos adicionales ......................... 201
87. Financiacin de los crditos adicionales ......................... 203
88. Traslados en el presupuesto .................................... 206
89. Reglamentacin de los traslados ................................. 207
90. Excepciones sobre crditos y traslados ........................... 209


CAPITULO X

PRESUPUESTOS EXTRAORDINARIOS


91. El presupuesto extraordinario en Colombia ........................ 214
92. Los em prstitos ...................................................... 214
93. Inters y garantas .................... ... .......................... 218
94. Sistemas de amortizacin .......................................... 219


CAPITULO XI

FISCALIZACION DEL PRESUPUESTO


95. La fiscalizacin administrative .................................... 221
96. La fiscalizacin jurdica ........................................... 227
97. La fiscalizacin legislative ......................................... 228


CAPITULO XII

EL CONTROL FISCAL


98. Institucin de la Contralora ...................................... 234
99. La Contralora no tiene funciones administrativas ............... 235
100. El contralor general ..... .................................... 239
101. El control fiscal .................................................... 244


XVI1I









1NDICE GENERAL XIX

Pg.
102. Funciones del contralor ............................................ 245
103. Entidades sustradas al control fiscal .......................... 251
104. Control sobre los impuestos ........................................ 251
105. Conclusion ......................................................... 252


CAPITULO XIII

DELIMITACION DE RENTAS Y GASTOS

106. Descentralizacin fiscal ............................................. 255
107. Gastos e inversiones de la nacin en los departamentos ......... 257
108. Delimitacin de rentas y gastos ................................. 262
109. Sntesis de la reform de 1949 ..................................... 266
110. Otras iniciativas descentralistas .............................. 269
111. El Estado cantinero ................................................. 275
112. El problema sigue en pie .......................................... 277

Bibliografa ......................... ................. .................. 279

Indice alfabtico .......................................................... 283


















CAPITULO 1


PRINCIPIOS GENERALS

A media que el Estado modern ampla el radio de su
accin social y poltica, adquiere mayor importancia el estu-
dio del presupuesto. Se ha dicho del presupuesto que no es,
ni puede ser, una obra de imaginacin; que es, por el con-
trario, una ley de estructura especial, que refleja la organi-
zacin y la situacin econmica de un pas en un perodo
determinado, generalmente un ao. Es, tambin, el reflejo
de la vida pblica de una nacin, con todas sus institu-
ciones.
El studio del presupuesto permit apreciar, en todo su
conjunto, las grandes funciones del Estado; los recursos de
que dispone, el criterio con que realize su obra social y po-
ltica. Es ndice de la riqueza pblica y privada de un pas
y de su riqueza potential. Refleja, por ltimo, la idiosincra-
sia de sus habitantes; su moderacin o su prodigalidad; su
fe en el present; su confianza en el porvenir.
Al exponer los principios generals del presupuesto,
es preciso establecer la diferencia entire el concept de ha-
cienda privada y el de hacienda pblica. La caracterstica de
la primera es la de ser independiente porque la administra
su dueo, quien, por esa circunstancia, es el nico rbitro
que decide en la gestin particular. A la inversa, la hacien-
da pblica del Estado tiene el carcter de dependiente por-
que las gestiones de imposicin y recaudo del tributo y au-
torizacin de los gastos, se realizan a nombre de la colec-
tividad, a la cual corresponde autorizarlas y fiscalizarlas.

1. DEFINICIONES

La palabra presupuesto viene del latn prae, que signi-
fica antes, y de suponere, que significa calcular, computer.








ABEL CRUZ SANTOS


Segn el Diccionario de la Academia Francesa, la palabra
budget (presupuesto) es de origen ingls; y en el ingls an-
tiguo significaba el saco en que se guardaban papeles y
cuentas.
Se observa en los tratadistas divergencias y omisiones
de importancia al definir el presupuesto. Para JUAN BAUTISTA
SAY, es "el balance de las necesidades y recursos del Estado".
Para DUBOIS DE L'ESTANG, "tiene por objeto sealar las can-
tidades que los particulares deben entregar para los gastos
de utilidad general, y disponer soberanamente el empleo que
debe darse a estos recursos". LEROY BEAULIEU lo define como
"un estado en que se prevn los ingresos y los gastos du-
rante un determinado perodo". REN STOURM lo consider
como un "acto que contiene la aprobacin previa de los in-
gresos y gastos pblicos". Para FEDERICO FLORA, "es la fija-
cin annual de los gastos y de los ingresos del Estado por
parte del poder legislative". Y ESTEBAN JARAMILLO es much
ms preciso al definirlo como "un acto de la autoridad sobe-
rana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos
y se autorizan los gastos pblicos, para un perodo deter-
minado"1.
El presupuesto es, pues, la expresin de la voluntad po-
pular, manifestada por sus legtimos representantes. "La exis-
tencia jurdica del Estado representative radica en el dere-
cho, anexo a la representacin popular, de concurrir a la
regulacin de la economa del Estado, y del ejercicio de este
derecho surge la institucin parlamentaria", ha escrito
GEFFKEN.

2. MODALIDAD DEL PRESUPUESTO

Se ha llamado al presupuesto "ley de leyes", "ley com-
plementaria", "ley adjetiva". Es, en verdad, una ley sui generis,
puramente formal. Su vigencia se limita a una anualidad; su
preparacin, discusin y aprobacin se rige por ley normati-
va, que obliga tanto al gobierno como al legislator. Con ms
propiedad, GASTON JZE lo denomina acto-condicin. Porque
las rentas y los gastos que en l se incluyen tienen origen
en disposiciones legales preexistentes; y, en ciertos casos, el
pago de los gastos est condicionado al product de las
rentas.
El presupuesto no tiene poder de creacin de nuevas
normas legales. Deriva su origen de leyes y obligaciones an-
teriores del Estado. La ley de presupuesto no decreta, ni los


1 Esteban Jaramillo, Tratado de hacienda p4blica,








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


recursos ni los gastos pblicos. Se limita a dar cumplimien-
to a los estatutos legales que han creado esos recursos y que
han dispuesto su inversin; a calcular los primeros con ob-
servancia de ciertas normas tcnicas. que la ley determine,
y a apropiar para los segundos las cantidades adecuadas.
Ms que un acto de legislacin, el presupuesto es un
acto de administracin. Es, adems, un acto previo. Con an-
terioridad a su expedicin no debe haberse realizado nin-
guna operacin que afecte los ingresos y los egresos que en
l se incluyen. De lo contrario, el legislator se limitara a
legalizar una gestin ya realizada. En muchas ocasiones po-
dra obligrsele contra su voluntad, si precediera el recau-
do del tributo o la autorizacin del gasto al asentimiento de
la potestad soberana, que l represent.

3. CARACTERISTICAS DEL PRESUPUESTO

Por su aspect tcnico, el presupuesto debe ajustarse a
cinco caractersticas: unidad, universalidad, anualidad, cla-
ridad y precision, y equilibrio.
1) Unidad. Conforme a este principio, los ingresos de-
bern constituir un fondo comn, sin destinaciones especia-
les. Al respect ha escrito el tratadista francs COLSON: "Ape-
nas ha logrado obtenerse la unidad del presupuesto en los
Estados modernos. Bajo el antiguo rgimen y en nuestros
das en los pases orientales que no tienen sino una admi-
nistracin rudimentaria, se ve constantemente asignar tal
gasto sobre tal fuente de renta; afectar como garanta de
tal emprstito el product de las aduanas, los diezmos de
una provincia, un monopolio, etc. Es que en efecto cuando
a un Estado le faltan los recursos no puede garantizar la
march de un servicio esencial o el pago de una deuda, sino
autorizando, ante todo, la percepcin de los recursos nece-
sarios sobre el dinero que entire en tal o cual caja. Un gobierno
cuya situacin es mala, no puede conseguir dinero sino en-
tregando a sus acreedores sus rentas ms seguras, de la mis-
ma manera como un particular poco solvente tiene que hi-
potecar sus inmuebles o empear su reloj en el Monte de
Piedad".
El principio de la unidad en el presupuesto se adopt
en Colombia en el art. 14 de la ley 34 de 1923, que estable-
ca que "para los gastos de cada uno de los servicios admi-
nistrativos se abrirn crditos sobre los fondos del tesoro,
sin apropiar para el pago los products de ciertos o deter-
minados ramos de ingresos".








ABEL CRUZ SANTOS


La ley 64 de 1931 -sustitutiva de la 34, y ambas prepa-
radas por las misiones financieras que presidi el professor
Kemmerer- restringi el principio de la unidad presupues-
tal a los ingresos ordinarios: "Todos los ingresos del presu-
puesto national -deca en su art. 16- constituirn un fon-
do comn del cual se pagarn los gastos generals, y en el
presupuesto no se apropiar ningn ingreso especfico de
los incluidos en l para el pago de determinado rengln de
gastos. Con todo, a los fondos provenientes de emprstitos
se les llevar una cuenta especial que asegure la inversin
de los mismos en las obras para que fueron contratados.
Adems, cuando se trate de entradas especficamente asigna-
das al servicio de la deuda pblica, se seguirn las reglas es-
tablecidas en los contratos respectivos conforme a las auto-
rizaciones legales vigentes".
Con base en esta disposicin, y para facilitar las cuen-
tas especiales, en los presupuestos que se expidieron bajo
las normas de la ley 64, coexistieron el presupuesto ordina-
rio y el extraordinario, financiado el ltimo con recursos de
crdito.
La ley 35 de 1944 reaccion contra este procedimiento
al disponer, en su art. 5?, que en el decreto de liquidacin
del presupuesto se eliminara el presupuesto extraordinario, y
que se incorporaran en el de rentas todos los ingresos y en
las apropiaciones todas las obligaciones, exceptuando los fe-
rrocarriles y las salinas, que se incorporaran por sus pro-
ductos lquidos.
La misin de experts nacionales que prepare la legis-
lacin vigente -decreto 164 de 1950, "por el cual se organi-
za el manejo del presupuesto"- dijo en la exposicin de
motivos del proyecto: "El procedimiento de asignar en el
presupuesto el monto de ciertas rentas a determinados gas-
tos es perjudicial para el buen manejo del presupuesto; es-
tablece prelaciones injustas en favor de erogaciones que
no son precisamente las ms esenciales; incita al despilfa-
rro en las dependencias dotadas de disponibilidades supe-
riores a sus necesidades; falsea la exactitud de los balances
del tesoro, por cuanto obliga al contralor general a presen-
tar como pasivos exigibles las reserves especiales correspon-
dientes al mayor product de las rentas sobre los respecti-
vos gastos, y priva a la tesorera de recursos cuantiosos, que
.eberan concurrir libremente a cnfundirse con los dems
fondos del erario para hacerle frente a la totalidad de las
erogaciones de la nacin".
En consecuencia, el principio de la unidad presupues-
tal qued adoptado en esta forma: "Habr unidad de pre-








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


supuesto. No habr destinaciones especiales de rentas. Con
el product de todas las rentas e ingresos se formar un
acervo comn sobre el cual se girar para tender al pago
de los gastos autorizados en el presupuesto"2.
El principio de la unidad en material de rentas o ingre-
sos ordinarios, es incuestionable. Pero para los recursos de
crdito, que en pases como Colombia se arbitran para obras
o planes de fomento econmico, cuya realizacin es conve-
niente asegurar en un presupuesto de destinacin especial,
no parece recomendable. Y tanto es as que en el estatuto
vigente se conserve la norma de 1951 que dispona llevar a
los fondos extraordinarios una cuenta aparte, para que se
cumplieran los fines a que estaban destinados.
Como lo observa ALBERDI, tratadista argentino, en teora
el principio de la unidad es recomendable; pero en la prc-
tica solo puede aceptarse con ciertas limitaciones por "la
complicacin extraordinaria de las finanzas en los Estados
modernos, lo cual obliga a considerar otros factors que,
sin alterar en forma fundamental ese principio, presentan
otras ventajas para la buena y ordenada administracin"3.
En el caso particular de Colombia, con fondos de em-
prstitos, internos y externos, se construyeron obras pbli-
cas importantes, incluidas en presupuestos extraordinarios. Y
el principio de la unidad, en su aplicacin actual, ha fomen-
tado la creacin de numerosos institutes descentralizados
que se administran por fuera del presupuesto national.
Sin embargo, y a pesar de que el decreto 164 de 1950
adopt el principio de la unidad, es lo cierto que en los pre-
supuestos posteriores a ese ao, se han venido incorporan-
do apropiaciones compensadas -en rentas y gastos- que,
en realidad, correspondent a destinaciones especiales.
Por ltimo, el presupuesto funcional, de que se habla-
r ms adelante, se aparta del principio clsico de la unidad
para adoptar el sistema del presupuesto multiple, el que me-
jor armoniza la necesidad de incorporar todos los ingresos
y los gastos pblicos con la conveniencia de la autonoma
para ciertas empresas y servicios descentralizados.
2) Universalidad. En desarrollo de este principio, deben
incluirse en el presupuesto, sin deducciones, todos los ingre-
sos y los gastos pblicos. El estatuto vigente adopta la re-
gla de la universalidad, as: "En la preparacin del cmpu-

2 Decreto 164 de 1950, artculo 2?.
3 V. R. Alberdi, El presupuesto y su control. A.








ABEL CRUZ SANTOS


to de rentas se adoptar el principio de la universalidad, de-
biendo incluirse en dicho clculo todos los ingresos prove-
nientes de bienes, servicios o de actividades de las depen-
dencias nacionales, segn su rendimiento bruto, salvo que se
trate de empresas o entidades descentralizadas"4.
Los principios de unidad y universalidad en el presu-
puesto, se complementan. De suerte que se contradice el es-
tatuto al establecer el principio general de la unidad, y, lue-
go, al consagrar una excepcin, al de la universalidad, para
las empresas oficiales autnomas.
Conforme al principio de la universalidad, las ientas se
contabilizan por su reconocimiento y no por su recaudo. Por-
que la obligacin tributaria se causa para el contribuyente
en el moment de la liquidacin del gravamen; y el ingreso
debe incorporarse en esa fecha, cualquiera que sea el da
en que el pago se verifique5.
3) Anualidad. La gran mayora de los pases tiene el pre-
supuesto annual. Solo que algunos adoptan el ao del calen-
dario, y otros un ao fiscal especial. En Colombia la anua-
lidad del presupuesto la consagr el constituyente de 1910,
al reformar la Carta del 86 en la parte en que autorizaba el
presupuesto bienal. El ao fiscal empieza el 1? de enero y
termina el 31 de diciembre.
La fecha de la iniciacin del ao fiscal depend de cir-
cunstancias diversas que se presentan en los pauses, tales co-
mo la poca de la reunin del parlamento; la organizacin
administrative; las estaciones, etc. En naciones de econo-
ma agrcola, por ejemplo, se toma en consideracin la po-
ca en que se recaudan los impuestos que gravan los produc-
tos de la tierra.
Al hablar del presupuesto se confunden, por lo general,
los trminos anualidad, ejercicio y vigencia, a los cuales se
les atribuye igual significado. Ejercicio es el perodo suple-
mentario, caracterstico del sistema de competencia, en el
cual se recaudan ingresos y se efectan pagos pendientes del
ao anterior. STOURM lo define como "el conjunto de cargas
y derechos de un mismo ao, bien resulten de operaciones
realizadas durante este ao, bien de operaciones posteriores".
Para SUCHAN, "el ejercicio se convierte en un perodo de eje-
cucin del presupuesto; si la duracin de ejecucin del pre-
supuesto es de un ao, se dice que existe gestin; si esa
duracin del ejercicio es superior a un ao, se dice que exis-
4 Decreto 164 de 1950, art. 13.
5 Ibidem, art. 10.







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


te ejercicio". La expresin vigencia fiscal, frecuentemente
empleada en Colombia, es sinnimo de ejercicio. Compren-
de el ao del calendario ms un perodo adicional de tres
meses, que se clausura el 31 de marzo, en el cual se recau-
dan ingresos y se pagan gastos del presupuesto anterior.
4) Claridad y precision. El presupuesto mejor elabora-
do es el que present, en forma clasificada y discriminada,
todos los ingresos y los gastos pblicos. Las partidas globa-
les en las apropiaciones para gastos son factor de desorden
en la ejecucin del presupuesto, dificultan el control admi-
nistrativo y el control fiscal. Tambin peca contra la clari-
dad y la precision incorporar en un mismo rengln partidas
de origen diferente.
En algunos pases el parlamento' se limita a votar, en
bloque, partidas globales para cada servicio; y corresponde
al gobierno hacer libremente la distribucin. En los Estados
Unidos, donde existe una complete separacin entire los po-
deres pblicos, el Congreso vota los crditos en forma de-
tallada, ya que por tratarse de un rgimen presidential, es
la nica forma como puede intervenir en la march de la
administracin.
En Colombia solo se votan en el presupuesto partidas
globales para unos pocos servicios pblicos. La gran mayo-
ra de las apropiaciones para gastos se incluyen discrimina-
das. Solo en esa forma el parlamento puede ejercitar la fis-
calizacin que le corresponde, especialmente en nacin de
rgimen presidential, en donde no existe el voto de censura
para los ministros del despacho.
En Francia, de rgimen parlamentario, la Asamblea Na-
cional acuerda y vota un crdito especfico para cada gasto,
y su destinacin no puede variarse por traslados. Al decir
de LON SAY, "hay que dar al presupuesto una forma que per-
mita apreciar fcilmente su disposicin, y que baste una ojea-
da para apoderarse de su grandes lineamientos".
En este orden de ideas, se recomienda el empleo de una
nomenclatura clara y tcnica, tanto en la parte de los ingre-
sos como en la de los egresos, con prescindencia de deno-
minaciones ambiguas. Frente a cada rengln de rentas y de
gastos debe colocarse la partida correspondiente, cuya com-
probacin pueda darse cuando sea solicitada. Las partidas
globales, cuando son de cierta consideracin, debern discri-
minarse en un anexo que se agregue al proyecto o a la ley
de presupuesto, segn el caso.
En Colombia, la ley normativa determine la clasificacin
de las rentas y de los gastos en el presupuesto.







ABEL CRUZ SANTOS


5) Equilibrio. Debe ser esta la mxima aspiracin de quie-
nes preparan, aprueban, ejecutan y fiscalizan el presupues-
to. El principio del equilibrio est incorporado en la legis-
lacin financiera de todos los pases. Para lograrlo se re-
quiere un conocimiento muy complete de la situacin eco-
nmica del pas, de su organizacin administrative, de su ca-
pacidad tributaria. Precisa, tambin, conocer sus necesida-
des, a fin de poder determinar la necesaria prelacin de
ellas.
El equilibrio del presupuesto se afecta lo mismo por
la inflacin de las rentas como por la disminucin arbitra-
ria o la no inclusion de los gastos esenciales.
Cuando en poca de normalidad econmica o poltica
el presupuesto se expide realmente equilibrado y se ejecu-
ta con estricto control, se liquidar siempre con supervit.
En cambio, en las pocas de crisis y depresin -cuando des-
cienden verticalmente los ingresos y se contraen los medios
de pago- se recomienda el llamado presupuesto de pleno
empleo, de los gastos compesatorios, que fomente las in-
versiones reproductivas, evite el subconsumo y mantenga,
a un nivel adecuado, la circulacin monetaria, aun 'a riesgo
del deficit fiscal.
Frecuentemente se confunden el deficit y supervit de
presupuesto con el deficit y supervit fiscal. Los primeros
se refieren exclusivamente a los resultados, adversos o fa-
vorables, de un ao determinado. El deficit o el supervit
fiscal muestra los resultados finales, en un determinado ao,
de los ejercicios anteriores. El supervit fiscal est represen-
tado en efectivo, en rentas por cobrar y en valores realiza-
bles. De ah que puede registrarse supervit fiscal y deficit
de presupuesto, en un ao determinado, o a la inversa.
El Comit de desarrollo econmico de los Estados Uni-
dos, en informed titulado Taxes and the budget, propone tres
sistemas para obtener, segn los casos, el equilibrio del pre-
supuesto pblico.
a) La formula de las finanzas sanas, que consiste, en la
etapa ascendente del ciclo econmico -la prosperidad-, en
elevar paralelamente los gastos al aumento de los ingresos.
Y, a la inversa, en la etapa descendente, en rebajar los gas-
tos de acuerdo con la reduccin de los ingresos. Pero la rea-
lidad demuestra que en los tiempos de aguda depresin es
una utopa aspirar, por ese medio, al equilibrio del presu-
puesto. Se incurrira en el error de restringir los medios de
pago, restarle capacidad adquisitiva a las classes media y
obrera y determinar el subconsumo, precisamente cuando
la buena poltica aconseja todo lo contrario.








PL PRESUPUESTO COLOMBIANO


b) La formula de la estabilidad supone gastos fijos, de
acuerdo con una orientacin avanzada de los servicios p-
blicos y de las funciones del Estado. Propicia, tambin, la
estabilidad en el rgimen impositivo y la ocupacin plena.
Con criterio realista, acepta no solo como inevitable, sino
tambin como convenient, el deficit en la etapa de la depre-
sin. Porque como lo observa HANSEN, "el financiamiento de-
ficitario reduce los gastos del sector privado en menor me-
dida que el financiamiento con impuestos; y en la misma for-
ma, un supervit presupuestal durante el auge es bueno, pues-
to que un exceso de los impuestos sobre los gastos, tende-
r a reducir el exceso de gastos del sector privado".
Se le hace a esta formula la observacin de que peca por
exceso de optimism al suponer que la economa de un pas
se orienta automticamente al pleno empleo. Y porque, ade-
ms, toma el perodo de la prosperidad, no como una etapa,
sino como algo natural y permanent. De suerte que cuando
irrumpen la crisis y la depresin, como no se han tomado
medidas para evitarlas, sus efectos son much ms intensos
y deplorables.
c) La formula de tipo compensatorio require una orga-
nizacin estatal muy flexible, que le permit al gobierno, du-
rante la ejecucin del presupuesto, reajustar el rgimen tribu-
tario, a fin de prevenir los fenmenos de la inflacin y la de-
flacin, que, como es sabido, se original en el exceso o en el
defecto de los medios de pago con referencia a las necesida-
des de la produccin y del consumo. Esta formula se ha prac-
ticado, algunas veces, en los Estados Unidos, donde se con-
sidera que en circunstancias especiales el gobierno debe estar
autorizado por el legislator para tomar decisions rpidas y
para introducir modificaciones a las tasas impositivas, pero
de acuerdo con normas sealadas por el Congreso y con la
obligacin de informarle de las medidas tomadas en ejercicio
de esas facultades.

4. FUERZA RESTRICTIVE DEL PRESUPUESTO

Es este el principio que reafirma para el legislator la
potestad de establecer los tributos, autorizar el recaudo de las
contribuciones y el pago de los gastos. Lo consagra en Colom-
bia el art. 205 de la Carta, segn el cual "en tiempo de paz
no se podr establecer contribucin o impuesto que no fi-
gure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin del
tesoro que no se halle incluida en el de gastos". Habra sido
ms preciso el constituyente si en vez del verbo establecer
hubiera empleado el de recaudar.








ABEL CRUZ SANTOS


Como lo ha escrito FRANCISCO DE P. PREZ, "es esta una ga-
ranta de los ciudadanos para contar con la seguridad de que
los impuestos solamente debern pesar sobre ellos, median-
te la inclusion en el presupuesto de rentas, que debe consultar
la verdadera capacidad tributaria del pas"6.
La Corte fij el sentido del art. 205 diciendo que obliga
a los encargados de disponer la recaudacin de los impues-
tos o su inversin, como el gobierno, los gobernadores y los
alcaldes; pero no al cuerpo legislative, que tiene el poder de
decision para crear el tributo, autorizar su recaudo y la in-
versin del mismo.

