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 Front Matter
 Title Page
 Preface
 Definicion de la ciencia de la...
 Autonomia de la ciencia financ...
 Importancia y necesidad del estudio...
 Partes en que se divide la ciencia...
 Primera parte: Presupuesto
 Segunda parte: Gastos publicos
 Index
 Indice analitico
 Indice de autores
 Palabras finales






Group Title: Ciencia de la hacienda pública,
Title: Ciencia de la hacienda pública : tomo 1
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Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00078452/00001
 Material Information
Title: Ciencia de la hacienda pública : tomo 1
Physical Description: Book
Language: Spanish
Creator: Vasquez, Juan Ernesto
Publisher: Banco Hipotecario de El Salvador
Place of Publication: San Salvador, El Salvador
Publication Date: 1943
 Record Information
Bibliographic ID: UF00078452
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.

Table of Contents
    Front Matter
        Front Matter
    Title Page
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    Preface
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    Definicion de la ciencia de la hacienda publica
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    Autonomia de la ciencia financiera
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    Importancia y necesidad del estudio de la ciencia financiera
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    Partes en que se divide la ciencia financiera
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    Primera parte: Presupuesto
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    Segunda parte: Gastos publicos
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    Index
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    Indice analitico
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    Indice de autores
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    Palabras finales
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Full Text



UNIVERSITY
OF FLORIDA
LIBRARIES







Tu-S VOLUME HAS BEEN
MICROFILMED
BY THE UNIVERSITY OF
FLORIDA LIBRARIES.




Publicaciones del
Banco Hipotecario de El Salvador


CIENCIA
DE LA

HACIENDA PUBLIC



pn rnesfo sue
Juan 6rnes/o Oisquez


TOMO I


1943!


SAN SALVADOR, EL SALVADOR, C. A.





GENERALIDADES


CAPITULO I
Definici6n de la Ciencia de la Hacienda P6blica

a) Objeto de la Ciencia de la Hacienda PCblica; b) La Actividad Financera;
Sujeto y Objeto de Dichs Actividad; r) Los Fen6menos Financieroa: su
CarActer Complejo; d) Tendencias Principales de Considerar el Objeto
de la Ciencia de la Hacienda Pdblics; e) Ciencia Pura Finandera y
Administraci6n Financiera; f) Defnici6n de la Ciencia de la Hacienda
Pablica.

a) La Ciencia de la Hacienda Pdblica, conocida tambifn con
los nombres de Ciencia de las Finanzas, Ciencia Fiscal y Economia
Financiera, tiene por objeto el studio de la actividad econ6mica de
las entidades political (Estado, Municipio, etc.), conocida dicha activi-
dad con el nombre especifico dp actiridad financiera ptblica. Tam-
bi6n podriamos dpcir que la clencia menoionada tiene por objeto el
studio de los fen6menos financieros de caricter plblico.
b) Como la actividad econ6mica es una forna de la actividad
humana que tiene por fin procurar a los hombres los servicios y los
bienes que les sirven para la satisfacci6n de sus necesidades mate-
riales, podiamos decir que la actividad financier es aquella actividad
desarrollada per las instituciones o corporaciones ptblicas, para el
efecto de procurarse y utilizar los medios necesarios (servicios y
bienes) a la consecuci6n de sus fines, los cuales son, la satisfacci6n
de ciertas necesidades de los hombres, Ilamadas necesidades pdblicas
o colectivas, que no pueden ser satisfechas debidamente por su acti-
vidad privada o particular, ya sea individual o colectiva, sino que es
necesario para tal objeto recurrir a la formaci6n y funcionamiento
de entidades especiales conocidas con el nombre de Instituciones
Pfblicas o Entidades Politicas, las cuales estudia la Ciencia Politica.
Como en la actualidad, los servicios y bienes que necesitan las
Entidades Politicas, los obtienen principalmente por medio del dinero


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ptiblico, se puede decir que la actividad financier es aquella por
medio de la cual, el Estado y demAs Corporaciones Pdblicas adquieren,
administran y emplean el dinero que les es menester para ser desti-
nado a la consecuci6n de sus fines. Dicho dinero se llama pdblico
por ser part del patrimonio pdiblico o sea del conjunto de hienes
materials que pertenece al Estado y demis Corporaciones Piblicas.
En definitive, el sujeto de la actividad financiera es el Estado
o el Municipio y sus operaciones se reduce a tres: gasto pdblico,
ingreso pdblico, aplicaci6n de este a aquel.
c) La actividad financiera, aparenternente simple, se manifiesta
sin embargo por medio de fen6menos financieros de un carActer
complejo. En ellos cabe determinar factors econ6micos, financieros,
politicos, juridicos, sociales, etc. Pero si se atiende solamente al
caracter intrinseco de dichos fen6menos u operaciones financieras se
puede comprobar que se reduce a una repartici6n de las cargas
pdblicas entire los individuos. cTodo problema financiero-dice J6ze-
se reduce a 6sto: el funcionamiento de los servicios piblicos trae
consume de servicios personales y de cosas; es necesario repartir
entire los individuos, la carga que result de esos consumes; es nece-
sario determinar qui6n debe soportar esta carga y en qu6 medida
Ya se trate de los gastos o de los ingresos, siempre se advierte que
hay un problema de repartici6n de cargas pliblicas.
d) Hay varias tendencies principles de considerar el objeto de
la Hacienda Piblica, pues unos autores reduce el campo de ella
al studio del aspect econ6mico de la actividad financiera y en este
caso, dicha ciencia se consider como una rama o dependencia de
la Economia Politica; es la que llaman Oiencia pura de las Finanzas.
Otros autores sostienen que los studios financieros deben comprender
inicamente las reglas de derecho positive que rigen la actividad
financier y la descripci6n de los 6rganos politicos o administrativos
por medio de los cuales se manifiesta dicha actividad; es el studio
que se llama Administraci6n Financiera o Derecho Financiero. La
ciencia financier es entonces considerada como una simple rama
juridica. Otros ven en la actividad financier un medio para conse-
guir la supresi6n de las desigualdades sociales provenientes de la
desigualdad de las fortunes: son los colectivi.tas o socialists mar-
xistas. Y otros sostienen que los fen6menos financieros deben ser
estudiados en toda su complejidad, con todos los factors juridicos,
econ6micos, politicos, sociales, etc. que los condicionan. Esta (ltima
tendencia es la que propende a prevalecer y segin la cual la ciencia
financier es una ciencia aut6noma.
e) Los partidarios de la ciencia pura de las finanzas descuidan
un punto de vista considerado como esencial por muchos autores,
que es el de la realizaci6n practice de los principios cientificos. CEs
muy peligroso-dice J6ze-limitar la ciencia de las finanzas al studio


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de Ins principios. La investigaci6n de los principios generates, cuando
ella no es acompaflada del studio detallado de los procedimientos de
aplicaci6n y de realizaci6n, de la t6cnica financiera, es necesariamente
superficial o doctrinaria, en todu caso no cientifica: ella no tiene en
cuenta todos los hechos
1Inversamnente, por tra part, aquel que hace un studio deta-
Ulado de la t6cnica financiera sin preocuparse de los principios gene-
rales de los cuales esta t onica no es nimi quo su aplicaci6n, tiene
una vista necesariament- estrtecha, y lo niis frecuente errada de las
. cuestiones financieras*
Un studio complete, pues. d' Ciencia de la Hacienda Pdblica,
debe comprender: a) El studio de las teorias generates y de los
Sprincipios que rigen la actividad financier; b) El studio del derecho
o legislaci6n o administracin financiera, es decir, de la t6cnica o
prActica financier en los diversos palses y en las diferentes 6pocas
de su histuria.
f) De lo dicho en los parrafos anteriores se desprende que la
Ciencia de la Hacienda P6blica, siguiendo la tendencia mAs amplia
y aceptada, puede definirse coino siendo tel studio de los problems
relacionados con la adquisici6n, la administraci6n y el empleo de las
cosas p6blicas, y, en particular, de los dineros pdblicos (Jsze); o
Sel studio de los principios abstractos, los objetivos politicos, las
normas legislativas que rigen la adquisici6n, la gesti6n y el empleo
de las riquezas requeridas por los entes politicos para la satisfacci6n
de las necesidades pdblicas* (Flora); o eel conjunto de reglas y
principios que determinan la manera de constituir, administrar e in-
vertir el patrimonio p6blicoa (Jaramillo); o eel studio de los ingresos
y gastos pdblicos en todas sus manifestaciones (Martinez Sobral).
Todas esas definiciones con diferentes modos de expresi6n concuerdan
en su fondo con las ideas que hemos expuesto.

***

En cuanto al uso de la palabra hacienda, he aqui lo que nos
dice la Enciclopedia Juridica Espaflola editada por Francisco Seix:
cHacienda, del latin faciendas, quiere decir lo que esta por ha-
cer, lo que ha de hacerse. No existe ninguna relaci6n centre esta
etimologia y el concept que se expresa con la palabra hacienda,
pues este vocablo, como observa Piernas y Hurtado, se emplea en
nuestro idioma para significar, ya una cierta clase de bienes mate-
riales -el inmueble rdstico- ya la suma o conjunto de bienes que
corresponde a persona determinada.
bras hacienda, caudal, baber, fortune, patrimonio, etc.), obliga al empleo
de adjetivos para determinar el objeto que con ella quiere designarse.

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Asi se habla de hacienda privada y hacienda pdblica, de hacienda
individual, corporativa, del Estado, Municipal, provincial, national, etc.,
*Canga-Argiielles afirma que con referencia a la Hacienda Pi-
blica se us6 antiguamente, en Espafla, el tOrmino finanza. Procede
6ste del latin finis, finatio. De 61 han hecho los alemanes finanti,
los dinamarqueses finansler, los holandeses finance, los franceses y
los ingleses finances, los italianos finance y los portugueses finanpas.
En el lenguaje corriente se emplean come equivalentes las expresio-
nes hacienda y finanza y asi se dice indistintamente Ciencia de la
Hacienda y Ciencia Financiera,.



CAP1TULO II
Autonomia de la Ciencia Financiera

a) Posici6n de la Escuela Econ6mica Liberal con Respecto a la Ciencia
Financiera; b) Diversidad de Opiniones con Respecto a la Naturaleza
Econ6mica del Fen6meno Financiero; c) La Ciencia Financiera Con-
siderada como Ciencia Especial e Independiente de Otras Ciencias;
d) Diferencias Entre la Actividad Econ6mica y la Financiera; e) Re.
laci6n de la Ciencia Financiera con Otras Ciencias.

a) Durante largo tiempo los studios financieros no constituyeron
una ciencia especial, sistemitica, general e independiente. Ellos es-
taban comprendidos en los studios de Ciencia Politica, de Ciencia
Administrative o de Ciencia Econ6mica. Todavia en la actualidad
hay autores que consideran la Ciencia Financiera como una rama o
part de la Economia Politica. Esta es la posici6n tomada por la
Escuela Liberal a partir de su fundador Adam Smith. En esta escuela
el fen6meno financiero es considerado como un fen6meno econ6mico.
b) Pero no estan de acuerdo todos los autores que pertenecen
a la Escuela Liberal en lo que respect a cual es la naturaleza eco-
n6mica de los fen6menos de que se tratu, pues, mientras Smith los
consideraba como fendmenos de consume, otros los consideran como
de producci6n, otros de circulaci6n y otros de repartici6n. El Estado
es gran consumidor de riquezas para asegurar el funcionamiento de
los servicios pihlicos dicen unos; el Estado es el gran productor de
servicios pdblicos y los cede a precio de coste a los consumidores,
dicen otros; los servicios ptblicos son cambiados por dinero, luego
el fen6meno financiero es esencialmente un hecho de circulaci6n,
razonan otros. Pero los mAs sostienen que el fen6meno financiero
es esencialmente un fen6meno de repartici6n de las cargas p'iblicas
entire los individuos. Como todas esas opinions encierran parte de
verdad, la opinion que tiende a prevalecer es la que puede formu-


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larse en estis tnrmninoe: el fnmnimno financier es tn fnImnpno eco-
n6oineo te prodiooiii)n, de c irlihcll 6n, de cinsuli,; pero princip ilmente
de reparticido por los signiontes motives: a) porqup en Ie reparto
de la rent nanirnal percibe el E-tado un p,:rcentaje considerable
para la satisfaceidn do las necesidades pfihli;nis; b) purqle el Estado
repalte entree los indlividuos dichol porcentajt. Sea lo que fuere, el
heeho es, que toddavia son abuindantts las nbras de Economnia 'ulitica
que consagran aigunos capitulos a lus studios fmanicieros.

c) Sin embargo, a partir del primer tercio del siglo pr6ximo
pasado, la ciencia financiera ha tendido a constituirse en ciencia
especial e independiente de otras ciencias. EKta tendencia esta pre-
valeciendo en la actualidad y se legitina por el carActer compl,'jo
que representnn lis fent menos financiers que, como hemos visto,
presentan adermAs do su a;spCeto econ6inico, un aspect politico, otro
juridico y otro social. tenincdo todos ellos importancia considerable,
y, por tal circunstancia, dichos fornimienos se diferencian de los fe-
n6menos econ6micis propianment dichos y se rigen por principios
propios, diferentes de los principios estrictamente econ6micos.

d) Hay autores que no conformes con esta mantra general
de ver las eosaq, buscan la legitimidad de la autonomia de la Cien-
cia de las Finanzas detallando las diferencias que existen entire la
actividad econ6mica y la actividad financier, hacienda notar que
&sta, a diferencia de aqu6lla, present los caracteres siguientes: a) se
preocupa primnordialmente del bienestar de la colectividad; b) satis-
face principalmente necesidades inmateriales; c) contempla futures
ljanos; d) se hace por lo general de recursos por medics coactivos;
e) no peisigue lucro: f) no se puede valuar la utilidad que obtiene
con la inversion de sus haberes; g) cuenta con diversidad de recur-
sos; h) no atesora; i) la cuantia de sus gastos determine por lo ge-
neral la cuantia de sus ingrescs. Siendo, pues, se dice, diforente la
actividad financier de la econ6mica, ambas tendrAn que regirse por
principios diferentes y ser objeto de dos ciencias distintas.
Los dos modos de ver el problema, expuestos, se completan y
robustecen la convicci6n de la necesidad de una ciencia de la Ha-
cienda Piiblica completnmente aut6noma, aunque en intima relaci6n
con otras ciencias, principalmente con la Ciencia Politica y con la
Economia Politica, 3a que son los entes politicos los qne, para lie-
nar sus finalidades necesitan de la actividad financier quo es ge-
n6ricamente econ6mica.

e) Si es un hecho ya la autonomia de la Ciencia Financiera,
las relaciones de esta ciencia con la Economla Politica, la Ciencia
Political y Administrativa, el Derecho y los Estudios Sociales son
hnatante estrechas, pups, como se ha dicho, el fen6meno financiero


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es complejo y hay que distinguir en l6, principalmente, aspects
econ6micos, politicos, juridicos y sociales. Siendo asi Gc6mo poderse
dar cuenta de esos aspects si no se tienen per lo menos nociones
fundamentales de las ciencias que estudian en particular tales aspec-
tos y que son aquellas que hemos enumerado?
Antes que fuesen estudiados los fen6menos financieros como
parte de los studios econdmicos ya habia impresionado su aspect
politico y administrative. Desde el siglo XVI ellos eran estudiados
en las obras de political y administraci6n. En 6stas era reconocida
la importancia de una buena gesti6n financiera para la grandeza
political del Principe, del Estado. El aspect econ6nico de los fe-
n6menos financieros llam6 la atenci6n hasta en la segunda mitad
del siglo XVIII; y con el desarrollo de la political social, del inter-
vencionismo, del socialism, a mediados del siglo XIX, al aspect
social de los fen6menos financiers ha adquirido importancia.
La actividad financiera es una actividad del Estado, que se
manifiesta por medio de organismos politicos (Ejecutivo y Asamblea)
y administrativos (Direcciones de Ingresos, Servicios de Gastos, Te-
soreria, Oficiuas de Control), dentro de una ordenaci6n juridica; que
persigue no s6lo fines puramente fiscales (que hayan recursos en el
Tesoro Pdblico) sino tambi6n, fines econ6micos. como cuando se es-
tablecen derechos de aduana con el fin de favorecer el desarrollo
industrial del pals o de proteger la agriculture national; o tines so-
ciales, como cuando por medio de impuestos director fuertes se
preteude corregir la desigualdad de las fortunes, o cuando por me-
dio de impuestos especiales se pretend contener el lujo o propaga-
ci6n de vicious o se persigue la utilidad social en sus various aspects.
Por otra parte, la actividad financiera puede tener consecuen-
cias econ6micas, sociales, political y juridicas que hay que saber
distinguir. Veamos lo que nos dice Rosier al respect tratAndose
de los impuestos: 'Esos diversos procedimientos de repartici6n obli-
gatoria de las cargas p6blicas promueven problems nurnerosos y
diversos; las dificultades que ellos provocan son, por otra parte, de
todos 6rdenes: hist6ricos, politicos. sociales, internacionales, econ6mi-
cos, morales, financieros, tecnicos y estadisticos. Y enseguida de-
talla. Nosotros expondremos esos detalles en su oportunidad, en
el curso de esta obra.





CAPITULO III
Imporfancia y Necesidad del Esfudio de la Ciencia Financiera

a) La necesidad del Estado de contar con hombres versados en el conoci-
miento de la ciencia financiera; b) Consecuencias funestas debido al
desconocimiento de los principios que ensefia la ciencia financiera;
c) Los conocimientos financieros interesan no s6lo a los funclonarios
pdblicos que intervienen directamente en el manejo de la hacienda
publica, sino tambien a otros funcionarios y a los particulares; pero
sobre todo, a los primeros.

a) El Estado modern tiene una enorme tarea que cumplir en
beneficio de la colectividad. Numerosos servicios pdiblicos tiene que
organizer y hacer funcionar: servicios de defense national, or-
den interno, educacion, salubridad y asistencia pdblica, de mejora-
miento econdmico, etc. Para tal objeto el Estado necesita de un
cuantioso patrimnioo pdblico y especialmente de una considerable
renta pdblica en fornia de dinero. De ahi la necesidad de conocer
y seleccionar los medios de que puede disponer el Estado para ob-
tener tales recursos, conocimiento que puede ser adquirido por el
studio de la ciencia financier.
Pero no basta la adquisici6n por el Estado de cuantiosos recur-
sos; es necesario tambien que con 6stos se obtenga el mfximun de
satisfacci6n. De ahi la necesidad de conocer c6mo deben adminis-
trarse y emplearse los recursos aludidos para ser mejor aprovecha-
dos, conocimiento que puede ser adquirido tambi6n por el studio
de la ciencia financiera.
De lo dicho se desprende que los Estados modernos para Ilenar
bien su cometido deben contar con hombres versados en studios
financieros. *Si la fuerza de un estado-dice Flora-no es sino la
fuerza de su hacienda, si de ella depend la consecuci6n de las mAs
esenciales finalidades piblicas, se comprende facilmente la grandisi-
ma importancia de su conocimientos.
El mismo professor Flora nos hace ver algunos similes de que se va-
len los escritores para demostrar la importancia de las Finanzas pdblicas:
cLa fuerza financiera tiene la misma importancia que la po-
tencia military y descuidando la una se obtienen los mismos efectos
funestos que se derivan de no tener en cuenta la otras. (Principe
de Biillow).
La Hacienda es: cLos nervios del Estado* (Bodino); 'La sangre
del organismo politico* (Schaeffe); 'El espejo en que se refleja la
potencia econ6mica, la virtud administrative y el valor politico de
las nacioness (Behar).

b) Cuando los gobiernos ban desatendido los principios que
deben regir la adquisici6n, manejo y empleo de los recurso- pdbli-


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ncs las consecunpcias han side: la lentitud en el desarrollo econ6-
Iico y cultural de los poises; el Ftncananiient, o la decadencia; la
creaniin aumento de )as deud, pihl:cas; el depcontento social;
laI luch; revoluciones politics. Li historic estl Ilena de ejpmi-
plis que conmpruehan 1o dichn. A la excesiva e intolerable presion
fiscal ie d-hl6, segiin no. dice Flra, la deradencia de la tercera
civilizaciAn egipcia en el reinado) de Rlamis 11. la lenta rnina del
Imperio romano, las visperas sicilianan. Ins sediciones y contiendas
ingltsas en Ilr. reiniads de Eduirdo Ill. Enlique VII. Carlos I y
Jactbo II, la emancipaci6n de E-taidos Unidos, la Revolnci6n fran-
cesa. el levantamiento de Grecia, la guerra del Tiansvaal, etc. A
cuestioies financiiras se debi6 la ci'ntienda entablada en 1909 en
Inglaterra, entre la ( Aimiara de lus bIres y la de los Comunes; con-
tienda que di6 pir re.-ultado el e-tahlrcimiento de la supremacia de
la segundL'a Cirara nieniniinada si bre la priniera.
En nuestro pais, podemins docir. qne el desconocimiento de lo
principi.s financie.os en el manejo de la hacienda publica ha tenido
por concecuoncia: una funete detda pdblica originada principalmente
por la falta de -qiiilibtio de los upesupuest~s: un sistema de impuestos
deficient; despilfairos y latrocinios de on lado, malos servicics pnr
otro, y, en general. nnn labor cultural y social mediocre. A nias
una hacienda municipal lamentable.
r) Debemos advertir que los studios financieros son necesa-
rios no s61o para los funci'narios del Poder Ejecutivo que directa-
mente manijan la hacienda piblica, sino tamtbi6n: para los miembros
del Poder Legislativo, porque ellis, ademiis que tienen que estudiar,
discutir y aprohr toda la legislaci6n hacendaria, tienen que ejercer
una impoitante funcin de control financiero, aprobando presupues-
tos y cuentas p6hlicas; para los miemnbros de las Municipalidades,
por cierta autonomia que tieren en el manejo de la hacienda mu-
nicipal; y en general, para periodistas y particulares, de un lado
per la acci6n orientadora que ellos pueden ejercer debido al carftcter
pdblico que tiene el manejo de la hacienda puiblica en los pauses
demociAticos; y per otro, porque, conmo dice Flora, todo acto de la
vida econ6mica, juridica y social de los ciudadanos estA ligado al pago.
de un tribute, y muy 6til es para todos conocer las cargas fiscales
que soportamos, la justicia de su distribuci6n y su correct inversi6n.
Pero subre todo, el conocimiento de la ciencia financier la
necesitan los que aspiran a dirigir la hacienda piblica. El buen
sentido y la honradez no son suficientes para una buena gesti6n
hacendaria. 'Aquellos que no han ineditado largamente, con el
metodo cientifico, sobre los problems financieros-dice J6ze-son
incapaces de dirigir las finanzas pDblicas de on Estado. Les es
materialmente impossible encontrar las soluciones de los grandes pro-
blemas financieios. Les falta iniciativa y valor; se atienen a to que





existe; les es impnsihle ver el conjunto del problema; se detienen
en el detalles. *Ellos vacilan, andan a tientas, incapaces de for-
marse una opinion personal*.
Cono generalmente, son los politicos y no los hombres de cien-
cia los que tienen la direcci6n de las finanzas de un pals, aqusllos
deben ser asesorados pur &tips, y ser suficientomente capacitados
para coimprender sus counejus, si so quiere que el manejo de la
hacienda ptblica salga lo mnejor possible.
'Finanzas es el problema de nuestro tiempo* ha dicho Balfour,
conocido politico ingles.