5. EL PRESUPUESTO Y EL CICLO ECONMICO

Como el presupuesto es reflejo de una situacin econ-
mica, incident sobre l las cuatro etapas del ciclo: prosperi-
dad, crisis, depresin y recuperacin. Se ha definido el ciclo
econmico como la alternabilidad entire la prosperidad y la
crisis; como la ley del pndulo, por ms que sus diferentes
etapas no tengan ni el mismo ritmo ni igual duracin. Lo cier-
to es que ni la bonanza ni la pobreza se prolongan indefini-
damente en la vida de las naciones. A esa realidad deben
acomodarse quienes preparan, expiden y ejecutan el presu-
puesto.
Prescindiendo de otras causes incontrolables, autoriza-
dos tratadistas localizan en la moneda y el crdito las causes
determinantes del ciclo econmico. El Estado o la banca
central, mediante el privilegio de emisin, crean la moneda
de curso legal, con poder liberatorio. Y como ninguna en-
tidad privada, en los pases de algn desarrollo, puede emu-
lar con el Estado en volume de ingresos y egresos, el pre-
supuesto, dentro de la modern concepcin, realize no solo
una funcin simplemente fiscal, sino que cumple una funcin
econmica, much ms important.
Estas sencillas consideraciones llevan a la conclusion
de que el presupuesto en la etapa ascendente, o sea, la de la
prosperidad -que se caracteriza por el aumento de la pro-
duccin, facilidades de crdito, alza general de precios-,
puede convertirse en instrument de inflacin. Como puede
serlo de deflacin, en poca de crisis. Una poltica previso-
ra sera aquella que en los buenos tiempos aplicara los su-
pervit presupuestales a disminuir la deuda pblica; a fo-
mentar bienes de produccin y a crear reserves considera-
bles para la poca de las vacas flacas. Desgraciadamente es-
ta poltica, aunque sana, es siempre impopular; y es as co-


6 Francisco de P. Prez, Derecho constitutional Colombiano.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO 11

mo los gobiernos, y especialmente congress, se dejan do-
minar por el optimism de la prosperidad; dispersan los
recursos en mltiples frentes; y operan siempre sobre la l-
nea de la menor resistencia.
En cambio, en la hora de la crisis y de la depresin, lo
indicado es que los gobiernos incrementen, al mximo, los
gastos de inversin; que fomenten el crdito; que realicen,
a poco costo, grandes obras pblicas; que rebajen los im-
puestos, aun a riesgo del deficit presupuestal. Es esta la
llamada poltica del pleno empleo, de los gastos compensa-
torios, que busca, ante todo, mantenerle a las gentes una
adecuada capacidad de compra, para prevenir los desastro-
sos efectos de la deflacin y del subconsumo.
ALVIN HANSEN sugiere eficaces medidas para evitar que
el presupuesto pblico se convierta en estmulo de la inila-
cin: "A fin de controlar una inflacin -escribe- es nece-
sario en primer lugar y antes que todo, obtener un super-
vit presupuestal muy sustancial. Los gastos gubernamenta-
les deben reducirse a lo estrictamente necesario. Y si no
hemos desperdiciado las enseanzas de la teora y la expe-
riencia, habremos aprendido que un perodo de presiones
inflacionarias no es el moment indicado para reducir los
impuestos. Deberamos usar el supervit para retirar valo-
res gubernamentales que estn en poder de la banca cen-
tral y de los bancos comerciales, reduciendo en esta forma
el volume de reserves y depsitos.
"Es sumamente esencial, como medio para controlar la
inflacin, el mantenimiento de un supervit de los ingresos
en efectivo del gobierno (que no provengan de emprstitos)
sobre sus pagos, tambin en efectivo. Si se sustrae del p-
blico ms dinero (principalmente en la forma de impuestos)
del que recibe como pagos en efectivo, el monto de gastos
..e sector privado disminuir; esto es particularmente cier-
to si el impuesto sobre los ingresos personales afecta a una
gran parte del pblico consumidor. Adems, cuando los fon-
dos excedentes se utilizan para retirar de la circulacin bo-
nos que estn en poder de los bancos comerciales, el resul-
tado ser una reduccin en el volume de depsitos a la
vista; y cuando se usan para redimir bonos en poder de la
banca central, consiguen ejercer una presin continue sobre
las reserves de los bancos asociados. Es preferible utilizar
el mtodo de retirar los valores de la circulacin con el su-
pervit en efectivo, para provocar una presin constant
sobre las reserves, antes que recurrir al mtodo brusco de
elevar los encajes"'7.


7 Alvin H. Hansen, Teora monetaria y poltica fiscal








ABEL CRUZ SANTOS


6. FISONOMA DEL PRESUPUESTO

Como lo ha escrito ALLIX, cuando el presupuesto es cla-
ro y sencillo, "su lectura permit descubrir regmenes a ba-
se de iniciativa privada, regmenes de economa mixta, que se
traduce en una cooperacin de los capitals pblicos y pri-
vados, regmenes de empresa del Estado sobre todas las
actividades nacionales"8.
El presupuesto debe tener una fisonoma, una orienta-
cin, que se advierta fcilmente al analizar los ingresos que
lo nutren y la forma como se distribuyen en las apropiacio-
nes de gastos.
Pero la fisonoma del presupuesto cambia, segn las
circunstancias. En moments de conflagracin international,
cuando la maquinaria econmica se aplica, en su integridad,
a la defense, surge el presupuesto de guerra, con altos gra-
vmenes y emprstitos forzosos. Pasan a segundo plano to-
das aquellas apropiaciones que no se relacionan con las ac-
tividades blicas. Algo semejante ocurre en pocas de anor-
malidad interior, con el llamado presupuesto de orden p-
blico, en el cual predomina el criterio de seguridad y de
represin.
En cambio, en las buenas pocas de normalidad polti-
ca y econmica, el presupuesto es un prospect de fecundas
realizaciones; el mejor ndice del desarrollo de los servicios
pblicos; de la preocupacin del Estado por los ramos de
educacin, higiene, agriculture, trasportes, etc. Surgen, en-
tonces, los grandes planes de fomento econmico para ser
realizados en el curso de various aos.
El criterio de proporcionalidad, tanto en las rentas como
en los gastos, influye decisivamente en la fisonoma del presu-
puesto. En los ingresos corresponde la primaca a los impues-
tos director. La equidad tributaria exige que el tesoro p-
blico se integre a base de capacidad econmica del con-
tribuyente y no a base de consumos, como ocurre con los
gravmenes indirectos. Las partidas que se apropien para
el recaudo de las rentas tienen que guardar cierta relacin
con el monto de las mismas. En las apropiaciones para gas-
tos de fomento, las partidas para sueldos deben represen-
tar un porcentaje inferior a las que se destinan para cons-
truccin de obras pblicas, inversiones, etc.
Algunos pases acostumbran los presupuestos progresi-
vos para ciertos servicios importantes, tales como la educa-
8 Edgar Allix, Trait lmentaire de science des finances.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


cin, la higiene, la agriculture, etc. Es frecuente, tambin,
asignar determinados porcentajes de los ingresos ordinarios
para el servicio de la deuda o para gastos que tienen el ca-
rcter de reproductivos.
Concretndonos al caso particular de Colombia, no so-
bra recorder que, como resultado de la reform tributa-
ria de 1935, la fisonoma del presupuesto mejor notable-
mente al colocarse el impuesto a la renta y sus complemen-
tarios a la cabeza de los ingresos ordinarios, y por la me-
jor dotacin de las apropiaciones para educacin, higiene,
agriculture, etc.
Posteriormente, como natural consecuencia de la situa-
cin normal por que ha atravesado el pas, las apropiacio-
nes para gastos del ejrcito, la polica y, en general, los gas-
tos de orden pblico, se han elevado considerablemente.
El art. 11 del acto reformatorio de la Constitucin Na-
cional, votado en el plebiscito del 19 de diciembre de 1957,
dispuso: "A partir del l1 de enero de 1958 el gobierno na-
cional invertir no menos del diez por ciento de su presu-
puesto general en gastos de educacin pblica".
La comisin cuarta de la cmara de representantes, que
estudi el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal
de 1960, conceptu que el porcentaje mencionado debera li-
quidarse tambin sobre las rentas que son recaudadas e in-
vertidas por institutes descentralizados.
De acuerdo con la reform constitutional en referencia,
las apropiaciones para el Ministerio de Educacin Nacional,
a partir del ao de 1958, han ido en creciente aumento. El
analfabetismo, que ha registrado entire nosotros ratas muy
altas, se est combatiendo con intensidad, y es muy posi-
ble que en un future, ms o menos prximo, quede elimi-
nada esta manifestacin tpica de todo pas subdesarrollado.
Le corresponde al primer gobierno del Frente Nacional,
encabezado por el president Alberto Lleras, la iniciativa de
haber adecuado la formacin del presupuesto a la modern
tcnica de programacin del desarrollo econmico, presen-
tando separadamente los gastos de funcionamiento de la ad-
ministracin pblica de los de inversin.
Por el aspect tributario, tambin se han introducido
en los ltimos aos reforms muy importantes al impuesto
a la renta y sus complementarios, al rgimen aduanero, etc.
La fisonoma actual del presupuesto colombiano difiere,
en parte, de la que tuvo en los aos anteriores cuando nues-
tra legislacin se rega exclusivamente por las normas clsi-







ABEL CRUZ SANTOS


cas, incorporadas a los estatutos elaborados por el professor
KEMMERER.
Bajo el prolongado rgimen del estado de sitio -1949-
1956- el Congreso, por haber desaparecido entire nosotros
el rgimen representative, no cumpli su funcin constitucio-
nal de expedir el presupuesto, funcin que asumi el gobier-
no, sin control alguno.

7. SISTEMAS PRESUPUESTALES

Entre los ms conocidos, merecen anotarse:
1) Presupuesto de caja. Es el sistema que se emplea en
Inglaterra. Las apropiaciones se extinguen definitivamente
el ltimo da del ao fiscal. El canciller del Exchequer -que
tiene la responsabilidad del presupuesto- dispone de un
fondo consolidado y gira al final del ao una fuerte suma
a cargo del Banco de Inglaterra y a favor del pagador ge-
neral, para cancelar los gastos y acreencias pendientes que
no alcanzaron a pagarse al finalizar el ao.
El presupuesto de caja present la ventaja de que el
mismo da en que se cierra la vigencia se conocen sus resul-
tados. Adems, le permit al canciller del Exchequer publi-
car semanal o trimestralmente la situacin de la tesorera.
Pero es deficiente si se piensa que no registra ni los ingre-
sos ni los gastos causados en la vigencia clausurada, los cua-
les afectan la siguiente.
2) Presupuesto de competencia. Se le llama tambin de
ejercicio o jurdico y parte de la realidad de que al final del
ao necesariamente hay ingresos por recaudar y gastos cu-
yo pago no ha podido efectuarse, por diversas circunstan-
cias. El presupuesto de competencia consiste en un perodo
suplementario durante el cual se cancelan aquellos pagos de
la vigencia anterior que quedaron pendientes. Contraria-
mente a lo que ocurre en el sistema del presupuesto de ca-
ja, en el de competencia los resultados del ejercicio solo se
conocen despus de various meses, pero con la ventaja de
una mayor exactitud. Es este el sistema que se practice en la
gran mayora de los pases, inclusive en Colombia.
3) Presupuesto de reajuste. En los pases de rgimen
parlamentario o en aquellos donde no est permitido al go-
bierno abrir crditos adicionales o efectuar traslados, se
practice el sistema del presupuesto de reajuste o rectificati-
vo, que implica un segundo presupuesto que viene a modi-
ficar, a poco tiempo de expedido el presupuesto original, los
clculos de rentas y las apropiaciones para gastos.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


En los pases en que se ha adoptado este sistema, es
costumbre presentar al Congreso en los primeros meses del
ao el presupuesto de reajuste, que puede considerarse tam-
bin como un resultado de los ingresos y egresos durante
la etapa inicial del ejercicio. Esta revaluacin de rentas y
gastos sustituye al primitive presupuesto, cuando ya existen
elements de juicio para determinar las deficiencies de que
adolece.
Si bien en teora este sistema puede ser acceptable, su
aplicacin suscita dificultades de importancia. Es la prime-
ra de ellas la coexistencia de dos presupuestos en un mismo
ao. Rota la unidad presupuestal, surge la pugna internal
entire dos mandates fiscales, de igual origen. De ella resul-
ta vencido, posiblemente, el presupuesto primitive, que se
convertira en ley accidental, de simple formula, ya que
sus cifras estaran sujetas a una rectificacin, precisamen-
te en la poca en que deberan operar.
Adems, la perspective del presupuesto de reajuste
desentiende, tanto al gobierno como al legislator, en el es-
tudio que require la preparacin y expedicin del presu-
puesto original, ya que saben, por anticipado, que las fallas
u omisiones en que pueden incurrir sern subsanables a los
pocos meses.
Con todo, consideramos que es formula digna de prac-
ticarse en pocas de crisis, cuando los cmputos presupues-
tales resultan fallidos, por ms cuidado que se tenga al
elaborarlos.
Nuestro rgimen presupuestal, por medio de los acuer-
dos mensuales de ordenacin, como se ver ms adelante,
permit reajustar el presupuesto en el caso de que el pro-
ducto de las rentas result inferior a la doceava parte de
las apropiaciones.
4) Presupuestos anexos. Son de origen francs y STOURM
los define as: "Los presupuestos anexos especializan los
ingresos y los gastos de diversas explotaciones, de las cua-
les recibe o suministra el saldo, el presupuesto ordinario del
Estado"9.
Por medio de los presupuestos anexos se busca armo-
nizar, en lo possible, los principios clsicos de la unidad y
de la universalidad, con la necesidad de la descentralizacin
y manejo commercial de algunos servicios, como los de cr-
dito, trasportes y comunicaciones que, por sus particulares


9 Ren Stourm, Los presupuestos.








ABEL CRUZ SANros


modalidades, requieren una direccin ms gil y expedita
que la usual en las dependencias oficiales.
Los presupuestos anexos son apndice del presupuesto
general; establecen la necesaria conexin entire este y los de
ciertas instituciones o corporaciones autnomas, que finan-
cia el Estado, total o parcialmente, y cuyo deficit o super-
vit incide, en ciertos casos, sobre el presupuesto general.
Para ALBERDI, algunos presupuestos anexos tienen carc-
ter industrial; y su origen proviene de la intervencin, cada
da ms acentuada, del Estado en aquellas actividades so-
ciales y econmicas que anteriormente eran del dominio ex-
clusivo de la iniciativa particular.
Varios son los mviles del Estado modern al conver-
tirse en industrial o en comerciante. En unos casos, fomen-
ta el desarrollo de la agriculture, como cuando importa im-
plementos agrcolas para venderlos a precio de costo a los
trabajadores de la tierra. Funda instituciones de crdito pa-
ra hacer prstamos a los pequeos agricultores y para fo-
mentar las construcciones de casas baratas para empleados
y obreros. Toma el control sobre la explotacin de ciertas
industries bsicas para contrarrestar los excess del capital
privado. Establece monopolios sobre determinados artcu-
los, como arbitrio rentstico, y, tambin, con criterio social,
sin propsito de lucro.
En la edicin anterior de esta obra nos permitimos su-
gerir que se incorporaran como anexos del presupuesto na-
cional los de los establecimientos autnomos descentraliza-
dos, cuyo nmero ha aumentado considerablemente en los
ltimos aos. Nuestra sugerencia tuvo plena realizacin en
la ley 151 de 1959, la cual dispuso que los presupuestos de
dichas entidades se incorporaran, como anexos informati-
vos, al proyecto de presupuesto general.
En el informed rendido por la comisin cuarta de la c-
mara de representantes sobre el proyecto de presupuesto pa-
ra el ejercicio de 1961, se deja constancia de que se ha da-
do, en parte, cumplimiento a la mencionada ley al presentar
los presupuestos de 42 institutes descentralizados y em-
presas pblicas nacionales. Al respect dice ese informed:
"Anteriormente, al considerar el gasto pblico national, te-
namos una vision recortada, por cuanto otros aspects del
sector pblico como institutes descentralizados, departa-
mentos, municipios, empresas pblicas nacionales, no se con-
sideraban ni siquiera desde el punto meramente estadstico".
Se calculaba, en 1959, en dos mil quinientos millones
el monto de los presupuestos autnomos que, en muchos








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


casos, escapaban a la vigilancia de la Contralora General y
al conocimiento de las cmaras legislativas.
5) Presupuesto funcional. Es el sistema ms modern
y el que mejor realize la funcin econmica del presupues-
to. Ha surgido en Suecia, Inglaterra y en los Estados Uni-
dos; y ya empieza a ser adoptado en algunas naciones lati-
noamericanas. El presupuesto funcional se aparta del prin-
cipio clsico de la unidad para reemplazarlo por el del pre-
supuesto multiple.
Para la clasificacin de los gastos, procede de acuerdo
con el fin a que estn destinados, es decir, por actividades
homogneas. Y agrupa las apropiaciones en dos grandes ca-
tegoras: productivas e improductivas. Las primeras se fi-
nancian con recursos de capital; las segundas, con las ren-
tas e ingresos ordinarios. Por este sistema, el presupuesto
funcional no es una mecnica distribucin de los recursos
en las apropiaciones para gastos, sino una formula para mo-
dificar gradualmente los ga'stos destinados al incremento de
la produccin, cuyo mayor rendimiento determine la eleva-
cin del nivel de vida de la poblacin del pas.
El presupuesto funcional present, entire otras, la ven-
taja de resumir el gran total de ingresos y egresos del Es-
tado, ya sea que estn bajo el director control del gobierno
o que se administren de manera descentralizada. Contribu-
ye eficazmente a la investigacin del ingreso national, al de-
terminar la incidencia de los tributos y de los gastos pbli-
cos en los diversos sectors sociales y econmicos.
El presupuesto funcional establece la necesaria separa-
cin entire los ingresos y los gastos pblicos, propiamente
dichos, y los de las corporaciones oficiales autnomas. Estas
ltimas se financial con la venta de bienes y servicios, a di-
ferencia de los gastos de la administracin, que se atienden
con el product de las rentas e ingresos ordinarios.
Las instituciones oficiales descentralizadas tienen orga-
nizacin y realizan operaciones de carcter esencialmente
commercial. Los ferrocarriles, las salinas terrestres y marti-
mas, el correo areo, los institutes de crdito son, en Co-
lombia, .ejemplos tpicos de empresas de servicio pblico
descentralizado.
El presupuesto funcional acepta la -conveniencia de esa
autonoma. Pero se reserve la aprobacin de los presupues-
tos de las entidades oficiales autnomas y su incorporacin
--como anexos del presupuesto general- no solo para man-
tener la necesaria conexin e interdependencia entire los bie-


17








ABEL CRUZ SANTrros


nes y servicios del Estado, sino tambin para establecer la ver-
dad del presupuesto, que sufre una capitis diminutio al pres-
cindir de los aportes del tesoro pblico para esa clase de entida-
des y al ignorar sus gastos, que son, precisamente, los que
ms contribuyen a darle a la llamada ley de hacienda una
fisonoma atractiva para la comunidad.
El presupuesto funcional comprende tres presupuestos
distintos, a saber: presupuesto de operacin, presupuesto de
capital y presupuestos anexos.
El presupuesto de operacin se divide en dos grandes
parties: ingresos y egresos. Comprende la primera, impues-
tos, tasas, utilidades de empresas oficiales, rentas patrimo-
niales, ingresos various. La segunda comprende los llamados gas-
tos improductivos, o sean los que correspondent a las tres ra-
mas del poder pblico; servicio de la deuda; pensions; apor-
tes a los presupuestos de operacin de las empresas oficia-
les descentralizadas; aporte al presupuesto de capital del
Estado.
El presupuesto de capital se divide tambin en dos gran-
des parties: ingresos y egresos. Incluye la primera: aporte
del presupuesto de operacin; ingresos de capital, prove-
nientes de aportes de los presupuestos anexos de las empre-
sas del Estado; reembolsos de prstamos o crditos con-
cedidos por el Estado; products de enajenacin de bienes
inmuebles o de otros valores de capital; products de em-
prstitos o de crditos; supervit de presupuestos de capi-
tal de aos anteriores que no hayan sido utilizados.
6) Presupuesto por programs y actividades. Conforme
a la clsica concepcin del presupuesto pblico, es este un
program annual de gobierno, sintetizado en ingresos y egre-
sos, sin establecer diferencias sobre el origen de los prime-
ros -que forman un fondo comn- y sobre la finalidad de
los segundos, sin tomar en cuenta su significacin econ-
mica.
Pero como las funciones del Estado modern se han
ampliado considerablemente, y su intervencin en la econo-
ma es cada vez ms intense, se require una planificacin
previa, para su cabal desarrollo en un lapso de various aos.
Fue este el punto de partida de la Comisin Hoover en los
Estados Unidos, creada a raz de la segunda guerra mun-
dial de este siglo para estudiar las reforms que pudieran
introducirse a la rama ejecutiva del gobierno. En el infor-
me que ella rindi en 1949, propuso: "Recomendamos que
el gobierno federal revise totalmente el concept que tiene
del presupuesto mediante la adopcin de un sistema basado







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


en funciones, trabajos y proyectos, que podra ser llamado
presupuesto por actividades".
El Bureau of the budget acept la recomendacin de la
Comisin Hoover. En reunin celebrada en Santiago de Chi-
le, de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas (CE
PAL), se estudi, por todos sus aspects, el presupuesto por
programs y actividades, y se recomend su adopcin.
Los distintos organismos del gobierno deben, pues, for-
mular con la debida anticipacin, un program de sus acti-
vidades para desarrollar a median y a largo plazo. Si se
trata de construir una carretera, por ejemplo, debern sea-
larse las proyecciones econmicas de la obra, su longitud,
costo, especificaciones, obras de arte, plazo para su cons-
truccin; y se incluir la apropiacin annual requerida a fin
de que el costo de la obra no se eleve por apropiaciones in-
suficientes.
La elaboracin del presupuesto de programs y activi-
dades presupone organismos tcnicos, debidamente coordina-
dos, capaces de asumir, no solo ante el gobierno sino tam-
bin ante el parlamento y, en general, ante el pas, esa
mxima responsabilidad.
A la legislacin fiscal y econmica de Colombia se in-
corpor el presupuesto por programs y actividades, por
decreto nm. 1016 de 1960, del que se tratar en el captu-
lo siguiente.
















CAPTULO 11


EL DERECHO PRESUPUESTAL


El derecho presupuestal es de origen ingls. Segn
MACAULAY es tan antiguo, que ni siquiera puede sealarse,
con precision, la fecha de su nacimiento. En lo que s estn
de acuerdo los autores es al considerarlo como una de las
ms grandes conquistas democrticas. En efecto, ya desde
el siglo xv se hallaba vigente en Inglaterra el principio de
que solo al pueblo corresponde decretar y autorizar el re-
caudo de los impuestos. Al decir del mismo MACAULAY, "re-
conocase desde tiempo inmemorial, como ley fundamental
de Inglaterra, que el rey no puede imponer contribucin al-
guna sin el consentimiento del parlamento". Y agrega, refi-
rindose a la democracia inglesa, la ms antigua del mundo:
"En las monarquas de la Edad Media el poder de la espa-
da perteneca al prncipe, pero el poder de la bolsa pertene-
ca a la nacin; y el progress de la civilizacin, a media
que haca ms y ms formidable la espada del prncipe, hi-
zo la bolsa de la nacin ms y ms necesaria para el prn-
cipe. La poltica que deberan haber adoptado las asambleas
parlamentarias de Europa era la de defender firmemente su
derecho constitutional de dar o retener el dinero, y resuel-
tamente a rehusarlo para el mantenimiento de ejrcitos has-
ta que se les dieran amplias seguridades contra el despotis-
mo. Esta sabia poltica solo se sigui;en nuestro pas"'.
A lo largo de su historic, Inglaterra ha sabido ser leal
a este principio bsico, que ha conformado su fisonoma de-
mocrtica, y que ha arraigado ntimamente en la mentali-
dad de su pueblo. En paz o en guerra, el presupuesto in-
gls ha sido siempre propuesto por la Corona y aprobado
por la Cmara de los Comunes.
Refiere ANDR MAUROIS, en su difundida biografa de Dis-
raeli, que cuando este iniciaba su brillante carrera como Can-


1 Toms Macaulay, Historia de Inglaterra.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


. ciller del Exchequer -nombre que se da en Inglaterra al
ministry de finanzas- se present, en 1852, a los Comunes
con un presupuesto que suscit fuertes ataques por razones
tcnicas y polticas. Gladstone, su gran mulo, "maestro na-
tural en aquel arte austero y sublime", descubri, sin ma-
yor esfuerzo, las fallas del principiante; le emplaz sus for-
midables bateras; y con un voto de censura derrib el lla-
mado gabinete de los Quin, quin?, de ilustres descono-
cidos, para sustituirlo por otro, que l encabez, y que las
gentes bautizaron con el nombre de Ministerio de todos los
talents.
En los Estados Unidos de Amrica se inici la resisten-
cia contra Inglaterra en 1765, cuando se decret un impues-
to de timbre. Los norteamericanos alegaron que no estan-
do representados en el parlamento ingls, no les obligaba el
pago del tributo. No taxation without representation, fue
el principio que, como bandera, adopt la revolucin de la
independencia en Norteamrica.
En Francia, el parlamento resuelve en 1787 convocar
los Estados Generales, siempre que se tratara de decretar
nuevos impuestos. Del arraigado respeto del pueblo francs
por los fueros del parlamento, en material de imposicin de
gravmenes, da idea la censura del senado a Napolen, cuan-
do despus de la batalla de Leipzig, y urgido de recursos
para contener la invasion extranjera, aument algunos tri-
butos.
En la histrica Declaracin de los derechos del hombre
y del ciudadano de la revolucin francesa de 1789, inspira-
da en los principios de la revolucin norteamericana, se lee:
"Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar por
s mismos o por sus representantes, la necesidad de la con-
tribucin pblica, de consentirla libremente, de vigilar su
empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudacin y
la duracin".
La Declaracin de los derechos del hombre y del ciuda-
dano, publicada en Santaf de Bogot por don ANTONIO NA-
RIo en 1794, es uno de los antecedentes de nuestro movi-
miento de independencia, como lo fue tambin la revolucin
de los Comuneros, contra impuestos decretados por la Co-
rona espaola.
CAMILO TORRES, en su famoso memorial de agravios, que di-
rigi el Cabildo de Santaf, en noviembre de 1809, a la Su-
prema Junta Central de Espaa, escribi: "Cmo se exigi-
rn, pues, de las Amricas contribuciones que no hayan con-
cedido por medio de sus diputados que puedan constituir
una verdadera representacin, y cuyos votos no hayan sido








ABEL CRUZ SANTOS


ahogados por la pluralidad de otros que no sentirn estas
cargas?"
Conviene anotar que el principio de intervencin de los
representantes del pueblo en la creacin y recaudo de los tri-
butos, es muy anterior al de la intervencin del parlamen-
to e la aprobacin, inversin y fiscalizacin de los gastos
pblicos.
Con la evolucin del derecho presupuestal coincide la
era de las grandes reforms constitucionales en los pases
de Europa y Amrica, organizados de acuerdo con el siste-
ma democrtico y representative. Como lo escribi NITTI,
la primera manifestacin de libertad y de autonoma en un
pas es la de poder disponer de sus recursos, por conduct
de sus legtimos representantes, libremente elegidos2.

8. EL PRESUPUESTO, EXPRESIN DE SOBERANA

Y qu fundamento tiene el principio segn el cual co-
rresponde a la nacin, por conduct de sus legtimos repre-
sentantes, decretar los tributos y autorizar su inversion?
Podra pensarse, a primera vista, que como el contribu-
yente paga los impuestos, le coresponde, por derecho pro-
pio, intervenir en su creacin y darles el empleo que crea
ms convenient. Sin embargo, tal conclusion seria inexac-
ta porque, como lo ha escrito STOURM, "el acto de pagar no
implica el derecho de regular el imported de su dbito y de
determinar el empleo que deba drsele". Y concluye el mis-
mo autor: "No procediendo el derecho a fijar los imppes-
tos y gastos, del hecho del pago, no puede ejercitarse pro-
porcionalmente a lo que se satisface, sino a la parte de so-
berana que posee cada uno. En el rgimen del sufragio uni-
versal, donde cada ciudadano, cualquiera que sea su fortu-
na, y aun el que nada tiene, posee una cantidad igual de so-
berana, desaparece toda relacin entire el voto y el pago
del impuesto. El que paga much como el que paga poco,
y aun el que nada paga, todos poseen un derecho presupues-
tal equivalent. Basta ser elector para ejercitar una porcin
igual de influjo sobre los destinos financieros del pas. La
calidad de elector es independiente de la condicin de for-
tuna o del pago del impuesto. Hasta el indigente, aquel que,
no solamente no contribute con nada, sino que el Estado lo
alimenta y viste, atiende o subvenciona en los hospitals, ese
posee como los dems, e ntegramente, su derecho presupues-
tal, y cooper con su voto a la confeccin del presupuesto,


2 Francisco Nitti, Principios de la ciencia de las finanzas.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


aun cuando su personal inters se halle en abierta contra-
diccin con el de la masa de los contribuyentes"3.
El derecho de la nacin para decretar los impuestos y
autorizar los gastos pblicos, no se deriva del criterio egos-
ta de que sus habitantes pagan los primeros y se benefician
con los segundos. Ese derecho tiene un origen much ms
elevado y permanent; se expresa en una sola palabra, gr-
vida de sentido: soberana. Es decir, la supreme fuente del
poder pblico, que viene del pueblo, de quien emanan todos
los rganos del Estado, aunque se ejerzan por representa-
cin.
El derecho a fijar los ingresos y los gastos pblicos,
como un atributo de la soberana, lleva a la conclusion l-
gica de que no puede reputarse como presupuesto del Es-
tado --en el sentido filosfico y jurdico del vocablo- el
que se expide con violacin de las normas constituciona-
les que regulan en todos los pauses ese trascendental acto de
su vida poltica.
Por lo dems, el precepto, hoy generalmente admitido,
de que corresponde a los legtimos representantes de la na-
cin el voto de los impuestos y de los gastos pblicos, fue
tenido por revolucionario, y combatido abiertamente, antes
de inscribirse en los cdigos fundamentals, hace algunos
siglos. Y el studio del derecho presupuestal permit apre-
ciar los esfuerzos realizados en los pauses para alcanzar la
mxima perfeccin en ese sentido. Con sobra de razn ha
podido escribir FLORA: "Solo en el Estado modern, en el
cual la soberana es patrimonio, no de una clase o de una
casta, sino de toda la nacin, en el cual el ciudadano es a
la vez soberano y sbdito, el derecho de autorizar los in-
gresos y de regular los gastos, se reconoce a todos los ciu-
dadanos y es ejercitado por ellos mediante representantes
especiales. El derecho del presupuesto, atribuido a todo el pue.
blo, es el fundamento del gobierno constitutional; es la pri-
mera conquista de la libertad, la expresin de la inviolabi-
lidad de la propiedad, que .el Estado reconoce pero no crea
y que sera violada si el Estado, como advierte LOCKE, des-
pojase a los ciudadanos de sus bienes sin su consentimiento"4.

9. EL DERECHO PRESUPUESTAL EN COLOMBIA

En la primera de nuestras Constituciones polticas, la
de 1812, que cre el Estado de Cundinamarca, como rep-
3 Ren Stourm, Los presupuestos.
4 Federico Flora, Ciencia de la hacienda.








ABEL CRUZ SANTOS


blica, con gobierno popular y representative, se lee: "Nin-
guna contribucin puede establecerse sino para utilidad p-
blica, a la que todo ciudadano debe concurrir, y por lo mis-
mo tiene derecho a hacerse dar cuenta de su legtima inver-
sin". Desde entonces, como lo ha escrito FRANCISCO DE P.
PREZ, "al Congreso se le atribuy la facultad privativa de asig-
nar las contribuciones y de expedir el presupuesto"5.

10. LA CONSTITUCIN DE CCUTA

Expedida en 1821, declar que el ejercicio de la potes-
tad tributaria corresponde al Congreso, al cual se le confie-
re la atribucin para "establecer toda suerte de impuestos,
derechos y contribuciones". Y en el noble mensaje con que
los constituyentes presentaron la Carta al pueblo granco-
lombiano, se encuentran estos concepts, sntesis de la ms
pura doctrine democrtica: "No seris ligados sino por aque-
llas leyes que hayis consentido por medio de vuestros re-
presentantes, ni estaris sujetos a otras contribuciones que
las que ellos hayan propuesto y aprobado; ninguna carga se
echar sobre alguno que no sea comn a todos; y estas no
sern para satisfacer a pasiones de particulares, sino para
suplir a las necesidades de la repblica".
La Constitucin de Ccuta atribuy al Congreso la fa-
cultad de "fijar cada ao los gastos pblicos en vista de los
presupuestos que le present el poder ejecutivo". Y consa-
gr, as, el principio de que la iniciativa en la formacin del
presupuesto corresponde al gobierno, y al legislator la de
darle su aprobacin, en ejercicio de su soberana. Atribuy
a la Cmara de Representantes la prioridad para conocer de
los proyectos de ley sobre contribuciones e impuestos. Y fi-
j el alcance de esa disposicin al expresar que "de esta ma-
nera se indicaba al ejecutivo a cul cmara deba dirigir el
presupuesto; que tal era el ejemplo que nos daban las nacio-
nres ms ilustradas y libres, ejemplo que debera estar apo-
yado en principios muy slidos, y que la Cmara de Repre-
sentantes era con propiedad el cuerpo representative de la
nacin, pues que el Senado ejerca funciones especiales y
era el moderador entire los poderes legislative y ejecutivo"6.
Estableci, igualmente, la Constitucin de Ccuta el
principio de que "no se extraer del tesoro comn cantidad
alguna en oro, plata, papel y otra forma equivalent, sino para
5 Francisco de P. Prez, Derecho constitutional colombiano.
6 Manuel R. Egaa, Labores fiscales y econmicas de nuestros primeros
Congress.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


losobjetos e inversiones ordenados por la ley; y anualmen-
te se publicar un estado y cuenta regular de las entradas
y gastos de los fondos pblicos para conocimiento de la
nacin".

11. AFIRMACIN DE PRINCIPOS

En la Constitucin de 1830 se reprodujeron, casi textual-
mente, los preceptos de la de Ccuta. Y en la parte rela-
cionada con las atribuciones de la Cmara de Representan-
tes, se incluan las siguientes: "Velar sobre la inversin de
las rentas nacionales y examiner la cuenta annual que debe
presentarle el ministry de hacienda. Velar sobre todo lo rela-
tivo al crdito national, examiner en cada sesin los libros
\ documents de la comisin, y nombrar conforme a la ley
los empleados principles de este establecimiento. Iniciar las
leyes que establezcan impuestos y contribuciones".
En la Constitucin de 1832 volvemos a encontrar repro-
ducidos los preceptos sobre rgimen fiscal de las dos ante-
riores:
"Art. 204. No se extraer del tesoro pblico cantidad al-
guna para otros usos que los determinados en la ley y con-
forme a los presupuestos aprobados por el Congreso que
precisamente se publicarn cada ao".
La Constitucin de 1843 conserve para el Congreso la
facultad de apropiar en cada reunin "las cantidades que
del tesoro national puedan extraerse para gastos ordinarios
del siguiente ao econmico, y en las o en las extraordina-
rias, para gastos extraordinarios, cuando sea necesario ha-
cerlos".
La misma Constitucin atribuy al legislator las facul-
tades para establecer impuestos y contribuciones; decretar
la enajenacin o aplicacin a usos pblicos de los bienes na-
cionales; autorizar emprstitos; examiner las cuentas que
debera presentarle el poder ejecutivo sobre el rendimiento
de las rentas y los gastos del tesoro national. Por ltimo,
autorizaba al Congreso para determinar la ley, peso, tipo,
forma y denominacin de la moneda national.

12. LA CONSTITUCIN DE 1863

Contiene principios que, con variaciones de detalle, sub-
sisten todava en nuestro rgimen presupuestal.
"Art. 84. Ninguna renta, contribucin o impuesto nacio-
nal ser exigible sin que se haya incluido nominalmente en
el presupuesto que el Congreso debe expedir cada ao".








ABEL CRUZ SANTOS


"Art. 85. No se har del tesoro national ningn gasto
para el cual no haya sido aplicada expresamente la suma
por el Congreso, ni en mayor cantidad que la aplicada".
La ley 68 de 1866, orgnica de la hacienda national, sen-
t principios fundamentals, como estos:
a) No habr en el presupuesto national ingresos o egre-
sos indefinidos o que no estn representados por cifra nu-
mrica;
b) Toda partida del presupuesto de gastos ser un mxi-
mo que no podr excederse con rdenes de pago;
c) No podrn atenderse gastos con un presupuesto an-
terior o posterior al ao en que se causan; y
d) Las oficinas de manejo se regirn por tres principios
generals: unidad de caja, unidad de responsabilidad y uni-
dad de cuenta.
Sin embargo, aquel estatuto tena, en material de pre-
supuesto, deficiencies como la de no fijar norma alguna pa-
ra efectuar el clculo de las rentas y para mantener el equi-
librio entire ingresos y egresos. As se explica que durante la
vigencia de la ley 68 se expeda el presupuesto con un dfi-
cit inicial de dos y hasta de tres millones de pesos7.

13. LA CONSTITUCIN DE 1886

Conserv various principios esenciales de la de 1863, pero
aplaz para cada dos aos la presentacin del presupuesto
a las cmaras legislativas.
La ley 33 de 1892 impuso al gobierno la obligacin de
presentar equilibrado el proyecto de presupuesto; y en el
caso de que el cmputo de los ingresos no alcanzara a cu-
brir los egresos, lo facultaba para deducir, proporcionalmen-
te, la diferencia, eliminando o reduciendo los gastos menos
urgentes.
Pero no basta que, en teora, se ordene el equilibrio del
presupuesto, si al mismo tiempo no se fijan normas eficaces
para obtenerlo. Leyes posteriores, como la 110 de 1912 y la
7. de 1916, dieron al gobierno una pauta para hacer el clcu-
lo de rentas, tomando como base el rendimiento efectivo de
ellas en el ao que precede a la preparacin del presupues-
to, clculo que no poda elevarse o disminuirse mientras no
hubiera causa que justificara el aumento o la disminucin..


7 J. M. Rivas Groot, Asuntos econmicos y fiscales.








L PRESUPUESTO COLOMBIANO


Igualmente se faculty al gobierno para incluir en el proyec-
to de preferencia los servicios y obligaciones contractuales
de la nacin; y en el caso de que los ingresos fueran insu-
ficientes, proponer los arbitrios adecuados para evitar el
deficit.
La ley 79 de 1916 faculty al ministry de hacienda para
modificar el clculo de gastos de los otros ministerios. Fij
al Congress trminos precisos para la discusin y expedi-
cin del presupuesto; y estableci que toda nueva erogacin
deba no solo estar autorizada por ley sustantiva, sino tam-
bin estar compensada en el presupuesto de rentas.

14. LA REFORM DE 1923

En la historic de nuestra legislacin econmica y fiscal
ser siempre de grata recordacin la misin de experts fi-
nancieros que vino a Colombia, por primera vez, en 1923 a
prestarle su asistencia tcnica, misin que presidi el profe-
sor Edwin Walter Kemmerer, de la Universidad de Prince-
ton, Estados Unidos de Amrica.
Los proyectos y recomendaciones de la misin Kemmerer
se convirtieron en un conjunto armnico de estatutos lega-
les, adoptados por el Congreso de 1923, sobre Banco de la
Repblica, Superintendencia Bancaria, establecimientos ban-
carios, organizacin de rentas, instruments negociables,
Contralora General y sobre formacin y fuerza restrictive
del presupuesto national.
La legislacin de Kemmerer, a pesar de las enmiendas
que se le han introducido en un lapso de ms de treinta
aos, conserve su estructura original, y ha contribuido de-
cisivamente a la organizacin de las finanzas pblicas y al
desarrollo de nuestra economa.
En material de presupuesto, la ley 34 de 1923, tan cele-
brada en su poca, no introdujo, en realidad, mayores inno-
vaciones en nuestra legislacin fiscal. Muchas de sus dispo-
siciones se tomaron de la ley 7! de 1916, y otras ya haban
sido sugeridas en diversos proyectos sometidos a la consi-
deracin de las cmaras legislativas.
La ley 34 adopt, para el clculo de 'las rentas, el pro-
medio de sus products en los tres aos anteriores, prome-
dio que solo poda aumentarse en el caso de que se estable-
cieran ingresos no contemplados en ese mismo perodo. En
poca de normalidad econmica, las rentas tienen un aumen-
to progresivo. No era acertado -deca la misin Kemmerer-
calcularlas con un ao de retardo; procedimiento que se








ABEL CRuz SANTOS


prestaba, adems, a grandes sorpresas, ya que de un ao a
otro los factors econmicos, que se reflejan en el alza o
la baja de los ingresos, pueden variar. Especialmente en los
pases donde predomina el impuesto indirecto, como ocu-
rra en Colombia en aquella poca. Pero como tampoco era
prudent dejarse llevar del optimism, la ley 34 adopt la
base del promedio de los tres aos anteriores para estimar
los ingresos.
Sin embargo, la formula result inoperante por la ma-
nera como fue interpretada en las cmaras legislativas. Esos
tres aos -dijeron los legisladores de entonces- no deben
contarse por los del calendario, sino por la poca en la
cual el gobierno present y las cmaras votan el presupues-
to. Se ganaba, as, para tiempos de prosperidad, un semes-
tre de mayores ingresos, que determinaba, consecuencial-
mente, un alza en el cmputo general. Pero en la poca de
deflacin, el promedio de los tres aos anteriores resultaba
muy alto.
La ley 34 dio al gobierno la iniciativa en material de
gastos, con la prohibicin, para el legislator, de aumentar-
los o de introducir otros nuevos sin la aquiescencia del mis-
mo gobierno. Disposicin que no oper en la realidad, y que
aos despus, en 1945, fue preciso elevar a canon consti-
tucional.
Introdujo tambin la ley 34 algunas restricciones en
material de traslados y crditos adicionales; y cambi la de-
nominacin de "presupuesto de rentas y gastos", que se ve-
na empleando en Colombia, por la de "presupuesto de ren-
tas y ley de apropiaciones". Las rentas son un clculo anti-
cipado, y, por lo mismo, aleatorio. En cambio, los gastos, de-
cretados por el legislator, tienen el sello de la potestad so-
berana; constituyen la autorizacin precisa que se da al go-
bierno para invertir, en un determinado servicio, una can-
tidad precisa tambin.
Sin embargo, no todos los recursos que se incluyen en
el presupuesto constituyen, como se ver ms adelante, una
renta. De suerte que esta palabra hubo de ser adicionada
posteriormente con la de ingresos, que result ms exacta.

15. LA LEY 64 DE 1931

Cuando el professor Kemmerer vino a Colombia por se-
gunda vez, a fines de 1930, el pas atravesaba una difcil si-
tuacin econmica. Entonces introdujo a la legislacin de
1923 saludables reforms. La ley 64 de 1931 sustituy a la







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


34 de aquel ao. Declar que los aos fiscales, para el
cmputo de rentas, deban contarse por los del calendario;
conserve para el clculo de las rentas el promedio de los
tres aos anteriores, con la autorizacin de apartarse de l
en los casos en que la realidad del ejercicio en curso de-
mostrara que el product de determinado rengln resultaba
inferior a ese clculo.
La ley 64 atribuy privativamente al ministry de ha-
cienda la responsabilidad de la gestin presupuestal, en to-
do lo relacionado con la preparacin, discusin y ejecucin
del presupuesto.
En la forma de la presentacin del proyecto a las cma-
ras legislativas, trajo la ley 64 algunas innovaciones tiles.
Anteriormente se comparaba la suma solicitada con la apro-
piada en el presupuesto en ejecucin. La comparacin era
deficiente porque se haca con un ao del cual solo haba tras-
currido un semestre. Para corregir esa deficieqcia se dispu-
so que las partidas de gastos tuvieran tres columns: en la
primera,, los gastos verificados en el ao inmediatamente
anterior; en la segunda, lo apropiado para el ao en curso;
en la tercera, la cantidad propuesta para el ao venidero.
As la comparacin resultaba much ms real, para evitar
apropiaciones deficientes que en el curso de la vigencia era
indispensable adicionar por medio de traslados o de crdi-
tos adicionales.
En cuanto a los ltimos, la ley 64 exigi el requisito de
su financiacin, la cual deba consistir, no en el mayor pro-
ducto de una renta, sino en una entrada nueva, no incluida
en el presupuesto, o en un supervit del ejercicio anterior,
certificado por el contralor general.

16. LA REFORM DE 1950

El anterior recuento pone de manifiesto el constant
propsito de mejoramiento que, en la legislacin orgnica
del presupuesto, ha animado a los colombianos, a travs de
las diversas etapas de nuestra vida poltica.
Analizadas, en su conjunto, las leyes normativas del pre-
supuesto -la 34 de 1923 y la 64 de 1931-, se llega a la con-
clusin de que no dominaban todos los aspects de tan im-
portante material. De ah que durante su vigencia fuera in-
dispensable dictar medidas de carcter transitorio, tanto en lo
relacionado con el clculo de las rentas como para la liqui-
dacin del presupuesto y control administrative del mismo.








ABEL CRUZ SANTOS


Adems, era necesario delimitar, con absolute precision,
las facultades del gobierno y del legislator en las etapas de
la preparacin, discusin y aprobacin del presupuesto. Al
primero, en su carcter de gestor de la administracin, le
corresponde la iniciativa para elaborarlo. Al segundo, en
ejercicio de la potestad soberana, estudiarlo, votarlo, auto-
rizar el recaudo de las rentas y decretar el pago de los gastos.
Era tambin convenient dictar normas ms operates
en desarrollo del precepto constitutional que dio al go-
bierno la iniciativa de proponer los gastos pblicos, y que,
adems, limitaran la intervencin del parlamento para mo-
dificar el clculo de los ingresos y las apropiaciones para
servicios esenciales de la administracin y obligaciones con-
tractuales del Estado.
Por ltimo, y dado el desarrollo econmico de Colom-
bia, era ya oportuno dar a nuestra ley orgnica sobre nues-
tro presupuesto una orientacin ms avanzada, que tuviera
en cuenta no solo su aspect fiscal, sino tambin su trascen-
dencia econmica.
Con este fin, el president Mariano Ospina Prez cons-
tituy un comit de experts financieros, en el cual partici-
paron los exministros de hacienda Jorge Soto del Corral,
Francisco de P. Prez y Jess M. Marulanda, y funcionarios
de gran versacin, como Manuel A. Alvarado, Leopoldo Las-
carro, Guillermo Amaya Ramrez y Alfonso Lora Camacho.
Ese comit prepare un proyecto de ley orgnica del presu-
puesto national, que, con su exposicin de motivos, fue pre-
sentado al Congreso de 1948. No habindose convertido en
ley, opt el gobierno por adoptarlo, en ejercicio del art. 121
de la Constitucin, en el decreto 164 de 1950.
La primera observacin que podra hacerse a ese esta-
tuto es la de que no modific la estructura del presupuesto
national. Buena oportunidad tuvieron, entonces, los hacen-
distas nacionales, y no quisieron aprovecharla, de haber pro-
puesto para Colombia el presupuesto funcional. Se limita-
ron a ciertas enmiendas de detalle, a cuestiones adjetivas, de
escasa trascendencia.
Para el clculo de rentas, se volvi al sistema de la ley
7. de 1916, que consiste en estimarlas sobre la base de su
producido en el ao inmediatamente anterior a la prepara-
cin del presupuesto. Y se prescindi de la nomenclatura
que trae el Cdigo Fiscal para determinar los ingresos. Los
contratos de concesin de las salinas terrestres y marti-
mas, vigentes con el Banco de la Repblica, no llegan
hasta quitarles a tan importantes rentas el carcter de bie-








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


nes nacionales para convertirlas en rentas contractuales. Es-
ta denominacin debera ser secundaria con respect a la
primera.
Tampoco aparecen los ferrocarriles y las telecomunica-
ciones comprendidos en los servicios nacionales, como es lo
indicado, a pesar de que se administren en forma autno-
ma, por fuera del presupuesto national.
Se cre una denominacin sui generis, la de "rentas
ocasionales", que desvirta el concept tcnico de renta, que
es el de la periodicidad. Se incluyen en esa clasificacin
aquellas cuya vigencia es limitada y que, precisamente por
serlo, no se ve la necesidad de agruparlas en una nomencla-
tura particular. As como hay gastos que son transitorios
en las apropiaciones, y no tienen clasificacin especial, se
debera adoptar el mismo sistema para los ingresos.
En material de crditos adicionales, el actual estatuto
es excesivamente amplio. Como lo es tambin cuando auto-
riza al gobierno para incluir entire los ingresos el supervit
que "se espere liquidar en la vigencia anterior", cuando lo
ms indicado sera la incorporacin de ese recurso sobre la
base de que efectivamente se hubiera liquidado en el balan-
ce del tesoro, que anualmente elabora la Contralora.