CAPITULO IV
Partes en que se Divide la Ciencia Financiera
a) Discrepancias en cuanto al n6mero de partes que comprende la ciencia
financier, en cuanto a la importancia relative de cada una de ellas y
en cuanto al orden en que deben exponerse. b) Divisi6n mis acep-
table. c) Motivo principal de discrepancia en cuanto a la extension
de la ciencia financiera. d) Los studios financieros en El Salvador.
a) En cuanto a las parties en que se divide la Ciencia Finan-
ciera, hay discrepancia entire los autures, ya sea en cuanto a su oii-
mero, ya sea en cuanto a so iinpoitancia relative, ya sea en cuanto
al orden en que deben exponelse. Asi, Leroy-Beaulieu divide su
Tratado de la Ciencia de las Finanzas en dos parties: la.-Rentas Pi-
blica; 2"-Aplicaci6n de las Rentas Piblicas. Esta segunda parte
comprende Pl'resupuestos y aCredito Pthlico*. El studio del Gasto
Piiblico lo deja excinido. Edgaid Allix taibidn excluye en su Tra-
tado el estudio del Gasto Piihlico y lo divide en cinco parties: El
Presupue.-to. Los Recursos l'iblicos, Finanzas Locales, Finanzas Co-
loniales y Finanzas Extranjeras. El professor Flora divide si Manual
de Ciencia de la Hacienda en dos libros: Gastos Pdblicos e Ingresos
Pdblicos. El studio del Presupuesto lo consider incluido en el
studio de los Gastos PNiblicos, y en un Apendice hace alusi6n a las
Finanzas Locales. Gaston J6ze divide su curso de Ciencia de las
Finanzas en cuatro libros: La Contabilidad Pdblica, Los Gastos Pi-
blicos, El Crdlito Pliblico y Las Rentas Piblicas. En esta division,
el studio del Presuruesto queda incluido en el studio de La Con-
tabilidad Pdblica. Francisco Nitti divide sus Prinripios de Ciencia
de las Finanzas en cinco libros: Gastos Publicos, Rentas Ordinarias
del Estado, Rentas Extraordinarias del Estado, Organizaci6n del Pre-
supuesto del Estado y Finanza Local.
b) Nosotros aceptamos que se puede dividir la material en cinco
parties, nims o menos de la nisma importancia, las cuales serian:
Presupuesto, Gastos Piblicos, Rpntas Piblicas, Cr6dito Piblico y Ha-
cienda Local, porque nos parece esta 16gica division y la mAs complete.


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c) La principal discrepancia de los autores estA en to que res-
pecta al Gasto Pdblico porque se juzga que el studio de 61 corres-
ponde o bien a la Economia Politica o bien a la Ciencia Politica.
Son todavia pocas las obras que hacen un studio especial del gasto
pdblico. Sin embargo, es de esperar que en el future prevalecerf la
tendencia que le da bastante importancia al studio aludido, como
parte de la Ciencia Financiera, tendencia representada por los grandes
tratadistas alemanes: Rau, Wagner, Stein y por otros ilustres autores
de diversas nacionalidades; porque tiene que Ilegar a recunocerse
por la generalidad de los autores, el aspect financiero important que
tiene el gasto pdblico, a mis de su aspect puramente politico.

d) Los studios financieros en El Salvador han estado may des-
cuidados, a pesar de la importancia que ellos han adquirido en el
extranjero. Ellos aparecen mencionados hasta en el plan de studios
de la Facultad de Jurisprudencia, del ano 1886. En dicho plan en-
contramos que la Economia Politica quedaba dividida en dos cursos:
en 5. Curso se estudiaba Producci6n y Circulaci6n de las Riquezas
y en i6. Curso, Distribuci6o de las Riquezas y Finanzas. Recorde-
mos que durante much tiempo la Economia Politica comprendla los
studios financiers y que es relativamente reciente que la Ciencia
de la Hacienda ha conquistado su autonomla.
En los Estatutos Universitarios de 1907, aparece ya la catedra
de Finanzas en 6 alo, separada de la Economia Politica que se
estudiaba en 5 aflo. De 1907 para acA no bemos hecho ning(in
progress en cuanto a los studios financieros universitarios, y que,
hasta recientemente, han sido los anicos impartidos en el pals. Ac-
tualmente se ensenan nociones de finanzas, ademAs de las que se en-
seflan en la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales, en las
Escuelas de Comercio y Hacienda.
N6tese bien que lo que se ensefa en el pals de Ciencia Finan-
ciera no pasan de ser simples nociones. Es lamentable, pues, nuestro
atraso al respect, porque, por todas parties, existen Facultades de
Ciencias Econ6micas y Financieras en donde se estudian con profun-
didad la Economla Politica y la Ciencia de la Hacienda, y Escuelas
de altos Estudios de Comercio y Hacienda donde se imparte tambidn
con esmero dichas ensenanzas. Ademfs, se hace en otros palses, lo
que nosotros no hemos hecho nunca: mandar jovenes a los palses mis
avanzados de Europa y Am6rica a hacer los studios a que aludimos,
para que, ya preparados, regresen a su pals natal a impartir los co-
nocimientos adquiridos. Si en el pals hemos tenido algunos pocos
elements de alguna preparaci6n financier, ha sido por un esfuerzo
personal suyo, que empujados por una vocaci6n natural, buscaron las
fuentes donde satisfacer sus ansias, aun a costa de sacrificios perso-
nales.


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PRIMERA PARTE

PRESUPUESTO


CAPITULO V
Generalidades

a) Definici6n de Presupuesto; b) Diversos sistemas de presupuesto; c) Con-
cepto de Contabilidad P6blice; d) Diversos puntos de vista de consi-
derar el presupuesto.

a) Es dificil dar una definici6n del Presupuesto del Estado que
sea aplicable a todos los palses, debido a la variedad que present la
legislaci6n presupuestal. La caracteristica comdn que presentan todos
los presupuestos tinancieros es el de ser un cAlculo anticipado, una
previsi6n y una evaluaci6n de ingresos y gastos pdblicos para un
perlodo determinado pur venir, discutido y aprobado pdblicamente
por las Asambleas o Poderes Legislativos. Pero bay otro element
importantisimo que debe incluirse en la definici6n: el Presupuesto
contiene tambien una autorizaci6n. S61o que 6sta no tiene la misma
amplitud en los diferentes pauses, pues mientras en unos abarca la
de cobrar todos los ingresos ptiblicos y la de hacer todos los gastos
pdblicos, en otros, comprende s6lo la de hacer gastos, y en otros,
s6lo la de cobrar ciertos ingresos y de efectuar ciertos gastos. Esta
diferente amplitud de la autorizaci6n de que se trata es la que difi-
culta incluirla en una definici6n general del Presupuesto, y en cada
pals se le puede definir conform a su propio Derecho Financiero.
Entonces diremos que conform a nuestro Derecho Financiero,
el Presapuesto del Estado es un acto juridico que contiene el calcu-
lo anticipado de los ingresos y gastos pfiblicos y la autorizaci6n de
efectuar estos iltimos, para un perlodo determinado.
Decimos que es acto juridico para indicar que se trata de un
acto de consecuencias juridicas efectuado por una autoridad sobera-
na, por el Poder Legislative. No decimos que es una ley porque si


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bay antores que asi Io consideran, a juicio de la mayor parte de
ellos, como veremns adelante, es un act' adminitiativo sancionado
por el Poder Legislativo.
Que es un cAlculo anticipado, la misma palabra Presu lcsto lo
indica por so significaci6n grammatical. Presupuesto es el p iricipio
del verbo presuponer.
Para indicar que el calculo aludido se refiere a ingresos y
gastos p6iblicos y que es hecho o aprobado per autoridades piblicas,
se agrega a la palabra Presupuesto la expresi6n fiaancieo o del
Eslado.
En cuanto a la autorizacidn diremos, que el presupnesto sal-
vadireflo, tialindose de los ingresos pdblicns no contiene la autori-
zaci6n de hacerlos efectivos. Elios so cobran en vista de las leyes
especiales que los establecen, Ins cuales contienen tambien la facul-
tad de hacerlos efpctivos. En cuanto a los gastos publicos, si,
nuestro presupoesto finanniero contiene la autorizaci6n que el I'oder
LegilHativo da at Poder Ejecutivo para invertir los ingresos p6blicos
en l's gastis que en 61 figuran.
Tanto la evaluacion do ingresos y gastos pdblicos como la an-
torizaci6n de efectuar &6tos es para un period de tiempo determinado,
Ilamado aio fiscal o aiio econ6,dico o ailo financier.


b) El presupuesto lo dividen generalmente los autores italianos
en presupuesto de caja y presupuesto de competencia o juridico. Es-
te contiene los ingresos que en virtud de las leyes hay derecho de
cobrair, y los gastos que, por la misma raz6n, hay deber de efectuar
dentro de un aflo econ6mico por venir. En otros t6rminos, contiene,
el conjunto de derechos y cargas de un ano por venir. El presu-
pue-to de caja contiene las cantidades que efectivamente seriii co-
bradas y pagadas en el ejercicio. Tambi6n se puede decir que en
cuanto a gastos, el presupuesto de competencia es una lista de cr4-
ditos de compromise, y el de caja una li.ta do autorizaciones de pago,
para un alo future, de manera que, terminado 4ste, no se podrAn
hacer mo s pages, aunque hayan compromises pendientes. Hay auto-
res que sostienen que el presupuesto de competencia es el sistema
francs y el presupuesto de caja el sistema ingl6s; y que es superior
el sistema del presupuesto de conpetencia con relaciAn al sistema del
presupuesto de caja, dando una series de razones en demostraci6n. El
professor Jkze dice, que 61 estA seguro quo el sistema frances no es
absolutamente el presupuesto de competencin; ni que el sistema in-
gl6s es absolutanmente el presupuesto de caja; y que los autores ita-
lianos confunden el problema del presupuesto con el problema de
cuentas, tl cual hace referencias al ejercicio y a la gesti6n. Tanto en
Ing!Alt;rr:n cnmn on Francia tienen un sistema combinado de anbos
prnsumnle-t,' del dp competencia y del de caja.


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La distincidn entire presupuestos de coinpetencia y presupuestos de
eaja s6lo tiene importancia en lo que respect a los programs de gastos
que abarcan various aflos. Para losotros gastos como para los ingresos se
puede decir que ordinariamente coinciden el presupuesto de competen-
cia con el de caja.
En todo caso, se ha Ilegado al convencimiento que el mejor
sistema es aquel que combine el presupuesto de competencia con el
de caja, porque ambos se completan. qLa utilidad juridica y poli-
tica del presupuesto, dice Jdze, es que los ministros no compromelan
gastos para objetos y sumas no autorizadas por el Parlamento. La
utilidad financiera del presupuesto es que recursos suficientes estAn
disponibles para hacer frente a los pages a efectuar durante el afto
financiero. El presupuesto debe, a la vez, autorizar al Gobierno
para poner en ejecuci6n un program de gastos y prescribirle la
cadencia con la cual esta ejeeucion debe tener lugar; esta cadencia
estA marcada por los pages autorizados. Un presupuesto exclusiva-
mente de competencia o exclusivamente de caja no responderia a
este double objeto. Y mAs adelante nos dice el mismo prufesor, que
el presupuesto de caja en las legislaciones positives, es el presupues-
to de las 6pocas primitivas y que la mayor part de los palses civi-
lizados modernos han adoptado la combinaci6n del presupuesto de
competencia con el de caja 'Asi, hoy, en la mayor part de pal-
ses, las sumas inscritas en el presupuesto de gastos dan la autorizaci6n
de comprometer la ejecuci6n de un program, pero fijan las sumas
a pagar durante el afo para la ejecuci6n parcial de ese programa.
El presupuesto salvadoreflo es de competencia y de oaja. La Ley
Organica de Presupuestos dice que la gesti6n financiera se entender~ li-
mitada por el presupuesto, tanto en cuanto a los compromises como a
los pagos. Y en caso se adopten programs de gastos que abarquen va-
rios anos, debe tijarse la cuota que habr, de pagarse en cada ejercicio.
c) La Contabilidad pdblica en un sentido amplio, es el conjunto
de reglas legislativas, reglamentarias o consuetudinarias que president
la gesti6n de las finanzas pdblicas. Una ley de Contabilidad Pdbli-
ca debe contener todas las disposiciones que rigen la preparaci6n,
el voto, la ejecuci6n, la liquidaci6n y el control o fiscalizaci6n de la
ejecuci6n del presupuesto; el manejo de fondos y materials. Francia
fu6 el primer pals que codific6 las reglas sobre contabilidad piblica.
La primer codificaci6n apareci6 el aflo 1838.
En El Salvador no existed, como en otras parties, una sola ley
que se llame *Ley de Contabilidad Piblica. El contenido ordina-
rio de esta clase de leyes, en este pals, se encuentra en las siguien-
tes leyes: Ley Organica de Presupuestos, Ley Orginica de la Corte
de Cuentas y Ley de Tesoreria. La primer contiene las disposicio-
nes legislativas sobre la preparaci6n, vnto. ejecuci6n y liquidaei6n
del presupuesto. La segunda contiene las disposiciones legislativas


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que rigen el control de la ejecuci6n del presupuesto. La tercera
contiene las disposiciones legislativas que organizan el servicio de
tesoreria, es decir, la recaudacion, la custodia, la distribuci6n y la
erogacion de los dineros piblicos. Los vacios de estas leyes son
Ilenados por medio de las cDisposiciones Generales del Presupuesto,
que figuran en la Ley de Presupuesto annual.
d) El presupuesto puede ser considerado desde cuatro puntos
de vista: financiero, hist6rico, juridico y politico. Todos ellos son
interesantes y revelan la importancia que tiene el presupuesto en los
Estados modernos. No hay finanzas pdblicas pr6speras sin presu-
puesto. Por tanto, hay que estudiar 6ste sin omitir ninguno de sus
aspects, para tener de 61 una idea complete.
Sin embargo, hasta recientemente, el presupuesto ha aparecido
ante todo como una operaci6n de contabilidad. En la actualidad se
trata de poner de relieve que el presupuesto es esencialmente un
acto politico; es la ejecuci6n de on program politico. Esta ejecu-
ci6n se traduce necesariamonte en gastos nuevos, en aumento de
otros o en su reducci6n. Tambi6n se traduce en la creaci6n de
nuevos impuestos o en la revision de los existentes, en una reparti-
ci6n equitativa de cargas pdblicas, problema de caracter politico.

CAPITULO VI
El Presupuesto Desde el Punto de Vista de la TUcnica Financiera

a) Elementos del presupuesto financlero; b) Diferencia entire presupuesto y
balance; c) Diferencia entire presupuesto y cuenta; d) No puede baber
un presupuesto preventive y otro consuntivo, sino un balance preventive
que seria el presupuesto y un balance consuntivo que seria la cuenta.

El Presupuesto puede ser considerado desde cuatro puntos de
vista: financier, hist6rico, politico y juridico.
10. Punto de vista financiero. a) El presupuesto desde el
punto de vista financiero es un cuadro en el que se enumeran, va-
16an y comparan los ingresos y los gastos pdblicos, correspondientes
a un period de tiempo por venir. Contiene, pues, esencialmente
una previsi6n. Se calculan los ingresos a recibir y los gastos a
efectuar en el aflo econ6mico por venir y se comparan entire sl
para determinar si los unos exceden a los otros. Cuando los ingresos
exceden a los gastos se dice que hay superAvit. Cuando los gastos exce-
den a los ingresos se dice que hay deficit En el primer caso, se dice
tambi6n que hay presupuesto equilibrado y en el segundo, presupuesto
sin equilibrio. Una buena gesti6n bacendaria implica la preparaci6n de
presupuestos equilibrados. Los presupuestos sin equilibrio se consi-
deran como un grave mal pare un pals por sus funestas consecuencias.


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b) El presupnesto no debe confundirse con un balance de la
hacienda pdblica, aunque ambos tengan de parecido representar si-
tuaciones finanoieras. El balance es el cuadro del active y pasivo
de un Estado en un moment dado. Cuando se prepare un balance
se enumeran y valdan todos los elements del active y del pasivo
del Estado, en un moment dado, y se comparan entire st. Pero se
diferencia el balance del presupuesto en que 6ste es un plan de
acci6n, un program financiero: mientras quo aquel s6lo es la cons-
tataci6n de los elements de un patrimonio pdblico, es un inventa-
rio. Uno y otro tienen sus propias reglas que gulan su prepara-
ci6n. Aunque ambos pueden revelar la potencia financier de un
pals no tienen prActicamente la misma importancia. El presopuesto
suministra datos mns importantes y mi~ precisos que el balance.
Este tiene much de incierto por la dificultad de evaluar algunos de
los elements del patrimonio pdblico, como por ejemplo: las colecciones
artlsticas y las cientificas, etc. Por otra parte, la potencia financiers
de un Estado result esencialmente de elements que no es possible
hacer figurar en el balance, como la actividad de los habitautes y
de los funcionarios, la riqueza del suelo, la moralidad de los con-
tribuyentes y funcionarios.
c) Tampoco debe confundirse el presupuesto con la cuenta pd-
blica. Esta se parece a aqu l en que es tambi6n un cuadro de in-
gresos y de gastos pdblicos, enumerados, evaluados y comparados
en la forma que lo hace el presupuesto. Pero se diferencia en que 6ste
contiene una previsi6n, se refiere a un aflo por venir; la cuenta express
hechos consumados, ingresos y gastos pdblicos efectuados en perlodo de
tiempo transcurrido. El presupuesto ve el porvenir; la cuenta ve el
pasado. El presupuesto precede al afio econ6mico; la cuenta le sigue.
d) Los italianos llaman al presupuesto *balance preventive y
a la cuenta, balance consuntivo. En el lenguaje castellano es
impropio decir presupuesto preventive y presupuesto consuntivo.
Debe decirse simplemente, presupuesto y cuenta, con las significa-
clones que se acaban de indicar.


CAPITULO VII
El Presupuesto Desde el Punto de Vista Hist6rico

a) OrIgenes del presupuesto en Inglaterra; b) Origenes del presupuesto en
Francia; c) Origenes del presupuesto en El Salvador.

2o. Punlo de vista hist6rico. a) Los principios que rigen el pre-
supuesto modern han tenido su urigen en Inglaterra. Francia secund6
la iniciativa inglesa, mejorando algunas veoes las instituciones originals.


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El primer principio establecido en Inglaterra fu6 de que todo
impuesto debe ser cnnsentido por los representantes de los que tie-
nen que pagarlo, de los contribuyentes. Ya admitido est- principin
se reconoci6 que 61 implicaha, de parte de los mismos representantes,
el derecho de discutir Ios motives que exigian el establecimiento
del impuesto y el de vigilar el empleo de las cantidades recauda-
das Asi se lleg6 por lenta evoluci6n, al trav6s de luchas entire la
Corona y el Parlamento, a estahlecer que todos los ingresos y tndos
los gastos p6blicos dehian spr examinados anualmente por los represen-
tantes de la naci6n, principio fundamental en las finanzas modernas.
El primer princ'ipio citado fue ya reconocido en toda la edad
media, desde los primeros siglos de la historic de Inglaterra; pero
fu6 algunas veces infringido, principalmente por los reyes Estuardos
Jactbo I y Carlos I. Estos dos momnarcas tuvieron la mala idea de
estahlecer impuestos sin contar con la voluntad del Parlamento.
Este resisti6 y oblige a Carlos I a firmar en 1628 la Petici6n de
derechos en la cual fu6 formalmente consagrado el derecho de la
naci6n de autorizar el establecimiento del impuesto por medio de
sus representantes, los miembros del Parlamento. El Rey no respet6
tal compromise, estableci6 la tasa maritira y orden6 su cobro sin
mas apoyo que su propia voluntad. Los ciudadanos resistieron al
pago del impuesto dicho, que juzgaban illegal. Uno de ellos, Hamp-
den, llev6 el asunto ante los tribunales y el procedimiento agit6 a
todo el pals. El rey turo que convocar al Parlamento y 6ste se mostr6
m&s energico que nunca en lo que respect a sus prerrugativas fiscales,
estableci6ndose una lucha entire 61 y la Corona, que tom6 el caracter
de una verdadera Revoluci6n national, la cual termin6 con la deca-
pitaci6n del rey Carlos I en 1649. Pasada la Revoluci6n y restau-
rada la dinastia de los Estuardos, 6stus volvieron a sus tendencies
absolutistas y una nueva Revoluci6n estall5 en 1688 que llev6 al
trono ingl6s a Guillermo de Orange Ilamado por el Parlamento. El
nuevo rey debi6 promoter, antes de su ascension al trono, de mane-
ra solemne, respetar los derechos del Parlamento en material de im-
puestos, y en el Bill of Rights que aprob6 el monarca, se estableci6
el derecho del Parlamento de votar anualmente los gastos y los in-
gresos anuales de la Administraci6n PNblica. Este ano de 1688 es
memorable en la historic de las Finanzas pdblicas.
Cabe advertir que antes del aflo de 1688 las finanzas del rey es-
taban confundidas con las del Estado y la hacienda real era ali-
mentada ordinariamente por los products del dominion real. Esta
es la hacienda llamada patrimonial. Los impuestos tenlan el caric-
ter de contribuciones temporales y extraordinarias y eran llamados
ayudas a subsidies. Servian para hacer frente a necesidades extra-
ordinarias. Tales contribuciones temporales eran las que para su le-
gitimidad, tenian que ser consentidas por los representantes de los


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que tenlan que pagarlas. Este principio fu6 el que se sigui6 apli-
cando cuando los impuestos se convirtieron en contribuci6n ordina-
ria de la hacienda pdblica. El primer impuesto permanent fu6 el
hereditary excise, establecido despues de la revoluci6n de 1688. En
el curso del siglo XVII[ todas las fuentes de rentas pdblicas fueron
sometidas a la discusi6n del Parlamento.
En cuanto a los gastos, durante largo tiempo se pens6 que los
Parlamentos no tenlan derecho de controlarlos; pero los reyes, for-
zados por la necesidad de que dichos Parlamentos votaran las con-
tribuciones extraordinarias que les solicitaban, generalmente para
hacer frente a las guerras, se veian en el caso de exponer pdblica-
mente ante ellos, el destiny que les darian a tales contribuciones.
Ya a mediados del siglo XIV el Parlamento ingles se crela con el
derecho de exigir a la Corona la indicaci6n de los gastos a los cua-
les estarian afectos las contribuciones votadas. Pero el principio de
que los gastos pdblicos fueran votados anualmente por el Parlamento
qued6 en firme hasta despu6s de la revoluci6n de 1688, aunque li-
mitado en un principio a los gastos militares. Para los gastos fijos
como deuda pidblica, Lista Civil que comprendia los gastos del rey,
las pensions y los gastos de los servicios civiles, el Parlamento se
content con dar su aprobaci6n en bloque. Este es el origen del lla-
mado fondo consolidado.
Los principios explicados, estaban tan firmemente establecidos en
el siglo XVIII, en el esplritu ingl6s, que su infraccin6 con respect
a la colonial inglesa de Norte America que hoy es Estados Unidos,
di6 origen a la revoluci6n que tuvo por consecuencia la-independen-
cia de dicha colonia. El gobierno ingl6s se habia negado a recono-
cer a la colonia el derecho de votar los subsidies que se le exigian.
En 1830 se di6 otro gran paso en Inglaterra. En dicho aflo so
establoci6 que todos los gastos pdblicos estarian sometidos a la dis-
cusi6n del Parlamento y se separaron los gastos de la Lista Civil de
los correspondientes a los servicios civiles. La Lista Civil qued6 re-
ducida a los gastos del rey y a las pensions. En 1837 se di6 el
iltimo paso quitando las pensions de la Lista Civil y ast qued6
completamente separada la hacienda del rey de la hacienda del
Estado. Fu6 pues, en 1837 que en Inglaterra se le di6 toda la am-
plitud que present en la actualidad el principio del voto annual de
gastos y de ingresos pdblicos, quedando el presupuesto ingl6s divi-
dido en dos parties: una que require el voto annual del Parlamento;
y otra que es votada en bloque, de una sola vez. Pero ambas par-
tes son presentadas en un solo cuadro annual que figure en an dis-
curso o exposici6n oral (bugdet speech) que el Canciller del Tesoro
somete a la consideraci6n de la C&mara de los Comunes, para su
votaci6n cada aflo. Tal es en la actualidad el procedimiento por me-
dio del cual queda fijado el presupuesto ingl6s.