17. PROGRAMACIN DEL PRESUPUESTO NATIONAL

En ejercicio de las facultades extraordinarias de la ley
19 de 1958, dict el president Alberto Lleras el decreto
nm. 1016, del 20 de abril de 1960, "por el cual se fijan los
procedimientos para la programacin del presupuesto".
En los considerandos del mencionado decreto se preci-
saron sus importantes finalidades:
"Que es necesario adecuar los procedimientos presu-
puestales a la tcnica modern de programacin con el fin
de darle al president de la Repblica y al Consejo Nacio
nal de Poltica Econmica y Planeacin, instruments efica-
ces que permitan coordinar la preparacin y ejecucin de
los planes de desarrollo econmico y el plan cuatrienal de
inversiones de que trata la ley 19 de 1958, con el presupues-
to de ingresos y gastos del gobierno national;
"Que la programacin del desarrollo econmico debe
complementarse con la implantacin de tcnicas presupues-
tarias que permitan expresar los objetivos de los planes de
largo plazo en el presupuesto annual;








ABEL CRUZ SANTros


"Que es necesario fijar con claridad los procedimientos
para hacer operates los principios anteriores, establecien-
do con precision las responsabilidades de los organismos
de planeacin y de presupuesto;
"Que en desarrollo del artculo 211 de la Constitucin
y del artculo 2? de la ley 19 de 1958, es necesario presentar
por separado los gastos de funcionamiento de la adminis-
tracin y los de inversin; y
"Que es necesario establecer una forma de presentacin
del presupuesto annual que refleje simultneamente la estruc-
tura institutional del gobierno y sus actividades, programs
y proyectos".
Los arts. 1o, 29 y 39 del decreto 1016 expresan ,la nueva
fisonoma del presupuesto national, a partir del ao de 1961:
"Art. 19 El presupuesto deber reflejar los objetivos de
corto plazo fijados en los planes generals del desarrollo
econmico y en el plan cuatrienal de inversiones pblicas de
que trata la ley 19 de 1958 y ser presentado de manera que
indique las funciones, las actividades y proyectos del go-
bierno de acuerdo con las normas que se establecen en los
artculos siguientes y con las disposiciones del decreto le-
gislativo 164 de 1950.
"Art. 2? Todos los ministerios, departamentos adminis-
trativos y establecimientos pblicos nacionales debern con-
feccionar en los primeros cuatro meses del ao un program
de accin para el ao siguiente.
"Art. 3? La programacin del presupuesto se sujetar
a las siguientes normas:
"1?) Cada program deber contener una clara especi-
ficacin de sus objetivos con la indicacin de la cantidad
de recursos humans, materials y equipos necesarios para
alcanzarlo, y deber formularse en funcin de los planes de
largo plazo de que trata la ley 19 de 1958.
"29) Los ministerios, departamentos administrativos y
establecimientos pblicos nacionales debern presentar pro-
gramas alternatives con objetivos mximos, medios y mni-
mos a fin de hacer possible una evaluacin tcnica de los
programs, elaborados por los organismos sealados por la
ley.
"39) Todo program debe contener un detalle de los
costs globales y unitarios de los recursos necesarios para
su cumplimiento. Los components de los costs se clasifi-
caran de acuerdo con las instrucciones del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


"49) Los programs se presentarn al Ministerio de Ha-
cienda y Crdito Pblico -direccin national del presupues-
to- en los formularios que este despacho elabore.
"5?) El gobierno no incluir en el proyecto de presu-
puesto las partidas para gastos de inversin que no fueren
presentadas como parte de un program.
"69) El proyecto annual del presupuesto, que el gobierno
someta al Congreso, deber contener en forma clara y defi-
nida los programs y subprogramas a que se refiere este de-
creto, lo mismo que sus costs.
"7?), Los organismos sealados en el artculo 2?, presen-
tarn peridicamente a la direccin national del presupues-
to, informes sobre la ejecucin de los programs de acuer-
do con las resoluciones que dicte esta entidad, los cuales
le servirn de base para el informed peridico que, a su vez,
le rendir al president de la Repblica, al ministry de ha-
cienda y crdito pblico y al Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Planeacin".

18. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIGENTES

1) Anualidad del presupuesto y obligacin, para el go-
bierno, de presentarlo al Congreso en los primeros diez das
de las sesiones ordinarias de julio.
2) Cuando haya necesidad de hacer un gasto impres-
cindible, a juicio del gobierno, estando en receso el Congre-
so, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficien-
te, podrn abrirse crditos suplementales o extraordinarios
por el Consejo de Ministros, previo dictamen del Consejo
de Estado. Cuando el Congreso estuviere reunido deber el
gobierno someterlos a su aprobacin por medio de un pro-
yecto de ley.
3) Cuando el Congreso no vote la ley de presupuesto,
continuar vigente el presupuesto anterior; pero el gobier-
no podr reducir los gastos y suprimir o refundir empleos,
cuando as lo aconsejen los clculos de rentas del nuevo
ejercicio.
4) En tiempo de paz no se podr establecer contribu-
cin o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas,
ni hacer erogacin que no se halle incluida en el de gastos.
5) No podr hacerse ningn gasto pblico que no haya
sido decretado por el Congreso.







ABEL CRUZ SANTos


6) Ninguna contribucin indirecta ni aumento de im-
puesto de esta clase empezar a cobrarse sino seis meses
despus de promulgada la ley que establezca la contribucin
o el aumento.
7) Cuando las modificaciones a la tarifa de aduanas
tengan por objeto disminuir los derechos de importacin,
la rebaja se har efectiva noventa das despus de sancio-
nada la ley que la establezca, y se efectuar por dcimas
parties en los diez meses subsiguientes. Cuando la modifica-
cin se refiera a alza de derechos, se verificar por terce-
ras parties en los tres meses siguientes a la sancin de la ley.
8) El acto legislative de 1945 consagr las siguientes
enmiendas a la Carta de 1886:
a) El principio del equilibrio entire ingresos y egresos.
b) La obligacin de computer las rentas de acuerdo con
leyes previamente votadas.
c) La orden de fijar los gastos con sujecin estricta a le-
yes anteriores o a crditos judicialmente reconocidos.
d) La prohibicin para el Congreso de reducir o elimi-
nar partidas que correspondent al servicio de la deuda p-
blica, a las obligaciones contractuales del Estado y a los
servicios ordinarios de la administracin.
e) En lo relative a obras pblicas que hayan de empren-
derse o continuarse, el Congreso solo puede decretarlas con
arreglo a planes y programs que fijen las leyes respectivas.
f) El presupuesto debe votarse en cada legislature, con
estricta sujecin a las normas de la ley orgnica.
9) La reform plebiscitaria de 1957 destin el diez por
ciento de los ingresos para la educacin.

19. DOS DOCTRINAS DE LA CORTE

La Corte Suprema de Justicia, en funcin de guardian
de la Carta, ha sentado, en memorables sentencias, doctri-
nas que merecen recordarse:
1) El poder impositivo reside en el Congreso. En sen-
tencia del 12 de abril de 1935, dijo la Corte: "Y es que una
experiencia muchas veces secular ha enseado a los pueblos
oue cuando el poder de imposicin y el de inversin de los
dineros pblicos se hallan concetrados en unas mismas ma-
nos es muy difcil cuando no impossible, obtener de una par-
te una celosa y eficaz recaudacin de las rentas, y de otra,








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


un verdadero orden y una estricta economa en los gastos.
Cuando el ejecutivo tiene abierta ad libitum la fcil puerta
del aumento de los tributos y de la creacin de otros nue-
vos, para el incremento del tesoro pblico, se corre el ries-
go de que halle ms expedito y cmodo este recurso que el
de poner orden en la hacienda pblica y entrar por el poco
grato sendero de las economas. Quien tenga en sus manos
semejante cmulo de facultades nunca dejar de hallar ra-
zones, reales o aparentes, para inflar los presupuestos y gas-
tar ms all de lo debido. Solo el poder moderador del Con-
greso, que represent los intereses de la comunidad, puede
obligar a la rama ejecutiva a tomar en cuenta en sus ero-
gaciones la capacidad tributaria del pas y las supremas
conveniencias de la economa national.
"Tan previsora ha sido a este respect la Constitucin
Colombiana, que no solo ha privado en tiempo de paz al eje-
cutivo de la facultad de establecer impuestos para asignar-
la de modo exclusive al Congreso, a las asambleas departa-
mentales y a los concejos municipales, sino que ha prescri-
to que toda ley que establezca una contribucin debe tener
su origen en la Cmara de Representantes, por ser esta la
que ms directamente represent al pueblo y a la masa ciu-
dadana".
2) La ley orgnica del presupuesto obliga al legislator.
En sentencia del 30 de setiembre de 1947, la Corte dijo: "El
art. 210 de la Constitucin Nacional tiene como aplicacin
y fundamento de su expedicin, el hondo inters desde ha-
ca much tiempo sentido por la colectividad colombiana,
expresado concretamente por el gobierno, que sostuvo la
necesidad de una reform tendiente a evitar el caos produ-
cido con anterioridad por el desorden en el manejo y derro-
che de los fondos pblicos. Por eso, al discutirse la refor-
ma constitutional de 1945, el'entonces ministry de g.obier-
no, al solicitar esta trascendental innovacin, se express de
la siguiente manera: Desde los tiempos de la misin
Kemmerer se viene luchando por imponer orden en la ha-
cienda pblica, al elaborar el presupuesto, al gastar los fon-
dos, al controlarlos. Pero despus de la legislacin que se
adopt inicialmente con ese propsito, congress y gobier-
nos han venido, al amparo de circunstancias excepcionales,
luchando silenciosamente por destruir esas trabas y hoy,
prcticamente, no existent. (Explicacin del seor ministry
de gobierno doctor Alberto Lleras Camargo sobre la refor-
ma constitutional).
"Las anteriores ideas vinieron a plasmarse en la refor-
ma constitutional por medio de los arts. 210, 211 y 212. La
trascendencia, importancia y beneficios futuros que se de-








ABEL CRUZ SANTOS


rivan de estos nuevos textos, relatives todos a la forma y
contenido de la ley de presupuesto annual, es suficientemen-
te conocida y advertida por el pueblo colombiano. El art.
210, principalmente, consagra los siguientes principios: a)
es al Congreso a quien le corresponde establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administracin; b) la ex-
pedicin del presupuesto se har en cada legislature estric-
tamente de acuerdo con las reglas de la ley respective; y c)
en el presupuesto no se puede apropiar partida que no haya
sido propuesta a la respective comisin permanent, y que
no corresponda a un gasto decretado por ley anterior o a un
crdito judicialmente reconocido. Sobra decir, por tanto,
que la contravencin a cualquiera de estas tres condiciones
fundamentals, constitute una infraccin a la Carta, pues,
de lo contrario, si no lo fuera, no hubiera sido necesario
realizar el esfuerzo de elevar a la categora de normas cons-
titucionales estas de que se viene hablando, precisamente
para imponer el orden en la hacienda pblica, al elaborar
el presupuesto, al gastar los fondos y al controlarlos.
"Es sabido que en el derecho pblico la ley sobre pre-
supuesto no es considerada como tal sino en un sentido pu-
ramente formal, pues su mismo contenido la seala como
uno de los diversos actos-condiciones, ya que el clculo de
las rentas viene a ser la condicin para que pueda ejecutar-
se la accin de distribuir estas en forma de gastos destina-
dos al sostenimiento del servicio pblico.
"No es la ley de presupuesto, como se ha dicho antes,
sino en su puro sentido formal una de aquellas que tengan
carcter de acto legislative, con todos los atributos propios
de l, pues ella solamente se expide para un perodo fiscal
-un ao-, agotado el cual la dicha ley deja de sobrevivir.
Adems, no tiene ella la permanencia que en el tiempo re-
quiere toda ley. He ah la razn en virtud de la cual, de con-
formidad con el rgimen constitutional vi2ente. a partir de
la reform de 1945, la ley annual no puede expedirse sino con
sujecin a ciertos rigurosos y estrictos preceptos sealados
en la Carta o regulados en virtud de una ley especial -la
orgnica del presupuesto-, a la cual defiere la Constitucin.
"Cul es, entonces, el carcter propio de la ley orgni-
ca del presupuesto national a la que defiere la Constitucin
de modo tan expreso? Se trata de una simple ley comn
que puede ser alterada o violada por el legislator cuantas
veces lo desee, sin que por eso se modifique en lo ms m-
nimo el principio constitutional que ordena obedecerla? Es
esta ley jerrquicamente superior a las otras?








EL PRESUPUESTO COLOMU1AO


Puesto que la ley orgnica del presupuesto fue elabo-
rada de acuerdo con la tcnica y atendiendo primordial-
mente a la realidad fiscal de la nacin, con un cierto sen-
tido de permanencia indefinida que en la prctica ha resul-
tado til, y, adems, si se tiene en cuenta que ella con gran
previsin seal las pautas para el future, no solamente con
respect al gobierno sino tambin para el Congreso, resul-
ta acceptable afirmar entonces que todas sus disposiciones
deben ser cumplidas de modo estricto, como lo dispone la
Constitucin, es decir, ajustndose estrictamente a la ne-
cesidad o a la ley. De consiguiente, cuando el art. 210 de
la Constitucin ordena que la ley de presupuesto debe ela-
borarse con sujecin estricta a la ley respectiva, todo es-
t demostrando que esos. moldes son de rigurosa aplicacin
por el legislator que anualmente cumple la funcin de ex-
pedir el acto presupuestal"8.


8 G. J., t. LXV, marzo y abril de 1949, nms. 2070-2071.


















CAPTULO III

INGRESOS PUBLICOS

PUGLIESSE, tratadista italiano, define el derecho financie-
ro como "la discipline que tiene por objeto el studio sis-
temtico del conjunto de normas que reglamentan la ges-
tin, recaudacin y erogacin de los medios econmicos que
necesita el Estado para el desarrollo de sus actividades"'.
La hacienda pblica tiene por objeto el studio y eva-
luacin de los recursos que utiliza el Estado para proveer
a las necesidades de la colectividad; y estudia, tambin, su
origen y repercusin en la economa national. Toma en cuen-
ta, primero, el gasto pblico y, luego, los ingresos indispen-
sables que require el Estado para la realizacin de sus
funciones sociales y polticas.
Por lo general, el Estado deriva sus ingresos para aten-
der a los servicios pblicos al gravar la importacin y el
consumo de ciertos artculos, los sueldos, salaries y hono-
rarios del trabajo, la renta de la tierra, las utilidades de
las grandes industries, etc. Es decir, los elements constitu-
tivos del ingreso national.
Se require, pues, un cabal conocimiento del origen de
ese ingreso para graduar el gravamen, determinar su inci-
dencia, a fin de no afectarlo en su fuente y, antes bien, dar-
le, a travs del gasto pblico, la mayor expansion possible.
Porque a mayor ingreso per capital, mayor capacidad tribu-
taria del habitante del pas.

20. CLASIFICACION DE LOS INGRESOS

SELLIGMAN se anticip a conceptuar que, en la prctica,
result ms complejo de lo que a primera vista parece, la


1 Mario Pugliesse, Derecho financiero.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


determinacin de las diferentes classes de ingresos pblicos.
Existe el criterio de antigedad o histrico, ya impractica-
ble en la poca contempornea, cuando han desaparecido de
los presupuestos las viejas regalas y otras arcaicas fuentes
de recursos.
Tambin se han clasificado los ingresos del Estado en
gratuitos, contractuales y obligatorios. Corresponden a la pri-
mera categora las ddivas que en la antigedad se ofrecan
a los prncipes. Los ingresos contractuales, en cambio, s
tienen actualidad, ya que provienen de contratos que cele-
bra el Estado para la administracin o explotacin de ser-
vicios pblicos, bienes nacionales, etc. Los impuestos y con-
tribuciones pertenecen a la clase de los ingresos obligatorios.
Desde el punto de vista de su regularidad e importan-
cia, los ingresos pueden ser ordinarios y extraordinarios.
Pertenecen a la primera categora los que afluyen peridi-
camente a las arcas pblicas, por razn de servicios, impues-
tos y contribuciones. Corresponden a la segunda aquellos
ingresos eventuales, como los emprstitos, venta de bienes
fiscales y aquellas contribuciones que tienen carcter tran-
sitorio, que se establecen para ciertas pocas de anormali-
dad poltica y econmica.
La clasificacin ms acertada es la que tiene en cuen-
ta la procedencia de los ingresos, y establece dos categoras:
los de derecho privado y los de derecho pblico. A la pri-
mera categora pertenecen las rentas del dominio pblico
territorial, industrial y commercial, y las que provienen de
servicios y empresas administrados por el Estado o los par-
ticulares. Los ingresos de derecho pblico son expresin de
la potestad soberana, por conduct del rgano legislative,
como los impuestos y las tasas fiscales2.
Hacendistas modernos discrepan de la anterior clasifi-
cacin, al considerar como precio el ingreso de derecho pri-
vado, "cuando el Estado acta en regions de competen-
cia". Y solamente aceptan el ingreso de derecho pblico
cuanrdo se trata de la prestacin de un servicio, como el co-
rreo, el telgrafo, etc.
Se emplea tambin la denominacin precio poltico para
referirse a aquellas explotacione,'i-con carcter de monopo-
lio y como arbitrio rentstido, como ocurre en Colombia con
las -sales terrestres y maritimas.
En todos los pases, es el impuesto el ms important
de los ingresos pblicos. No implica retribucin alguna pa-


2 Esteban Jaramillo, Tratado de hacienda pblica.








ABEL CRUZ SANTOS


ra el contribuyente, y, como se ver luego, tiene orgenes e
incidencias diversos.
Existen, por ltimo, las tasas, derechos u honorarios que
cobra el Estado por ciertos servicios que presta a la comu-
nidad, sin nimo de lucro, teniendo en cuenta el costo del
servicio.

21. RENTAS E INGRESOS DEL PRESUPUESTO NATIONAL

Con anterioridad a la reform de 1950, los ingresos or-
dinarios del presupuesto national se clasificaban en cinco
categoras: a) bienes nacionales; b) servicios nacionales; c) im-
puestos indirectos; d) impuestos director; y e) ingresos various.
El rengln de bienes nacionales, conforme al Cdigo Fis-
cal, comprende las minas, los bosques, las salinas terrestres
y martimas, la pesca de perlas, etc.
En el de servicios nacionales se incluyen los ferrocarri-
les, los correos, telgrafos, muelles, faros, boyas, flotilla flu-
vial, etc.
Los impuestos indirectos comprenden aduanas, tonelaje,
exportacin, timbre y papel sellado, consumo de gasoline, mi-
nas, etc.
A la cabeza de los impuestos director se coloca el de la
renta y sus complementarios, patrimonio y exceso de utili-
dades.
El estatuto vigente dispone que el presupuesto de rentas
e ingresos se clasifique en tres secciones:
1) El clculo de las rentas, que se forma con el cmputo
de las entradas provenientes de impuestos, tasas y dems ren-
tas contractuales u ocasionales, autorizadas por leyes ante-
riores.
2) El clculo de los recursos del balance del tesoro, que
incluir el supervit fiscal "que se espere liquidar en la vi-
gencia anterior"; las disponibilidades provenientes de la can-
celacin de reserves, y los dems recursos que, sin constituir
una renta, no provienen de emprstitos otorgados a la nacin.
Ms prudent habra sido, como ya se express, disponer
que el supervit fiscal solo se incluyera en el presupuesto de
rentas cuando ya hubiere sido establecido en el balance del
tesoro que le corresponde elaborar a la Contralora General;
y no cuando se "espere liquidar"3.


3 Decreto 164 de 1950, art. 49.








EL PRESUPUESTO COLOM IANO


3) El clculo de los recursos de crdito, que contendr
nicamente la relacin de emprstitos a largo plazo, ya auto-
rizados, de que se espere hacer uso.
En cuanto a las rentas, se clasifican en tres categoras,
segn su naturaleza:
1) Rentas de imposicin, que comprenden impuestos di-
rectos e indirectos, tasas y multas.
2) Rentas contractuales, que son los ingresos provenien-
tes del ejercicio de actividades de orden civil, commercial o
econmico o de concesiones, bienes o servicios suministrados
en inters particular.
3) Rentas ocasionales, denominacin que se da a las que
se incorporan accidentalmente al presupuesto4.
El comit de experts nacionales, al proponer esta refor-
ma, consider acertadamente que la denominacin presupues-
to de rentas e ingresos es ms complete que la empleada an-
teriormente de presupuesto de rentas. En efecto, en l se in-
cluyen no solo las rentas propiamente dichas, sino tam-
bin otros recursos que no tienen tal carcter, como los
emprstitos.
En cuanto a las tres categoras en que se divide el pre-
supuesto de rentas e ingresos, esa clasificacin facility las
cifras estadsticas de los ingresos nacionales, y tambin el
studio de la capacidad rentstica del pas, al separar los
ingresos que no causan deudas de los recursos provenientes
del crdito.
Las rentas de imposicin y las contractuales son dos
clasificaciones que se justifican. No as la de rentas ocasio-
nales, que no armoniza con el concept tcnico de renta,
que, como ya se anot, implica periodicidad.
En el Proyecto de Cdigo Fiscal Nacional, elaborado por
el professor EUSTORGIO SARRIA y presentado al Congreso en sus
sesiones de 1961, se propone la siguiente clasificacin de
las rentas, segn la naturaleza de las mismas, a saber:
"a) Rentas de imposicin, que comprenden los ingresos
provenientes de impuestos director, impuestos indirectos, ta-
sas y multas; y
"b) Rentas contractuales, que comprenden los ingresos
provenientes de contratos administrativos y de otras acti-
vidades de la nacin en relacin con sus bienes y los servi-
cios pblicos.


4 Ibdem, art. 5.








ABEL CRUZ SANTOS


"Las dos clasificaciones anteriores, deben, a su vez, sub-
dividirse para efectos estadsticos".

22. LA TEORA DEL IMPUESTO

Es el impuesto un ingreso de derecho pblico que es-
tablece el Estado en ejercicio de su soberana, con carcter
obligatorio y con el cual atiende a las necesidades del ser-
vicio pblico, y cuyo pago no implica compensacin ni be-
neficio alguno para el contribuyente.
La modern concepcin del impuesto ha revaluado la
antigua teora del beneficio particular, para dar al tributo
una orientacin de carcter social. Conforme a esta, el gra-
vamen es una obligacin inherente a las personas natura-
les y jurdicas de concurrir con sus aportes a la formacin
del tesoro pblico, de acuerdo con su capacidad econmica,
para facilitar al Estado la realizacin de sus fines.
Por lo dems, en la realidad de la vida econmica re-
sultara injusta, en unos casos, e inaplicable en otros, la
teora del beneficio. Las personas adineradas, por ejemplo,
no utilizan las escuelas pblicas ni los hospitals ni los asi-
los, que el Estado sostiene en beneficio de las classes menos
favorecidas. En cambio, los pobres de solemnidad no dis-
frutan de muchos servicios que, con positive provecho, uti-
lizan las personas de cierta capacidad econmica. Sera, pues,
prcticamente impossible, determinar, de manera cuantitati-
va, el beneficio que reportan al contribuyente los servicios
que el Estado le presta. Y es en este punto donde radica la
diferencia entire el ingreso de derecho pblico y el de dere-
cho privado. Este ltimo, como ya lo expresamos, tiene ori-
gen en los servicios que efectivamente presta el Estado al
individuo o en ciertos bienes que da a los particulares en
concesin o en arrendamiento.
La obligacin tributaria se deriva, pues, de la potestad
soberana, manifestada por el rgano que la represent, o
sea el parlamento, y tiene su razn de ser en la convenien-
cia de satisfacer necesidades de orden general.

23. NORMAS DEL IMPUESTO

Todo rgimen tributario, ajustado a un orden jurdico
y tcnicamente organizado, debe ceirse a seis normas prin-
cipales:








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


1) Constitucionalidad. El impuesto deber ser estableci-
do por el legislator o por el gobierno en ejercicio de facul-
tades constitucionales.
Al respect ha escrito un notable jurista antioqueo:
"Para m, que no concibo una sociedad ordenada y fe-
liz sino con mutuo respeto y mutua inteligencia entire el go-
bierno y el pueblo, el double pecado capital de la reform
tributaria de 1953 consiste en que viola el artculo 121 de la
Constitucin y en que fue expedida sin darle a la opinion
pblica la oportunidad de conocerla y estudiarla.
"Aquel precepto confiere al president de la Repblica
ciertas facultades, pero limitadas de varias maneras. Los
dos lmites principles son el tiempo y el fin. Como las pro-
videncias que expide el gobierno en ejercicio de esas facul-
tades deben estar dirigidas a conducir y a concluir la gue-
rra exterior o a reprimir la conmocin internal, por fuerza
tienen que ser temporales, porque la conmocin o la guerra
no pueden derogar las leyes, sino suspender las que sean
incompatible con el estado de sitio. Y en cuanto al fin, las
facultades estn tambin limitadas, porque su ejercicio solo
puede perseguir un propsito: llevar la guerra exterior has-
ta su conclusion o debelar el alzamiento interno.
"En material de impuestos es constitutional el acto que
los crea o los modifica, siempre que sea por una vez, o por
varias veces sucesivas pero limitadas, y siempre que el pro-
ducto se aplique a los fines indicados. En 1948, pocos das
despus del golpe del 9 de abril, el gobierno estableci un
recargo, por una sola vez, en el impuesto sobre la renta y
aplic, su product al restablecimiento del orden. El acto es
constitutional. En 1953 el gobierno cre nuevos tributos e
introdujo varias reforms en el sistema impositivo, pero sin
limitacin alguna en el tiempo, de manera permanent y no
para fines especficamente relatives a dominar la conmo-
cin.
"Es verdad que todas las providencias del gobierno son
de duracin limitada, porque caen automticamente al le-
vantarse el estado de sitio. Pero esta circunstancia no las
purga del vicio constitutional cuando se dictan a manera
de norma stable y con efectos que pueden perdurar des-
pus de restablecido el orden. Crear o aumentar un impues-
to para que se recaude ao por ao y para que su product
se incorpore, tambin ao por ao, en el presupuesto ge-
neral, es un acto que pugna con la letra y con el espritu de
la Carta. Si el gobierno le fija al acto que expide una dura-
cin determinada, corta o larga, quebranta la norma cons-
titucional, porque de esta manera fija tambin de antemano








44 ABEL CRUZ SANTO$

la duracin del estado de sitio, cuando su deber es levantar-
lo tan pronto como desaparezcan las causes que lo impu-
sieron"5.
2) Igualdad. Entre contribuyentes de una misma capa-
cidad econmica. "La igualdad de todos los ciudadanos an-
te el impuesto -ha escrito FRANCISCO DE P. PREZ- es hoy
tan precisa como la igualdad poltica"6.
3) Justicia. Exigir del contribuyente solo el pago de la
cantidad que verdaderamente le corresponde, segn su ca-
pacidad econmica.
4) Precisin. No solamente en cuanto a la persona que
debe sufragar el tributo, sino tambin en cuanto al objeto
gravable, proporcionalidad, poca, lugar y forma de pago.
5) Comodidad. Que la poca de pago coincide con la de
ciertos ingresos que recibe el contribuyente, dando a este pla-
zos para el pago del gravamen, liquidndolo en la fuente, si
fuere possible; facilitndole el pago por cuotas parciales; y,
en fin, eliminando aquellos trmites que tornan odioso el im-
puesto para el contribuyente.
6) Economa. Que los gastos de recaudo, mediante una
organizacin eficiente, garden cierta proporcionalidad con
el product del gravamen.
El anlisis del ingreso national, que se deriva de tres
factors: trabajo, tierra y capital, suministra una informa-
cin, bastante aproximada, de la capacidad tributaria de un
pas y de las fuentes de donde provienen los ingresos que nu-
tren el presupuesto del Estado.

24. CLASIFICACIN DE LOS IMPUESTOS

En la antigedad, el impuesto se pagaba, unas veces, en
especie, y, en otras, tambin con el trabajo human. En la ac-
Lualidad, tales sistemas rudimentarios estn definitivamente
abolidos.
Se clasifican los impuestos en cuatro categoras. Segn
su incidencia en las diversas classes de contribuyentes, pueden
ser director o indirectos; y segn la forma que se adopted pa-
ra determinar el gravamen, proporcionales o progresivos.
La clasificacin entire impuestos director e indirectos se
establece sobre la base de la conexin del contribuyente con
5 Fernando Isaza, La insensibilidad jurdica.
6 Francisco de P. Prez, Derecho constitutional colombiano.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


el fisco. Es director cuando el impact del gravamen recae so-
bre el individuo, e indirecto, cuando incide sobre otro dis-
tinto del que lo paga.
El sistema proporcional grava la renta con el mismo por-
centaje, cualquiera que sea su origen y cuanta. El sistema
progresivo eleva el porcentaje a media que sube la renta;
distingue entire la renta del trabajo y la del capital, y afecta
menos la primera que la segunda.
La tarifa progresiva se adopt, por primera vez, en In-
glaterra para gravar las herencias, en 1894, y, posteriormen-
te, en 1909, para el impuesto a la renta.
1) Impuesto indirecto. Grava, por lo general, los consu-
mos y la trasmisin de la propiedad. Su caracterstica es la
de ser trasladable, es decir, que incide sobre una persona dis-
tinta de la que efectivamente lo paga. A esta clase de impues-
tos correspondent los de aduanas, timbre y papel sellado.
En los pauses de avanzada organizacin econmica, el
impuesto indirecto ha perdido importancia en el rgimen tri-
butario. Carece de flexibilidad en pocas de crisis y de de-
presin, cuando se restringe notoriamente la capacidad ad-
quisitiva de las gentes. Entonces, los gravmenes indirectos
descienden verticalmente. En cambio, en las pocas de nor-
malidad econmica, sealan los ms altos ndices, y cuando
se calculan con prudencia, produce siempre un poco ms
del estimativo del presupuesto.
Podra decirse, tambin, que el impuesto indirecto tiene
la ventaja de sus inconvenientes. Pasa casi inadvertido, ya
que se sufraga al moment de pagar determinados artculos
para el consumo human. No suscita, as, mayores resisten-
cias e ingresa a las arcas pblicas con facilidad. Sin embar-
go, en el caso del gravamen a la importacin, se confunde
con el precio del artculo y, cuando es muy elevado, es fac-
tor de encarecimiento de la vida. En tesis general, el impues-
to indirecto afecta much ms al pobre que al rico, ya que el
primero no dispone de recursos suficientes para efectuar
compras al por mayor, beneficindose con un menor precio.
Por este aspect, el impuesto indirecto se aparta del sano
principio de la igualdad tributaria.
En muchas ocasiones, el impuesto indirecto entraba, tam-
bin, el desarrollo de las actividades comerciales, y hasta
constitute una capitis diminutio de la libertad individual,
por las inspecciones domiciliarias, el establecimiento de adua-
nas, aduanillas y resguardos, tanto en las fronteras como
en el interior del pas.








ABEL CRUZ SANTos


Pero, como lo observa un autor, el ,contrabando es el
nico corrective eficaz para los impuestos indirectos mal
tasados o deficientemente organizados. Especialmente en los
impuestos de importacin y en los de consumo, los grav-
menes deben ser equitativos para restarle, en lo possible, in-
centivo al fraude.
No existe una regla fija para determinar la proporcio-
nalidad de los impuestos director e indirectos en el presu-
puesto. Ello depend de la organizacin econmica del pas,
de su capacidad tributaria, de la densidad de poblacin y de
su cultural poltica. Lo que s puede afirmarse es que el
impuesto indirecto no podr nunca ser desplazado de los
sistemas tributarios. Como lo ha escrito FLORA, contribute a
corregir los errors y las desigualdades de los gravmenes di-
rectos, gravando ulteriormente la riqueza en dos de sus prin-
cipales manifestaciones: cuando se trasfiere y cuando se
gasta7.
La Constitucin de Colombia, en su art. 201, determine
que "ninguna contribucin indirecta ni aumento de impues-
to de esta clase empezar a cobrarse sino seis meses des-
pus de promulgada la ley que establece la contribucin o
el aumento".
En cuanto a los derechos de aduana, el art. 202 de la
Carta seala que toda variacin en la tarifa "que tenga por
objeto disminuir los derechos de importacin, comenzar a
ser ejecutada noventa das despus de sancionada la ley que
la establezca, v la rebaja se har por dcimas parties en los
diez meses subsiguientes. Si la variacin tiene por objeto
el alza de los derechos, esta se verificar por terceras parties
en los tres meses subsiguientes a la sancin de la ley".
Ambos preceptos se justifican plenamente. En el caso
de los impuestos indirectos en general, se trata de evitar los
perjuicios que sufriran la industrial y el comercio con el
alza de ciertos gravmenes, lo cual determinara, consecuen-
cialmente, el encarecimiento de determinados artculos y,
tal vez, la restriccin del consumo.
Y en el caso particular de los derechos de aduana, es
una garanta para la industrial y el comercio el haber deter-
minado que toda reduccin en los derechos de importacin de-
ber ponerse en vigencia gradualmente. En esa forma, las
materials primas y las manufacturadas importadas con de-
rechos ms altos, pueden realizarse sin prdidas.
2) Impuesto director. Cumple una double funcin de jus-
ticia social y econmica. Grava la renta personal y las fuen-
7 Federico Flora, Ciencia de la hacienda.







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


tes de donde proviene; establece estrecha conexin entire el
Estado y los contribuyentes; realize una obra de educacin
colectiva; estimula el espritu pblico; y, en fin, despierta
en las classes sociales que lo pagan la preocupacin por la
buena inversin de los tributos.
El impuesto director grava personalmente al contribu-
yente en su renta y en sus bienes, por medio de una tarifa
establecida y por el sistema de listas nominativas. Su ca-
racterstica es la de establecerse sobre hechos fijos y cons-
tantes, como la persona, la propiedad y la renta.
En ciertos casos, sin embargo, el impuesto director se
torna indirecto, como cuando grava las utilidades de las
sociedades annimas que estas cargan en sus balances al
costo de produccin, que se traslada al consumidor en el
precio del artculo.
El impuesto director se coloca hoy, en la gran mayora
de los pases, a la cabeza de los sistemas tributarios. Fue,
en sus comiezos, bandera de los partidos de izquierda, que
posteriormente han adoptado tambin los de derecha. Se
inspira en un principio de justicia, segn el cual el Estado
debe derivar los mayores tributos de las classes pudientes
y capitalistas que, en realidad, son las que ms se benefi-
cian con el desarrollo social y econmico del pas. Y que,
en cambio, las classes media y obrera -que no derivan su
renta del capital, sino del trabajo- deben soportar la car-
ga tributaria menor.
Entre las caractersticas del impuesto director, se men-
cionan las siguientes:
a) Estabilidad. Como se liquid y paga peridicamente
sobre el ao anterior, tiene cierta estabilidad, y contribute
a mantener el equilibrio del presupuesto.
b) Capacidad econmica. Por la declaracin del contri-
buyente y otros medios fidedignos, deduce su verdadera ca-
pacidad impositiva. Tiene cierta elasticidad, al reducir tasas
y conceder exenciones para las rentas de trabajo y los fa-
miliares.
c) Es estimulante. Aceptando, con naturales restriccio-
nes, el concept de MCCULLOCH de que el impuesto "crea
en el hombre una nueva capacidad para soportarlo, y que
el aumento de las cargas pblicas trae un aumento propor-
cional en las industries", es indudable que cuando el gra-
vamen se fija con equidad y se invierte adecuadamente, si
bien en un principio puede suscitar resistencias, terminal
por estabilizarse, y estimula iniciativas provechosas.








ABEL CRUZ SANTOS


d) Estado y contribuyente. La forma personal como se
paga el impuesto director, crea una necesaria vinculacin en-
tre el Estado y el contribuyente. La ciudadana mantiene
una vigilancia constant sobre la inversin de los tributos
y sobre la march de la administracin pblica.
3) Impuesto proporcional. Aplica a los contribuyentes
una misma tarifa, cualquiera que sea la cantidad que se tra-
ta de gravar. El sistema es injusto porque la capacidad
econmica de la persona no se desarrolla en forma propor-
cional, sino en forma progresiva.
4) Impuesto progresivo. Utiliza tarifas ascendentes pa-
ra determinar el gravamen. De esa manera realize el prin-
cipio bsico de gravar al contribuyente de acuerdo con su
capacidad econmica. La escala progresiva, para liquidar
el impuesto, debe establecerse con sumo cuidado, evitando
transiciones demasiado bruscas que pudieran hacer injus-
to el gravamen.
5) Impuesto nico. Carece de toda actualidad en la po-
ca contempornea; existi en las sociedades primitivas, don-
de no haba casi desigualdad en las fortunes. Su origen se
remonta a la escuela de los fisicratas, que atribua exclu-
sivamente al factor tierra la existencia de la riqueza. Hoy
tiene esta mltiples manifestaciones; grave error sera -des-
de el punto de vista de la conveniencia del fisco y de la
justicia tributaria- que el impact del gravamen afectara
solo un determinado sector de la riqueza. Se llegara, as, a
gravmenes excesivamente elevados y a la quiebra de las fi-
nanzas pblicas.
En el derecho financiero modern, los ingresos del pre-
supuesto del Estado se orientan a la diversificacin. Se tra-
ta de combinar armnicamente los gravmenes director e
indirectos, las tasas y las contribuciones, a fin de que aflu-
yan a las arcas pblicas ingresos de diverso orden, estable-
ciendo, entire unos y otros, cierta compensacin, para lo-
grar, as, que se cumpla el principio de la justicia impositiva.

25. EL IMPUESTO Y EL INGRESO NATIONAL

Se ha definido el ingreso national como el "valor neto
de todos los bienes econmicos producidos por el pas"8.
Es, pues, el mejor termmetro para apreciar la actividad
econmica en un tiempo determinado, generalmente un ao.
Su finalidad es deducir la participacin del element hu,


8 Simn Kuzmets, National income and its composition,







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


mano en el rendimiento de la riqueza. Son sus fuentes ori-
ginarias: la tierra, el trabajo y el capital. Los recursos na-
turales, la situacin geogrfica, las instalaciones de la in-
dustria, la eficiencia del element human, determinan que
el ingreso de un pas sea ms o menos alto. No debe con-
fundirse la riqueza potential con la riqueza efectiva de un
pas, representada en su produccin.
Se ha dicho que el Estado concurre al process de la
produccin, nq solo cuando explota empresas de servicio
pblico, sino tambin cuando fomenta bienes intangibles,
como la educacin y la higiene, que aun cuando fuera del
comercio, acrecientan la capacidad productora del elemen-
to human, y son ndice del nivel de cultural de una nacin.
En este orden de ideas, es el impuesto la participacin
del Estado en la distribucin de la riqueza. Pero, observa
SOMERS, este concept debe aceptarse con cierta relatividad,
y pregunta: por qu se pagan los impuestos? El mismo
contest que tienen diverse finalidad; que en algunos se
da el caso de ser contrarios al fomento de la produccin.
De ah que no todos los gravmenes se podran aceptar co-
mo integrantes del ingreso national. Y, entonces, habra
que adoptar una nueva clasificacin, segn la finalidad del
gasto que con ellos se trata de financial. Pero tampoco as
se resolvera el problema, ya que los impuestos tienen, por
lo general, ms de una finalidad. Y, por ltimo, no todos
los gastos pblicos se financial con impuestos.
Sin embargo, argument SOMERS, "en casi todos los
clculos del ingreso national no se consider a los impues-
tos como un sector aparte en la distribucin del ingreso.
Porque el hecho es que los impuestos se pagan con los in-
gresos que correspondent a los diferentes sectors de la dis-
tribucin". Y concluye que lo interesante es definir si el in-
greso debe calcularse antes o despus de la deduccin del
impuesto. Agrega que el Departamento de Comercio de los
Estados Unidos, al hacer los clculos del ingreso national,
adopta el sistema de ."tomar para los sectors de distribu-
cin del ingreso su. cifra bruta, es decir, antes de hacer la
deduccin por el monto de los impuestos correspondientes
a cada uno de ellos"9.
Otro autor, KUZNETS, consider que los impuestos s de-
ben deducirse al calcular el ingreso, ya que "el valor de los
servicios que el. gobierno presta a los individuos es equiva-

9 Harold M, Somers, Finanzas pblicas e ingreso national.







ABEL CRUZ SANTOS


lente al imported de los impuestos que pagan y, por lo tan-
to, debe tratrseles en la misma forma que a los gastos de
alimentacin, vestido y habitacin", para los cuales se con-
cede al contribuyente una exencin personal. Sin embargo,
el concept de ese autor pugna con el modern principio
de que el impuesto no implica retribucin del contribuyen-
te por los servicios recibidos del Estado. Entre otras razo-
nes, por la dificultad de precisar el servicio concrete que
recibe el contribuyente al efectuar el pago del gravamen.

26. TENDENCIA DEL IMPUESTO

Como cuestin previa en todo sistema tributario debe
sealarse la finalidad del impuesto; precisar su orientacin
fiscal o econmica; establecer quin va a pagar, efectiva-
mente, el gravamen; sus repercusiones sociales; si va a es-
timular o afectar la produccin, el empleo o la distribucin
de ingreso. Y juzgado por este aspect, el impuesto puede
ser proporcional, regresivo o progresivo.
El principio de la capacidad de pago, que desarrolla la
tarifa progresiva, no es aplicable en todos los casos, como
cuando se trata de estimular las industries incipientes y el
pleno empleo. En algunos pases se gravan los depsitos ban-
carios para estimular, en moments de deflacin, los me-
dios de pago y los gastos de consumo. Tambin se ha acos-
tumbrado rebajar algunos impuestos a las grandes indus-
trias, para que mantengan un alto nivel de empleo en po-
ca de crisis. Igualmente se gravan las utilidades no distri-
buidas, Dara defender a los accionistas minoritarios de los
abusos de los grandes accionistas que asumen el control de
las empresas poderosas.
En los sistemas tributarios, antiguos y modernos, gozan
de popularidad los impuestos de consumo. Porque suminis-
tran al fisco ingresos constantes, no suscitan, por lo gene-
ral, mayores resistencias y se recaudan con much facili-
dad, generalmente en la fuente, por medio de estampillas
de timbre.
Esa clase de impuestos no solo gravan el consumo de
ciertos artculos, como licores, cigarros, cigarrillos, fsforos,
etc., sino tambin servicios de uso permanent o bienes de
capital, cuya explotacin require una licencia o una paten-
te previa, que se concede y renueva por anualidades, pre-
vio pago de la tarifa sealada.
Cuando estos gravmenes se cobran por el sistema de
porcentaje sobre el precio de venta del artculo, se dice que








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


el impuesto es ad valorem; y cuando se cobran al peso o
por unidad, se denominan especficos.
"Hay siempre cierto peligro -dice HICKs- de que un
impuesto sobre el consumo pueda reducir el nmero de pro-
ductores en la industrial gravada hasta un punto en que su
control sobre el mercado llegue a ser monopolstico, a tra-
vs de la eliminacin de sus rivals dbiles. Como resultado,
los consumidores pueden encontrarse con una produccin
restringida y unos precious elevados en una cantidad mayor
que la del impuesto"10.

27. INCIDENCIA, IMPACT, TRASLACIN

Al estudiar el impuesto por sus efectos econmicos, sur-
ge el fenmeno de su incidencia, o sea, el desplazamiento
del gravamen en las diversas classes de contribuyentes, para
determinar, en definitive, quin paga el impuesto. En los de
consumo no existe dificultad porque el gravamen se paga con
el precio del artculo o del servicio. Lo mismo sucede con
los derechos de importacin que determinan el mayor o
menor precio de las materials primas o de las manufactu-
ras extranjeras. Pero en el impuesto a la renta s se presen-
tan algunas dificultades, especialmente al gravar la socie-
dad mercantil, persona jurdica distinta de los socios que
la forman. El gravamen excesivo a la sociedad puede re-
traer al accionista e impedir que la inversin y el ahorro
afluyan a la industrial. Tambin, a ms de injusto es antieco-
nmico gravar industries que no estn en process de pro-
duccin por causes ajenas a la voluntad del empresario.
Se entiende por impact el punto preciso de la imposi-
cin, la persona natural o jurdica que lo paga. En los im-
puestos de consumo a la gasoline, los licores, cigarrillos, fs-
foros, el impact recae, no sobre el vendedor de esos artcu-
los -que opera como simple recaudador fiscal-, sino so.
bre el consumidor.
Pero existen casos distintos, como el del seguro social
por asistencia mdica, invalidez o desempleo, en que el im-
pacto recae en parte sobre la empresa y en parte sobre el
trabajador.
Al decir de SOMERS, la traslacin del impuesto "es el
process por medio del cual se fuerza a otra persona a pa-
garlo". Y explica su definicin con dos ejemplos: "El obre-
ro que obtiene un aumento de salario para recompensar el


10 Ursula K. Hicks, Hacienda pblica.







ABEL CRUZ SANTOS


impuesto sobre los ingresos que tiene que pagar, trasfiere
el gravamen a su patrono. El patrono, a su vez, puede au-
mentar el precio de la mercanca y trasladar el imported del
impuesto al consumidor, que puede ser el mismo traba-
jador".
Segn el mismo autor, el impuesto puede ser traslada-
do en parte, en su totalidad o no ser trasladado; puede tras-
lacdarse muchas veces antes de encontrar el sujeto final, y
la traslacin puede tomar varias formas, hacia adelante o
hacia atrs. Tiene tres clasificaciones: traslacin del pero-
do de mercado, a corto plazo y a largo plazo11.

28. IMPUESTOS INDIRECTOS. ADUANAS Y RECARGOS

Su importancia en los presupuestos del Estado depen-
de de la poltica de los pases en material de comercio ex-
terior. Si esa poltica es la del libre cambio, el arancel
aduanero cumple una funcin fiscal. Si se adopta la poltica
proteccionista, realize una funcin econmica. En el primer
caso, la facilidad de importacin suministra al tesoro pbli-
co recursos considerable; en el segundo, se defiende la in-
dustria national de la competencia extranjera; y lo que el
fisco deja de recibir en la aduana, lo compensa con creces
al gravar la renta, el patrimonio y las utilidades de las in-
dustrias protegidas.
Se design con el nombre de aduana el lugar donde es-
t situado un funcionario investido de autoridad, para tasar
y recaudar los impuestos de importacin y exportacin so-
bre products y mercancas que entran o salen del pas. Es-
tos impuestos, llamados tambin derechos, se liquidan en
la aduana del respective puerto, martimo, fluvial terres-
tre, y se pagan antes de que las importaciones o exportacio-
nes entren o salgan del pas.
La lista o catlogo de los artculos gravados, con indi-
cacin del respective aforo, se denomina tarifa de aduanas
o arancel aduanero. Colombia adopt recientemente la no-
menclatura de la Sociedad de las Naciones, para mayor fa-
cilidad en sus relaciones comerciales con otros pases. Su
arancel combine el gravamen especfico con el ad valorem.
Aun cuando dentro de una buena orientacin econmi-
ca, ningn pas debe gravar su exportacin, y antes, por el
contrario, debe fomentarla, se aceptan, sin embargo, cier-
tos impuestos de exportacin en beneficio de determinadas
industries, como ocurre en Colombia con el caf.