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b) En Francia, la historic de su presupuesto es menos trAgica.
Desde la Edad Media, los Estados Genmrales reclamaban el derecho
exclusive de votar el impuesto; pero no con la misma energia que
en Inglaterra. En Francia triunf6 el absolutismo de los reyea. Los
Estados Generales no fueron convocados nunca peri6dicamente y los
reyes no cesaban de exigir contribuciones con su sola autoridad.
El Parlamento frances en tiempo de la monarqula absoluta no era
como en Inglaterra, la representaci6n del pals encargada de legislar.
Era un cuerpo judicial, que tuvo el merito de ser el primero que
en 1787 reclam6 la ccnvocatoria de los Estados Generales como el
solo medio para salir de una situaci6n financiera desesperada. Di-
chos Estados no se hablan convocado desde 1614.
En 1789 se reunieron los Estados Generales o sea la represen-
taci6n national y estall6 la Revoluci6n famosa. Las Asambleas re-
volucionarias se mostraron firmes en el sentido de que s6lo a ellas
correspondla el derecho de establecer impuestos. En cuanto a los
gastos pdblicos bubo menos celo en el sentido de controlarlos, posi-
blemente debido a las guerras que se sucedieron por espacio de varies
aflos hasta la calda de Napole6n Bonaparte. Fu6 la Restauraci6n la que
puso en practice los principios ya cimentados en Inglaterra, con res-
pecto al presupuesto Desde 1817 qued6 definitivamente establecido en
Francia el derecho de las Camaras de votar anualmente los ingresos
y los gastos piblicos.

c) Los principios presupuestales indicados ban sido aceptados por
El Salvador desde que surgi6 como entidad de vida independiente y
soberana, aunque hayan sido puestos en prActica con muchas defi-
ciencias, quizAs mas por ignorancia que por malos prop6sitos. La
primera Constituci6n del pals que data del aflo 1841 estableci6 que
al Poder Legislative correspondia la atribuci6n de cLevantar contri-
buciones o impuestos a todos los habitantes y sobre toda clase de
bienes y rentas, con la debida proporci6n; pedir pr6stamos y facili-
tarlos a otros Estados; tijar y decretar anualmente los gastos y la
administraci6n de todos los ramos de hacienda ptblica, arreglando su
manejo e inversion, tomar cuenta de ella al Poder Ejecutivo y cali-
ficar y reconocer la deuda comtin, designando fondos para so amor-
tizaci6n>.
Las Constituciones sucesivas del pals han siempre consagrado los
mismos principios, y si en la practice no se les ha dado el debido
desarrollo, la culpa ser4 del bajo nivel de cultural general del cual
todavia sufrimos y de la falta de difusi6n de los studios financieros.
Ya se han corregido algunas deficiencies, sobre todo de 1930 para
aca; pero falta much por hacer todavia. Nuestra situaci6n no ha
sido tambi6n exceptional: ella ha sido mas o menos general en la
AmBrie Latina.


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Debe hacerse constar que los principios presupuestales que figuran
en la primer Constituci6n de El Salvador figuraban ya en la Cons-
tituci6n Federal Centro-Americana. La Constituci6n de 1824 conce-
dia como atribuciones del Congreso Federal cFijar los gastos de la
Administraci6n General y designer y decretar rentas generals para
cubrirlos,.


CAPITULO VIII
El Presupuesto desde el Punto de Vista Juridico. Teorias
sobre la Significaci6n Jurldica del Presupuesto.

a) El presupuesto considerado como una ley propiamente dicha; b) El pre-
supuesto considerado ya como una ley, ya como un acto administra.
tivo; c) El presupuesto considerado como no siendo nunca una ley; d)
Cual es la opini6n que tiende a prevalecer.

Todos los autores estan de acuerdo en que el presupuesto finan-
ciero tiene una significaci6n juridica; pero no hay acuerdo en lo que
respect en qu6 consist dicha significaci6n. Tres teorfas se han for-
mulado: la.) El presupuesto es una ley propiamente dicha; 2".) El
presupuesto es ya una ley, ya un acto administrative; 3".) El presu-
puesto no es jams una ley: es un acto llamado administrative, o
acto condici6n. La ley o acto legislative asi como el acto adminis-
trative, o acto condici6n son actos juridicos porque produce efectos
de derecho.
a) Pl. Teorla -Los autores que opinan que el presupuesto es
una ley atienden, unos, solamente al aspect formal del mismo y otros
al aspect formal y material. Segdn los primeros, el presupuesto es
una ley por el echo de ser votado en forma de ley. Por ser una
declaraci6n de la voluntad soberana manifestada en la forma preve-
nida en la Constituci6n, que manda y permit. Esta opinion es in-
aceptable; la forma de una cosa no determine su verdadera naturaleza.
MAs sostenible es la opinion que sustenta que el presupuesto es
una ley desde el punto de vista material y formal, es decir, por su
contenido coactivo, esencia de toda ley, como por el procedimiento
que le da vida. Tal es la opini6n del professor Flora quien sostiene que
la sustancia juridica del presupuesto ces la autorizaci6n dada al Po-
der Ejecutivo para exigir los ingresos y realizar los gastos segdn las
normas y prescripciones contenidas en el presupuesto mismo, y por
el period a que se refiere. El presupuesto ces una expresi6n su-
prema, obligatoria, general, de la voluntad de los representantes de la
naci6n, por lo que respect a la autorizaci6n y a la estimaci6n de
los ingresos que los ciudadanos deben suministrar y de los gastos que


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el gobierno debe efectuars. Es una ley atributiva de competencia
porqne da facultades a los funcionarios para obrar en el sentido que
ella indica, segiin Vitagliano.

b) 2a. Teoria. Los partidarios de esta teorfa sostienen que el
presupuesto de gastns no es jamAs una ley; que no es mAs que el
cAlculo de las cantidades que han de invertirse en los servicios pd-
blicos, los cuales son creados por leyes verdaderas en el sentido
material; que son estas leyes las que determinan la obligaci6n de
gastar en tales y cuales objetos y que los Parlamentos al aprobar
el presupuesto de gastos no hacen mis que darles cumplimiento,
pues una ley obliga tanto al Parlamento como a todo el mundo.
El presupuesto de gastos no es mfs que una operaci6n administra-
tiva, sancionada por el Poder Legislative.
En cuanto al presupuesto de ingresos cabe distinguir dos si-
tuaciones: la de los pauses que practican el principio de la anuali-
dad del impuesto y la de los que no lo practican. En los primeros,
las Asambleas votan todos los afios, al discutir el presupuesto, los
impuestos y tasas que han de ser cobrados. Sin dicho voto el co-
bro no seria legitimo aunque tales contribuciones hayan sido esta-
blecidas por leyes de cariicter permanent. En los segundos, los
impuestos y tasas se cobran en vista de las leyes organicas que los
establecen y para efectuar dicho cobro no es menester que las
Asambleas voten el Presupuesto de ingresos.
Segdn Duguit, en los palses que practican el principio de la
anualidad del impuesto, el presupuesto, al enumerar impuestos y
tasas, tiene el valor de una norma legislative en el sentido mate-
rial, porque renueva dichas contribuciones, el legislator las vuelve
a establecer e indica las dnicas tasas y los dnicos impuestos que se
pueden percibir durante el afo. Cuando los palses no practican
este principio entonces el presupuesto de ingresos es una operaci6n
administrative y no una ley.
El presupuesto de ingresos, en lo que respect a las rentas
provenientes del dominion fiscal, no es jams una ley, es una ope-
raci6n administrative.

c) 3a. Teoria.-Segiin esta teorla el presupuesto no es jamAs
una ley, sin que haya que distinguir entire el presupuesto de gastos
y el de ingresos y ya sea que so adopted o no el principio de la
anualidad del impuesto. Allix se expresa de esta manera: El pre-
supuesto es un acto. iCuil es la naturaleza de este acto? En los
Estados modernos, en donde el presupuesto es votado por el Parla-
mento, el acto presupuestal toma la forma de ley. Pero, si es una
ley en la forma ;.lo es igualmente deste el punto de vista material,
por su contenido juridico? La ley propiamente dicha iruplica una
regla imperative de derecho establecida por el legislator. Nada de


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esto existe en el hecho de prever que los gastos se elevaran a tanto
en el pr6ximo periodo y de afectar los ingresos creados por las le-
yes existentes a la ejecuci6n de esos gastos. Este no es mAs que
un acto de administraci6n, destinado a permitir el funcionamiento
de los servicios pdblicos, conformandose a las leyes en vigor,.
JBze sostiene que el presupuesto no es jams una ley y que la
maxima significaci6n juridica quo puede tener es la de ser un acto-
condici6n, existiendo part de ingresos y parte de gastos para los
cuales el presupuesto no tiene ninguna significaci6n juridica. El
acto-condici6n, segdn el mismo autor, es un acto juridico, ces una
manifestaci6n de la voluntad que tiene por objeto, o colocar a un
individuo en una situaci6n juridica impersonal, o volver regular el
ejercicio de un poder legal,.
Para justificar su opinion Jdze analiza primero el presupuesto
de ingresos, despu6s el de gastos. En el de ingresos advierte que
se encuentran dos elements: los ingresos provenientes del impuesto;
los ingresos provenientes de otras fuentes diferentes del impuesto,
como por ejemplo los products del dominion fiscal. Tratindose de
6stos, el presupuesto no tiene ninguna significaci6n juridica, es sim-
plemente una operaci6n fiuanciera. La raz6n de ello estA en que la
validez de los titulos juridicos que sirven para su cobro es indepen-
diente del presupuesto. Dichos titulos son: ventas, arrendamientos,
donaciones, testamentos, etc. En cuanto a los ingresos provenientes
del impuesto, los titulos juridicos para su cobro son establecidos se-
gdn las prescripciones de las leyes orginicas que los crean y los
reglamentos respectivos. La validez de dichos titulos es tambi6n in-
dependiente del presupuesto, y el voto de dste no influye directamente
en el cobro de los ingresos respectivos, a menos que se adopted el
principio de la anualidad del impuesto. Pero en este caso, y s6lo
en este caso, el voto del presupuesto de ingresos tiene una signifi-
caci6n juridica: es una condici6n exigida por el legislator para el
cumplimiento normal de las leyes orgAnicas de impuestos. Sin el
voto del presupuesto, se suspenderia el funcionamiento de dichas leyes.
Entonces, se puede concluir, que el presupuesto de ingresos no
tiene ninguna significaci6n juridica cuando no se adopt el principio
de la anualidad del impuesto; y si este principio es adoptado, la
significaci6n juridica del presupnesto de ingresos es la de ser un
acto-condici6n quo hay quo lienar para hacer electivos los impues-
tos, segin las prescripciones de las leyes organicas respectivas.
En ningin case se advierte, pues, que el voto del presupuesto
de ingresos, equivalga al establecimiento de una regla de carActer
general, impersonal, que es la esencia de la ley. El presupuesto do
ingresos es una operaci6n de orden financiero.
TratAndose del presupuesto de gastos, su voto per las Asambleas,
puede tener a lo mas, por significaci6n juridica, el de ser una con-


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dici6n puesta por el legislator para que los fancionarios piblicos,
puedan comprometer gastos o hacer pagos por cuenta del Tesoro
ptblico, de una manera regular. Y, cuando se trata de servicios
pdblicos creados por leyes propiamente dichas, si el legislator deci-
de que con respect a dichos servicios pueden comprometerse los
gastos que ocasiona su funcionamiento mientras las leyes aludidas
no hayan sido debidamente derogadas, el presupuesto de gastos no
tiene ninguna significaci6n juridica, es una operaci6n de carActer
exclusivamente financiero. La derogaci6n de tales leyes no puede
hacerse no votando los creditos presupuestales correspondientes.
d) Tal es la opinion que tiende a prevalecer, la cual podemos
resumir diciendo que, de manera general, las contribuciones ptblicas
y los servicios piblicos que ocasionan gastos piblicos, son creados
por medio de leyes propiamente dichas; pero que las leyes creado-
ras de impuestos y de servicios piblicos, cstAn sometidas corriente-
mente en su funcionamiento regular a una condici6u: el voto annual
del presupuesto por el Poder Legislative; sin que dicho voto sea
equivalent al voto de una ley porque no se descubre en el presu-
puesto propiamente dicho, que es dnicamente el cuadro de ingresos
y gastos ptiblicos a realizar, una norma de carActer general e imper-
sonal, contenido do toda ley verdadera. Es, pues, el presupuesto un
acto administrative sancionado por el Puder Legislative, teniendo el
character de un acto-condici6n.


CAPITULO IX
El Presupuesto desde el Punto de Vista Juridico.
Significaci6n Juridica del Presupuesto en
las Legislaciones Positivas.

a) Modalidades que pueden revestir las autorizaciones de gastos; h) Siste-
ma ingles; c) Sistema norteamericano; d) Sistema francEs: e) Sistema
italiano; t) Sistema alemin; g) Sistema salvadorefio.

a) En las legislaciones positivas, las autorizaciones de gastos
que hace el Poder Legislativo, en cuanto a su significaci6u juridica',
pueden revestir cuatro modalidades:
Ia. El voto de un credito ,.autoriza al servicio piblico beneficia-
rio a comprometer gastos en el curso del ano financiero hasta con-
currencia del montante de ese cr6dito?
2a. El voto de un cr6dito -.autoriza al servicio ptiblico benefi-
ciario a ordenar gastos en el curso del ano financiero (y en el
curso del period complementario en su caso) hasta concurrencia
del montante de ese cr6dito?


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3". El voto de un cr6dito autoriza al servicio beneficiario a li-
quidar los gastos en el curso del afio financiero (y del period com-
plementario en su caso) hasta concurrencia del montante de ese
crdito?
4'. El voto de un cr6dito .autoriza al servicio pdblico benefi-
ciario a pagar gastos en el curso del afo financiero (y en el pe-
riodo complementario en su caso) hasta concurrencia del montante
de ese creditu?
Como se ve pues, la significaci6n juridica del presupuesto pue-
de variar de pals a pals. Sin embargo las legislaciones positives al
respect se pueden agrupar en algunos sistemas principles: sistema
ingles, norteamericano, frances, italiano y aleman.
b) 1. Sistema ingles. En Inglaterra no existe un document
escrito con el nombre de presupuesto, sino un discurso del Canci-
lier del Tesoro, que todos los afos dice ante la Camara de los Co-
munes, sobre gastos e ingresos pliblicos. A dicha Camara corres-
ponde examiner la exposici6n indicada y su intervenci6n tiene sig-
nificaci6n juridica solamente con respect a una part de los gastos
y de los ingresos, que es la que necesita del voto annual de las
Camaras. Es decir; que en Inglaterra hay dos classes de gastos pii-
blicos: unos que son votados de una sola vez y constituyen lo que
se llama cargas del fondo consolidado; tienen el character de perma-
nentes y el Parlamento no se ocupa de ellos todos los afos; no
tiene nada que hacer con respect a ellos despuds de haber sido
autorizados por la primer vez; otros, que son autorizados cada aflo
por las CAmaras, son designados con el nombre de Supply Services.
Entre los ingresos, tambi6n hay dos categories: las rentas cuyo
asiento y cobro han sido prescritos de una vez por todas por el
Parlamento y los ingresos no permanentes que tienen que ser auto-
rizados cada aflo por el Parlamento y que figuran en la Finance Act.
Los gastos permanentes son: los intereses de la deuda piblica;
la list civil (gastos de la casa real); anualidades a la familiar real
y las pensions; sueldos de ciertos funcionarios; los gastos de la
Corte de Justicia; los gastos electorales; servicios diversos.
Los gastos anuales son: gastos para el ejercito; gastos para la
marina; gastos para los servicios civiles. Estos gastos constituyen
la mayoria.
Los ingresos p(blicos en su mayoria son permanentes y s6lo
necesitan de autorizaci6n annual: el income tax y los derechos de
importaci6n sobre el te.
Con respect a los gastos y a los ingresos que necesitan del
voto annual del Parlamento, el efecto de la no votaci6n seria; a)
imposibilidad legal de pagar dichos gastos y la infracci6n de esta
regla traerla una responsabilidad political, disciplinaria y penal para


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los culpables; b) imposibilidad legal de cobrar los citados ingresos
con la correspondiente responsabilidad personal para los agents que
los exijan. Sl6o con respect a estos gastos y a estos ingresos, tie-
ne significaci6n juridica el voto annual del presupuesto ingl6s por el
Parlamento. La votaci6n de cr6dito por el Parlamento autoriza at
Gobierno ingl6s a pagar gastos en el curso del afno financiero hasta
concurrencia del montante de cse cr6dito.
e) 2". Sistema norteamericano.-El sistema presupuestal de Esta-
dos Unidos, aunque el professor J6ze lo consider anAlogo at ingles, en lo
que respect a sus grandes lines. present a partir del aflo 1921 estas
caracteristicas. Existe un presupuesto que comprende todos los gastos
y todos los ingresos, preparado por el Poder Ejecutivo y enviado al Con-
greso para su votaci6n. El presupuesto de gastos contiene creditos conti-
nuos; cr6ditos especiales permanentes de montante determinado para un
perlodo dado; cr6ditos generals permanentes de montante a determinar
y cr6ditos anuales. Aqu6llos, es decir, los continues y permanentes son
votados de una sola vez; ,-tos, los anuales, son votados todos los
aflos. Pero todos son cr4ditos de compromise, es decir, que el voto
de dichos creditos por el Congreso tiene de significaci6n juridica,
antorizar al Poder Ejecutivo para comprometer gastos basta el montante
de dichos cr6ditos, compromises que pueden ser tornados para el ano
financiero o para varies afos consecutivos segin sea la naturaleza de
dichos crdditos. En cuanto a los ingresos, el voto del Congreso no tiene
nicguna significaci6n juridica, pues ellos son establecidos por leyes
permanentes y el presupuesto no contiene mas que sus evaluaciones.
d) 30 Sistema francs. En Francia todos los anos es redactado
un cuadro de ingresos y de egresos Ilamado budget (presupuesto),
el cual es sometido al voto de las CAmaras. Todos los cr4ditos del
presupuesto son votados; pero la autorizaci6n que tal votaci6n im-
plica no es la misma para todos los gastos desde el punto de vista
juridico. Hay todos los aflos obligaciones antiguas a cargo del Te-
soro cuyo pago es ineludible. Con respect a 6stas el voto del
presupuesto no tiene mAs que la autorizaci6n de pagarlas. Ejem-
plos: deuda puiblica, pensions, etc. Pero hay otros cr6ditos para
obligaciones por nacer. Para 6stas el voto del presupuesto contiene.
la autorizaci6n de comprometer gastos hasta el limited del cr6dito
votado; o sea, la autorizaci6n de hacer nacer deudas a cargo del
Tesoro hasta el montante fijado en el presupuesto. Ejemplos: com-
pra de suministros, trabajos p6blicos, funcionarios por nombrar, etc.
En cuanto a ingresos, el presupuesto francs los preve todos,
pero no contiene para todos la autorizaci6n de percibirlos. AsM, con
relaci6n a los ingresos provenientes de fuentes diferentes del im-
puesto, el presupuesto no tiene mns que una evaluaci6n de ellos
sin ninguna significaci6n juridica; 61 no contiene la autorizaci6n de


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cobrarlos. Para los ingresos procedentes del impuesto, el presupues-
to contiene la autorizaci6n de hacerlos efectivos. Este es el princi-
pio de la anualidad del impuesto.
c) 4' Sislema italiano. En Italia, todos los arios es elaborado
un cuadro conteniendo los ingresos a percibir y los gastos a efectuar
dentro del aflo financiero por venir, !lamado 'bilancio di prerisionev,
el cual es votado por el Parlamento. El presupuesto italiano, en
cuanto a gastos, tiene la misma significaci6n juridica que el presu-
puesto francs. En cuanto a ingresos, el presupuesto italiano no
tiene ninguna significaci6n juridica. Ellos se cobran en vista do
leyes organicas de character permanent y el presupuesto no contiene
mAs que su evaluaci6n y su previsi6n annual. Italia no aplica, pues,
el principio frances de la anualidad del impuesto.
f) 50. Sistema alemdn. En Alemania, en tiempo del Imperio
habia un sistema propio diferente de los citados. En material de
ingresos no se aplicaba el principio de la anualidad del impuesto.
Pero todos los aios se prevelan y evaluaban todos los ingresos pd-
blicos. Tambi6n se preveian en el presupuesto todos los gastos
pdblicos que so originaban de las leyes. El presupuesto de gastos
no bacia mAs que asegurar la aplicaci6n de esas leyes. El era
considerado como un plan de gesti6n, que tenia por significaci6n
juridica cierta responsabilidad de los Ministros ante las Camaras
cuando ellos se apartaban de dicho plan. En el Imperio alemAn,
pues, el presupuesto de ingresos no tenia ninguna significaci6n ju-
ridica, y el de gastos tenia una d6bil significaci6n juridica.
Para comprender las ideas que ban preponderado en Alemania
con respect al presupuesto en el primer Reich o sea en tiempos
del Imperio, debe comparArseles con las ideas inglesas y francesas.
Los ingleses dicen: El rey pide, los comnues autorizan y los
lores aprueban.
Los franceses dicen: 'El presupuesto es el acto legislative por
el cual son previstos y autorizados los ingresos y los gastos para un
ejercicio determinado>.
En la concepci6n alemana el presupuesto es siempre un plan
de gesti6n, un program, cuya necesidad deriva del hecho que today
gesti6n important exige un plan preestablecido. Una evaluaci6n
previa de recursos y gastos es indispensable para una gesti6n de
Estado bien ordenada, independiente de la intervenci6n parlamnenta-
ria. El deber primordial del Gobierno es administrar el pals y a
este deber no puede sustraerse. Si existed una autorizaci6n parla-
mentaria, ella reviste un carActer puramente formal y tiene por
efecto Ainico quitar la responsabilidad del Gobierno.
Ha dicho Bauchard que se puede hacer un paralelo do tres
concepciones:


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a) La concepci6n francesa: EEl presupuesto es la base de la
vida political y administrative. Sin presupuesto, no hay vida admi-
nistrativa possible. Es necesario que el presupuesto sea votado cada
afno y no se puede concebir que no lo sea*.
b) La concepci6n inglesa: va sin vote del Parlamento, pero el Parlamento puede dar la autori-
zaci6n por otros medios. El pals puede vivir algin tiempo sin
presupuesto regularmente votado,.
c) La concepcidn alemana: (El Gobierno tiene no solamente el
derecho, sino el deber de asegurar la existencia del pals. El debe
hacerlo, aun si el Parlamento le rehusa los medios>.

g) Sislema seguido en El Salvador.-Segdn la legislaci6n salva-
dorefia, el sistoma que en ella se sigue en cuanto a la significaci6n
juridica del presupuesto, es el italiano. El presupuesto salvadoreflo en
cuanto a ingrosos no tiene ninguna significaci6n juridica. Ellos se co-
bran no en virtud del voto del presupuesto, sino en virtud de las leyes
organicas que los han creado, leyes que no pueden modificar el presu-
puesto. El presupuesto de ingresos no es mAs que un estado evalua-
tive y de previsi6n. El no puede ni crear ni suprimir impuestos.
En cuanto a gastos, tal conio en Italia, se sigue la soluci6n
francesa. Se establece el principio de la anualidad del gasto, es
decir, que todos los gastos deben ser votados anualmente; pero la
significaci6n juridica de los cr6ditos presupuestales es diferente.
Unos crdditos s6lo contienen la autorizaci6n de ordenar pagos hasta
por el montante que se les ha fijado: son los crdditos que sirven
para el cancelamiento de las obligaciones permanentes del Fisco.
Otros cr6ditos contienen la autorizaci6n de contraer obligaciones y
de ordenar su pago hasta el montante que se les ha fijado. Son los
Ilamados cr6ditos de compromise. Sin el voto del presupuesto, el
ordenamiento y el pago de los gastos aplicables a la primer clase de
creditos quedaria en suspense, pero no extinguida la obligaci6n del
Fisco. La no votaci6n del presupuesto impide el nacimiento de
deudas fiscales con respect a los gastos que deben aplicarse a los
creditos de la segunda categorla, a los crdditos de compromise.





CAPITULO X
El Presupuesto desde el Punto de Vista Politico

a) El presupuesto considerado como un program politico; k) El voto de
los cr6ditos del presupuesto como medio politico para ejercer influen-
cia o presi6n fuerte sobre el Poder Ejecutivo y obligarle a seguir
cierta linea de conduct: discusi6n te6rica sobre el empleo de dicho
medio y soluciones prActicas; c) Adiciones al Presupuesto (Disposi.
clones Generales del Presupuesto).

Punto de vista politico.-a) Desde el punto de vista politico el
presupuesto es considerado como un program politico, es decir,
que por medio de 61 los Poderes pdblicos manifiestan c6mo quieren
que en un pr6ximo ano econ6mico se administren los servicios pd-
blicos, ya sea ampliando o mejorando unos, reduciendo otros, segdn
las exigencias del moment. El presupuesto puede levar expresados
los anhelos de un gobierno, los ideales politicos, econ6micos y so-
ciales sustentados en las altas esferas oficiales, las tendencies reinan-
tes, eel grado de buen sentido y de civilizaci6n de un pals, como
ha dicho Alberdi, la calidad moral de sus gobernantes y quiz.s
tambi6n su capacidad t6cnica; en fin, no exagera Terry cuando dice
que el presupuesto es el espejo donde se reproduce fielmente la vida
de una naci6n. Se ha dicho que el voto del presupuesto es la ma-
nifestaci6n mAs important de la soberanla. Las Asanbleas discuten
o pueden discutir el presupuesto como se discute un plan de acci6n
gubernamental y dicha discusi6n da oportunidad al Poder Legislati-
ve para examiner la political general del Gobierno. El studio y
discusi6n del presupuesto puede motivar en el Congreso interpelacio-
nes y explicaciones fructuosas. El presupuesto es o puede ser em-
pleado pues, para crilicar los actos de la Administraci6n piblica.
Para darnos mejor cuenta de lo que es o puede ser un presu-
puesto desde el punto de vista politico, hay que conocer lo que ha
pasado en Inglaterra al respect. En este pals, ha dicho el professor
Jdze, es en cdonde el voto de los subsidies ha sido manejad,) poli-
ticamente con la mhs grande eficacia. El no ha servido sulamente
para asegurar el control del Parlamento sohro el Ejecutivo. Es
por medio del voto de los subsidies que el Parlamento britaDico ha
conquistado, una a una, todas sus prerrogativas. Es asi que ha he-
cho reconocer su poder legislative, su poder de dirigir la political del
pals; es asi que ha asegurado su convocatoria peri6dica. En fin,
es ast que los Comunes han afirmado su preeminencia sobre los
Lores. Actualmente, el voto del presupuesto es mAs bien una dis-
cusi6n political que un debate financiero. Balfour declar6 en la
CAmara de los Comanes en 1908 que 61 no ha credo nunca que la
discusi6n de la CAmara sobre las cuestiones de subsidies d6 real-


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mente un control sobre los detalles del gasto. Que todo lo que
ella hace, es suministrar la ocasi6n de critical al Ejecutivo.
b) La consecuencia del derecho que tienen las Asambleas de
critical los actos de la Administraci6n pdblica en el moment de la
discusi6n del presupuesto, puede manifestarse en tres sentidos: a)
por votaci6n de modificaciones nominales de creditos, es decir, vo-
taci6n de reducciones infimas de cr6ditos que no tienen un efecto
inmediato, sino que se consider como una invitaci6n que se hace
al Ejecutivo para emprender la reorganizaci6n de un servicio en
cierto sentido; b) per votaci6n de modificaciones considerable de
cr6ditos del presupuesto; c) per el rechazo de todo el presupuesto.
Estas manifestaciones se juzga que son mis de orden politico quo
juridico. Por ellas se quiere conseguir que el Ejecutivo siga cierta
line de conduct.
En efecto; si se present el primer caso y el Ejecutivo no
acepta la invitaci6n quo le hace el Parlamento, el tnico efecto que
pudiera venir seria la emisi6n, de parte de 6ste, de un voto do cen-
sura, efecto de carActer puramente politico. TratAndose del segundo
caso diremos quo siguiendo la prAtctica inglesa, hay una tendencia
en el derecho presupuestal modern a establecer, o bien la prohibi-
ci6n legal para las Asambleas de modificar los creditos solicitados
por el Ejecutivo, o bien la limitaci6n de las facultades de dicho
Cuerpo en el sentido de no poderse aumentar los creditos, aunque si
reducirlos, y aun reclazarlos. Pero aun en el caso extreme que las
Asambleas puedan aumentar los creditos presupuestales, si el gobier-
no no es pailamentario, dicho aumento puede quedar sin efecto algu-
no porque el vuto de dichos cr6ditos s6lo implica una autorizacidn
de gastar hasta cierto limited en determinado objeto. Si el gohierno
es parlamentario el efecto podia ser o la aceptaci6n de lo resuelto por el
Parlamentoo la diimision de los Ministros. En todo caso lo que se pone
en juego es una rcsponsabilidad political. Cuando se vota la reducci6n
o el rechlzo de cr6ditos presupuestales per las Asambleas, dicho voto o
no produce efecto juridico, como cuando se trata do obligaciones
permanentes del Etado, o trae consigo consecuoncias juridicas de
poca importaueia como dificultad de comprometer gastos o do efec-
tuar pages. Desde el punto de vista politico si hay consecuencias
mas importantes cunndo se vota reducci6n o rechazo de cr6ditos:
obligaci6n do los Ministros de conformarse a la voluntad del Con-
greso o de dimitir si el gobierno es parlamentario; conflicts series
entire el Ejecutivo y el Legislativo en los gobiernos no parlamenta-
rios, que pueden conducir a dictaduras, o a disoluciones de CAmaras.
Por dltimo tenemos el case del rechazo complete de todo el
presupuesto per el Poder Legislative. Este caso es muy exceptional
y ha habido desacuerdo en cuanto a su apreciaci6n, desde el punto
de vista te6rico. Mientras que algunos piensan que el caso es de


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suma gravedad porque creen que tendrfa por efecto jurfdico la pa-
ralizacio6 del funcionamiento de todos los servicios pdblicos; otros
sostienen que tal efecto jurldico no es de la gravedad que asl so le
atribuye, y que se trata sobre todo de una cuesti6n political. Las
consecuencias jurldicas del rehuso de votar el presupuesto varlan
segdn sea la significaci6n juridica que en la legislaci6n positive se
le d6 al presupuesto. Pero en ningin pals puede traer dicho rehu-
so la paralizaci6n complete del funcionamiento de los servicios pd-
blicos porque gran ndmero de dstos funcionan en virtud de las leyes
permanentes que los han creado y que no pueden ser modificadas
ni derogadas por el acto presupuestal. A lo sumo podra haber difi-
cultades para el cancelamiento de los gastos pdblicos, pero no un im-
pedimento complete para que los servicios ptblicos dejen de funcio-
nar. En todo case, el temor es infundado porque no se puede
concebir que haya un Poder Legislative tan insensato que se obsti-
nase en tal media, y si por excepcidn se presentase el caso debe
de interpretarse como un acto de importancia political por medio del
cual se trata de obligar a los Ministros a dimitir por no conformar-
se con el sentir de las Camaras. Con el cambio de Gabinete o de
Ministros queda completamente solucionado el conflict. Nuestra legis-
laci6n no contempla este ultimo caso.
c) Si tomamos un ejenplar del document que entire nosotros
se llama Ley de Presupuesto, notamos que hay una part final que
se llama eDisposiciones Generales,. Esta parte comprende una
series de normas juridicas que so relacionan con el Presupuesto;
pero que por su naturaleza son cosa diferente de lo que estricta-
mente debe Ilamarse presupuesto. Dichas disposiciones pueden per-
fectamente figurar on leyes de carActer permanent y el becho de
bacerlas votar al mismo tiempo que se vota el Presupuesto debe
considerarse corno una mala prActica, aunque ella so haya generali-
zado en muchos paises. A dicha incorrect prActica se le da un
valor politico, porquo por medio de ella o bien se trata de hacer
pasar fAcilmente medidas legislativas, evadiendo el procedimiento or-
dinario del legislator; o bien se trata de forzar la mano a uno de
los Poderes PNblicos, ya sea al Ejecutivo o al Legislativo, segin de
done provenga la iniciativa.
Aqul, entire nosotros, creemos que se estA abusando de la prac-
tica de que se trata. Nuestro presupuesto va acompafado de un
ndmero considerable de Disposiciones Generales de caracter pro-
piamente legislative que son votadas por la Asamblea al votarse el
Presupuesto. Si se analizan tales disposiciones vemos que perfecta-
mente ellas pueden ser incluldas ya en la Ley OrgAnica de Presu-
puestos o en la Ley de Tesorerla o en la Ley Organica de la Corte
de Cuentas o en los Reglamentos de las leyes citadas. Siguiendo
el consejo de distinguidos financistas, debidramos, o terminar con la


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prictica aludida o reducirla a un insignificant minimum. La Ley
Organica de Presupuestos revela la intenci6n de evitar el abuso de
que so trata al establecer que las contener disposiciones legislativas de carticter transitorio. Pero pare-
ce que no se le da cumplimiento a esta indicaci6n.


CAPITULO XI
Preparaci6n del Presupuesto.

a) A quidn deben corresponder las previsiones v evaluaciones de gastos y
de ingresos y seg6n qu6 principios; b) Qu6 autoridad centralize las
previsiones de gastos; c) C6mo se establece el equilibrio del presu-
puesto y qu6 facultades tiene o debiera tener la autoridad encarga.
da de establecer el equilibrio del Presupuesto con respect a las pre-
visiones de gastos de los diferentes ministerios; d) Qu6 organismos
permanentes existen para ayudar a la autoridad encargada de prepa-
rar el presupuesto en su tarea, y con qu6 atribuciones; e) CuAl es la
autoridad que decide definitivamente el proyecto de presupuesto,

a) A qui6n deben corresponder las previsioues y evaluaciones de
gastos y de ingresos y segin qu6 principios, es cuesti6n important.
Preparar un presupuesto es prever, evalnar y comparar los gas-
tos y los ingresos para un aflo por venir. El presupuesto forma un
todo arm6nico que debe star listo en tiempo fijo. Por consiguien-
te, su elaboraci6n es de gran importancia y la autoridad que lo
prepare desempeRa papel preponderante. Esta autoridad es el Eje-
cutivo, asi estA resuelto en las legislaciones positivas de los diversos
passes inclusive el nuestro. Todas las Constituciones que hau regido
en este pals ban concedido al Ejecutivo la atribuci6n de preparar el
presupuesto y presentarlo a la Asamblea.
Las razones que existen son las siguientes:
la.-Al Ejecutivo debe corresponder la iniciativa en material de
presupuesto porque es el Poder nms capacitado para Ilevar a cabo
tal ohrH; 61 estA mejor culocado para prefer, evalnar y compaiar los
gastos y los ingresos piblicos; 61 puede asumir la responsabilidad
del equilibrio del presupuesto, mejor que ningdn otro poder; 61 es
el que mejor puede darse cuenta de las necesidades del pals que
exigen satisfacci6n por medio del Estado; es tambi6n el que mejor
puede medir la intensidad de ellas y compararlas entire si y tradu-
cirlas en cifras; es el que puede conocer mejor las aspiraciones del
pueblo, sus tendencies, sus pasiones, sus instintos y sus capacidades
econ6micas; y todo, porque es el que estA nims en contact con todo
el pais por medio de un gran ej6rcito de funcionarios que de 61
emanan, que estln distribuidos por todo el territorio que sirve de


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scenario a las actividades administrativas y ellos realizan una labor
continue. Si el Ejecutivo, por otra part, es el que mejor conoce
las necesidades del pals, es tambi6n el que mejor puede determinar
los medios que ban de servir para satisfacer dichas necesidades.
Tenipndo tambi6n el Ejecutivo la responsabilidad del equilibrio del
presupuesto, tanto en la fase do preparaci6n como en la de ejecu-
ci6n, se esmerarA por hacerlo lo mejor possible.
2".-La preparaci6n del presupuesto no debe corresponder a las
Asambleas, porque istas son generalmente derrochadoras, incompe-
tentes e irresponsables. Esto lo comprueba la experiencia de todos
los palses. Son derrochadores porque son cuerpos electivos y a sus
miembros agrada quedar bien con sus electores, aunque sea con
prodigalidades insensatas a costa del Erario Nacional. Son incompe-
tentes porque no cuentan con los medios que tiene el Ejecutivo
para conocer las necesidades legitimas de los servicios piblicos y
los medios do que se puede disponer para hacer frente a tales nece-
sidades. Son irresponsables, porque en los cuerpos colectivos la
responsabilidad se disuelve y desaparece. Una responsabilidad es
tanto mAs efectiva cuanto mas se individualiza. La experiencia
comprueba este hecho important. Y la importancia del equilibrio
del presupuesto es tal, que es una necesidad que haya una auturi-
dad responsible de dicho equilibrio. En conclusion, en cuanto a
ingresos y egresos publicos, el Ejecutivo debe tener, con exclusivi-
dad, la iniciativa. En la prActica, hay paises, como Francia, que
permiten iniciativa amplia a los miembros del Congreso pn la mate-
ria de que se trata. Entre nosotros, la iniciativa parlamentaria estA
restringida. En cuanto a gastos, los diputados no pueden aumentar
los cr6ditos solicitados por el Ejecutivo. Y en cuanto a otras modi-
ficaciones del presupuesto, no se podrAn hacer sin oir previamente
al Ministry de Hacienda.
El procedimiento que se sigue para preparar el presupuesto es
el siguiente:
Cada Ministro prepare en tiempo oportuno el presupnesto de
gastos de su Ramo. Para hacer esta preparaci6n se dirige a las di-
versas dependencias del Ramo, para que sus Jefes les envien el
cuadro de las necesidades de aqu6llas, es decir el presupuesto de
gastos de cada dependencia. El Ministro de Hacienda prepare ade-
mis el presupuesto general de ingresos.
b) La antoridad que centraliza las previsiones de gastos es ge-
neralmente el Ministro de Hacienda, 61 recibe todos los presupuestos
de gastos elaborados por los diferentes Ministerios, ve su total y lo
compare con el onto de los ingresos calculados. Si los ingresos
exceden a los gastos entonces se dice que hay superAvit; o que el
presupuesto estA equilibrado, si el excedente es de escasa cuantia


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El proyecto de presupuesto puede ser enviado enseguida a la Asam-
blea. No hay dificultades para el Ministerio de Hacienda. Desgra-
ciadamente este caso es verdaderamente excppcional.
Si los gastos exceden a los ingresos, que es el caso ordinario,
entonces se dice que hay deficit. Un presupuesto con deficit no
debe ser enviado a la Asamblea. Seria el descr6dito do un Ministro
de Hacienda. Hay legislaciones como la nuestra, que prohiben que
un Ministro de Hacienda haga tal cosa.

c) El Ministro de Hacienda o la autoridad encargada de prepa-
rar el presupnesto debe establecer su equilibrio, es decir, debe hacer
desaparecer el deficit del presupuesto. Dos casinos existen para
llevar a cabo eota tarea 1) Proponer al Poder Legislativo nuevas
contribuciones o elevar las tarifas de las existentes, o hacer uso de
ambas medidas a la vez; 2.) Reducir los gastos.
Seguir el primer camino es delicado. Hay que estudiar cuida-
dosamente las nuevas contribuciones o las nuevas tarifas; hay que
consultar la capacidad tributaria del pals; hay que evitar contribu-
ciones impopulares, en fin, hay que tender todo lo quo aconseja la
teoria de los impuestos. En este terreno no debe haber arbitra-
riedad.
Seguir el segundo camino, tambi6n es delicado. Aqui surge uua
cuesti6n de gran importancia. uPuede un 3Ministro de Hacienda hacer
supresiones o reducciones en los presupuestos de gast's que le son
enviados por sus colegas? Esto depend de las facultades que en
la legislaci6n correspondiente so le confieran a dicho Ministerio. En
algunos palses, como Inglaterra, Estados Unidos, etc, la autoridad
encargada de preparar el preoupuesto tiene amplias facultades al
respect. Ella examine, critical, rerhaza o modifica las cifras de
gastos que los otros Ministros le presentan. En caso de conflict
hay una autoridad supreme que resuelve en definitive: el Gabinete
en los palses parlamentarios; el Presidente de la Repdblica o el
Consejo de Ministros en los palses no parlamentarios.
En otros passes, entire ellos el nuestro, el Ministro de Hacien-
da no tiene ninguna facultad legal paia rechazar o modificar los
gastos solicitados por los otros Ministros en sus proyectos de pre-
supuesto. At Ministro de Hacienda, para obtener el equilibrio del
presupuesto reduciendo los gastos no le cabe mis camino, entire
nosotros, que hacer excitativas a sus colegas para que reduzcan sus
gastos, y en caso no ser atendido de manera suficiente, tiene que
buscar el apoyo del Presidente de la Repdblica para someter el caso
al Consejo de Ministros.

d) En muchos pauses, en la actualidad, existen organisms per-
manentes para ayudar a la autoridad encargada de preparar el pre-
supuesto. En Inglaterra estf el Consejo de la Tesoreria; Oficina o


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Direcci6n o Secci6n de Presupuesto en otros pauses. Nosotros tene-
mos una Direcci6n General del Presupuesto.
El Consejo de la Tesoreria en Inglaterra estA integrado por
siete miembros; al frente de 61 se encuentra el Primer Lord de la
Tesoreria, titulo torado ordinariamente por el Primer Ministro. Los
otros miembros son: el Canciller del Tesoro, tres Junior Lords of the
Treasury y dos Secretaries. En la prActica inglesa actual se puede
decir que el Canciller del Tesoro es un verdadero Ministro de Ha-
cienda, asistido por un Consejo del cual el Primer Ministro o leader
de la CAmara de los Comunes es el primer miembro. Tal organi-
zaci6n es la que tiene a su cargo la preparaci6n del presupuesto
con las amplias facultades que ya hemos expuesto en lo que res-
pecta a los gastos solicitados por los diferentes Ministros. Este sis-
tema-dice el Profesor J6ze-casegura a la preparaci6n del Presu-
puesto y a la gesti6n financier una unidad de direccidn important,
muy favorable al equilibrio del presupuesto,. El concede una pre-
eminencia al Ministro de Hqcienda con respect a sus colegas. Di-
cho Ministro tiene toda la responsabilidad de la gesti6n hacendaria.
El es un fuerte obstacula al despilfarro de los caudales ptblicos.
En los Estados Unidos, segin la ley de 1921, el Presidente de
la Repdblica tiene el encargo y la responsabilidad de la preparaci6n
del presupuesto y de los cr6ditos adicionales y de su presentaci6n
al Congress. Para cumplir esta labor, el Presidente es ayudado por
un 6rgano tecnico llamado 0Oficina del Presupuesto*, a cargo de un
Director y un Sub-Director nombrados por el mismo Presidente, y
de un personal escogido pnr el Director. Dicha Oficina es la que
por delegaci6n prepare realmente el presupuesto, y estA autorizada
para reunir, coordinar, revisar y modificar las estimaciones de gas-
tos de los diversos departamentos o establecimientos administrativos.
La Oficina de Presupuesto en Estados Unidos, no se limit a
la preparaci6n de los presupuestos, sino que ejerce una funci6n per-
manente de control administrative, de supervigilancia continue en
todas las dependencias oticiales con el objeto de evitar el despilfa-
rro de los fondos ptblicos, provocado por la consignaci6n de cr6di-
tos excesivos en el presupuesto o por mal empleo de los mismos.
La Olicina de Presupuesto procura que en el presupuesto cada cr6-
dito figure con una cantidad que no exceda a la necesaria para
llenar su objeto y que de los cr6ditos acordados so saque la mayor
ventaja. Para ese efecto tiene que estudiar la organizaci6n y fun-
cionamiento de cada dependencia official. En Estados Unidos los
resultados han correspondido a las esperanzas cifradas en la Oficina
del Presupuesto. En ruuchos millones es calculada la economla
debida a ella.
En El Salvador existed una Direcci6n General del Presupuesto
que depend del Ministerio de Hacienda, encargada de la preparaci6n


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del presupuesto, del encausamiento de su ejecuci6n y de la coordina-
ci6n entire los distintos servicios de la Administraci6n pdblica, a fin
de obtener economlas, sin menoscabo del buen funcionamiento de
ellos. Esta Direcci6n, en cuanto a gastos, s6lo tiene la facultad de
examinarlns y de sugerir economies al Ministerio de Hacienda. En
caso de desequilibrio del presupuesto, puede proponer al mismo
31inisterio las mpdidas que deban emplearse para el establecimiento
del equilibrio. Facultad para rechazar o modificar los cr6ditos de
los presupuestos de los MAinistros, no la tiene. La responsabilidad
del equilibrio del presupuesto no estA bien determinada en nuestra
legislaci6n en favor del ainistro de Hacienda; ella tiene que co-
rresponder al Presidente de la Repdblica y al Ministro de Hacienda
conjuntamente, en vista de la responsabilidad solidaria que de ma-
nera general incumbe a ambos funcionarios, segdn la Constituci6n.
Las atribuciones de la Direcci6n General del Presupuesto las
detalla la ley de la manera siguiente:
a) hacer el cAlculo de los ingresos de acuerdo con la Corte
de Cuentas;
b) reunir las estimaciones de gastos, examinarlas para deter-
minar la necesidad de dichos gastos y sugerir las economlas que
sean compatibles con la eficacia de los servicios;
c) calcular, de acuerdo con la Corte de Cuentas. el superAvit
o el deficit del flo en vigencia, que se ha de Ilevar a cada presu-
puesto en preparaci6n, de conformidad con el Art. 8;
d) calcular, de acuerdo con la Corte de Cuentas, el monto de
cada una de las partidas de carchter estimativo;
e) comparar el cAlculo de los ingresos con la estimaci6n de
Ins salidas de cada presupuesto e informer a las altas autoridades
de Hacienda sobre el resultado de la comparaci6n, proponiendole las
medidas que deban emplearse para el establecimiento del equilibrio,
si dste no existiere;
f) dar forma t6cnica a los presupuestos, de acuerdo con la
Corte do Cuentas;
g) estudiar sistematicamente la organizaci6n y el funcionamiento'
de los servicios, ya solicitando informs a los mismos, ya verificando
inspecci6n en ellos, ya de cualquier otro modo a su alcance, a tin
de lograr la limitaci6n del personal a 1l justamente necesario, la
adecuada remuneraci6n de oste y una mejor distribuci6n de las fun-
ciones y actividad, entire los distintos ramos y sus dependencias;
h) establecer m6todos que le permitan aconsejar en cualquier
moment el mejor aprovechamiento de los muebles, tiles, enseres y
edificios del Supremo Gobierno, a fin de evitar el desperdicio y las
compras innecesarias; pudiendo sugerir la venta de los bienes que


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consider indtiles para el Gobierno, o sa traslado do una a otra de-
pendencia del mismo;
i) vigilar, en lo general, por el mantenimiento del equilibrio del
presupnesto, dando cuenta a quien curresponda, de lo que a su jui-
ciu pueda afectar ese equilibrio;
j) sugerir las modificaciones que la prictica aconseje a la legis-
laci6n presupuestal.

e) La autoridad que decide definitivamente el proyecto de pre-
supuesto es el Poder Legislative. Pero si como hemos dicho, el
mejor sistema es aquel en que la iniciativa en material de presu-
puesto correspond exclusivarnente al Ejecutivo, si so trata de un
acto administrativo como lo hemos sostenido que es el acto presu-
puettal, j.por qu6 raz6n debe ser el Poder Legislative el que fija de-
finitivamente el presupuesto? La colaboraci6n de las Asambleas
-dice J6ze- es piicticamente el mejor medio de asegurar mas
completamente el examen prufundo y la publicidad de los proyectos
financieros. Es el argument capital. No hay finanzas honestas y
s6lidas sin discusi6n y publicidals. Hay ademis otros motives par-
ticulares en cuanto a ingresos y en cuanto a gastos, que en seguida
se expondrAn.