11 Harold M. Somers, ob. cit.









EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


1) Libre cambio y proteccionismo. En el siglo pasado
y a principios del actual, estas escuelas econmicas se dis-
putaron la supremaca en el comercio international. El li-
bre cambio levant como bandera la libertad de comercio,
la libre concurrencia al mercado, a base de precio y calidad.
El proteccionismo proclama, para cada pas, el derecho a
defender su desarrollo industrial y econmico, a buscar la
autosuficiencia, aun a costa de ciertos sacrificios para las
classes consumidoras, que tienen su compensacin en la ele-
vacin del nivel de vida y en el ensanche de la riqueza p-
blica y privada.
En esa pugna, el proteccionismo se ha adjudicado la
victoria. El libre cambio, en su forma original, no se prac-
tica ya ni en Inglaterra, pas donde tuvo su origen. Por el
mecanismo del arancel, complementado con otros mecanis-
mos de control, los pases abren o cierran sus aduanas, se-
gn sus conveniencias.
Inglaterra fue apstol del libre cambio mientras tuvo
en sus manos el control del comercio mundial. Y se volvi
proteccionista cuando encontr que otros pases le disputa-
ron esa supremaca.
En los Estados Unidos, Alexander Hamilton, primer se-
cretario del tesoro, expuso magistralmente la tesis protec-
cionista en 1791. Entonces se trataba de defender la posi-
bilidad de industrializacin de esa nacin de la competen-
cia inglesa. Vino despus la revolucin industrial, con el
maquinismo. Los Estados Unidos son hoy los lderes de la
llamada produccin en masa, que ha determinado en ese
pas un viraje hacia el libre cambio. Se trata ya de conquis-
tar nuevos mercados para las manufactures norteamerica-
nas que estn en condiciones de desalojar las de origen la-
tinoamericano, elaboradas con tcnica deficiente y a un alto
costo.
2) La proteccin en Colombia. Desde 1821, y con cor-
tos interregnos, Colombia ha venido practicando, en forma
ms o menos acentuada, la proteccin a sus incipientes in-
dustrias. A partir de 1931, especialmente, sus manufactures
han alcanzado un desarrollo considerable. Juegan un papel
decisive en la economa national, por los capitals inverti-
dos, por las materials primas que utilizan, por el numero-
so personal de empleados y obreros que ocupan, por la posi-
bilidad de pagar adecuados salaries y prestaciones sociales;
y, en fin, por las sumas, muy elevadas, que tributan al fis-
co por impuestos, as como por las divisas extranjeras que
le economizan al pas con las manufactures que se dejan de
importar. Economa relative porque casi todas las industries
requieren material prima, maquinaria y repuestos extranjeros.








ABEL CRUZ SANTOS


A pesar del desarrollo industrial, las manufactures co-
lombianas no pueden competir, sin la proteccin que el Es-
tado les dispensa, con las de otros pases industrializados,
con mayor experiencia tcnica, con costs de produccin in-
feriores a los nuestros, y que disponen, adems, de grandes
capitals para hacer el dumping, en cualquier moment, a
las naciones que apenas se inician en el process de la indus-
trializacin.
Es difcil determinar hasta dnde debe mantenerse la
proteccin en el caso de industries ya estabilizadas, que li-
quidan buenos dividends y cuentan con slido respaldo fi-
nanciero. En teora se acepta que la proteccin debe otorgar-
la el Estado, con carcter transitorio, mientras la naciente
industrial est en el perodo del desarrollo y conquista su
estabilidad financiera. La experiencia demuestra lo contra-
rio: que las industries nunca se sienten debidamente prote-
gidas, y que cada vez solicitan, con ms ahinco, una protec-
cin mayor.
Hoy es verdad generalizada la de que los pases latino-
americanos, si quieren salir de la triste condicin de subde-
sarrollados, deben buscar en la industrial la formula de su
redencin econmica. Pero la industrial colombiana tiene por
delante el problema de los altos costs de produccin que
le dificultan la conquista del mercado exterior y el ensanche
del consumo national.
En 1959 se expidi un nuevo arancel aduanero que mo-
derniz su nomenclatura, revis las tarifas que, por la des-
valorizacin de la moneda, haban perdido, en gran parte,
su incidencia protectora, y, al mismo tiempo, foment el
desarrollo industrial del pas.
3) Impuestos sobre comercio exterior. En el presupuesto
national de 1962 figuran los siguientes impuestos indirectos,
relacionados con el comercio exterior del pas:
NUMERAL ESTIMATIVO
18 Exportacin de caf ...... .. $ 1.500.000
19 Otras exportaciones ...... .... 16.533
20 Aduanas y recargos .. .. ...... 819.457.602
21 Tonelaje .. .. .. .. .. .. .. .. 4.419.052
22 Importacin de cigarrillos .. ... 1.686.088
23 10% en dlares sobre canje de cer-
tificados por renglones distintos a
las importaciones .. ...... .... 3.403.192
24 Reintegro del Banco de la Repbli-
ca por depsitos constituidos para pa-
go de la deuda external commercial 75.800.000
25 Para fomento de materials primas 27.907.539








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


Aun cuando es principio general, en material impositiva,
que el fisco no debe gravar la exportacin sino, por el con-
trario, fomentarla, se aceptan, sin embargo, gravienes mo-
derados a la exportacin de ciertos artculos, como ocurre
en Colombia con el caf. El product de ese impuesto lo re-
cibe li Federacin Nacional de Cafeteros para emplearlo en
beneficio de tan important industrial, segn contrato con el
gobierno.
De. acuerdo con los arreglos celebrados por el gobierno
para cancelar la deuda commercial atrasada, que en 30 de ju-
nio de 1960 ascenda a la considerable suma de US$ 500.000.000,
segn informa la Memoria de Hacienda del mismo ao, di-
cha deuda, representada en pagars cuyo servicio atiende el
Banco de la Repblica, quedar cancelada en 1966. Enton-
ces desaparecer de los impuestos sobre comercio exterior
en el presupuesto national el incluido en el numeral 24.
4) El mercado comn. Entre las teoras sobre comercio
exterior, la proteccionista es la ms antigua. Se deriva de
la vieja autarqua, que cifraba en el autoabastecimiento la
verdadera riqueza de una nacin. En nuestro siglo, despus
de la guerra de 1914, el proteccionismo tom el nombre de
nacionalismo econmico. Y a ms de altos derechos de im-
portacin, acudi a otros mecanismos complementarios co-
mo el control de importaciones, las listas de prohibida im-
portacin, los convenios de compensacin, etc.
Pero a esta poltica, rgidamente proteccionista, le ha
llegado. su hora final. El que no compra, no puede aspirar
a vender, es la tesis que prevalece hoy en el comercio
exterior. El mercado comn surge en el mundo como la nue-
va teora en el comercio international. Tiene origen en el
tratado, suscrito en marzo de 1957 y que empez a operar
en enero de 1959, por los gobiernos de Alemania, Blgica,
Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo, que establece una
series de reglas o principios para facilitar la libre concu-
rrencia en el mercado international. Las naciones signata-
rias de ese convenio son adversas a las formas de interven-
cin econmica, a las diversas classes de monopolios, a
la limitacin de la produccin, al control de precious y
al dumping.
El mercado comn es, pues, una comunidad econmi-
ca o unin aduanera de varias naciones por cuyos, territo-
rios circulan libremente mercaderas, capitals y personas.
Su finalidad es la de contribuir al desarrollo equilibrado
'de los pases asociados para fomentar su progresiva indus-
trializacin, la tecnificacin de su agriculture y otras acti-
vidades primaries, con el fin de elevar el nivel de vida de








ABEL CRUZ SANTOS


los habitantes. Su objetivo final es la eliminacin gradual
de los derechos de importacin y de aquellas restricciones
usuales en el comercio international.
El mercado comn europeo represent una poblacin
uproximada de 170 millones y un product national bruto
de 20 mil millones de dlares. Para las naciones signatarias
ha significado algo ms que una unin aduanera; las ha co-
locado en el primer plano international, devolviendo a al-
gunas de ellas su antigua preeminencia poltica.
Se entiende por zona libre de comercio el rea por don-
de circulan mercaderas sin pagar derechos de aduana y sin
sujecin a controls de ninguna clase. Y la unin aduanera
es una zona territorial que se rige por una aduana nica y
comn para un determinado grupo de jnaciones.
Integran el mercado comn materials primas, manufactu-
ras v products agrcolas que tienen mercado international.
La eliminacin de los derechos de aduana se realize gradual-
mente, en el curso de various aos. Y los products que par-
ticipan en el mercado comn se clasifican en tres catego-
ras: hienec primarios materialss primas y products agrco-
las), bienes de capital (maquinaria, equipos, repuestos y
otros bienes duraderos) y bienes manufacturados (artculos
.e consumo general).
Los excelentes resultados del mercado comn en Euro-
pa hicieron pensar a various economists latinoamericanos,
particularmente a RAL PREBISCH, director de la CEPAL, en
la conveniencia de trasplantarlo a las naciones situadas al
sur del Ro Grande para fortalecer su economa, vigorizar
su intercambio commercial, eliminar tratamientos discrimina-
torios y dar, en fin, mayor expansion a su comercio inter-
nacional.
Despus de varias reuniones, convocadas por la CEPAL,
que se efectuaron en Mxico y en Santiago de Chile, se sus-
cribi, finalmente, en Montevideo el tratado "que establece
una zona libre de comercio e institute la Asociacin Lati-
noamericana de Libre Comercio", el 18 de febrero de 1960.
Ese tratado lo firmaron inicialmente Argentina, Brasil,
Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay. El Congreso de
Colombia, a fines de 1961, autoriz al gobierno para adherir
al Tratado de Montevideo, previo informed de un comit
ad hoc designado con tal fin, que emiti concept favorable.
Consideraron los tcnicos que, desde el punto de vista
geogrfico, la posicin de Colombia es equidistante de Mxi-
co y Argentina, con la ventaja de tener costas sobre el Atln-








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


tico y el Pacfico, que le facility la distribucin de sus pro-
ductos, posicin que result atractiva para el establecimien-
to de nuevas industries.
En trminos de dlares, comparativamente con la ma-
yora de los pases latinoamericanos, el precio de los pro-
ductos colombianos result ms bajo. Naturalmente, sobre
la base de que el pas mantenga su estabilidad monetaria
y continue elevando su rata de produccin.
Tambin en relacin con otros pases la productividad
de las industries bsicas de Colombia es bastante alta. Es-
pecialmente en la industrial textil, en la de confecciones y
en algunas ramas metalrgicas. Como lo demuestra la pe-
netracin de esas manufactures en los mercados de Vene-
zuela, Ecuador, Per y parte del Brasil. Al decir del comit
de tcnicos que estudi el asunto, "si nuestra industrial tex-
til recibiera suficientes rebajas arancelarias, de modo que
se colocara en igualdad de competencia con la produccin
national de esos pases, tendra una mayor capacidad de
penetracin en esos mercados". Igual ocurrira con las dro-
gas y products farmacuticos, industrial que ha alcanzado
en Colombia notable desarrollo.
La zona libre de comercio, conforme al Tratado de Mon-
tevideo, se perfeccionar en un perodo no superior a doce
aos, durante el cual las parties contratantes "eliminarn gra-
dualmente, para lo esencial de su comercio recproco, los
gravmenes y las restricciones de todo orden que incidan
sobre la importacin de products originarios del territorio
de cualquier parte contratante".
El libre comercio operar mediante negociaciones pe-
ridicas entire las parties contratantes, de las cuales resulta-
rn listas con las reducciones anuales de gravmenes y de-
ms restricciones que cada pas conceda a los dems que
participan en la Asociacin Latinoamericana de Libre Co-
mercio.
La reduccin de gravmenes arancelarios ser equiva-
lente, por lo menos, al 8% de la media ponderada de los gra-
vmenes vigentes para terceros pases "hasta alcanzar la
eliminacin para lo eseqcial de sus importaciones de la zona".
Se regular el Tratado de Montevideo por la Conferencia
de los pases asociados y por un comit ejecutivo. La Con-
ferencia es el rgano mximo de la Asociacin, la integran
delegados de los pases asociados; se rene ordinariamente
todos los aos y, en casos especiales, tendr reuniones ex-
traordinarias, convocada por el Comit, que es rgano per-
manente de la Asociacin, encargado de velar por la apli-
cacin de las disposiciones del tratado.








AIBEL CRUZ SANTOS


Expirado el plazo de 12 aos, que fija el Tratado de
Montevideo, a contar de la fecha en que haya entrado en
vigor, "las parties contratantes procedern a examiner los
resultados obtenidos en virtud de su aplicacin. e iniciarn
las negociaciones colectivas necesarias para la mejor conse-
cucin de los objetivos del tratado y, si fuere oportuno, pa-
ra adaptarlo a una nueva etapa de integracin econmica".
El mercado comn en la Amrica Latina ser un ensa-
yo muy interesante, y ojal que sus resultados sean tan fa-
vorables como lo han sido en Europa. En todo caso, su co-
rrecta aplicacin depender principalmente de la estabili-
dad social y poltica de los pases asociados.

29. OTROS IMPUESTOS INDIRECTOS

Siguiendo el mismo orden del presupuesto national de
1962, se mencionan los siguientes:
1) Impuestos sobre la produccin y consumo. En el nu-
meral 26 se lee: "Impuesto de $ 1.00 por cada botella de
720 gramos o proporcionalmente por fracciones de licores
destilados, de produccin national, que se den al consumo
dentro del territorio national ........... $ 29.566.086".
2) Impuesto sobre los servicios. Se incluyen en esta cla-
sificacin:
NUMERAL ESTIMATIVO
27 Espectculos pblicos y billetes de
apuestas .. .. .. .. .. .. .. .. .$ 8.608.969
28 Impuesto del 20% sobre el concurso
hpico del 5 y 6 .. .. .. .. .. .. 17.112.066
29 Impuesto pro turismo national del
5% sobre tarifas hoteleras y sobre
pasajes nacionales y otros ... .. 6.712.154
30 Impuesto sobre clasificacin de pe-
lculas .cinematogrficas .... .... 35.000.00
3) Grupo de timbre. Impuesto sobre papel sellado y tim-
bre national .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .$ 144.830.809
Estos gravmenes son especialmente importantes en la
trasmisin de la propiedad. Se cobran sobre toda clase de
documents civiles, comerciales, judiciales, administrativos
y sobre operaciones de cambio international.
Existe en Colombia solamente una clase de papel sella-
do, que tiene 32 centmetros de largo por 22 de ancho, con
sello litogrfico y su valor expresado en letras y nmeros; en








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


el centro figure en marca de agua el escudo national; tiene
34 lneas trasversales utilizables, siendo prohibido escribir en
los mrgenes y entire lneas. No tiene perodo fijo para su em-
pleo; su precio se mantiene stable por largo tiempo.
El impuesto de timbre se hace efectivo por medio de es-
tampillas de diferentes denominaciones que llevan tambin
el escudo national, y cuya anulacin coresponde al funciona-
rio administrative o judicial, en el acto de la presentacin o
entrega del respective document.
El origen del impuesto de timbre es muy remoto. Proce-
de del sello creado por Felipe IV, por pragmtica de 15 de
diciembre de 1636, extendido por Felipe V a los territories
de Aragn.
Estos impuestos indirectos suministran cuantiosos ingre-
sos al fisco, especialmente en pocas de normalidad econ-
mica. Pero no es recomendable abusar de ellos porque, en
unos casos, encarecen la administracin de justicia; en otros,
interfieren las transacciones comerciales y, por lo general,
afectan a las. classes econmicamente dbiles.

TASAS Y MULTAS

1. Servicios de comunicaciones


NUMERAL
37 Correos, portes oficiales, estampilla
de la Cruz Roja .. .. .. .. .. $
38 Telgrafos, portes oficiales .. .. ..
39 Apartados postales, multas .. .. ...
2. Servicios y products portuarios


Muelles, faros, boyas, sanidad ..
Muelles fluviales .. ........
Trasbordadores fluviales ......
Muelle de Buenaventura ......


3. Servicios administrativos
44 Contribucin bancaria .. .. .... ..
45 Contribucin de sociedades anni-
mas .... .... ...... .....
46 Contribucin de institutes descentrali-
zados para fiscalizacin de la Con-
tralora General .. ...........
4. Otras tasas y multas
47 Valorizacin por desecaciones e irri-
gaciones .. ... .... .......


ESTIMATIVO


10.090.126
10.512.433
131.655


930.313
332.418
353.681
3.305.619

13.244.195

5.000.000

12.090.761


3.900.000








ABEL CRUZ SANTOS


NUMERAL ESTIMATIVO
48 Valorizacin por autopista entire Ave-
nida Caracas y el Puente del Co-
mn .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 413.687
49 Pesca de perlas y otras ... .. .. 52.257
50 Cuota compensacin military .... 4.860.996
51 Tasa sobre minas ........ .... 38.903
52 Peaje en carreteras nacionales .. 6.780.000
53 Ingresos Varios del Departamento Ad-
ministrativo de Seguridad (DAS) .. 773.570
54 Remate de mercancas decomisadas .. 1.413.784
55 Patentes y registro de marcas .. 811.026
56 Tasas y multas no especificadas .. 16.450.008

5. Bienes nacionales
En virtud de contratos vigentes, se clasifican en el pre-
supuesto national como rentas contractuales, sin que por
ello hayan perdido su carcter de bienes nacionales, las mi-
nas de esmeraldas de Muzo y Coscuez, las de Supa y Mar-
mato, que, por el aspect fiscal, solo gastos le causan a la
nacin.
1) Minas de Muzo y Coscuez. Se encuentran en el depar-
tamento de Boyac, en la region comprendida entire el Mag-
dalena y el Carare. Refieren los historiadores que fue el ca-
pitn Juan Penagos su primer descubridor, con anterioridad
a 1562, ao en que se fund la Villa de la Santsima Trini-
dad de los Muzos, que prosper en poco tiempo con la edi-
ficacin de conventos, establecimiento de rdenes religiosas
y aumento de la poblacin, por haber la Real Hacienda in-
corporado a su peculio el rendimiento de las esmeraldas
que ya desde entonces se extraan de esas minas.
Posteriormente, la Corona espaola organize la explo-
tacin del grupo de minas llamado Muzo, como tambin el
de Coscuez. Con mal resultado en cuanto al primero, cuya
explotacin hubo de abandonar en 1793 por la mala calidad
de las piedras, que apenas fueron avaluadas en Madrid en
1.450 reales de velln.
No alcanz, segn parece, mayor importancia la explo-
tacin de las minas de esmeraldas en la poca colonial, co-
mo tampoco en la poca de la independencia. Las tuvo pri-
mero en arrendamiento don Jos Ignacio Pars, patricio de
grata memorial, quien logr localizar una veta muy valiosa,
cuyo precio calcul la fantasa popular en un milln de du-
ros. Por concept de arrendamiento el seor Pars pag,
durante various aos, $ 12.000 anuales.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


Terminado ese contrato se celebr otro que, al decir de
Ignacio Gutirrez, secretario de hacienda en 1858, le repor-
taba al Estado un ingreso de $ 14.200 anuales, "pagados con
puntualidad".
A partir de 1863, asumi el gobierno la administracin
direct de las minas, con malos resultados, ya que segn
informed del secretario de hacienda Toms Cuenca, el teso-
ro national solo deriv una utilidad lquida de $ 6.000.
La ley 51 de 1875 aprob el contrato de arrendamiento
con el seor Juan Sordo, que representaba un ingreso annual
de $ 20.606, contrato que dicho seor traspas posteriormen-
te a una compaa.
La ley 48 de 1874 dio al estado de Boyac una partici-
pacin en los products de las minas, en cuanto excedieran
de $ 10.000 anuales. Y la ley 27 de 1878 cedi la propiedad
de ellas, con todos sus derechos y obligaciones, al mismo
estado de Boyac.
Terminado el rgimen federal en 1885, la nacin se sub-
rog al departamento de Boyac en la propiedad de las mi-
nas. En pblica subasta se adjudicaron en contrato de arren-
damiento a la compaa que representaba el seor Alejan-
dro Mancini, por la suma de $ 30.000 papel moneda, ms
una prima de $ 300.000.
Expirado el anterior contrato, resume el gobierno, en
1904, la administracin direct de las minas; y segn re-
fiere Carlos Arturo Torres, ministry de hacienda del presi-
dente Reyes, un despacho muy valioso de esmeraldas, con
un total de 120.000 quilates, se perdi en el ro Minero, pues
"la mula que conduca las esmeraldas se volvi para su po-
trero, se bot al ro, de suyo caudaloso y bastante crecido
por las lluvias de la estacin, no pudo pasarlo y se ahog
con la carga"12.
En 1905 se form el sindicato de Muzo, que tom la ad-
ministracin de las minas, con una participacin para la
nacin del 80%, y del 20% para el sindicato, contrato que
termin en 1909.
Pero antes, en 1908, se celebr en Londres un contrato
tripartito para la administracin de las minas entire Camilo
Torres Elicechea, en representacin de la nacin, Laureano
Garca Ortiz, en representacin del sindicato de Muzo, y la
sociedad constituida con el mismo objeto, denominada Co-
lombian Emerald Company, contrato que improb el Con-


12 Carlos A. Torres, Memoria de hacienda de 1904.








ABEL CRUZ SANTOS


greso, primero, y, posteriormente, el gobierno del presiden-
te Carlos E. Restrepo. La ley 85 de 1910 autoriz al gobier-
no para pagar a la Emeraid lo que comprobara haber desem-
bolsado por razn del referido contrato.
En la Memoria de Hacienda de 1922 apareci la siguien-
te sntesis numrica sobre los products de las minas de
Muzo y Coscuez, a partir de 1832:

Product de las minas de 1832 a 1858, a ra-
zn de $ 8.000 aproximadamente .. .. ..$ 148.000.00
De 1865 a 1875, arrendamiento a $ 14.000
anuales .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 147.000.00
De 1875 a 1886, a $ 20.606 anuales ........ 231.817.00
De 1886 a 1896, a $ 22.500 papel moneda
con cambio al 200 x 100 .. .. .. .. .. 112.500.00
De 1896 a 1901, $ 30.000 papel moneda
annual ms prima de $ 300, cambio medio
al 80 x 100 .. . .. .. .. .. . . 56.250.00
De 1901 a 1903, fianza por un contrato no
celebrado . . ........ . .. . .. 10.000.00
De 1904 a 1909, contrato del sindicato de
Muzo .. .. .. ...... . .. ... .. .. 1.283.228.00
Ventas verificadas por la Colombian Emerald
Co .......... ...... ...... .... 267.080.00
Entregado por la Emerald para trabajo de
explotacin .. .. .. .. .. .. .. .. .. 128.190.00
Venta de un lote de esmeraldas en Pars
en 1919 .... ............ .... 575.000.00
Suman los products hasta 1922 .. ..$ 3.059.065.00

La Memoria de Hacienda de 1922 concluye as: "Tres
millones, ms o menos, en nmeros redondos, han produ-
cido hasta hoy las minas de Muzo; pero si esa cantidad la
contracreditamos con el $ 1.000.000.00 de indemnizacin a
la Emerald Company; con los $ 365.000.00 entregados por
el arreglo con el sindicato; con los $ 100.000.00 anuales que
desde 1907 viene reconocindole la nacin al departamen-
to de Boyac, hasta hoy $ 1.500.000.00; con los gastos de
obras y reconstruccin de edificios y canales en las minas;
con los intereses pagados a Perier, honorarios de abogados,
etc., y con el gasto annual que se hace en el resguardo y con-
servacin de las minas, los $ 3.000.000.00 desaparecen en ab-
soluto y arrojarn ms bien un saldo a cargo de las minas".
Juzgadas, pues, desde el punto de vista fiscal, las es-
meraldas han sido para el Estado colombiano un espejis-
mo de riqueza. De 1922 hasta hoy, la situacin no se ha mo-








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


dificado favorablemente. Lo que el fisco national haya po-
dido recibir como product de tales bienes nacionales -calcu-
lados en un peso en los presupuestos de los ltimos aos-,
no alcanza a compensarlo de los gastos de administracin
y de lo que anualmente paga al departamento de Boyac
por la incorporacin de esas minas a los bienes de la Rep-
blica. Circunstancias varias, podran explicar el insuceso;
entire ellas, la de que no es actividad propia del Estado el
negocio de piedras preciosas, que mejor sera dejar a la ini-
ciativa particular.
Posiblemente a esta conclusion lleg tambin el gobier-
no en 1945, cuando celebr el contrato de explotacin de las
minas de Muzo y Coscuez con el Banco de la Repblica. Sin
embargo, por causes que el gerente de esa institucin ha
puntualizado en sus informes anuales, tampoco el rgimen
de concesin -por lo menos hasta 1955- ha representado
ingresos para el fisco national.
En vista de esta situacin se expidi el decreto 1988
de 1961, por el cual se autoriz la constitucin de una
sociedad annima para la exploracin y explotacin de las
minas de esmeraldas y berilo comprendidas dentro de la re-
serva de Muzo y Coscuez. La sociedad se denomina "Esme-
raldas de Colombia, S. A.", con domicilio en Bogot, cuyo
capital se forma con aportes de la nacin y de particulares,
que en el caso de la primera no puede ser inferior al 51%
del capital, ni representar ms del 40% del mismo el capi-
tal extranjero vinculado a la empresa. Aportar el Estado
el derecho de explotacin de las minas de Muzo y Coscuez
por un trmino de 50 aos prorrogables; el usufructo de
todos los bienes muebles e inmuebles de su propiedad dedi-
cados a la explotacin de las minas; las esmeraldas, morra-
llas y muestras de museo que se encuentran en poder del
Banco de la Repblica, y el good will y prima de explota-
cin de las minas.
En razn de su aporte, la nacin debe recibir una par-
ticipacin no inferior al 12% del product de la explota-
cin, y acciones por una cuanta que se determinar segn
avalos.
La sociedad se regir por las normas del Cdigo de Co-
mercio." La nacin tendr en la junta directive un represen-
tante con voz y voto, designado por el gobierno, adems de
los dir4ctores que, por razn de su aporte, puedan corres-
ponderlf.
2) Minas de Supa y Marmato. El rgimen patrimonial
del Estado colombiano incluye, conforme al artculo 202.