CAPITULO XII

Metodos de Previsi6n y de Evaluaci6n Presupuestales.

a) Ideas que inspiran los mdtodos de previsi6n y evaluaci6n presupuestales;
b) Metodos de previsi6n; c) Metodos de evaluaci6n.

a) Los m6todos de previsi6n y evaluaci6n que se emplean en
la preparaci6o del presupuesto se inspiran en las ideas siguientes:
l".-Para prefer y evaluar bien es necesario apoyarse en los
hechos realizados, en los gastos y en los ingresos efectuados en los
aflos financieros transcurridos. Hay una buena part de gastos y de
ingresos constantes en cada period financiero y su conocimiento
sirve de much para prefer el future. Tomando en cuenta lo gas-
tado y lo ingresado en el iltimo aflo fiscal transcurrido se encuen-
tra un mis s6lido apoyo para las previsiones futuras.
2~--Las previsiones no deben ser hechas con much anticipa-
ci6n al perlodo de ejecuci6n; cuanto mas cercanas est6n las previsio-
nes al perlodo de ejecuci6n, las probabilidades de error son menores.
3".-Pero no basta prever para breve plazo, no basta conocer
los hechos mis recientes; es necesario tambidn no ser optimista. El
optimism generalmente conduce a establecer un equilibrio ficticio


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en el presupuesto. La mayor part del deficit real de los presu-
puestos se idebe a c lculos optimistas en la productividad de los
ingresos o en cuanto a la cuantla de los gastos. Aunque se proceda
con sinceridad, en material de previsiones presupuestales debe evitar-
se el optiniismo hasta donde sea possible.
4.--Los metodos de previsi6n y evaluaci6n deben considerarse
como simples auxiliares de las cualidades personales que deben te-
ner los preparadores del presupuesto. Tales cualidades son: la sin-
ceridad y la perspicacia. Estas cualidades son las que desempeflan
el papel mas important en la preparaci6n del presupuesto.
b) Melodos de Prerisi6n.-La regla que se aplica en las previ-
siones es que ellas deben basarse en los resultados del iltimo ejer-
cicio conocido. Pero este dltimo ejercicio puede estar mis o menos
lejano segin la legislaci6n de los diversos palses. Cuando no hay
period complementario, es decir, una especie de prolongaci6n del
aflo financiero; cuando se sigue el sistema llamado de la gesti6n se-
gdn el cual las cuentas del presupuesto se cierran el filtimo dia
del ano fiscal. entonces se conocen mks luego los resultados de cada
afo ficanciero, y las previsiones para Ins nuevos aflos se pueden
hacer sobre bases mis seguras. En Inglaterra, el afo financiero
empieza el 1 de abril. Las estimaciones de gastos para el nuevo
afo financiero son preparadas del 1c. de octubre al 1. de diciembre,
y se basan en las estimaciones del afo financiero corriente, en los
resultados del (iltimo semestre de este mismo afio y de los tres ilti-
mos aflos financieros. Las estimaciones aludidas son presentadas al
Congress a fines de febrero. En lo que respect a los ingresos, la
piActica inglesa es, que la exposici6n financiera que se llama presu-
puesto (budget) que contiene la evaluaci6n de aqudllos, sea presenta-
da por el Canciller del Tesoro despues del comienzo del alo
financiero, para que ella contenga previsiones de ingresos basadas en
los resultados del aflo financiero que acaba de terminar.
La experiencia ha demostrado que la prActica inglesa en cnanto
a previsiones, contiene menos errors de eAlculo que en otros paises
que no aplican los m6todos ingleses.
Important es conocer los procedimientos actuales americanos
en la material de que tratamos, porque ellos estin inspirados en los
procedimientos ingleses considerados como buenos y porque ellos
estan sirviendo de base a las reforms financieras de los palses latino-
americanos.
La preparaci6n del presupuesto pasa en Estados Unidos por
seis etapas sucesivas que se resume de la manera siguiente:
1R.-El Director de la Oficina del Presupuesto provoca una
reunion que preside el Presidente de la Repdblica y a la cual asis-
ten, ademas del Director y Sub-Director de la Oficina expresada, todos


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los jefes de los diversos departamentos ministeriales y establecimien-
tos aut6nomos y los directors de las principles oficinas administra-
tivas. Esta clase de reuniones se celebran dos veces por afo y en
ellas el Presidente y el Director de la Oficina del Presupuesto fijan
la political financier que debe seguir el Gobierno y establecen una
especie de program presupuestario obligatorio que deben cumplir
las diferentes dependencias oficiales.
2".-Dentro de los limits fijados en el program anterior, las
diferentes autoridades ordenadoras de gastos son invitadas a hacer
evaluaciones provisionales para el pr6ximo presupuesto, al mismo
tiempo quo el Secretario del Tesoro hace la estimaci6n de las rentas
pdblicas. Tales apreciaciones deben ser enviadas a la Oficina del
Presupuesto lo mis pronto possible y para facilitar hacer aqu6llas,
esta Oficina envia a las autoridades mencionadas formularios que
contienen dos columns: en una figuran los creditos autorizados para
el afo financiero en curso; y en la otra deben ponerse las sumas
que se consideran necesarias a gastar en el nuevo afo financiero.
3a.-Cuando las estimaciones provisionales llegan a la Oficina
del Presupuesto, son examinadas detalladamente por los Investigado-
res, e informan sobre ellas al Consejo de Estimaciones, que es una
Secci6n de la Oficina, pudiendo proponer las modifi-aciones que juz-
guen procedentes.
4'.-El Consejo de Estimaciones estudia despuds las evaluacio-
nes provisionales juntamente con los informes suministrados por los
Investigadores, pudiendo adoptar, modificar o rechazar dichas estima-
ciones, y procura ponerlas todas en armonia con el program finan-
ciero fijado por el Presidente de la Rep(iblica de la manera indicada
en la primer etapa. De este mode el Consejo de Estimaciones Ilega
a fijar los cr6ditos globales de cada departamento o establecimiento.
Hecho esto, se da a conocer a las diversas autoridades los creditos
globales que se les ha fijado y se les invita a formular los detalles
de las proposiciones de gastos dentro de los limits fijados.
5a.-Las diferentes autoridades proceden entonces a preparar las
demands definitivas de creditos, en formularios que les son enviados
por la Oficina del Presupuesto.
6a.-Las demands definitivas de crddito son nueramente exami-
nadas detalladamente por los Investigadores y sometidos de nuevo
al Consejo de Estimaciones. Ante este Consejo pueden las autorida-
des interesadas discutirlas con los Investigadores. El Consejo re-
suelve definitivamente, pudiendo modificar todas aquellas que estime
convenient y sobre esta base establecida por el Consejo de Estima-
clones se elabora el proyecto de presupuesto de gastos que es somne-
tido a la aprobaci6n del Presidente, al mismo tiempo que el cAlculo
de rentas pdblicas preparado por el Secretario del Tesoro y revisado
por el Director de la Oficina del Presupuesto.


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Cuando el Director de la Oficina del Presupuesto present al
President de la Repdblica el proyecto elaborado segin so ha dicho,
el Secretario del Tesoro present una exposici6n haciendo notar la
relaci6n en que quedan los gastos con los ingresos segdn las evalua-
ciones hechas en el proyecto. AdemAs debe presenter dicho Secre-
tario los siguientes estados:
l1.-Los gastos efectuados en el dltimo aflo financiero transcurrido;
'2.-Las rentas realizadas durante el ultimo afRo financiero li-
quidado y las evaluadas para el aflo financiero en curso y para el
ano financiero future;
3.-La situaci6n del Tesoro: a) al fin del (iltimo ano financiero
cerrado; b) al fin del afio corriente; c) al fin del afio future, en caso
sea admitido el proyecto de presupuesto
En caso que las rentas calculadas para el afo financiero por
venir, mas las existencias de aflos precedentes no alcancen a cubrir
los gastos, el Secretario del Tesoro estA obligado a presentar al Pre-
sidente proyectos de creaci6n de impuestos, de empr6stitos u otras
medidas dcstinadas a cubrir el deficit previsto.
En caso hubiere superavit en el proyecto de presupuesto elabo-
rado, el Secretario del Tesoro puede presenter al Presidente proyec-
tos de reducci6n de impuestos, si no estima convenient darle otro
destine al expresado superavit.
El President de la Repdblica dice la iltima palabra en todo lo
que respect al presupuesto, pudiendo ordenar todas las modifica-
clones que estime convenient. Solamente los presupuestos de gastos
pr3sentados por el Congreso y per la Corte Suprema de Justicia no
pueden ser modificados.

e) Melodos de Evaluaci6n.-Cualidad important de un presu-
puesto es que Ileve evaluaciones lo mis exactas posibles tanto con
respect a gastos como a ingresos. Sulamente con evaluaciones
exactas se pueden hacer comparaciones exactas entire los gastos y
los ingresos. ePara formular cAlculos exactos, dice Stourm, se requie-
ren dos cualidades esenciales: sagacidad y sinceridad; mediante la
sagacidad, los que preparan el presupuesto pueden ver claro el por-
venir en lo que esto es possible; la sinceridad, es lo que los obliga
a exprear la verdad despu6s de encontrarla*.
En la evaluaci6n de los ingresos coruo de los gastos hay que
desconfiar siempre del optimism. Por este motivo se han buscado
procedimientos mecAnicos de evaluaci6n que contribuyen a la pre-
paracidn de un presupuesto sincere.
En la evaluacidu de ingresos se pueden aplicar tres sistemas o
metodos: 1) sistema automrntico; 2.) sistema de apreciaci6n direct;
3".) sistema mixto.


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El primero consist en sefalar como ingresos probables para el
afo econ6mico por venir, los ingresos quo fueron efectivos en el
filtimo afo financiero conocido. Este sistema se llama automatico
porque no exige ningdn esfuerzo de previsi6n.
El segundo sistema implica un juicio personal do los prepara-
dares del presupuesto sobre los ingresos probables del aflo econ6mico
por venir. Pero este juicio debe basarse en datos precisos; no debe
ser arbitrario. El Ministro ingl6s Goshen ha dicho: No creo indtil
explicar at pdblico c6mo hacemos las evaluaciones. No creamos que
el Ministro coge en total la suma de ingresos y dice: vamos, no van
mal los asuntos; aumentaremos dos millones. No se precede asi.
Cada servicio es responsible de las cifras que da al Canciller del
Tesoro; el de aduanas, el de rents interiors, calculan el rendimiento
probable de cada fuente particular de ingresos y es cuesti6n de ho-
nor no equivocarse.
El tercer sistema es en part automitico y en parte apreciaci6n
direct. Este es el sistema que nosotros ponemos en prActica. El
Art. 30 de nuestra Ley OrgAnica de Presupuestos dice: En lo ge-
neral, el cAlculo total de las rentas no deberA exceder al promedio
de las rentas efectivamente obtenidas durante los (iltimos cinco anos
fiscales completamente transcurridos.
cEse calculo podrd solamente aumentarse con el product esti-
mado de las nuevas contribuciones. DeberA ser, en cambin, dismi-
nuido, con el promedio de producci6n de las rentas que se hayan
suprimido,.
cTambihn debera tomarse en consideraci6n aquellas circunstan-
cias que a juicio de la Secretarla de Hacienda, den motive suficiente
para variar los resultados de los calculos elaborados segiln los prin-
cipios expuestos en los dos incisos anteriores.
Como se ve, este sistema, no es completamente automatic, da
lugar a efectuar apreciaciones directs, dentro de ciertos limits.
Para palses como el nuestro este iltimo sistema es el mejor; lo
hemos visto prActicamente desde que se estableci6 en 1930, entire
nosotros. Antes de este ano se empleaba aparentemente el de la
apreciacidn direct. PrActicamente, lo que habla era la arbitrariedad
en material de cAlculos de ingresos. A cada fuente de estos se
le atribula la cantidad que convenla para establecer un cequilibrio en
el papel* entire ingresos y gastos. El resultado al fin de cada ano
econ6mico era el deficit. Al ponerse coto a la arbitrariedad citada,
en 1930, los calculos han correspondido con aproximaci6n a las rea-
lidades y hemos presenciado menos deficit al terminarse los ejercicios.
En material de gastos la evaluasi6n es mAs delicada Las cifras
que en los ingresos figuran no tipnen la importancia que tienen las
que figuran en los gastos. Estas dltimas tienen por lo general un
carActer limitativo; aqu6llas, solamente expresan una previsi6n aun-


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que de importancia. aNombre y cantidad, con respect a gastos-dice
Stourm-tienen un carActer imperative. El nombre del gasto espe-
cifica el objeto al cual debe exclusivamente dedicarse; la cifra, de
un modo igualmente express, determine el mAximum de fondos que
se le concedes.
Para la evaluaci6n de los gastos hay que distinguir dos classes:
a) Gastos fijos que correspondent a los cr6ditos presupuestales llama-
dos limitativos porque senalan de un modo precise la naturaleza de
los servicios y la cantidad que a ellos se dedica: deuda pdiblica, pen-
siones, sueldos, etc. Para estos cr6ditos o gastos, basta generalmente
con poner en el proyecto de presupuesto las cifras del presupuesto
vigente. h) Gastos variables que correspondent a los cr6ditos llama-
dos evaluativos, cuyo motrtante depend del desarrollo que el Ejecu-
tivo quiera darles a los servicios pdblicos: obras p6blicas, armamen-
tos, etc. Para esta clase de gastos no cabe otro m6todo evaluative
que la apreciaci6n direct. Las estimaciones que de ellos se hagan
para el proyecto de presupuesto no tienen mAs garantla que la
perspicacia o sagacidad y la sinceridad de los preparadores de dicho
proyecto.
Los ingleses, tanto para los- ingresos como para los gastos han
aplicado siempre el m6todo de la apreciaci6n direct y te6ricamente
estA considerado como el mejor. Pero su empleo exige las cualida-
des personales, de que ya bemos hablado. No hay qne olvidar que
la ausencia de sinceridad en los preparadores del presupuesto es la
verdadera causa de los deficits. Un metodo automatico no contiene
previsi6n alguna. Desnaturaliza el presupuesto.
Por otra parte, al hacerse las evaluaciones debe tomarse en
cuenta el sistema de presupuesto adoptado, es decir, si se trata de
un presupuesto de caja, de competencia o mixto. Si se trata de un
presupuesto de caja, las evaluaciones contendrAn las entradas y sa-
lidas de numerario de las cajas pdblicas en el afo financiero por
venir. Si se trata de un presupuesto de competencia o juridico, las
evaluaciones de creditos serAn autorizaciones de comprometer gastos
hasta cierta suma en un objeto determinado. En el sistema mixto
que es el generalizado actualmente, tendran que hacerse las dos cla-
ses de evaluaciones en lo que respects a gastos. En cuanto a in-
gresos, no existed inter6s en hacer distinciones porque practicamente
las evaluaciones de ellos toman en cuenta al mismo tiempo que el
derecho de percibirlos, la probabilidad de hacerlos Ilegar a las cajas
pdblicas.





CAPITULO XIII
Presentaci6n del Presupuesto a la Asamblea.

a) Forma exterior del presupuesto; b) Plazo para el envio del proyecto a la
Asamblea.

a) Generalmente el proyecto de Ley de Hacienda que contiene
el presupuesto se pfesenta a la Asamblea en un volume que con-
tiene tres principles divisions: l1.-Exposici6n de motives; 2.-
Texto del proyecto de presupuest.; 30.-Documentos generals anexos.
Asi se hace en Francia.
Con respect a la exposici6n de motives dice Stourm lo si-
guiente: cEl presupuesto general del Estado presentado a la CAma-
ra, necesita un pr6logo que lo explique, lo hace el Ministro de
Hacienda, y comenta en l1 las proposiciones de sus colegas y las snyas
propias>.
Despues de la exposici6n de motives el presupuesto francs trae
el texto del proyecto de ley, que es dividido en various titulos: 1i.-
Presupuesto general: 20.-Presupuestos anexos; 30.-Servicios especia-
les delTesoro; 40.-Disposiciones especiales; 50.-Disposiciones anuales.
Enseguida vienen los documents generals anexos. Estos cons-
tituyen un ap6ndice que suministra esclarecimientos sobre los prin-
cipales elements de la situaci6n financiera y desarrollan las indica-
ciones que el proyecto de ley contiene resumidas.
Sl1o Inglaterra -nos dice el professor J6ze- tiene un sistema
particular de presentaci6n de documents presupuestales. La carac-
teristica es la ausencia de un presupuesto coordenado y sintetico
exponiendo el program financiero annual. Una series de proyectos,
de informes, de estados separados son sometidos al Parlamento y al
pals. No hay document dnico que contenga el conjunto de esas
informaciones y proposiciones. S61o el Budget speech, pronuncia-
do por el Canciller del Tesoro en el mes de abril ante la CAmara
de los Comunes y las cuentas financieras presentadas en fin de aflo
tratan los asuntos de conjunto>.
El presupuesto general salvadoreflo se present tambidn en un
solo volume que se divide en dos parties. La primer, se subdivide
en cuatro secciones: la.-Fondo general; 2a.-Fondos especiales cuyo
manejo correspond al Supremo Gobierno; 3a.-Fondos ajenos en
custodia; 4'.-Sumas que el Gobierno percibe por cuenta de institu-
ciones aut6nomas e independientes y a las entregas de estas sumas a
quienes correspond. Ademas se anade otra part que contiene las
'Disposiciones Generalesl.
En el volume citado se acostumbra agregar al presupuesto ge-
neral los presupuestos especiales de instituciones aut6nomas. El
conjunto se llama Ley de Presupuesto,.


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Segin la Ley Orginica de Presupuestos, el proyeeto de Presu-
puesto que es presentado al Poder Legislativo debe Ilevar una expo-
sici6n que verse sobre:
a) la ejecuci6n del Presupuesto correspondiente al 6ltimo afno
fiscal transcurrido;
b) la situaci6n financier al empezar el afo fiscal en vigencia;
c) la ejecuci6n del Presupuesto en vigencia, durante el primer
semestre del afio fiscal, y sobre la situaci6n financiera al fiualizar
dicho semestre;
d) la probable situaci6n financiera al terminar el aflo fiscal en
vigencia;
e) la situaci6o econ6mica del pais, y sobre su influencia en la
ejecuci6n del Presupuesto en vigencia y en la preparaci6n del pro-
yecto de Presupuesto presentado;
f) las razones habidas para modificar las estimaciones de gastos
del Presupuesto en vigencia, al preparar el nuevo, y sobre las bases
que han servido para el clculo de ingresos;
g) los proyectos relatives a tributaci6n, que se jnzgue necesario
proponer;
b) cualquier otro punto que tenga relaci6n con el Presupuesto
y que se estime de importancia para la consideraci6n inteligente del
plan por la Asamblea.
En esta exposici6n se insertarin o se agregarin a ella, los
cuadros numbricos que al efecto haya preparado la Corte de Cuentas
de la Repiblica, sobre los puntos a), b) y c); entire ellos la cuenta
del Tesoro correspondiente al iltimo afo fiscal transcurrido.

b) Como el presupuesto tiene que ser votado por la Asamblea
antes que comience el ano econ6mico, y antes de ser votado debe
ser examinado y discutido, es necesario que 61 sea presentado por
el Ejecutivo con la debida anticipaci6n para tales efectos. Si es
presentado con retardo, dos malas consecuencias resultan: o bien
que no sea votado antes del comienzo del aflo econ6mico, o bien
que sea votado sin ningin examen. Si el presupuesto no es votado
antes del comienzo del afo econ6mico, surgeon dificultades para el
normal funcionamiento de los servicios pdblicos y se introduce el
desorden administrative. Si es votado sin ningin examen de parte
de la Asamblea se desvirt(a lo que es el presupuesto. Aunque so-
mos de opinion que el Poder Legislative debe respetar lo mAs posi-
ble el proyecto elaborado por el Ejecutivo, no nos parece convenien-
te de ninguna manera quo el proyecto llegue a la Asamblea y sea
aprobado sin que los miembros que la componen y el pals entero
conozcan previamente dicho proyecto y tengan tiempo de estudiarlo
y emitir opinion sobre l1, pues es en este studio y discusi6n pi-


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blica, per su acci6n saludable, donde esth el justificativo de mAs im-
portancia de la intervenci6n del Congreso en lo que respect al pre-
supuesto, el cual es fundamentalmente un plan de administraci6n, un
program politico, que necesita el studio y la aprobaci6n de la
Asamblea para su puesta en ejecucion.
Sabiamente, la Constituci6n que nos rige en la actualidad de-
termina que la presentaci6n del presupuesto a la Asamblea por el
Ejecutivo, debe ser hecha por lo menos un mes antes que termine
el period segundo de sesiones o sea un mes antes del comienzo
del aflo fiscal, pues coincide el tltimo dia de sesiones con el Altimo
dia del afio financiero y del alo civil.


CAPITULO XIV
Discusi6n y Voto de los Presupuestos.

a) Atribuciones del Poder Legislativo con respect al presupuesto; b) Pro.
cedimlentos para la discusi6n y voto del presupuesto; c) (Qud fa-
cultades tienen los miembros de las Asambleas con respect a los
gastos y a los ingresos que figuran en el proyecto presentado por el
Poder Ejecutivo; pueden ellos aumentar o disminuir gastos; aumentar
o disminuir ingresos; crear nuevos servicios o nuevos ingresos?; d) Si
los miembros de la Asamblea tienen facultad para modificar el pro-
yecto de presupuesto, ,qu6 efecto produce el uso de tal facultad?; e)
,Las discusiones del proyecto de presupuesto en las sesiones plenarias
de las Asambleas deben ser puiblicas o secretss; f) 6Puede el Poder
Ejecutivo negarse a promulgar el presupuesto aprobado por la Asam.
blea y en case afirmativo c6mo se resuelve la situaci6n?; g) Las atri.
buciones respectivas de las dos Camaras.

a) Corresponde al Poder Legislativo examiner, discutir y apro-
bar el Presupuesto. Asi lo establecen las Constituciones de la mayor
parte de los passes. Las razones que existent para ello ya las hemos
visto, siendo la fundamental la que deriva del hecho que es al Poder
Legislative al que correspond establecer los impuestos y deinas con-
tribuciones asi como tambi6n el es el llamado a crear los servicios
piblicos que por medio de aqudllos se hanrn funcionar. Al Poder
Legislative corresponded controlar la Administraci6n pdblica, vigilar
para que los dineros piblicos sean bien invertidos. Por otra part,
como hemos dicho, el presupuesto es un program de gobierno y
como tal debe ser examinado por el Poder Legislative para ver si
satisface los anhelos de los partidos politicos que predominan en el
pals. cEl presupuesto de gastos no es otra cosa quo la list de
cr6ditos demandados por el gobierno y acordados por el partido po-
litico que tiene la mayoria en el Parlamento para la realizaci6n de
un cierto program de acci6n political. (JBze).