ABEL CRUZ SANTos


de la Carta, las minas de oro, de plata, de platino y de pie-
dras preciosas que existen en el territorio national.
Las minas de Supa y Marmato, primero de propiedad
de la Corona espaola, y luego de la Repblica, fueron, du-
rante muchos aos, motivo de complicados litigios y hasta
de intervenciones diplomticas. Desde el punto de vista fis-
cal, su producido ha sido nfimo, y dista much de com-
pensarle a la nacin las erogaciones considerable que ha
hecho en la defense y conservacin de esos bienes.
La ley 79 de 1930, que aprob el contrato con la Colom-
bian Mining and Exploration Co. Ltda., le puso trmino al
ltimo de esos litigios, previo pago a la mencionada com-
paa, de la suma de 300.000. Vueltas las minas a poder
de la nacin, se han celebrado various contratos de arrenda-
miento, en los cuales se ha reconocido al Estado diversos
porcentajes sobre los products lquidos.
Cabe hacer la misma observacin en el caso de las mi-
nas de Supa y Marmato, que hicimos respect a las minas
de esmeraldas. Y es la de que en vista de los deplorables re-
sultados que su explotacin le deja al fisco national, parece
lo ms aconsejable que el Estado se desprenda de esos bie-
nes, ya sea vendindolos a una entidad particular o dndo-
los en concesin. La experiencia ensea que los gobiernos
fracasan cuantas veces asumen actividades industriales o co-
merciales, que es mejor dejar a la iniciativa particular.
3) Salinas terrestres y martimas. Las salinas terrestres
de Zipaquir, Nemocn, Sesquil, Tausa, Gachet, Cumaral
y Upn, Chmeza y Recetor, y. Mneque, se hallan locali-
zadas, por su orden, en los departamentos de Cundinamar-
ca, Meta y Boyac.
La explotacin de las salinas de Zipaquir, Nemocn y
Tausa es muy anterior a la poca colonial. Fue esa una in-
dustria tpicamente indgena; los aborgenes extraan la sal,
y la cambiaban por oro y products alimenticios. Los siste-
mas de explotacin de los chibchas subsistieron durante va-
rios siglos. Y son de reciente data los procedimientos tc-
nicos que ahora se emplean para la extraccin y elabora-
cin de la sal terrestre.
La Corona espaola, por cdula de 1603, desposey
a los indios de sus salinas. Pero hubo de rectificar su de-
terminacin por la impericia que demostraron los coloniza-
dores espaoles en la explotacin de las minas. Y fue as co-
mo por cdula de 1609 se consagr el principio del libre comer-
cio de la sal. La Corona se reserve fijar el precio de la sal y
percibir el quinto real.







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


La Corona Espaola se reserve, sin embargo, el derecho
de fijar el precio de venta a la sal; de cobrar cnones de
arrendamiento por las minas y de limitar las zonas de con-
sumo, lo cual ocasionaba dificultades para la distribucin
del artculo.
En los albores de la independencia, en el ao de 1811, el
Cabildo de Zipaquir cedi a la Repblica el usufructo de
las minas de ese nombre, mediante upa renta annual de
$ 13.145.03, a la cual hubo de renunciar posteriormente en
beneficio de la causa emancipadora.
Restablecido, a poco, el rgimen espaol, Zipaquir ale-
g ante la Real Audiencia sus antiguos derechos sobre las
salinas, con tan buena fortune, que obtuvo una sentencia
por la cual se orden el pago de todo lo que tuviera dere-
cho a recibir de conformidad con las reales disposiciones.
Consumada la independencia national, la nacin asumi
la administracin de las salinas, y dispuso de sus produc-
tos. Una ley de 1824 declar las minas de sal de propiedad
del Estado, y decret un auxilio a la iglesia de Zipaquir,
con el propsito de indemnizar al municipio del despojo de
que haba sido vctima.
A partir de esa poca, empieza el monopolio de la sal
por el Estado colombiano. Y aun cuando posteriormente se
hicieron various intentos para volver al rgimen de libertad,
es lo cierto que nunca se logr, a pesar de las leyes y decre-
tos que se expidieron con esa finalidad, que circunstancias
diversas invalidaron en la prctica.
Como es sabido, se distinguen dos classes de monopo-
lios: el fiscal y el administrative. La finalidad del primero
es crear una renta sobre el consumo de ciertos artculos.
El segundo consiste en la prestacin de un servicio pblico,
sin nimo de lucro.
El monopolio de la sal es de carcter fiscal. Es un de-
recho que el Estado se reserve para producer el artculo,
fijarle un precio, y distribuirlo en los mercados de consu-
mo. Es este un monopolio de origen constitutional, consig-
nado en el art. 31 de la Carta, el cual expresa que "ningn
monopolio podr establecerse sino como arbitrio rentsti-
co y en virtud de ley".
En Colombia, en pocas ya distantes, los monopolios
fiscales fueron fuertemente combatidos, con la bandera de
la libertad de industrial y de la libre concurrencia. Los que
como el de la sal subsisten todava, pueden considerarse ya








ABEL CRUZ SANTOS


estabilizados porque se ejercitan con criterio social, que to-
ma en cuenta no solo los intereses fiscales, sino tambin
los de las classes consumidoras. Si la explotacin y fijacin
del precio de la sal se hubiera entregado a la iniciativa par-
ticular, seguramente el artculo tendra un precio alto en el
mercado.
FLORA consider la sal "el product imponible por exce-
lencia". Y agrega que entire todos los artculos de consumo
que han sido gravados, es el nico que verdaderamente rea-
liza el principio de la universalidad en el impuesto; su con-
sumo es igual por habitante y en cantidades mnimas, lo
cual determine que el gravamen per capital pase casi inad-
vertido'3.
Lo mismo en las buenas que, en las malas pocas, las
salinas terrestres -especiam.ente las de Zipaquir- han si-
do para el fisco colombiano uno de sus mejores arbitrios
rentsticos. Cuando no exista entire nosotros el impuesto
sobre la renta, el rengln de sales le segua en importancia
al de aduanas en el presupuesto national.
Despus de various ensayos para explotar las salinas por
los sistemas de arrendamiento o de administracin direct,
se lleg a la segunda formula que se practice hasta el mes
de diciembre de 1931, cuando el gobierno del president En-
rique Olaya Herrera, siendo Ministro de Hacienda Esteban
Jaramillo, dio en concesin al Banco de la Repblica la ex-
plotacin de las salinas de Zipaquir, Nemocn, Sesquil y
Tausa, como garanta de un emprstito para obras pblicas
de importancia national.
Aos despus se incorporaron al rgimen de concesin
otras salinas terrestres de menor importancia, y finalmente
las salinas martimas localizadas en el departamento del
Magdalena y en la intendencia de la Guajira.
Se ha definido la concesin como un contrato adminis-
trativo, mediante el cual una entidad de derecho pblico de-
lega a una entidad privada la obligacin de explotar una
riqueza o un servicio pblico, por un determinado tiempo,
bajo el control del Estado, a cambio de una remuneracin,
consistent en las tasas o derechos, que el concesionario que-
da autorizado a cobrar a los usuarios del servicio14.
En su da fue criticado el contrato de concesin de sa-
linas, por considerar que era contrario a las actividades pro-
pias de un banco central. Se perda de vista que en poca de
13 Federico Flora, Ciencia de la hacienda.
14 Carlos H. Pareja, Derecho administrative.







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


crisis, como la que exista cuando se realize aquella negocia-
cin, los gobiernos tienen necesariamente que acudir a los
bancos de emisin, que en virtud de los privilegios que el
Estado les delega, son los nicos capacitados para prestar
su ayuda eficaz y oportuna.
Las salinas terrestres y martimas, bajo el rgimen de
concesin, no solo han continuado siendo fuente de consi-
derables recursos para el fisco, sino que han ensanchado su
consumo, a tiempo que el precio del artculo en los merca-
dos nacionales se ha mantenido stable, a un nivel mode-
rado. Adems, se han mejorado las condiciones de vida de
los trabajadores, en particular de los indgenas, vinculados
a la explotacin de las salinas martimas en la Guajira.
La explotacin de las salinas terrestres se ha mecani-
zado, y el Banco de la Repblica proyecta establecer una
plant refinadora que producir, adems de sal yodada, la
requerida para diferentes usos industriales, especialmente
para la ganadera.
La elaboracin de la sal estuvo, por muchos aos, a
cargo de elaboradores particulares, y se realizaba por sis-
temas rudimentarios, casi los mismos de la poca colonial
a los cuales se refiri el sabio Humboldt en su interesante
memoriala raciocinada". Recientemente el Banco de la Re-
pblica ha logrado un arreglo con los intereses privados que
le permitir elaborar la sal por los ms avanzados procedi-
mientos tcnicos15.
La simultnea explotacin de las salinas terrestres y
martimas es natural consecuencia de que el territorio colom-
biano est desigualmente dotado en minas y fuentes de sal.
Boyac, Cundinamarca, Atlntico, Bolvar y Magdalena tie-
nen sal en abundancia. No as los departamentos del occi-
dente y de la Costa del Pacfico. "Siervos de la sal" fueron
llamados, a principios de este siglo, los habitantes del anti-
guo Cauca, que solo despus de abierto el Canal de Pana-
m pudieron libertarse de la sal peruana
En la explotacin de las salinas terrestres y martimas
influyen tres factors: precio, trasporte y zonas de consu-
mo. Una adecuada combinacin de los dos primeros, deter-
mina el tercero. Un absurdo econmico sera que la sal ma-
rina, remontando el ro Magdalena, invadiera a Cundina-
marca; como que la de Zipaquir, utilizando la misma ar-
teria fluvial, pretendiera conquistar los mercados de la Cos-
ta Atlntica. Las regions que no disponen de ninguna de
las dos sales, requieren oportuno abastecimiento del artcu-
15 Luis Angel Arango, Informe annual del Banco de la Repblica, 1954-1955.








ABEL CRUZ SANTOS


lo. El mercado de la sal marina es el de la Costa Atlntica
y el interior del pas, hasta Puerto Berro, la Costa del Pa-
cfico y los departamentos del Valle, Cauca y Nario. Las
otras regions colombianas son consumidoras de la sal te-
rrestre.
La riqueza salinera de Colombia se ha considerado siem-
pre como ilimitada. Sin embargo, el barn de HUMBOLDT, des-
de 1801, se anticipaba a escribir: "Es much imprudencia
no economizar una mina bajo la esperanza de que no se
agotar jams. Minas much ms abundantes que la de Zi-
paquir nos presentan tristes ejemplos por falta de conduc-
ta en el uso que de ellas se ha hecho"16. Luis ANGEL AANGO,
siglo y medio ms tarde, sugiere "que es necesario obtener
todo el provecho possible de las explotaciones martimas, con
el objeto de reservar las minas terrestres para los prximos
descubrimientos de la qumica industrial". Pero, agrega, sus
puntos de vista "encuentran una vasta resistencia, cuya g-
nesis quizs pudiera hallarse en intereses locales y en la par-
ticipacin de las entidades de derecho pblico beneficiadas
con el product de los yacimientos terrestres".
Sobre el comercio de sales en Colombia, se lee en el in-
forme annual del gerente del Banco de la Repblica en 31 de
diciembre de 1961: "El consumo de sal viene aumentando
en progresin aritmtica para la poblacin humana, y en
cuanto a la poblacin animal -vacuna, caprina, caballar,
etc.- persiste el subconsumo".
"La distribucin se viene llevando a cabo con la red
de almacenes y agencies directs e indirectas ms complete
que tenga industrial alguna en el pas. Vale la pena anotar
que mientras otras manufactures de artculos de primera
necesidad disponen de contados centros de distribucin, las
salinas tienen un total de 236.
"La reparticin de la sal en el ao se llev a cabo con
el ritmo necesario, y solo se vio afectada un tanto en la pri-
mera parte del segundo semestre por las dificultades de
trasporte ocasionadas por la demand que de este servicio
hacen las cosechas de caf y algodn.
"Viene la concesin absorbiendo el mayor costo de la
produccin y distribucin de la sal, con precious de esta que
son prcticamente iguales desde el ao de 1953, logrando
apenas en parte que el aumento del consumo compense el
mayor costo de estos factors industriales".
En estricta tcnica tienen cierta fuerza las opinions
adversas a que el Banco de la Repblica ejercite activida-
16 F. E. A. Humboldt, Memoria raciocinada de las salinas de Zipaquird.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


des que no armonizan con las propias de un banco central
de emisin. Pero si se consider el asunto con criterio rea-
lista habr que concluir que la concesin de las salinas te-
rrestres y martimas le deja un saldo favorable no solo al fis-
co national sino tambin a la tecnificacin de la explota-
cin de las sales, a su oportuna distribucin en los merca-
dos de consumo, y al aprovechamiento de esa material pri-
ma para fines industriales en las plants de soda.
No es possible siquiera imaginar lo que sera volver al
viejo sistema de la explotacin de las salinas terrestres y
martimas directamente por el gobierno, como una depen-
dencia del Ministerio de Hacienda. En el caso de ponerle fin
al contrato de concesin con el Banco de la Repblica, lo
indicado sera administrar tan valiosos bienes nacionales
en forma descentralizada y con criterio que armonice el inte-
rs fiscal con el social y econmico, tal como se ha venido
haciendo en los ltimos aos, a partir de 1931.
4) Pesca de perlas. El Estado colombiano se ha reser-
vado el derecho de pesca en los mares territoriales, y ha pre-
tendido -sin conseguirlo- hacer de la pesca de perlas un
arbitrio rentstico. El actual sistema de administracin es
el de patentes mensuales por cada escafandra. Pero como
no ha sido possible que participen en esta actividad empresa-
rios responsables y como, adems, no se ejerce la debida
vigilancia para evitar la pesca clandestine, la inclusion de
este rengln en el presupuesto de rentas es simplemente no-
minal.

30. SERVICIOS NACIONALES

Se entiende por servicios pblicos aquellos que presta
el Estado a la comunidad, directamente o por concesiona-
rios, para satisfaccin de las necesidades colectivas, de ma-
nera regular y continue, sin propsito de lucro, y por los
cuales cobra una tasa, que guard cierta proporcionalidad
con el costo del servicio.
Los servicios pblicos -que el Cdigo Fiscal denomina
servicios nacionales- comprenden ferrocarriles, flotillas flu-
viales, correos, telgrafo, telecomunicaciones, acueductos, te-
lfonos, plants elctricas, muelles, terminales martimos,
etctera.
"No es indispensable para la existencia del servicio p-
blico -ha conceptuado la Corte Suprema de Justicia- que
su prestacin est a cargo nicamente del Estado. Esta ape-
nas es una modalidad, adjetiva si se quiere, y as el servicio








ABEL CRUZ SANT


puede ser organizado por concesionarios o por personas par-
ticulares. Pero tanto en uno como en otro caso la actividad
debe desarrollarse de conformidad con los procedimientos
del derecho pblico, por la naturaleza misma de las necesi-
dades que llena y por las repercusiones de estas en la vida
del conglomerado social"17.
Efectivamente, el concept de servicio pblico, tan res-
tringido anteriormente, "aparece sustituido por un concep-
to modern, acorde con la realidad social de la hora y con
las urgencias vitales del hombre actual, que toma del ante-
rior los elements esenciales que le son tiles, para integrar
con ellos y otros no contemplados antes, una nocin de ser-
vicio pblico nsita en la organizacin del Estado moderno"1.
Es un error explotar a prdida los servicios pblicos, es-
pecialmente en el ramo de trasportes, o acudir al sistema
de subsidies. Porque servicio que no da para sostenerse y para
constituir reserves, terminal por desaparecer.
1) Correos y telgrafos. Todos los expositores estn acor-
des al considerar que los servicios postal y telegrfico de-
ben ser atendidos directamente por el Estado, que dispone
de los mejores medios para asegurar la inviolabilidad de
la correspondencia, y que, por no tener propsito de lucro,
puede prestar ese important servicio con la mayor eficien-
cia, responsabilidad y a tasas moderadas.
En Colombia, el Estado presta directamente el servicio
telegrfico. En cuanto al correo, parte lo atiende el Minis-
terio de Comunicaciones y parte una empresa de aviacin
commercial. Las telecomunicaciones, como se administran en
forma descentralizada, no se incluyen en el presupuesto na-
cional, sino en el rengln de utilidades.
La prestacin del servicio de correos est regulada por
acuerdos internacionales, emanados de la Unin Postal Uni-
versal. Se paga por medio de estampillas emitidas por los
gobiernos, que tienen valores diversos. El servicio telegr-
fico y de radiogramas se paga en efectivo. Por ley de la Re-
pblica se fijan las tarifas de esos servicios.
A pesar del desarrollo del pas, no podra decirse, sin
incurrir en exageracin, que en Colombia se cumple el aser-
to de ADAM SMITH, segn el cual el servicio de correos es el
nico que administran acertadamente todos los gobiernos.
Factores diversos, como la deficiencia de trasportes, lo que-

17 Sentencia de 24 de febrero de 1944.
18 Eustorgio Sarria, Tratado de derecho administrative.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


brado y extenso del territorio, la falta de personal tcnico,
explican el insuceso en la prestacin de ese servicio. Defi-
ciencia tanto ms notoria cuanto que el presupuesto nacio-
nal calcula los ingresos de correos y telgrafos por una ter-
cera parte de lo que anualmente apropia para el sosteni-
miento de esos servicios.
2) Muelles, faros y boyas. Se incorporan separadamente
en el presupuesto national los products de los muelles ma-
rtimos y los de los muelles fluviales. A lo largo del ro Mag-
dalena existen los muelles o atracaderos en Barranquilla,
El. Banco, Gamarra, Puerto Wilches, Puerto Berro, etc., por
cuya utilizacin se cobra una tasa que apenas si compensa el
servicio que prestan.
El Cdigo Fiscal distingue dos classes de faros: los de
puerto y los de costa. Indican los primeros la entralda a los
puertos y los segundos sealan a las embarcaciones los pun-
tos de referencia del puerto y los peligros de la ruta. El ser-
vicio de los faros de puerto se paga por los buques que lle-
gan a aquellos, y el de los faros de costa, por los que arri-
ban al puerto, despus de haberlos utilizado. Los buques
que zarpan de un puerto colombiano con destino a uno ex-
tranjero, y que en su rumbo han de hacer uso de faros na-
cionales de costa, pagan el servicio en el puerto de salida.
No estn sujetos al pago de los servicios de faro y de
muelle los buques de guerra de las naciones amigas, que
tampoco pagan los de remolque y prcticos.
3) Terminales martimos. Colombia dispone de moder-
nos terminales martimos en los puertos de Barranquilla,
Cartagena y Buenaventura. Los products de los dos pri-
meros estuvieron pignorados, en aos pasados, a las compa-
as que construyeron las obras portuarias y que, luego, asu-
mieron la administracin de esos puertos. En la actualidad
los terminales martimos dejan utilidades lquidas de cierta
consideracin que se aplican a obras de los mismos, y se
administran en forma descentralizada.

Como rentas contractuales se incluyen en el presupues-
to national de 1962, las siguientes:
NUERAL ESTITIVO
62 Minas de Supa y Marmato .. 10
63 Minas de Muzo y Coscuez .. 10
64 Participacin explotacin de minas .. 171.125
65 Salinas terrestres. .. .. .. .. .. 12.000.000
66 Salinas martimas ...... .... 500.000








ABEL CRUZ SANTOS


Petrleos y oleoductos
Participaciones:


NUMERAL
67 Colombian Petroleum Co .......
68 Concesin Cicuco .. ..........
69 Concesin Violo. ..............
70 Ca. Shell-Cndor Yond ......
71 Ca. Shell-Cndor El Difcil ....
72 Concesin Cantagallo .. ......
73 Concesin San Pablo .. .. .. .. ..
74 Concesin Cristalina .... ......
75 Texas Petroleum Co ...........
76 Concesin Palagua .. ........
77 Concesin Ermitao .. .. .. .. ...
78 Concesin Sogamoso .. .. .. .. ...
79 Concesin Aguachica ........ ..
80 Concesin Totumal .. ........
81 International Petroleum L. G .....
82 Concesin San Alberto .. .. .. ...
83 Concesin Lebrija .. ........
84 Empresa Colombiana de Petrleos .
85 Cnones superficiarios de petrleos..
86 Participacin national en trasporte
por oleoductos .. .. .. .. .. .. ..

6. Otros products y participaciones
87 Planta Colombiana de Soca .. .. ...
88 Bienes nacionales.......... ..
89 Institute de Cancerologa .... ..
90 Laboratorio Nal. de Higiene ....
91 Conciertos de la Orquesta Sinfni-
nica de Colombia ............
92 Servicios comerciales de la Televiso-
ra Nacional .. .. .. .. .... .. ..
93 Servicios de ferris .. ........
94 Fondo de Estupefacientes .. .. ...
95 Explotacin de bosques .. ......
96 Consignaciones por responsabilidades
postales . . . . . . . . .
97 Contrato de la Polica Nacional con
Cemento Diamante .. ........
98 Derechos anlisis especialidades far-
macuticas ........ ........
99 Derechos de matrcula y pensions
Institutos Electrnico de idiomas ..