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b) Existe en algunos palses y debiera existir en todos un pro-
cedimiento para el examen y discusi6n del presupuesto. El studio
previo por una comisi6n poco numerosa es on m6todo muy reco-
mendado. Esta Comisi6n debe hacer un studio detenido del proyecto
del Ejecutivo, examinando todos los documents justificativos que le
sean presentados, con la debida calma; debe hacer las investigaciones
oportunas, oir a los Ministros, criticarlos, sin convertirse en un poder
rival de dichos Ministros. La comisi6n debe ser integrada por ele-
mentos financiernmente competentes y de influencia political. Entre
nosotros no existe este procedimiento establecido de una manera seria;
pero existe una Comisi6n de Hacienda en la Asamblea que dictamina
sobre todas las cuestiones hacendarias.
Cuando la Comisi6n especial respective ha terminado su labor
intervene toda la Asamblea. El studio que hace la Comisi6n no
es mAs que preparatorio, pero de carActer fundamental. En el in-
forme correspondiente pueden proponerse modificaciones considera-
bles del presupuesto. La Asamblea se encuentra entonces entire dos
iniciativas presupuestales que tiene que decidir, previa discusi6n. Se-
gdn sean las facultades y prActicas del Congreso, este aceptarA el
proyecto del Ejecutivu integramente o con las modificaciones pro-
puestas por la Comisi6n o invitara al Ejeoutivo a la elaboraci6n de
un nuevo proyecto. Te6ricamente es recomendable que la Asamblea
empiece el examen del presupuesto por medio de una discusi6n ge-
neral sobre la situaci6n financier y sobre political financier. Des-
pu6s se pasarA al examen de los capitulos del presupuesto y de los
articulos que contenga la ley financiera de la cual aqu6l es part.
Una vez votados tales capitulos y articulos se efectuara on voto sobre
el conjunto. Este es un procedimiento generalmente adoptado.
c) En cuanto a las facultades que tienen los miembros de la
Asamblea con respect a los gastos y a los ingresos que figuran en
el proyecto de presupuesto existen dos sistemas principles: 10.-Las
Asambleas tienen libertad complete para aumentar o disminuir gas-
tos; para aumentar o disminuir ingresos; para crear nuevos servicios
o nuevos ingresos; 2.-Las Asambleas pueden hacer modificaciones
al proyecto de presupuesto elaborado por el Ejecutivo, pero dentro
de una esfera mAs o menos limitada segin los pauses. El primer
sistema esta casi abandonado. Dentro del segundo sistema hay pal-
ses como Inglaterra cuyo Parlamento ha renunciado casi completa-
mente a la iniciativa en material de gastos y de ingresos. Es curio-
so hacer constatar que en el pals, cuna del parlamentarismo, el
Parlamento haya hecho tal renuncia.
En gran nalmero de pauses la iniciativa parlamentaria en mate-
ria do presupuesto se encuentra obstaculizada o su ejercicio se
encuentra limitado estrictamente. En El Salvador se ha efectuado
recientemente una interesaute evoluci6n al respect. Del sistema en


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que cada Diputado se crela con derecho amplio a proponer aumentos
o reducciones de gastos, se ha pasado a un sistema de restricciones
a tal derecho. La Constituci6n en vigencia, recientemente entrada
en vigor, ha establecido que el Poder Legislative puede disminuir
y rechazar cr6ditos del Presupuesto; pero no puede aumentarlos. La
Ley OrgAnica de Presupuestos vigente establece lo siguiente: *Con
el objeto de mantener el equilibrio del presupuesto y asegurar la
sinceridad del mismo, hasta donde sea possible, el Congreso no mo-
diticara el proyecto presentado por el Ejecutivo, antes o despu6s do su
votaci6n, sin oir previamente at Ministro de Hacienda.* Debemos
aplaudir la introducci6n de tales disposiciones en nuestra legislaci6n
hacendaria.

d) Si los miembros de la Asamblea tienen facultad para modi-
ficar el proyecto de presupuesto, el uso de tal facultad trae consigo
consecuencias funestas: el desequilibrio del presupuesto, el desorden
hacendario, el aumento de la deuda pdblica, porque las Asambleas,
generalmente son derrochadoras, incompetentes e irresponsables. Asi
lo prueba una larga y penosa experiencia de varies pauses. Asi lo
prueba el hecho de que hayan cambiado tal sistema los paises que lo
han tonido, y, en los que lo tienen ain, de hecho los miembros de
la Asamblea no hacen use de su facultad. Esta renuncia de hecho
se advierte principalmente en los pulses donde la Autoridad del Po-
der Ejecutivo es grande. En estos pauses, el derecho de iniciativa
parlamentaria s6lo existed en el papel. Tal fu6 el case nuestro antes
de implantarse las restricciones legales que rigen en la actualidad.
La iniciativa parlamentaria con respect al presupuesto se ma-
nifiesta en Francia en dos moments: 1.-Durante el tiempo que la
comisi6n respective de la CAmara, tiene en studio el proyecto de
presupuesto presentado por el Ejecutivo; 20.-En el curso de la dis-
cusi6n pdblica del mismo.
Hasta en 1900 la iniciativa en referencia se manifest en Fran-
cia en today su amplitud. Tudos los diputados podian a su antojo
pedir aumentos de gastos y disminuci6n de ingresos. cDe esto-dice
Stourm se seguian dos grandes males: abrir la puerta a los abuses, y
el desequilibrio del presupuesto; el primero causa del segundo. Des-
de el moment en que so permit que cada diputado, atendiendo a
sus miras particulars o a intereses de campanario, pueda ser causa
de aumento de gastos o de reducci6n de ingresos, el abuso es evi-
dente. Esas peticiones particularmente estudiadas per sus autores
desde el punt de vista del 6xito oratorio, presentadas con arte, con
pasi6n a veces, tienen grades probabilidades de conmover a la Asam-
blea. AdemAs, tratadas ailadamente las materials de gastos e ingresos,
revisten un carlicter capcioso, que las hace peligrosas. La propuesta
de aumentar el cr6dito de algan servicio indotado, de elevar los


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sueldos de agents inferiores poco retribuidos, de aumentar la pen-
si6n de antiguos servidores del Estado, o la de miembros pobres de
sociedades de socorros mutuos, etc., en una palabra, apelar a la ge-
nerosidad, al buen corazdn, al orgullo patri6tico del auditorio, tiene
un o xito casi seguro. Como (iltimamente decla un orador de la
CAmara d3 Diputados: pedirnos el voto de un modo elocuente, fogoso,
sin darnos tiempo de reflexionar, es pedirnos un esfuerzo superior a
las fuerzas de muchos de nosotros,.
No pueden exponerse mejor los peligros inherentes al sistema a
que nos referimos y desde 1900 se ha tratado en Francia de res-
tringir el uso del derecho de la iniciativa parlamentaria en lo que
respect al presupuesto. En la actualidad, el ejercicio del derecho
mencionando so eucuentra restringido por numerosas disposiciones
de detalle.

e) Las discusiones del proyecto de presupuesto en las sesiones
plenarias de la Asamblea deben ser pdblicas. Sin embargo hay quie-
nes piensen que serla mejor el voto secret, sin que hayan aportado
razones convincentes. El voto p6blico armoniza mejor con las ins-
tituciones democriticas. Finanzas secrets s6lo se ven en los regl-
menes politicos dictatoriales.

f) En algunos paises el derecho de iniciativa del Parlamento en
material de gastos tiene como contra partida un derecho de veto del
Ejecutivo. En Estados Unidos, el Presidente de la Repdblica puede
opener su veto al presupuesto adoptado por el Congreso y rehusar
su promulgaci6n. Este veto no sera tornado en cuenta por el Con-
greso si se obtiene una mayorla de dos tercios. Si no se obtiene
esta mayoria el Presidente establece un nuevo proyecto que sera
examinado y discutido seg6n el procedimiento habitual. En varies
otros paises se reconoce al Ejecutivo tal derecho de veto aunque
con diversas modalidades.
Debe notarse que el veto puede recaer sobre todo el presupuesto
o sobre una parte o capitulo o articulo del mismo; y que cuando la
Ley Constitucional o las leyes secundarias prohiben a la Asamblea
modificar el proyecto de presupuesto, parece indtil legislar sobre el
veto, a monos que 6ste se establezca cono una sanci6n de la prohi-
bici6u aludida. Ademis cuando el Ejecutivo tiene de hecho mis
autoridad que el Poder Legislative, prActicamente no se siente la
necesidad de legislar sobre el veto.
En El Salvador, ninguna ley contempla el derecho del veto de
parte del Ejecutivo tratAndose del presupuesto. En cambio la Cons-
titucidn salvadoreia pruhibe al Poder Legislative aumentar los gastos
del presupuesto y el Ejecutivo ejerce de hecho una autoridad pre-
ponderante sobre la Asamblea. En tales condiciones no parece nece-


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sario establecer el derecho del veto. En Estados Unidos, el Congreso
ha tenido una iniciativa amplia y fuerte autoridad en material de
presupuesto; por tal motivo era necesario establecer el derecho alu-
dido e indicar sus consecuencias.

g) En los pauses que tienen dos Camaras, la de los Comunes y
la de los Lores en Inglaterra; CAmara de Diputados y Senado en
Francia, el proyecto de presupuesto es discutido y votado casi siem-
pre con prioridad por la CAmara Baja (CAmara de Diputados o Ca-
mara de los Comunes) porque se consider que ella es la emanaci6n
mAs inmediata de la naci6n
En algunos paises, las atribuciones del Senado (Alta CAmara) son
muy reducidas en material financiera.
En la Gran Bretafa, para que una ley reciba la aprobaci6n del
Rey es necesario que sea aprobada por las dos CAmaras. Pero tra-
tAndose de la eConsolidated Fund Act,, de la Finance Act y de
la cAppropriation Act, las tres leyes que se relacionan con el pre-
supuesto, la intervenci6n de la C'nmara de los Lores no es mAs que
una formalidad, porque ella no tiene el derecho de rehusar las leyes
de character financiero que son aprobadas por la CAmara de los Co-
munes.
En Francia se ha discutido bastante sobre los derechos del Se-
nado en material de presupuesto. Mientras unos autores han sostenido
el derecho del Senado de discutir y modificar el proyecto de pre-
supuesto aprobada por la CAmara de Diputados, otros han negado
tal derecho, y otros han buscado una soluci6n conciliadora.
Sea lo que fuere-nos dice Girault-es un hecho que el Se-
nado, cuya autoridad moral, por consecuencias de las circunstancias
political, ha mas bien aumentado y sobre los bancos del cual se sien-
tan bastantes antiguos diputados, no ha nunca renunciado lo que 61
consider como su derecho. La controversial, por otra parte, estA
ahora apaciguada. PrActicamente, esas luchas se han terminado siem-
pre por concesiones reciprocal. Pues se ha torneado la dificultad;
por ejemplo, el Senado reduce ligeramente el cr6dito que 61 desearia
al contrario aumentar, de modo a conducir a la CAmara a exami-
narle de nuevo>.
Se han dado casos tambi6n, que el Senado haya modificado el
proyecto de presupuesto acordado por la CAmara de Diputados, y
6sta haya aceptado la modificaci6u.





CAPITULO XV
Fechas del Voto o de la Fijaci6n del Presupuesfo.

a) Creditos temporales y cr6ditos indefinidos; b) Tiempo en que debe ser
votado el presupuesto; c) En caso de que el presupuesto no sea vo-
tado antes del comienzo del aio financiero, c6mo se asegura la march
de los servicios ptblicos en el intervalo: d) CuAles son los cr&ditos
adicionales y los suplementarios.

a) Hemos dicho que el presupuesto contiene la autorizaci6n de
gastar. Pero esta puede ser por tiempo indefinido o por tiempo
limitado, pasado el cual, automiticamente cesa dicha autorizaci6u.
Hay autorizaci6n indefinida en el tiempo, cuando, por ejemplo, el
Ejecutivo recibe autorizaci6n del Congreso de efectuar un progra-
ma de gastos por valor de cinco millones, cualquiera que sea el
tiempo que dure la ejecuci6n de dicho program. Generalmente los
creditos del presupuesto son temporales, anuales y terminado el ano
para el cual fueron votados, automaticamente son anulados los cr6di-
tos o parties de ellos no utilizados.
Los creditos temporales contienen una doble autorizaci6n: auto-
rizaci6n de comprometer gastos hasta el limited del credito votado;
autorizaci6n de ordenar y pagar hasta el limited del cr6dito votado,
los gastos regularmente comprometidos.
El sistema de los cr6ditos temporales se consider como prefe-
rible al sistema de los cr6ditos indefinidos, porque la utilidad de un
gasto es relative, varia con el tiempo, y por consiguiente, es mejor
anualmente apreciar dicha utilidad, para evitar que se hagan gastos
initiles. Ademas, se facility el establecirniento del equilibrio del
presupuesto. Los creditos indefinidos dil; i!tan dicho equilibrio y
viene el desorden de la gesti6n financier
Desde el punto de vista politico, tar.thiea son preferibles los
cr6ditos temporales; aumentan el valor poli:;co del presupuesto.
La mayor part de los pauses han aloptado el sistema de los
cr6ditos temporales. Es el sistema tambi6n de nuestro pals. Todos
los anos, conforme a nuestra Constituci6u Politica, el presupuesto de
gastos debe ser votado por el Congreso.
b) Si el presupuesto contiene la autorizaci6n de comprometer y
pagar gastos dentro de un period de tiempo determinado, es natural
que 61 sea votado antes que comience dicho periodo. Esta es la
regla aplicada en la mayor parte de los palses. Es tambi6n la que
aplicamos nosotros. Sin embargo, tiene excepciones: en Gran Bre-
tafia, en los Palses Bajos, en Australia y otros Dominios, el presu-
puesto es votado despu6s del comienzo del aflo fiscal. En Gran Bre-
tafla, el aflo fiscal comienza el primero de abril y el presupuesto es
votado en el mes de julio o de agosto.


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Los pauses que hacen las excepciones indicadas justifican sa
manera de operar por varies motives: la preocupaci6n de establecer
provisions tan rigurosamente exactas como sea possible aproximnn-
dolas a los hechos; la preocupaci6n de basar las previsiones de un
afo en los resultados del que le antezede; la preocupaci6n de hacer
las previsiones en el moment quo se pueda apreciar el resultado de
las cosechas, como pasa en Australia.
El voto del presupuesto antes del comienzo del afo fiscal so
consider preferible por las razones siguientes: l1.-Porque permit
,, agrupar en un cuadro todos los gastos y todos los ingresos y bacer
una apreciaci6n de conjunto; 20.-Porque el presupuesto es un pro-
grama de gobierno para un period dado y es itil que ese program
sea fijado antes del comienzo del period; 3.-Si el presupuesto
'I leva economlas o ampliaciones de credito o reforms en los servicios,
ellas se aplicarAn inmediatamente que comience el afo fiscal, si el
presupuesto es votado antes de dicho comienzo.

c) Si el presupuesto no es votado antes del principio del anio
financiero, por cualquier motive que fuere, debe de disponerse siem-
pre de cr6ditos para asegurar la march de los servicios pdblicos.
Hay tres soluciones:
1a.-Prorrogar durante un cierto tiempo, las autorizaciones de
gastos acordadas para el ano precedent. En algunos palses la pr6-
rroga debe ser acordada por la Asamblea; en otros, el Ejecutivo estil
facultado para efectuarla. Dicha pr6rroga tendra quo durar hasta
que sea votado el nuevo presupuesto.
2".-Una segunda soluci6n es hacer ejecutivo por cierto tiempo
el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo, mediante
una autorizaci6n parcial del Congreso o por un decreto del Ejecutivo
haciendo uso de una facultad legal que le ha sido concedida.
Las autorizaciones parciales pueden revestir dos formas: 1".-Los
votos a cuenta y las doceavas prorisionales. En la primer forma,
el voto recae sobre cantidades a gastar mientras se vota todo el pre-
supuesto; en la segunda forma, se vota cierta cantidad para cierto
period de tiempo, para un mes, por ejemplo.
3'.-Una tercera soluci6n es hacer ejecutivo por tiempo indefi-
nido el presupuesto del ano precedent, mediante voto del Congreso
o mediante decreto del Ejecutivo dado de su propia autoridad.
Hay pauses que tienen soluciones mas radicales, considerando
9 1 ejecutivo el proyecto de presupuesto, si 6ste no es votado dentro de
cierto tiempo legalmente determinado.
En El Salvador, desde 1930 no so ha dado el caso de retardos
en el voto del presupuesto. Antes de dicho aRo, sl, fu6 frecuente
que llegara el afo econ6mico y el presupuesto no estuviera votado.
Entonces, la practice estableci6, que la Asamblea a solicited del


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Ejecutivo prorrogaba por uno o dos meses el presupuesto acabado
de fenecer. La legislaci6n vigente no contempla el caso y si 64te
se present, lo mejor es continuar la prictica anterior, que a juicio
de algunos autores, es la mejor.

d) Una vez votado el presupuesto y puesto en ejecuci6n, puede
suceder que los cr(ditos concedidos por el Congreso se encuentren
insuficientes, o que necesidades nuevas, no previstas en el presu-
puesto, se presented exigiendo gastos nuevos. La soluci6n general
de esta situaci6n es que el Ejecutivo debe solicitar al Congreso
*Cr6ditos AdicionalesD. La aplicaci6n de esta regla no tiene dificul-
tad cuando el Congreso estA en period de sesiones. En caso con-
trario la soluci6n es mrs dificil. Si los gastos no son urgentes, el'
Ejecutivo puede esperar el period de sesiones. Pero si los gastos
son urgentes, como terremotos, inundaciones, incendios, etc., el Eje-
cutivo no puede esperar, debe obrar con prontitud. Dos soluciones
son posibles:
1a.-Permitir que el Ejecutivo viole la regla de la autorizaci6n
previa bajo su responsabilidad, quedando obligado a reunir la Asam-
blea lo mas pronto possible para que 6sta en vista de las justificacio-
nes lo declare sin responsabilidad.
2".-La otra soluci6n es que la ley establezca excepciones a la
regla de la autorizaci6n previa de las siguientes maneras: 1" -Esta-
bleciendo creditos para gastos imprevistos que serin votados al vo-
tarse el presupuesto; 2.--La Ley o el Parlamento enumera ciertos
servicios para los cuales el Ejecutivo puede comprometer gastos en
caso de urgencia, con la obligaci6n de rendir cuentas al Congreso
en su pr6xima reunion; 3".-El Ejecutivo es autorizado para hacer
transferencias de criditos.
El segundo procedimiento es el menos peligroso; los otros dos
facilitan los abuses. Cuando se consignan en los presupuestos cr6-
ditos para gastos imprevistos, en realidad dichos cr6ditos son consu-
midos para lenar toda clase de insuficiencias de cr6ditos, con el
pretexto de tender a gastos urgentes. Cuando se permiten las
transferencias equivale a permitir arruinar el presupuesto.
Desde el puato de vista financiero, los cr6ditos adicionales com-
prometen el equilibrio del presupuesto. Ya no se contemplan en un
solo cuadro todos los gastos y todos los ingresos; el presupuesto
pierde en unidad y claridad y el control que sobre 41 deben ejercer
las Asambleas se debilita. Con los cr6ditos adicionales es de temer
que el Ejecutivo, para salir de un apuro con respect al equilibrio
presupuestario, omita gastos o reduzca cr6ditos en el moment de
preparar el presupuesto, a sabiendas de que dichos gastos son indis-
pensables o de que dichos cr6iitos son insuficientes, confiando en
que despu6s estA el recurso de los cr6ditos adicionales, los cuales


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son por lo general descuidadamente examinados por el Congreso. El
deficit al finalizar el ejercicio, puede ser la consecuencia del abuso
de los crdditos adicionales. Los males de esta clase de creditos se
ha tratado de corregir no admitiendo solicitudes aisladas de creditos
adicionales, sino la presentaci6n de conjunto de ellos con indicaci6n
de los medios que existen para hacerles frente y conservar asi el
equilibrio del presupuesto. Se Ilega asi al sistema de los presupues-
tos suplementarios o de los presupuestos rectificativos. La adopcidn
de aqu6llos equivale a la votaci6n de un nuevo presupuesto en el
curso del ejercicio, revisado, completado, corregido. La adopci6n de
los segundos equivale a la elaboraci6n de un segundo presupuesto
que contiene solamente las modificaciones del primero.
El sistema de los presupuestos suplementarios o el de los pre-
supuestos rectificativos, disminuye la gravedad del mal, pero no lo
evita, porque la preparaci6n y discusi6n de dos presupuestos para el
mismo ejercicio require tiempo, y adema s, la existencia de un se-
gundo presupuesto quita importancia al primero, trae cierto descuido
en su preparaci6n y discusi6n.
En El Salvador, para hacer frente a las insuficiencias de credi-
tos o a gastos imprevistos, en el curso del ejercicio, se puede hacer
uso de las transferencias de cr4ditus, de los cr6ditos suplementarios
y de los cr6ditos excEpcionales, a mas de una partida para imprevis-
tos que se encuentra en el presupuesto de cada Hamo.
Se llama transferencia de cridito, dice la legislaci6n salvadore-
fia, a la utilizaci6n del saldo de un cr6dito o partida, en la amplia-
ci6n o refuerzo de otra partida que result insuficiente. En muchas
legislaciones esta transferencia solo la puede hacer el Poder Le-
gislativo. En El Salvador, puede hacerla el Ejecutivo, pero entire
partidas del mismo capitulo dcl presupuesto y con las restricciones
siguientes:
1a.-La transferencia se permit en lo general en craditos que
se refieren a gastos variable:
2".-La transferencia de creditos entire lamos dependientcs do
un mismo Ministro, puede hacerla 6ste; pero con previo informe fa-
vorable de la Coite de Cuentas.
3a.-Las transfirencias de credito entire Ramos de diferentes
linisterios, deben ser autorizaidas por acuerdo del Presidente de la
Repdblica refrendado por el Ministro interesado, previo inforire de
la Corte de Cuentas.
4".-En lo general no se pueden hacer transferencias tratAndose
de cr6ditos que se refieran a gastos fijos, (sueldos, deuda public,
etc) sino en muy determinados casos.
5".-Tampoco se pueden transferir creditos de presupuesto ordi-
nario al extraordinario o a los especiales ni viceversa.


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Las transferencias prohibidas para el Ejecutivo pueden ser efec-
tuadas por la Asamblea. La Constituci6n vigente prohibe al Ejecu-
tivo hacer transferencias entire titulos y capitulos del presupuesto.
A pesar de las restricciones apuntadas, los casos de transferen-
cias son muy numerosos, aunque menos que las que tenfan lugar
antes de 1930, ano en que se pronmulg6 la primer Ley OrgAnica de
Presupuestos, que comenz6 a limitarlas.
Los cr6ditos suplementarios o adicionales son aquellos cr6ditos
que deben proveer a la insuficiencia de on cr6dito del presupuesto
o a la creaci6n de un servicio nuevo, durante el ejercicio. Esta
clase de cr6ditos no se habian establecido y reglamentado antes
de 1930.
La Ley OrgAnica de Presupuestos vigente regular el uso de di-
chos cr6ditos de la manera siguiente:
1.-Durante el segundo semestre del period de ejecuci6n del
presupuesto no podrAn ser acordados cr6ditos suplementaries;
2.) Lns cr6ditos suplementarios tienen que ser votados por la
Asamblea a solicitud del Ministerio de Hacienda;
3) Todas las demands de cr6ditos suplementarias deberAn ser
dirigidas al Ministerio de Hacienda;
4.) El Ministro de Hacienda sobre toda demand de cr6ditos
suplementarios, deber- oir a la Coite de Cuentas y a la Direcci6n
del Presupuesto; quienes informai;n si hay fondos para hacer frente
a ellos;
5.) El Consejo de Ministros es el encargado de resolver defini-
tivamente la demand de cr6ditos suplementarios, para gestionarse el
vuto de la Asamblea, enviando a 6sta la solicited acompanada de
todo el expediente que la justifica.
Los cr6ditos excepcionales son aquellos que tienen por objeto
proveer a los gastos ocasionados por guerras, rebeliones, epidemias,
terremotos u otras calamidades semejantes.
E-tos cr6ditos debeian ser votados por la Asamblea Nacional.
Si el Congreso estuviese en receso, los creditos excppcionales
podran ser acordados provisionalmente por el Consejo de Ministros,
dando cuenta a la Asamblea lo mis pronto que fuera possible.
E! uso de cr6ditos suplementarios y excepcionales, segdn nues-
tra ley vigente s6lo se justifica en casos de urgeucia y cuando no
sea possible hucer uso de la transferencia de creditos.
Debemos darnos cuenta del uso peligroso de esta clase de cr6-
ditos con relacion al equilibrio del presupuesto. Las transferencias
de credito no alteran el monto de los gastos del presupuesto; mien-
tras que los credits iludidos, aumentan dicho monto. y por tanto,
hacen peligrar miAs el equilibrio del mismo. De ahi que deben estar
sometidos en su uso a una reglamentaci6n several.


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Si el Poder Legislative estuviere siempre reunido, s61o a 61 de-
bla correspoudeile hacer transferencias y decretar cr6ditos adicionales
y excepcionales, para no violar los principios importantisimos de
que el Ejecutivo no puede hacer gastos sin autorizaci6n previa del
Poder Legislativo y de que el presupuesto debe ser ejecutado tal
como se aprob6.