ESTIMATIVO
14.173.800
25.788.000
99.000
5.990.400
750.000
916.000
7.080.700
500.000
2.528.400
3.291.886
164.850
105.000
146.490
58.800
55.000
41.800
44.990
26.400.000
18.708.009

2.148.696


10
941.861
10
40.634

46.803

4.800.000
100.000
100.000
744.121

29.136

23.692

469.706


900.000








L PRESUPUESTO COLOMBIANO


NUMERAL
100 Rentas contractuales no especifica-
das ...... .. .... .... .. ..

7. Rentas ocasionales
106 Aporte de la Empresa Colombiana
de Petrleos como subsidio de los
departamentos y al distrito especial
de Bogot .. .. .. .. .. .. .. ..
107 Reembolso al Banco Popular por an-
ticipo importacin de televisores ..
108 Otros ingresos por rentas ocasio-
nales . . . . . . . . . .
109 Producto de la Cuenta Especial de
Cambios en Banco de la Repblica .


ESTIMATIVO


349.257


23.680.000

10

383.441

10.000.000


Da mala impresin en los estimativos del presupuesto
national para 1962, del cual se toman las cifras anteriores,
que existan rentas contractuales no especificadas, por la apre-
ciable suma de $ 349.257. Y que se incluya, entire las rentas
ocasionales, por $ 23.680.000, el aporte de la Empresa Co-
lombiana de Petrleos para subsidio a los departamentos y
al distrito especial de Bogot, a fin de que el impuesto de
gasoline no sea superior a $ 0.04 por galn.
En ambos casos debe existir una disposicin legal pre-
existente, indispensable para hacer efectivo el ingreso. Y
bien sabido es que en el presupuesto de rentas no pueden
figurar sino aquellas especficamente determinadas. Y que
cuando una renta tiene origen en una disposicin legal no
puede drsele el carcter de occasional.

31. IMPUESTOS DIRECTOR

Se clasifican en el presupuesto national en dos grandes
grupos: tributacin a la renta y tributacin sobre la propie-
dad, y se colocan a la cabeza de los ingresos pblicos, con-
forme al clculo que trae el presupuesto de 1962:

1. Tributacin a la renta


NUMRAL
1 Renta y complementarios .. .. .. $
2 Impuesto especial del 6% para vi-
vienda .. .. .. .. .. .. .. .. ..
3 Impuesto de ausentismo .... ..


ESTIMATIVO
1.343.804.887

23.775.400
1.004.099








ABEL CRUZ SANTOS


NUMERAL
4 Impuesto del 3% para fomento elc-
trico y siderrgico ............
5 Impuesto adicional del 1% al de la
renta y complementarios .... ..
6 Impuesto del 2% sobre premios de
loteras . .. . .. . .. . .. ..


ESTIMATIVO

21.490.519

211.115

2.522.594


Bien est que en el caso del impuesto del 3% para fo-
mento elctrico y siderrgico, que tiene especial destinacin,
se incluya en rengln separado. Pero no ocurre lo mismo
con el adicional del 1%, que debera incorporarse en el nu-
meral 1.

2. Tributacin sobre la propiedad


NUMERAL
7 Recargo del 10% sobre el impuesto
predial .. .. .. .. . . .. .. $
8 Masa global hereditaria, asignaciones
y donaciones .. .. ............
9 Aumento del 20% sobre el valor de
cada liquidacin del impuesto de
asignaciones y donaciones .. .. ...


ESTIMATIVO

11.541.328

84.953.574

12.079.980


32. IMPUESTO SOBRE LA RENTA

Tiene su origen en Inglaterra, en el siglo xvm. A esa gran
reform estn vinculados notables estadistas, como Pitt,
Disraeli, Gladstone, Asquith. En Francia aparece el impues-
to a la renta en 1848. Y solo en 1913 en los Estados Unidos,
donde, para establecerlo, fue indispensable una reform
constitutional porque una ley anterior expedida en 1895, fue
declarada inconstitucional por la Corte Suprema Federal.
En cambio, entire nosotros el Congreso de Ccuta en
1821. -por iniciativa de Pedro Gual, Ministro de Hacienda
de la Gran Colombia- legisl sobre la material, bajo el nom-
bre de contribucin direct, exigible "sobre las rentas o ga-
nancias de los ciudadanos".
Los legisladores de Ccuta establecieron distintas tari-
fas para gravar las rentas. Las provenientes de la agricultu-
ra, de la ganadera y de la minera las gravaron con un cin-
co por ciento; con el seis, las derivadas de capitals vincula-
dos al comercio o a operaciones de prstamos. Los sueldos
y rentas personales, a partir de ciento cincuenta pesos, se








L PRESUPUESTO COLOMBIANO


gravaron con un dos por ciento; y 4e mil pesos para arriba,
con el tres. Se establecieron exenciones para los pequeos
propietarios, para los jornaleros y para los indgenas.
Como lo ha escrito un economist venezolano, "la ley
sobre contribucin direct fue el paso ms audaz que dio el
Congress de Ccuta en material fiscal". "En ninguna parte
de la Amrica -agrega- habase establecido en forma ge-
neral y orgnica el impuesto sobre la renta, y en Europa so-
lo se haban hecho en Inglaterra los ensayos de Pitt, en 1799,
y de Addington, en 1803"9.
Sin embargo, cabe observer que a los legisladores gran-
colombianos les sobr idealismo al implantar esa reform.
Olvidaron que el Estado debe, primero, fomentar el desarro-
llo de la riqueza privada para despus gravarla. Y que
cuando an no estaba consolidada la independencia de la na-
ciente repblica, era utpico establecer un gravamen de esa
clase. El pas no estaba preparado, ni social ni econmica-
mente, para resistirlo, cuando careca de industries y de un
catastro medianamente organizado.
En una de sus Memorias de Hacienda escribi Jos Mara
del Castillo y Rada a propsito de la contribucin direct:
"Esta ley haba fijado la esperanza de los legisladores y
del gobierno, y fue un motivo de consuelo para los hombres
que aman sinceramente a su patria, y vean en ella el origen
de su prosperidad. Las directs guardian la debida propor-
cin con las rentas, ganancias y salaries de los contribuyen-
tes; no son vejatorias en su exaccin, ni esta cuesta tanto,
ni require tantos empleados, y ltimamente no entorpece
la accin del inters individual y deja libre la industrial de
todos. Con estas consideraciones, el Congreso Constituyen-
te, despus de extinguir varias contribuciones ruinosas, de-
cret una direct sobre las rentas y ganancias de los ciu-
dadanos"20.
A pesar de tan juiciosas observaciones, es lo cierto que
la contribucin direct fue, primero, suspendida temporal-
mente en 1823 y abandonada en 1826. Posteriormente, el mis-
mo Castillo y Rada reconoca en sus Memorias que haba te-
nido la osada de concebir much ms de lo que era posi-
ble realizar, y que la oposicin se haba manifestado adver-
sa al concept de la igualdad en el tributo que, en ese en-
tonces, no se consideraba "ni grata ni provechosa"2m.
19 Manuel R. Egaa, Labores fiscales y econmicas de los primeros
Congress.
20 J. M. del Castillo y Rada, Memorias de hacienda.
21 J. M. del Castillo y Rada, Biografa y memories. .








ABEL CRUZ SANTO


La administracin de Jos Hilario Lpez, que le rompi
algunas vrtebras al rgimen fiscal de la Colonia, pretendi
establecer la contribucin direct. Y Manuel Murillo Toro,
su Secretario de Hacienda, la defendi ante el Congreso con
razones de much fuerza: "La contribucin direct era la
nica solucin de nuestro problema rentstico; nica contri-
bucin que consult la justicia y la igualdad y que est de
acuerdo con las ideas dominantes del siglo, y en efecto ha
sido acogida en varias parties; y, digmoslo en honor de la
sensatez de la opinion pblica y en homenaje a nuestro sis-
tema republican que tiene por base el just y legtimo
desarrollo de la razn humana, ha sido acogida con la pru-
dencia que las dificultades de la situacin exigen, no como
un recurso conocido, sino como un ensayo que se va a hacer
sin grandes riesgos".
Por esa misma poca, en 1850, el historiador Jos Ma-
nuel Restrepo escriba, por cierto con criterio muy realista:
"La nueva escuela de rentistas liberals juzga que el esta-
blecimiento de la contribucin direct es un paso de much
progress. Nosotros opinamos que no cobrarn la mitad de lo
que calculan, y que tendrn que establecer otras contribu-
ciones auxiliares, hostigados y cansados por las dificultades
que se les presentarn para el cobro de la contribucin di-
recta"22.
Aos despus, Rafael Nez reconoca el hecho cumpli-
do, de que "los ensayos de impuesto director fueron tan pron-
tamente desastrosos, que poco se insisti en esa cardinal re-
forma"23.
1) Sistemas de imposicin. Con el propsito de llegar
a la justicia impositiva, se han ensayado tres sistemas para
gravar la renta: el presuntivo, el global y el cedular. El pri-
mero, como su nombre lo indica, parte de ciertas presuncio-
nes para determinar la renta del contribuyente; por ejem-
plo, sus gastos personales y las comodidades de que disfru-
ta. Este sistema es deficiente porque, a veces, personas adi-
neradas viven en condiciones de manifiesta inferioridad con
respect a las de escasos recursos. Y tambin porque dentro
de cierto nivel social y econmico, result difcil establecer
diferencias entire las rentas de las personas.
El sistema de la renta global parte de la declaracin del
contribuyente, y require una organizacin especial para de-
fender al fisco de las declaraciones inexactas, por medios in-

22 Jos Manuel Restrepo, Diario poltico y military, t. IV.
23 Rafael Nez, La reform poltica.







EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


director de informacin que permitan controlar la declara-
cin del contribuyente y, en un moment dado, establecer
la verdadera renta gravable.
El sistema cedular consiste en el recaudo en la fuente,
es decir, en el sitio donde la renta se produce. Se liquid
por cada ingreso del contribuyente. Solo puede adoptarse en
casos especiales, pues, al generalizarse, entrabara las opera-
ciones comerciales, multiplicara el nmero de funcionarios,
y no permitira aplicar la tarifa progresiva.
Tanto el sistema de la renta global como el cedular, han
terminado por armonizarse porque, al decir de un expert
en cuestiones tributaries, "las modernas legislaciones se ins-
piran unas en los impuestos progresivos sobre la renta glo-
bal, con sobreimpuesto complementario sobre el patrimonio,
y otras en los impuestos, reales, cedulares y proporcionales,
con sobrecargo progresivo sobre la renta global"24.
2) El impuesto a la renta en Colombia. A su estableci-
miento y perfeccionamiento estn vinculados todos los par-
tidos, representados por sus ms ilustres estadistas. La ley
56 de 1918, sancionada por el president Marco Fidel Surez
y por su Ministro de Hacienda, Pomponio Guzmn, determi
n la incorporacin de este impuesto a nuestro presupuesto
de rentas, con un aforo inferior a $ 200.000. La ley 56 es-
tableca tres categoras para la tasacin del gravamen:
a) El tres por ciento, para la renta que proviniera ex-
clusivamente del capital.
b) El dos por ciento, para la renta proveniente del ca-
pital combinado con la industrial.
c) El uno por ciento, para la renta derivada solo de la
industrial o del trabajo.
La misma ley 56 estableca una exencin de trescientos
sesenta pesos para la renta individual. Y adoptaba, en prin-
cipio, el sistema cedular, preocupndose ms por la calidad
u origen de la renta que por su volume. Sus resultados fue-
ron desfavorables para el fisco por la falta de progresin en
la tarifa y por los deficientes medios de tasacin y de recaudo.
En 1923, la primera misin Kemmerer, despus de ma-
nifestar su sorpresa por hallar establecido en Colombia el
impuesto sobre la renta, conceptu que el estatuto era de-
fectuoso por various aspects y, adems, desigual e injusto,
y sugiri algunas reforms.

' 24 Aurelio Camacho Rueda, El impuesto sobre la renta en Colombia.








ABEL CRUZ SANTOS


3) Ley 64 de 1927. Presentada por Esteban Jaramillo,
Ministro de Hacienda del president Miguel Abada Mndez.
Representa un advance en el process de perfeccionamiento del
gravamen, porque estableci la diferencia entire "renta bru-
ta" y "renta lquida", y, adems, determine el gravamen so-
bre la "renta total lquida" para los residents en Colombia
y para las compaas annimas o en comandita, nacionales
o extranjeras. La ley 64 inici moderadamente la tarifa pro-
gresiva, empezando en uno por ciento para las rentas que no
pasaran de dos mil pesos. La escala terminaba en el ocho
por ciento para las que pasaran de quinientos mil.
La ley 64 represent la transicin del sistema que to-
maba en cuenta la procedencia de la renta para determinar
el gravamen al much ms tcnico que toma, como base de
la liquidacin, el volume de la misma.
4) Ley 81 de 1931. La segunda misin Kemmerer de 1930
sugiri importantes reforms al impuesto sobre la renta. El
proyecto por ella elaborado se convirti en la ley 81 de 1931,
sancionada por el president Enrique Olaya Herrera y por
su Ministro de Hacienda Francisco de P. Prez. "Esa ley, ha
escrito AURELIO CAMACHO RUEDA, es bsica en todo studio que
se emprenda acerca del impuesto sobre la renta en Colom-
bia". Elev apreciablemente la tarifa de la ley 64 de 1927;
conserve el gravamen a la renta global, precisndolo mejor;
delimit y reglament las deducciones; organize los siste-
mas de declaracin y liquidacin. Sin embargo, el recaudo
no se elev apreciablemente por la crisis econmica que se
inici a mediados de 1929.
5) Ley 78 de 1935. Aprovechando la recuperacin econ-
mica que se iniciaba, el president Alfonso Lpez y su Mi-
nistro de Hacienda Jorge Soto del Corral, dieron el paso de-
finitivo, que coloc el impuesto sobre la renta a la cabeza
de nuestro rgimen tributario, con la ley 78 de 1935.
El nuevo estatuto conserve el sistema de la renta glo-
bal, complementndolo con un mayor gravamen a las lla-
madas rentas perezosas o de capital, en beneficio de las
rentas de trabajo, que, en ese entonces, soportaban el mayor
peso del impuesto. Fue as como el gravamen dej de gra-
vitar sobre la clase media para afectar, en escala ascenden-
te, a los contribuyentes, segn su capacidad econmica. Y
como el impuesto sobre la renta no poda, por s solo, ase-
gurar la justicia impositiva, hubo de ser complementado con
los del patrimonio y el exceso de utilidades, que no impli-
can, en realidad, nuevos tributos, sino procedimientos di-
versos para afectar las rentas, en cuanto provengan del es-
fuerzo individual, del capital acumulado y de las utilidades








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


que derivan ciertas industries al yfnparo de la proteccin
del Estado.
A partir de 1935, el impuesto sobre la renta y sus com-
plementarios ha venido en un constant process de mejo-
ramiento y de rectificaciones. La tarifa progresiva se ha ele-
vado apreciablemente en los ltimos aos. En la segunda
guerra mundial, cuando se cerraron las importaciones de
Europa- y Estados Unidos, lo cual afect la renta de adua-
nas, como esta ya haba dejado de ser el desidertum de
nuestra estabilidad fiscal, Colombia pudo sortear, gracias al
impuesto director, las consecuencias de la emergencia inter-
nacional, sin mayores quebrantos.
6) La reform de 1953. Desde la ley 56 de 1918 hasta
la 78 de 1935, nuestra legislacin sobre impuesto a la renta
mantuvo, invariablemente, el principio que asimilaba a las
sociedades annimas y en comandita a personas naturales.
En consecuencia, las acciones y los dividends se gravaban
en cabeza de la sociedad, sin afectar al accionista. Este sis-
tema no era, ciertamente, ni just ni tcnico; y se explica
por el inters del Estado en fomentar la sociedad annima,
precisamente cuando el pas se hallaba en los comienzos de
su industrializacin. Adems, y desde un punto de vista ms
prctico, la tarifa progresiva afecta en mayor escala a la so-
ciedad que al accionista; y para el fisco era ms cmodo
gravar a la sociedad -cuya organizacin no favorece la eva-
sin del tributo- que entenderse con un sinnmero de accio-
nistas cuyos ttulos pasan con frecuencia de un tenedor a
otro, dificultndose, as, el control del impuesto.
Fue tal vez CARLOS LLERAS RESTREPo quien primero llam
la atencin de los legisladores sobre la conveniencia de mo-
dificar el sistema en el sentido de gravar las acciones y los
dividends en cabeza del accionista:
"Si las utilidades sociales se gravan en la cabeza de la
sociedad por considerar que esta tiene una capacidad tribu-
taria distinta de la de los socios individualmente conside-
rados, debe concluirse en sana lgica que la capacidad tri-
butaria de cada socio hay que apreciarla con el mismo cri-
terio"25.
Fue este el punto de vista que se adopt en la reform
de 1953, que consider como renta gravable los dividends
o participaciones en cualquier gnero de sociedades, y los
sueldos y las compensaciones por servicios personales en ca-
beza de quien las recibe, hyase o no aceptado la deduccin
correspondiente a la empresa.


25 Carlos Lleras Restrepo, Memoria de hacienda de 1942.








ABEL CRUZ SANTOS


El patrimonio de la sociedad annima fue gravado des-
de entonces en la persona de la sociedad y en cabeza del
accionista, aun cuando no produzca utilidades. Se gravaron
los pequeos dividends, que significant ahorro, al igual de
los grandes que representan inversin. Y se estableci un
impuesto uniform del tres por ciento a las sociedades co-
lectivas y limitadas, cualquiera que fuere su capital.
No existen, en realidad, discrepancies sobre el gravamen
a las acciones y dividends en la persona del accionista. Pe-
ro la reform de 1953 planted el interrogante de la double
tributacin, ya que coexistan el gravamen al capital y las
utilidades de la sociedad con el gravamen a las acciones
y dividends del accionista. Con la circunstancia, digna de
anotarse, de que el impuesto director a la renta y sus com-
plementarios se torna indirecto en el caso de la sociedad,
porque se incluye en el costo de produccin que se traslada
a las classes consumidoras, en el precio de las manufactures.
Este punto de vista lo expuso CARLOS LLERAS RESTREPO al
comentar various aspects de la. reform de Carlos Villaveces,
Ministro de Hacienda durante la presidencia de Rojas Pi-
nilla:
"El principio de que los dividends provenientes de las
sociedades annimas deben ser considerados como renta
gravable en cabeza de quien los recibe, puede justificarse
con numerosas razones. Pero nunca puede estudiarse con in-
dependencia de los otros aspects del sistema tributario y
en especial del nivel de las tarifas. Con tarifas razonables,
acordes con el grado de desarrollo national, lo tcnico es
evidentemente incluir los dividends en la renta gravable.
Con tarifas altas, la media puede traducirse en un exceso
de presin tributaria, en desaliento para la iniciativa priva-
da y en un descenso en la tasa de capitalizacin.
"El ministry Villaveces demostr con superabundancia
de razones que el impuesto sobre la renta que grava a las
sociedades annimas incide en definitive sobre el consumi-
dor, como efecto de un fenmeno de traslacin que se veri-
fica al computer la cuanta probable del impuesto dentro de
los renglones del costo. El impuesto a las sociedades anni-
mas pesa hoy en realidad sobre el pueblo, que es el mayor
consumidor de las manufactures nacionales; represent al-
tos costs y altos precious; restringe y abaja el nivel general
de vida"26.
El aspect de la double tributacin lo coment AURELIO
CAMACHO RUEDA, as: "Somos partidarios del impuesto sobre
26 Carlos Lleras Restrepo, "El Tiempo", setiembre 15 de 1953.








EL PRESUPUESTO COLOMBIANO


la renta en las personas naturales, incluyendo en ella los
dividends devengados por las acciones en sociedades de ca-
pital; pero no lo somos en cuanto se someta al dividend
a dos tributaciones, ambas progresivas. Se justifica un gra-
vamen especial a esta clase de compaas, pues evidentemen-
te tienen una capacidad econmica propia y gozan de deter-
minados privilegios o protecciones estatales"27.
Los exministros de hacienda Francisco de P. Prez y
Hernn Jaramillo Ocampo consideraron que la tarifa pro-
gresiva para gravar la renta de la sociedad, afectaba injus-
tamente al pequeo accionista, y sugirieron una tarifa pro-
porcional para las sociedades annimas.
Con posterioridad a la reform de 1953, se observ que
muchas sociedades annimas se trasformaron en limitadas,
para acogerse a la ventaja de un gravamen menor. Adems,
el capital privado se manifest renuente a concurrir con sus
aportes a la financiacin de nuevas sociedades annimas.
Atendiendo, en parte, a los justos reclamos de la indus-
tria national, a mediados de 1955 dispuso el gobierno que
a partir del ao gravable de 1956, las sociedades annimas
y en comandita por acciones estaran exentas del pago del
impuesto complementario sobre el patrimonio, siempre que
suscribieran, en bonos de la Corporacin Nacional de Ser-
vicios Pblicos, una suma igual a la que les hubiere corres-
pondido por concept de dicho gravamen. La obligacin ce-
s a partir del ao gravable de 1960 inclusive, ao en que
tanto el impuesto como la suscripcin de los bonos dejaron
de causarse.
7) La reform de 1960. A media que se avanza en ma-
teria impositiva, especialmente en el impuesto a la renta,
se hacen indispensables ciertas reforms a fin de que el gra-
vamen, no solo no interfiera el desarrollo econmico e in-
dustrial del pas, sino que opere a manera de incentive tri-
butario.
La ley 81 de 1960 tom en cuenta las observaciones
formuladas a la legislacin anterior, especialmente en los
siguientes puntos:
a) la tarifa progresiva no distingua entire renta del tra-
bajo y renta del capital;
b) la tarifa progresiva gravaba las utilidades de la so-
ciedad y el dividend en cabeza del accionista; y
27 Aurelio Camacho Rueda, Conferencias de hacienda pblica.








ABEL CRUZ SANTOS


c) las exenciones personales eran insuficientes a causa
de la desvalorizacin de la moneda.
La ley 81 redujo apreciablemente la tarifa para las ren-
tas provenientes del trabajo. Distingui, adems, entire l
dividend que represent ahorro y el originario del capital
o de la inversin. En consecuencia, quedaron exentos del
gravamen los primeros dividends de $ 5.000.00, siempre que
la renta lquida del contribuyente no exceda de $ 48.000.00.
Por ltimo, permit a los cnyuges que vivan unidos divi-
vir por mitad las rentas exclusivas del trabajo, obtenidas
por ambos o por uno de ellos, hasta por la cantidad de
$ 60.000.00.
En material de exenciones personales especiales se acep-
tan, con algunas limitaciones, los pagos efectuados a mdi-
cos, odontlogos, clnicas, hospitals, escuelas, colegios, uni-
versidades, etc.
En cuanto a las sociedades mercantiles, la tarifa qued
as:
a) Sociedades colectivas, el 3% sobre los primeros
$ 100.000 de renta lquida y el 6% sobre el exceso de dicha
renta.
b) Sociedades limitadas y en comandita simple, el 4%
sobre los primeros $ 100.000 de renta lquida; el 8% de
$ 100.000 hasta $ 300.000; y el 12% para la renta lquida que
exceda de $ 300.000.
c) Sociedades annimas, el 12% para la renta lquida
hasta $ 100.000; el 24% de $ 100.000 a $ 1.000.000; y el 36%
de esta cantidad en adelante.

33. IMPUESTO AL PATRIMONIO

Es este un gravamen complementario al de la renta. Su
finalidad es la de que el mayor peso del gravamen incida
sobre las rentas de capital, y el menor, sobre las rentas de
trabajo.
Se entiende por patrimonio en nuestra legislacin "el
conjunto de derechos apreciables en dinero que tiene una
persona, deducido el monto de sus deudas". Grava el patri-
monio aun cuando no produzca renta, porque tiene la fi-
nalidad social de incorporar a la economa aquellos capita-
les que no cumplen ninguna funcin econmica o que se li-
mitan a derivar las llamadas "rentas perezosas", que no
son resultado del esfuerzo personal.




University of Florida Home Page
© 2004 - 2010 University of Florida George A. Smathers Libraries.
All rights reserved.

Acceptable Use, Copyright, and Disclaimer Statement
Last updated October 10, 2010 - - mvs