CAPITULO XVI
Caracteristicas Esenciales de los Presupuesfos.-La Especialidad.

a) Los gastos son f(jados por la Asamblea en bloque para el conjunto de
los servicios p6blicos, o por servicio, o por dependencia o por cada
category; b) Existen epigrafes complementarios dando el detalle de la
afectaci6n de fondos y valor jurldico que tienen esas afectaciones
secundarias; c) Cu6ndo son posibles las transferencias de creditos o
saldos; d) Los fondos de reserve para hacer frente a los gastos im-
provisados.

a) Los gastos pueden ser votados por la Asamblea de dos ma-
neras: en bloque, es decir, fijando una sola suma para el conjunto
de servicios; o detalladamente, determinando a cada categoria votada,
de una mancra precisa, el cbjeto y el montante. Este segundo pro-
cedimiento es el que se llama el de la especialidad o de la apropia-
cion y se consider opuesto al primero que le llaman el procedi-
miento del abono.
Segia el primer procedimiento, la Asamblea concede al Ejecu-
tivo una sola cantidad global para que asegure el funcionamiento de
los servicios piblicos. La Anica condici6n que debo Ilecar el Eje-
cutivo, es, no traspasar dicha cantidad global, quedando en libertad
de invertirla como mrejr le parezca en el funcionamiento de los
servicios piiblic s. Piacticamente con este sistema queda el Ejecuti-
vo sin coLtrol en cuanto al dctallc del gasto. Sistema primitive o
de gobiernos dictatriales.
En la mayor part de los Estados modernos libres, se prefiere
en la actualidad el sistema de la especialidad, porque s6lo por medio
de 61 se puede ejercer un control serio sobre el gasto pdblico. En
el presupuesto deben detallarse los gastos y ese detalle debe exami-
narlo y aprobarlo la Asamblea, quedando en cousecuencia el Ejecutivo
obligado a conformarse a 61 en el curso de la ejecuci6n del presupuesto.
Pero la especialidad es susceptible de grades. Por consiguien-
te, es menester determinar si hay o no un grado de especialidad
que sea el mAs convenient. El presupuesto de gastos pudiera vo-
tarse per Ministerios, por dependencias o per categorfas formadas


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tomando en cuenta la naturaleza del gasto: sueldos, suministros, co-
municaciones, transports, etc. Los presupuestos de gastos pueden
descomponerse en titulos, dstos en capitulos, 6stos en artlculos y asi
sucesivamente hasta llegar a una individualidad que no admit frac-
cionamiento. ,.Debe la Asamblea examiner y fijar hasta el ultimo
detalle? Seria exigerar las ctsas si se cont.estase por la afirmativa.
Serla exigir lu impossible, porque son tan numerosos los objetos de
gastos que no se pnieden prever todos. Se pueden prever categories
de gastos, grupos mns o menos generals. Se pueden prever por
ejemplo, los gastos de escritorio en su conjunto, correspondientes a
una dependencia; pero no se pudieran prefer sine con muchos erro-
res los diversos elements que constituyen el gropo. Por otra
parte, votando los gastos con much detalle, seria quitar la Admi-
nistraci6n al Ejecutivo y pasarla a la Asamblea. Se quitaria toda
responsabilidad a los Ministros en la Administraci6n, porque 6stos
estarian maniatados, sin ningin poder discrecional. La Asamblea
debe votar, pues, grupos de gastos, capitulos o articulos del presu-
puesto.
Hay qne colocarse, para el efecto de la votaci6n, en un t6rmi-
no medio; bay que agrupar los gastos en categorlas de la misma
naturaleza que no sean ni muy amplias ni muy estrechas.
Aun asi entendido el problema, no se puede resolver uniforme-
mente. El grade de especialidad juridica de los presupuestos varia
segdn las instituciones political. Mientras en Inglaterra hay tenden-
cia a la redncci6n de los capitulos objetos de voto, (157 en 1918),
en Francia, la tendencia es el aumento (1,726 en 1921); y en otros
pauses mAs adn.
A este respect dice Jacomet: Cuando se consider en los
diversos palses las atribuciones respectivas del Ejecutivo y del
Legislative en material presupuestal, se ve que dos grandes concep-
ciones se enfrentan. En la primer concepci6n, el Parlamento
procede a una discusi6n larga y minuciosa de las proposiciones gu-
bernamentales y penetra frecuentemente en los menores detalles de
la vida administrative que 61 reglamenta, por decirlo asl, con anti-
cipaci6n, designando, por una especializaci6n acentuada de creditos,
los multiples objetos a los cuales 61 quiere que los gastos sean asig-
nados. Esta practica es generalmente seguida en los paises donde
existe una separaci6n complete entire el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislative, come, per ejemplo, en los Estados Unidos y en ciertos
palses de la Am6rica del Sur. Ella se explica en esos palses por
el hecho que el Gobierno no es responsible ante las CAmaras. Es,
sobre todo, por el otorgamiento de cr6ditos, que el Parlamento
puede ejercer una influencia sobre la acci6n administrative y guber-
namental. Ella se justifica menos ffcilmente en los pauses donde
existed un equilibrio entire las influencias reciprocas de los dos Pode-


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res y donde la responsabilidad political del Gobierno puede ser
puesta en causa en todo moment por el Parlamento. Se puede
constatar, que en ciertos Estados que viven bajo un tal regimen po-
litico, el Parlamento, despu6s de un breve examen de carActer
general de las proposiciones del Gobierno, concede enter confianza a
este y acepta su proyecto de presupuesto tal como le es presentado.
Una especializaci6n moderada de los cr6ditos deja a la Administra-
ci6n una libertad suficiente para determinar econ6micamente su empleo.
En cambio, el Parlamento se dedica lo mks rhpidamente possible a exami-
nar las cuentas de empleo de los credits, a hacer su apreciaci6n sobre
la gesti6n financiera, a poner en causa las responsabilidades.
Hay otra important cuesti6n que determinar. QuB significa-
ci6n tiene, el voto, por las CAmaras, de una determinada suma para
invertirla en cierto objeto? En otros tdrminos, gqn6 significaci6n
tiene el voto de cada cr6dito, de cada grupo de gastos del presu-
puesto? Debe el Ejecutivo gastar todo el cr6dito o puede gastar
menos? Generalmente se consider que un cr6dito del presupuesto
fija el maximum que se puede gastar en cierto objeto; es una auto-
rizaci6n de gastar hasta tanto en tal o cual objeto y no una
obligaci6n de gastar. Esta interpretaci6n es la mAs convenient des-
de el punto de vista financier.
Sin embargo, de manera exceptional, el Congreso puede darle a
un crddito presupuestal el valor de una orden de gastar tal suma en
un objeto determinado. Esto sucede cuando el Congreso quiere im-
poner al Ejecutivo un program de Administraci6n.

b) Generalmente los gastos son presentados en el presupuesto
en grupos Ilamados capitulos conteniendo 6stos divisions y subdivi-
siones. El Congreso vota cada capitulo. La significaci6n juridica
de este voto es que los Ministros deberAn mantenerse en los limits
del capitulo, es decir, del cr6dito concedido. En consecuencia tienen
prohibido: 1.-Comprometer y pagar sin cr6dito; 20.-Hacer traspa-
sos de capitulo a capitulo; 30.-Aumentar los cr6ditos por medio de
recnrsos ocultos; 4*.-Aumentar los credits de un ejercicio por me-
dio de saldos de cr6ditos no consumidos de ejercicios anteriores.

c) Puede el presupuesto levar el detalle de cada capitulo sin
ser objeto de voto las diversas divisions y subdivisions. En este
caso, piensan muchos, que se pueden hacer traspasos dentro de las
subdivisions del capitulo sin ninguna responsabilidad juridica, sola-
mente political. La regla general adoptada en las legislaciones posi-
tivas es tambien la de que se pueden hacer transferencias o traspasos
en las subdivisions del presupuesto que no han sido objeto de voto;
pero con restricciones. En Inglaterra es necesario la autorizaci6n de
la Tesorerla. Se consider que las divisions y subdivisions men-
cionadas s6lo tienen un valor indicative y documentario, y a ellas


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no estin obligados legalmente los Ministros a conformarse, a menos
que se reconozca en ellas, indicaciones, que pueden traer una res-
ponsabilidad political por su desatenci6u.
La reglamentaci6n en la legislaci6n salvadorena de las transfe-
rencias ya la expusimos, y ahora s6lo agregamos que ella nos parece
confusa, sin responder a criterios o reglas mas generalmente aceptados.
Esta confusion arranca tambi6n del hecho que no se ha fijado con
precision si lo que vota la Asamblea son los capitulos de gastos o
los articulos n otra cosa. El presupuesto es presentado dividido en
titulos, capitulos y articulos y no se sabo a punto fijo qu6 es lo que
vota el Congreso.
El professor J6ze actuando como asesor financier en Chile se
express en estos t6rminos: cUna vez votado el presupuesto debe ser
ejecutado tal como se aprob6. En consecuencia: 1.-En principle,
los traspasos de un capitulo a otro deben ser prohibidos. Dentro de
un mismo capitulo, los traspasos de un item a otro debera.n ser ex-
cepcionales; si esto fuera de otra manera no se tendria la estabilidad
necesaria para el equilibrio del presupuesto. El presupuesto es un
plan de acci6n gubernamental, no se debe modificar a cada instante.
Tal es la regla que se aplica en la mayor part de los paises y
que nos falta a nosotros aplicar de una manera mas clara.
En Francia el legislator ha dicho con toda claridad: supuesto es votado por capitulos. Ningin traspaso de creditos puede
tener lugar de un capitulo a otro,.
En la Ley Orginica de Presupuestos nuestra, parece que se
sienta la regla general de que el Ejecutivo puede hacer transferen-
cias, salvo en casos determinados. Los casos en que no se puede
hacer transferencias, constituyen la excepci6n. Esto es un error.
Debemos primero determinar qu6 es lo que debe votar la Asamblea,
si el capitulo o el artlculo de gastos del presupuesto y luego sentar
la regla general de que no so podran hacer transferencias de cr6dito
a cr6dito votado. Luego sentar tambi6n la regla general que dentro
de los creditos votados, o sea en las subdivisions, no se podrAn ha-
cer tambi6n transferencias salvo en tales y cuales casos. Y se deta-
llaran las excepciones y los requisites a lleuar para poderla efectuar.
La nueva Constituci6n de El Salvador que nos rige es muy
significativa a este respect; pues el Art. 155 dice que el Ejecutivo
puede efectuar transferencias entire partidas d: un mismo capitulo
del Presupuesto y que cada capitulo debe corresponder a un orga-
nismo administrative. Entonces cabe deducir, que lo que debe votar
la Asamblea es cada capitulo del Presupuesto y que entire capitulo
y capitulo no podra haber transferencias. Falta, pues, que adaptar
la Ley Organica de Presupuestos a la Constituci6n.
d) En algunos presupuestos, para evitar o redacir las transfe-
rencias, se establecen fondos de reserve o cr6ditos para gastos im-


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previstos, con los cuales se pretend, como ya lo dijimos, bacer frente
a las insuficiencias de crrditos. Pero 6ste es un medio bastante
peligroso. Da lugar a abusos; a dichos creditos se aplican con fre-
cuencia gastos injustificados. Su existencia hace que los preparadores
del presupuesto se preocupen menos por la exactitud de las previ-
siones de gastos. Nuestra legislaci6n permit la existencia de cr6-
ditos para imprevistos; pero se fija un limite: el 20/o sobre el total
de cada capitulo. Este limited no evita la posibilidad de los abusos.


CAPITULO XVII
Caracteristicas Esenciales de los Presupuestos.
La Universalidad.

a) En qu6 consiste este principio; b) Los ingresos especiales de los servi-
cios cdmo deben ser utilizados (venta de materials desgastados o
inutilizados, etc.); c) 6Pueden los servicios pCiblicos recibir directa-
mente subvenciones, donaciones o legados, y utilizer sus products?

a) El principio de la universalidad consiste en hacer figurar en
el presupuesto todos los gastos y todos los ingresos. Hay dos casos
en que se falta o se puede faltar a esta regla: lo.-TratAndose de
oficinas recaudadoras de impuestos, por ejemplo, pudiera procederse
de manera que del product total de los impuestos se dedujeran los
gastos de recaudaci6n y hacer figurar en el presupuesto solamente
la diferencia, el product neto. Este procedimiento se llama el del
presupuesto neto. Pero puode procederse de otra manera, poniendo
en el presupuesto el total de los products de los impuestos sin nin-
guna clase de deducciones ni compensaciones y el total de gastos de
recaudaci6n. Entonces se aplica el principio de universalidad. 20.-
Todas las oficinas pueden tener eventualmente ingresos: venta de
m.quinas y materials desgastados, muebles y papeles viejos, armas
fuera de uso, bestias poco servibles, autom6viles y camiones ya muy
usados, etc. Conforme al principio de universalidad, el product de
todas esas ventas por pequeflo que sea debe figurar en el presupuesto.
So falta a este principio cuando por ejemplo una oficina es autori-
zada para vender o entregar mAquinas viejas como parte del precio
de maquinas nuevas y se bace figurar como gastos inicamento la
diferencia. Este es el sislema de contracciones. El principio de
universalidad no admit estas compensaciones; en ingresos debe figu-
rar el valor de las maquinas viejas como si fuesen vendidas y en
gastos el precio total de las mdquinas nuevas. Es decir, que al pro-
ducto de la venta de las maquinas viejas debe dArsele entrada en
las Cajas pdblicas y dar salida de 6stas al valor de las mAquinas
nuevas.


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El principio de universalidad se consider como una caracteils-
tica esencial de los presupuestos, porque si no se le da cumpliruiento
se sustrae al control de la Asamblea una parte de los gastos, que
puede ser considerable y en consecuencia, se favorecerit la prodiga-
lidad. Las oficinas recaudadoras no tendran escripulo on exagerar
los gastos de percepci6n de impuestos, atenidos a que sus prodigali-
dades no sernn cncocidas o no tratarin de hacker economlas, sabien-
do que tienen ingresos ocultos (venta do materials viejos). Nuestra
Ley Orginica de Presupuestos vigente consagra el principio de que
se trata.
Consecuencia del principio do universalidad, es, pues, la condena
del sistema de contracciones y del presupuesto neto, que tiene nece-
sariamente por efecto el aplicar tal ingreso especial a tal gasto, sin
pasar por el presupuesto; con el sistema de la universalidad, todos
los gastos figurariin en el presupuesto de un lado y de otro, todos los
ingresos, formando 6stos una sola masa cuyo conjunto sera afectado
al conjunto de gastos, sin ninguna especializaci6n.
Antes, en otras parties, como aqui en El Salvador, era corriente
la aplicaci6n de otro procedimiento opuesto tambi6n al de la uni-
versalidad. Se llama en Francia el m6todo de las asignaciones. En-
tre nosotros se llama fondo especifico. Este procedimiento consiste
en asignar o afectar el product de uno o various ingresos, es decir
un fondo particular, a la organizaci6n y funcionamiento de un ser-
vicio. Este procedimiento cuando se generalize, como sucedi6 aqut
entire nosotros, da lugar a una multitud do gestiones particulars,
haciendo porder de vista el conjunto de la situaci6n financiera y
favoreciendo el derroche y las malversaciones. La regla que debe pri-
var y que se consider como consecuencia del principio de univer-
salidad, es la de no afectaci6n de ingresos a determinados gastos.
En El Salvador, desde 1928 para aca, se ha hecho oposici6n a
la existencia de fondos especificos. En dicho afio, este procedimiento
fuW condenado por el Ministro de Hacienda en su 3Memoria para la
Asamblca. Cuando se cre6 la Auditoria General de la Repdblica la
oposici6n se intensific6 y como resultado de ella puede considerarse
que se redact6 en la nueva Constituci6n que rige en el pais el si-
guiente articulo: cArt. 151.-Todos los ingresos del Estado consti-
tuirAn un solo fondo, que estara afecto de manera general a las nece-
sidades y obligaciones del mismo Rstado. S61o se podrA afectar
recursos con fines especiales para el servicio de la Deuda Piblica;
para compra y parcelaci6n de tierras y construcci6n de casas baratas
con fines de mejoramiento social; y para las instituciones de bene-
ficencia o de instrucci6n ptblica y empresas oficiales a que la ley
conceda autonomla. En este iltimo caso, la afectaci6n se limitara a
los recursos producidos por la empresa o instituci6n de que se
trate,.


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b) Los ingresos especiales de los servicios, como venta de ma-
teriales desgastados o inutilizados pueden utilizarse de la manera
siguiente: el servicio que disponga de los materials indicados los
entregara a la Dependencia que tenga a su cargo la recaudaci6n de
los products provenientes del dominion fiscal, para que dicha depen-
dencia proceda a su venta y el product figure entire los ingresos
generals del presupuesto; en seguida se solicitari un credito adicio-
nal por el valor de la venta de los materials aludidos para efectuar
gastos indispensables o tiles en dicho servicio. La Asamblea juz-
garA la utilidad de este gasto al votar el credito adicional. Como se
ve, en este procedimiento, se utilizan ingresos eventuales de un ser-
vicio, sin faltarse al principio de la universalidad.

c) Los servicios pueden recibir directamente subvenciones, do-
naciones o legados y utilizar sus products, solamente cuando ellos
tienen una personalidad propia, con un patrimonio propio, como su-
cede entire nosotros con las instituciones de beneficencia, que se rigen
por presupuestos especiales, teniendo sus propios ingresos y sus pro-
pios gastos. Entonces so dice que existed la autonomia presupuestal
y la personificacidn del serricio. En este caso no existed una ver-
dadera excepci6n al principio de la universalidad. Hay violaci6n a
este principio cuando los servicios que son objeto de aquellas libe-
ralidades tienen autonomia presupuestal, es decir tienen un presu-
puesto propio, sin tener una personalidad propia diferente de la del
Estado, y reciben y utilizan directamente dichas'liberalidadcs.
Es un hecho reconocido que no podrAn recibir donaciones,
herencias y legados, directamente los servicios, sin infringir el prin-
cipio de la universalidad. En Francia se di6 este caso que se
consider irregular. En 1871 se comenz6 la reconstrucci6n del Pa-
lacio de la Legi6n de Honor por medio de suscripci6n de los
legionarios. El Gran Cancillor aplic6 directamente el product de la
suscripci6n a los trahajos do reconstrucci6n, sin hacer pasar el gasto
ni los ingresos por el prtsupuesto. Cuando fu6 descubierto este
procedimiento se to c.lidc6 de irregular y se dijo que el procedi-
miento regular tenfa quo ser el siguiente: el product de la suscrip-
ci6n tenia que ser entregado al Tesoro ptiblico y el Ejecutivo debi6
haber solicitado al Parlamento los criditos necesarius para la recons-
trucci6n.





CAPITULO XVIII
Caracteristicas Esenciales de los Presupuestos.-La Unidad.

a) Sistemas en cuanto a la presentacl6n del presupuesto; b) Qu6 se puede
decic de los presupuestos extraordinarios; c) Qu4 se puede decir de
los presupuestos especiales; d) Teoria de los presupuestos industriales.

a) En cuanto a la presentaci6n del presupnesto existen dos sis-
temas: el de la unidad y el del fraccionamiento. Se aplica el
primer sistema cuando en un solo document se presentan todos los
gastos y todos los ingresos, cualquiera quo sea su naturaleza; cuando
basta hacer dos sumas para tener el total de ingresos y el total de
gastos pdblicos y una sola comparacion para saber si hay equilibrio
presupuestal o deficit. Se aplica el segundo sistema cuando ademhs
de un presupuesto general ordinario, se elaboran un presupuesto ex-
traordinario, presupuests y cucntas especiales y en general, cuando
ademis del presupuesto general hay fondos que se afectan a deter-
minados gastos. El primer sitema es el acnnsejado, porque tanto
para las Asarmbleas como para ul pdblico, facility la comprensi6n y
control del presupuesto; pernite ficilminnte darso cuenta del total de
ingresos y del total de gastos pdblicos, sin necesidad do investiga-
ciones y calculos complicados. Por esta raz6n la mayor part de los
paises practical la uuidad del documeuto presupuestal, unidad que
debe existir, tanto en su fondo como en su forma.
Algunos autorcs confunden el principio do la universalidad con
el de la unidad y es que tienen puntos de contact. Hay procedi-
mientos, como el de la afectac:6n de ingresos, que tanto pueden
infringir el principio de la universalidad como el de la unidad.
Pero son difereates estos principios, como nos lo dice el Piofesor
Allix de la mauera siguiente:
so, sin ninguna disimulacidn, deben figurar en el presupuesto votado
por las Camaras. Pero, sin por eso infringir cste principio, es posi-
ble presentar evaluaciones completes y detalladas, de gastos y de
ingresos, de dos modos diforentcs: agruparlos en un presupuesto ini-
co, o al contrario, repartillos on various presupuestos, divididos,
separados los unos de los otros, cuyo conjunto forma, en sentido
amplio, el presupuesto del Estadoa. El primer procedimiento es el
de la unidad.
Debe advertirse quo algunas veces se presentan los diversos
elements del presupuesto general del Estado, en documents distin-
tos; pero entonces se rompe la unidad del presupuesto sl6o on la
forma y no en el fondo. Por cousiguiente, no hay en este caso
una violacidn al principio de la unidad.


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b) En el presupnesto extraordinario se incluyen gastos mas o
menos excepcionales que no figuran en el presupuesto general; e in-
gresos verdaderamente excepcionales, corrientemente los products
de empr6stitos, que se afectan a aquellos gastos.
Tratandose de los presupuestos extraordinarios parece l6gico jus-
tificarlos por el hecho de que se trata de gastos excepcionales que
es precise hacer frente con recursos extraordinarios. Sin embargo a
dicha clase de presupuestos se le hacen series objeciones, tanto con
respect a su fondo como a su forma.
En cuanto al fondo, que esta en el reconocimiento de la exis-
tencia de gastos extraordinarios, se advierte, que la distinci6n de
gastos en ordinaries y extraordinarios, tiene bastante de arbitraria.
Por ejemplo, no se puede precisar cuando los gastos en obras pibli-
cas, como caminos, canales, ferrocarriles, muelles, puertos, construc-
ciones, etc., son ordinarios y cuando extraordinarios. dNo son
siempre ordinarios? Si se dice que son extraordinarios s61o cuando
absorben grandes cantidades de dinero, que no pueden ser cubiertas
por ingresos ordinarios, la fijaci6n del limited sera siempre arbitraria.
Por otra parte, es factible hacer programs de obras piblicas costo-
sas, cuya ejecuci6n tenga que durar various anlos, pagaderas por
anualidades incluidas en el presnpuesto ordinario, sin necesidad de
recurrir a ingresos extraordinarios.
Parece que ha habido principalmente un interns politico en sos-
tener la distinci6n de gastos en ordinarios y extraordinarios. Por
medio de ella los politicos que estin en el Gobierno sale romenta-
neamente de dificultades con respect al equilibrio del presupuesto ge-
neral. Estos gastos, dicen, no deben ser pagados con los recursos
ordinaries del Estado; es menester para hacerles frente recurrir a
ingresos extraordinarios. El resultado de esta practice tiene que ser
y ha side, el deficit cr6nico del presupuesto, lo cual es un grave
mal, porque en el fondo se estAn cubriendo gastos ordinarius con
products de empr6stitos.
En cuanto a la form, es tambidn muy criticable el presupuesto
extraordinario. Se presta a la practice detestable del fraccionamien-
to do los gastos para disimular su montante exacto, disimulo que se
trata de hacer cuando se theme asustar al pdblico con la cuantia de
los gastos. Este hecho ha sido observado en palses europeos.
Como consecuencia de lo dicho, parece que s6lo en casos muy
excepcionales como las guerras, se justifican los presupuestos extra-
ordinarios. Un anilisis mas detallado de esta material se ve al estu-
diarse la teoria de los empr6stitos.
Nuestra legislaci6n admite el presupuesto extraordinario, cuando
sea necesario recurrir a los ingresos extraordinarios para hacer
frente a ciertos gastos. Nuestro legislator indica tambi6n cuAles de-
ben considerarse como ingresos extraordinarios: el product de los


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empr6stitos, las enajenaciones extraordinarias del dominio fiscal, los
provechos de la acuilaci6n y de la desvalorizaci6n de la moneda, las
donaciones, legados y herencias; y cuAles gastos legitiman el recurso
de los ingresos extraordinarios: las amortizaciones extraordinarias de
la denda pdblica; los gastos de adquisici6n o construcci6n de obras
productivas de rentals; los gastos de producci6n de obras de utilidad
pdblica que por su elevado costo y urgencia, no puedan ser cubier-
tas con los recursos ordiuarios. Posiblemente hubo olvido al no in-
cluir los gastos de guerra. Con las rehtricciones apuntadas, no debe-
mos tcmer nucho daflo del presupuesto extraordinario, sin poderse
decir que se hayan eliminado las posibilidades del abuso.
Cuando se adopta el presupuesto inico, entonces los gastos de
los M3inisterios se dividen en urdinarios y extraordinarios y se hace
de ellos tn solo total. Lo mismo so puede hacer con los ingresos.
No es, pue., indispensable el presupuesto extraordinario y algunos
passes han renunciado a 6l.
P) En los presupuestos especiales anexos figuran, separadamente
tambien del presupuesto general, los gastos y los ingresos de ciertos
servicios, sin que ellos tengan una personeria propia con un patri-
monio propio.
Tratandose de estos presupuestos hay tambi6n razones en pro
y en contra.
Por medio del presupuesto especial -se dice- se puede deter-
minar un servicio esta bien o mal administrado, haci6ndose la
comparac 6n entre sus gastos y sus ingresos. Pero esto se puede
hacer tambind por medio de un document anexo sin destruir la
unidad del presupuesto general.
Cuando se trata de servicios que tienen una personalidad propia,
no se objeta el uso del presupuesto especial; pero hay que tender
el consejo del professor Jzze: 'La subdivision o separaci6n de los
presupuestos de gastos y de entradas hace prActicamente impossible
el equilibrio. Naturalmente la unidad del presupuesto no es un
obstAculo para el establecimiento de organisms especiales con sus
poderes propios. Pero estas entidades serin consideradas como ex-
cepci6n. Conviene, ademAs, a fin de darse cuenta ficilmente del
conjunto de los gastos y de las entradas ptiblicas, adjuntar como
anexo al presupuesto, a titulo de referencias, los presupuestos de las
instituciones del Estado que sean financieramente autonomas>. Asi
se estA practicando en la actualidad entire nosotros.
Lo quo se critical, pues, es hacer uso de presupuestos especiales
tratAndose de servicios no personificados, porque tal procedimiento
tieno el defecto de faltar a la claridad y simplicidad que debiera
baber on material de gastos y de ingresos pdblicos. Para darse cuenta
del total de ellos es necesario hacer esfuerzos y cAlculos, algunas
veces complicados. No basta sumar los gastos del presupuesto ge-


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neral con los de los presupuestos especiales, porque, por ejemplo,
las subvenciones figuran como gasto en el presupuesto general y
como ingreso y gasto en los presupuestos especiales y apareceria
gastfndose dos veces la misma suma.

d) En la actualidad se habla de los presupuestos industrials
para los servicios de carActer industrial: Tel6grafos, tel4fonos, ferro-
carriles, fAbricas de tabacos, f6sforos, etc. So dice que tales servicios
deben tener su presupuesto propio, separado del que correspond al
Estado porque las reglas de la Contabilidad pdblica llevan estorbos
al buen funcionamiento de ellos. Asi, se dice, es esencial en los
servicios industriales ver la correlaci6n entire los gastos y los ingresos.
Coando unos y otros se funden en el presupuesto general del Estado,
aquella correlaci6n pasa desapercibida. Las Asambleas preocupadas
con las economias, acuerdan cr6ditos reducidos a los servicios, sin
pensar que en los servicios industriales el aumento en los gastos
puede traer el aumento en los ingresos. La dotaci6n de los servicios
aludidos es calculada, no en vista de sus gastos de explotaci6n, sino
en vista de las necesidades del equilibrio del presupuesto general.
Si se permitiese a los servicios industriales former on fondo de re-
serva, el regular funcionamiento y el mejoramiento estarian mejor
asegurados. Si se les- permitiese disponer de su material viejo au-
mentarlan sus recursos. Si se les permitiese hacer uso de empres-
titos sin las restricciones que existen tratandose de los empr6stitos
del Estado, contarlan con valiosos recursos para el ensanchamiento
de sus actividades. El principio de la unidad y anualidad presentan
varies inconvenientes para los servicios industriales.
En resume, los servicios industriales necesitan: cuenta de primer
establecimiento, distinta del presupuesto de explotaci6n; especialidad
presupuestal, afectaci6n de recursos propios, facultad de emitir em-
pr6stitos para los servicios productivos, fondos de reserve, fondos
circulantes para asegurar la continuidad de acci6n, facultad de tras-
lado de un ejercicio a otro de los cr6ditos no consumidos, simplifi-
caci6n del procedimiento de los cr6ditos adicionales, etc. Tales son
a juicio de Allix los arguments que se dan en favor de los presu-
puestos industriales.
El mismo professor Allix expone las objeciones que se dan a ta-
les argumentaciones, mAs o menos de la manera siguiente:
1.) Las reglas de la unidad, de la universalidad y de la anua-
lidad no son concepciones abstractas, son products de la experiencia,
formuladas en vista de los malos resultados de la prActica del pro-
cedimiento contrario que es el que quieren los partidarios de los
presupuestos industriales.
2.) Con la pluralidad de presupuestos se dificulta despejar la
situaci6n del conjunto de las finanzas pdblicas.


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30.) Admitir la afectaci6n de ingresos es debilitar el control de
la utilidad del gasto y facilitar el derroche.
4.) La admisi6n de los empr6stitos industriales terminaria por
convertir a 6stos en una especie de recurso ordinario para hacer
frente a los gastos de los servicios.
50.) El error principal de los que sostienen los presupuestos
industriales esti en similar completamente las empresas privadas
con las del Estado, habiendo entire ellas diferencias capitals.
6.) Si se permit a los servicios industriales la aplicaci6n de
reglas mas flexibles, la consecuencia seraL que haya menos control.
7".) No debe olvidarse que los administradores del Estado son
personalmente desinteresados de los resnltados de su administraci6n,
por to cnal los casos de derrochcs pueden ser frecuentes; y que si
el Parlamento es incompetent desde el punto de vista t6cnico, 61
estA mejur colocado para defender los intereses de los contribuyentes,
de los que pagan los impuestos, quienes se pueden ver afectados por
dichos derroches con aumento de cargas p6blicas.
Por la doctrine que hemos expuesto se ve que se trata de un
asunto muy serio. La Constituci6n que rige actualmente permit la
existencia de presupuestos industriales, al establecer en el Arto. 151
que se pueden afectar fondos con destine a empresas oficiales; pero
(nicamente en cuauto a los recursos producidos por la propia em-
presa de que se trate.


CAPITULO XIX
Caracteristicas Esenciales de los Presupuestos.-La Anualidad.

a) El principio de anualidad y sus origenes; b) Los cr4ditos no utilizados a
fin de afno financiero, 6qu6 pasa con ellos?; c) Objeciones a la regla
de la anualidad; d) 6Existen gastos permanentes que no necesitan ser
votados todos los anios?

a) Con muy rara excepci6n, el presupuesto es fijado cada ano
en los diversos paises. Se ha escogido el afo probablemente por
dos motives a juicio do Allix: porque si los cAlculos presupuestales
pasaran del ano ya no responderlan a nuestros habitos de calculo; y
si fuera m~s corto el period fiscal, absorberla todo el tiempo a la
Administraci6n y a la Asamblea en la preparaci6n y discusi6n del
presupuesto. Los origenes de este principio son bastante antiguos.
A este respect es interesante lo que nos dice el expert britAnico
Fitz-Gerald: EEl principio de la anualidad fu6 bastante lento para
establecerse. El rey, en la Edad Media, no convocaba su Parlamento
sino cuando estaba escaso de dinero, es decir, cuando el rendimiento
de sus rentas privadas, de las tasas indirectas que 61 tenia derecho


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de exigir y de las subvenciones acordadas por el clero, no bastaban
a hacer frente a los gastos de su gobierno. Sus exigencias no co-
nocian pues, ni fecha ni period fijos. La disminuci6n progresiva
del rendimiento de las rentas privadas del rey de una parte y la ri-
queza creciente de las comunas de otra parte, tendlan a atribuir a
los impuestos votados por 6stas un papel predominant y a provocar
reuniones cada vez mfis frecuentes del Parlamento. Sin embargo, es
hasta en el siglo XVII que nosotros encontramos ese fen6meno del
roto annual de los crdditos. Y aun el principio de la anualidad de-
bi6 su origen menos a la invenci6n de algdn reformador genial quo
al temor popular que el Ejecutivo no sostuv era fuerzas armadas de-
masiado importantes para las libertades y recursos de los contribu-
yentes. He ahi la raz6n por la cual pareci6 bueno imponer el r6gi-
men del voto annual a los cr6ditos destinados a la Marina y al
Ej6rcito. Y ese sistema fun aplicado, en primer lugar, de modo a
no excluir la posibilidad de traspasar ampliamente los montantes de
los cr6ditos asi acordados, a condici6n de obtener la autorizaci6n ul-
terior por el Parlamento de gastos suplementarios bajo el titulo de
Gastos extraordinarios del Ej6rcito. En el caso de la Lista Civil,
se volvi6 habitual acordar con anticipaci6n una vez por todas, en el
memento de la ascensi6n del soberano, una suma fija para cubrir
los gastos civiles de cada aflo de su reinado. Como se pudo prever,
el sistema que consist en establecer por anticipaci6n el montante de
gastos anuales a realizar en un porvenir aun alejado, daba resultados
cada vez nenos exactos. Hacia el afo 1760, los fondos previstos
para la administraci6n civil se manifestaron ampliamente insuficien-
tes, se debi6 recurrir a cr6ditos suplementarios y encontramos desde
entonces una tendencia a aligerar la Lista Civil de algunas cargas
permanentes. Pero no es sino hasta 1830, en el moment de la as-
censi6n de Guillermo IV, que se concluyd por limitar los gastos de
la Lista Civil a los gastos de la familiar real y de la Corte y que so
sometieron los presupuestos de todos los Ministerios Civiles al regimen
de la anualidad, con exclusion de algunos gastos especiales, tales
como aquellos references a los sueldos de los jueces y del Contralor
y Auditor General y a los reembolsos de la deuda national que, en
raz6n de su naturaleza, apareclan como debiendo ser sustraidos al
voto annual del Parlamento. Son los gastos aplicados directamente
sobre el fondo consolidado e intitulado 'Consolidated Funds Services,.
b) Terminado el ano financiero los cr6ditos no utilizados o con-
sumidos, automAticamente quedan anulados. Esta es una regla gene-
ral aceptada en todos los passes.
La utilizaci6n o consume de los cr6ditos puede ser hecha de
cuatro maneras: por el compromise, por la liquidaci6n, por el orde-
namiento y por el pago. Puede suceder, pues, que se presented
cinco casos al terminar el ano econ6mico: 1.-Existencia de cr6di-


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tos no comprometidos; 2.-Existencia de cr6ditos 6nicamente com-
prometidos; 30.-Cr6ditos afectados por la liquidaci6n; 40.-Cr6ditos
afectados por el ordenamiento de pagos; y 5.-Crdditoe afectados
por los pagos. He abi las diversas fases por las que puede pasar el
gasto pdblico y que afectan los cr6ditos presupnestos. .Cnules cr4-
ditos seran anulados automaticamente al terminar el afio financier?
Las soluciones pueden ser diversas en los distintos pauses. La legislaci6n
salvadorefia lo resuelve en la siguiente forma: Los cr6ditos del presu-
puesto son abiertos inicamente por un aflo fiscal, terminado el cual no
se podra contraer obligaci6n ni ordenar pagos con aplicaci6n a dichos
cr4ditos. Segdn la legislaci6n salvadorefla, la part de cr6ditos no afec-
tada por el compromniso el dltimo dia del afio fiscal es la que queda
anulada automfticamente ese dia. La palabra compromise se entiende
aqui en un sentido especial, en el de compromise definitive o nego-
cio pendiente, caya explicaci6n veremos en el capitulo correspondiente.

c) Contra esta regla de la anualidad se ha dicho que su apli-
cacida estricta arriesgaria estorbar la march normal y el funciona-
miento econ6mico de ciertos servicios como los de fabricaci6n o de
construcci6n, porque es dificil y algunas veces impossible, en raz6n
de las inevitable lentitudes administrativas y de las condiciones
variables del mercado, comprometer oportunamente, en el curso del
afo financiero la totalidad de cr6ditos votados para las necesidades
reconocidas de los servicios aludidos. De ahl se ha hecho sentir la
necesidad en varies palses de autorizar a tales servicios a trasladar
al ejercicio o ejercicios siguientes la utilizaci6n de ciertos cr6ditos
no consumidos en el fin del ano financiero. La preocupaci6n de
asegurar la continuidad de los servicios y de disminuir los traslados
indicados, cuyo abuso trae desastrosas consecuencias para la Teso-
reria, ha conducido a completar el mecanismo de los traslados con
el juego del compromise del gasto. Es decir, que el Congreso au-
toriza a los servicios a comprometer gastos, bajo reserve que los
ordenamientos y pagos serin imputados a los cr6ditos del aflo o aflos
posteriores. Cuando coexisten la prAfctica de las autorizaciones de
comprometer gastos y la de los traslados. pareciera que 6stos deberian
ser d6biles. La experiencia no confirm tal cosa.

d) Se consider tambi6n como excepci6n del principio de anua-
lidad, las autorizaciones permanentes que correspondent a gastos
constantes: el fondo consolidado en la Gran Bretafia, cr6ditos per-
manentes y continues en Estados Unidos. Debe advertirse sin em-
bargo que los gastos permanentes son objeto de una evaluaci6n annual
para facilitar la preparaci6n, discusi6n y voto del presupuesto. El
professor J6ze, actuando como Asesor Financiero en Chile, manifest:
aNo debe haber item permanentes acordados de una vez por todas.
Los item permanentes ocasionan que escapen los servicios que be-


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Inefician de ellos a la critical annual peri6dica del Poder Ejecutiro y
de las Cimaras. El resultado final de esto es mantener sin las mo-
dificaciones necesarias, servicios que se ban tornado indtiles o menos
importantes respect al tiempo en que fueron creados. La inscripci6n
peri6dica en el presupuesto de los item debe ser exigida aun para
los gastos obligaturios mas evidentes, es deeir, para aquellos a los
cuales el Parlamento tiene el deber juridico de votar los cr6ditos
necesarios para el funcionamiento regular de los servicios,.


CAPITULO XX
La Gesti6n y el Ejercicio.

a) Concepto de gestin; b) Concepto de ejercicio; c) Presupuesto de caja
.y de competencia; d) El ejercicio ilimitado; e) M6ritos e inconvenien-
tes del sistema de ejercicio y del sistema de gesti6n y evoluci6n de
estos dos sistemas; f) Opinl6n del doctor Von Suchan.

a) Cuando una persona anota diariamente en su agenda sus
entradas y sus salidas de fondos se dice que precede por gesti6n.
Una tal cuenta tiene dos grandes m6ritos:
1.-Es muy simple y de ella se puede ficilmente despejar los
resultados: para ello basta con surnar la column de gastos de una
parte y la column de entradas de otra, y comparar las dos sumas
para determinar si ha habido un superdvit, un equilibrio, o un deficit.
2.-La cuenta aludida nos inform de manera clara sobre el
estado de nuestra caja: ella nos dice lo que 6sta ha pagado y reci-
bido y qu6 saldos existen.
El professor Allix dice que la cuenta de gestiones es esencialmente
una cuenta de caja que se impone a todos aquellos que tienen que
manejar dineros, que hacer operaciones de pago y de ingresos. Te-
soreros, Cajeros, Administradores de Rentas, entire nosotros, tienen
que llevar estas cuentas de gesti6n. Para satisfacer necesidades
fiscales se Ileva una cuenta de gesti6n annual que registra las opera-
ciones de entradas y salidas de fondos del Tesoro Pdblico, desde el pri-
mero de enero hasta el 31 de diciembre, fecha en que se despeja el saldo.
Pero esta cuenta, nos dice el mismo professor Allix, tiene una
insuficiencia. cSi la cuenta de gesti6n informa sobre el estado de
la caja, no informa, en efecto, sobre el estado de las finanzas, y un
particular que quisiera saber cual es el estado de sus negocios, baria
nial contentAndose con las indicaciones de su agenda. No aplicAn-
dose sino a los movimientos de dineros, la cuenta de gesti6n no
comprende sino gastos pagados e ingresos recibidos; deja fuera de
ella todos los actos generadores de deudas y creditos que no ban
concluldo en un pago o en un ingreso, y que sin embargo han po-


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dido modificar considerablemente el estado de las finanzas,. Pondremos
un ejemplo andlogo al que nos muestra el professor citado. Un par-
ticular, constata que ha pagado en 1942 ($ 50,000 y que ha cobrado
(P 40,000. Su caja ha perdido 1( 10,000; sin embargo es possible que
su situaci6n financiera se haya, al contrario, mejorado. Basta suponer
que 61 ha obtenido el 1 de agosto una ganancia de 0 20,000 en la
venta de un inmueble cuyo precio le sera pagado hasta en este ano de
1943; inversamente, sus cuentas podran saldarse con excedente en
1942 cuando al contrario tendrA sus finanzas en mala situaci6n, si
en 1942 ha hecho ejecutar trabajos de construcci6n que le serAn
cobrados en este afio de 1943. En otros terminos, la cuenta de gesti6n
le darn bien el estado de la caja en el afo de 1942; pero no la si-
tuaci6n financier real en ese mismo aflo.
b) Para conocer la situaci6n financier del ano 1942 habrA que
modificar la cuenta de gesti6n de la siguiente manera:
1.-HabrA que completarla relacionando al ano 1942 todos los
cr6ditos y las deudas que en 61 han tenido nacimiento y que no se-
ran realizados o cancelados sino mfis tarde, en este aRo de 1943 o en
aflos siguientes y que figurarAn en la cuenta de gesti6n de esos
mismos aflos.
2.-HabiA que operar deducciones entire los ingresos y gastos
de las cuentas de gesti6n de 1942; habra que deducir todos los in-
gresos y gastos que tuvieron nacimiento antes de 1942, por ejemplo,
trabajos ejecutados en 1941 y que fueron pagados hasta en 1942.
Una vez hechas estas modificaciones nos encontramos en pre-
sencia de una cuenta que contiene informaciones que no se encuen-
tran en la cuenta de gesti6n del ano 1942 y que, por otra parte, no
contiene elements de la cuenta de gesti6n del mismo afno. Este es
el tipo de la cuenta llainada de ejercirio, que nos permit conocer
la verdadera situaci6n financier del afo 1942 v saber en dicho
aflo ha habido buena o mala administraci6n.
Al ejercicio se le da cierta personificaci6n y se le define cono
el conjunto de cargas y de derechos de un aio.
c) Queda definido a la manera como lo hace el professor Allix
lo que es puramente la gesti6n y el ejercicio, tratAndose de las
cuentas. Ahora tenemos que indicar que a dichos dos sistemas de
cuentas correspondent dos classes de presupuestos: el de Caja y el de
Ccmpetencia, o sea, previsiones presupuestarias por gesti6n y por
ejercicio. En el presupuesto de Caja s6lo figurarAn las provisions
de gastos a pagar y de ingresos a recibir dentro del ano financiero.
En el de Competencia se harAn figurar en previsi6n todos los ingre-
sos y todos los gastos que tendrAn so origen en actos cumplidos en
el curso del afo financiero por venir, cualquiera que sea el tiempo
en que tenga lugar la percepci6n o el pago.


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d) De lo dicho se desprende que entire el ejercicio y el afio
financiero bay una marcada diferencia. El ejercicio, comprendiendo
todas las cargas y derechos de un aflo financiero, implica un period
complementario, te6ricamente ilimitado, que se cerrarA hasta que haya
tenido lugar la (ltima operaci6n financiera que correspond a dicho
aflo financiero; o sea hasta que haya sido extinguido el iltimo cr6-
dito y la iltima deuda correspondientes al aflo financiero de que se
trate. El ejercicio comprende, pues, dos periodos: 1.) el afo finan-
ciero; 20.) plazo complementario. El ejercicio es, pues, te6ricamente
ilimitado en el tiempo, e implica la personificaci6n del afio financiero,
y con estas caracteristicas fu6 adoptado en Francia en un principio.
La personificaci6n del aflo tinanciero quiere decir que a 6ste se le
hace sujeto de derechos y obligaciones. cEta personalidad del ejer-
cicio era tal que suministraba un medio ingenioso como indelicado
de frustrar a los acreedores del Estado. Se les decia, Illgado cl caso,
cuando venian a cobrar: Uds. son acreedores de tal ejericico: Uds.
ban caido con un mal deudor; 1l ha caminado mal y no puede bacer
frente a sus compromises,.
El ejercicio ilimitado, ademAs del inconvenient indicado, de
permitir faltar a los compromises del Estado, presentaba este otro: el
desorden financiero. Los ejercicios pasaban varies afos sin cerrarse
y al mismo tiempo hablan varies ejercicios abierto Esta circuns-
tancia trala la oscuridad en el manejo de la hacienda publica y como
consecuencia las malversaciones.
So comprendi6 entonces la necesidad de renunciar al ejercicio
ilimitado en el tiempo y de fijar fechas de clausura. Desde 1822
se di6 la primera ordenanza en Francia que determine el plazo de
clausura, y la tendencia despu6s seguida, ha side en el sentido do
ir reduciendo tal plazo. Al vencerse a6st, los residues a pagar y
cobrar del ejercicio cerrado, son trasladados al ejercicio siguiente.
e) Comparemos ahora los m6ritos y los inconvenientes que co-
rrientemente so les atribuye a los dos sistemas explicados: la gesti6n
y el ejercicio.
La ventaja del ejercicio, es, se dice, su caracter rational; 61
indica exactamente los derechos y las cargas de un afio financiero.
Esto no lo hace el sistema de gesti6n.
Pero enfrente de esta ventaja estA el grave inconvenient del
retardo en el establecimiento de las cuentas. Hay que esperar que
transcurra el plazo complementario para procederse a un cierre de
cuentas. Otro inconvenient es que durante el plazo complementario
hay dos presupuestos en ejecuci6n y de aqul pueden venir falsas
imputaciones. Por otra parte, la fijaci6n de plazos para la clausura
del ejercicio quita a este su 16gica y una part de su raz6n de ser,
pues va la cuenta no incluira todos los derechos y cargas del afio
financiero.


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El sistema de gesti6n tiene por ventaja su simplicidad, y la
t( cualidad de permitir una rapida producci6n de cuentas.
P El inconvenient principal que so le atribnye es que no informal
a sobre el active del af.o financiero, solamente sobre pagos e ingresos
P efectuados.
g Tal es en resume lo que so puede decir sobre m6ritos e in-
d convenientes de los dos sistemas, habiendo seguido Inglaterra el de
I la gesti6n y Francia el del ejercicio.
s El professor Allix hace una dltima indicaci6n interesante. Dice
I quo las dos nociones te6ricamente antit6ticas del ejercicio y de la
a gestidoi tienden a uproximarse y parecen evolucionar cada vez mis
( hacia un tipo mixto. Los paises que adoptan el sistema de ejercicio
tse s proximan al sistema de la gesti6n acortando los plazos comple-
2 mentarios. Y los paises que adoptan el sistema de la gesti6n se
1 aproximan al sistema d ejercicio con la creaci6n de las provisions
de fondos que permiten cancelar en los dos o tres meses que siguen
al afio financiero los gastos que han side ordenados en los filtimos
dias de aqu61. Esta misma evoluci6n tiene que advertirse en las
previsiones presupuestarias. Los presupuestos tendenin a ser una
combinacin de presunuesto de Caja y de presupuesto de Compe-
tencia. Esta cvoluciSn ha vuelto en la actualidad confusas las an-
tiguas ideas de gesti6n y ejercicio.

f) El doctor Von Suchan nos dice en un trabajo especial es-
crito por 61 sobre la Gesti6n y el Ejercicio, lo siguiente:
La palabra ejercicio puede emplearse en dos sentidos: como
conjunto de derechos y cargas de un ano financiero y como con-
junto de actos que tiene por objeto dar efecto al presupuesto.
La palabra gesti6n, no s6lo compreode operaciones de caja sine
tamhi6n los actos mismos de los administradores, que comprometen
gastos, comprueban derechos y emiten 6rdenes de pago.
Cuando el period de ejecuci6n del presupuesto es de un ano,
ejercicio, gesti6n y ano financier son expresiones sin6nimas.
Existen tambien las expresiones: cuentas de gesti6n y cuentas
de ejercicio.
Las cuentas de gesti6n no son esencialmente cuentas de caja,
pues aqudllas pueden registrar tambi6n compromises, derechos cons-
tatados y 6rdenes de pago. Si las cuentas de gesti6n registran los
derechos adquiridos y las cargas nacidas en un afio, ellas son a la
vez cuentas de gesti6n y cuentas de ejercicio.
Entro 31 palses estudiados por el Dr. Von Suchan que han adoptado
sistemas de contabilidad estrictamente annual, solamente 10 llevan
cuentas de caja y los 21 restantes registran otros hechos contables,
a mis de ingresos y egresos, como compromises, derechos constata-
dos y ordenaciones de pago.


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Si la cuenta de gesti6n no es necesariamente una cuenta de
caja, el reproche de que dicha cuenta no inform sobre el estado de
las finanzas no tiene raz6o de ser.
Por otra parte, con la contabilidad de ejercicio es impossible te-
ner, al fin de 6ste, una apreciaci6n del conjunto de la situaci6n fi-
nanciera de un pals, porque en el moment de la clausura del ejer-
cicio hay otro ejercicio en curso y la cuenta de ejercicio inform
sobre el ejercicio transcurrido, si el period adicional es suficieute-
mente largo, y no sobre el ejercicio en curso.
*A esto se anade que las cifras normalmente publicadas son ci-
fras de caja. Si el period adicional no es suficientemente largo,
esas cifras de caja no correspondent con las cifras de derechos y
cargas nacidas durante el aRo financiero y ellas informant, por con-
secuencia, aun menos sobre la situaci6n finauciera quo una simple
cuenta de caja de doce meses>.
Dice el Dr. Von Suchan que la cuesti6n de las ventajas y de los
inconvenientes respectivos del sistema de gesti6u y del sistema de
ejercicio es un tema eternamente discutido. Que 61 s6lo hace real-
zar, que cuando los dcfensores del sistema de ejercicio son presiona-
dos por diferentes arguments, sobre todo de orden practice, ellos
insisted siempre sobre el carActer racional del ejercicio, porque indi-
ca exactamente los derechos y cargas de un afo, inientras que el
sistema de gesti6n s6lo indica hechos de caja. A este respect, dice
el Dr. Von Suchan, que cuando un sistema de gesti6n registra los
derechos adquiridos y las cargas nacidas en un ano, come acontece
frecuentemente, inform tan exactamente sobre la situaci6n financie-
ra como un sistema de ejprcicio.
En resume el Dr. Von Suchan se declare enemigo de los pla-
zos complementarios y ferviente partidario del sistema de la gesti6n,
por presentar 6ste las ventajas siguientes: la simplicidad, la claridad
y la rapidez en la rendici6n de cuentas.
De lo que nos dice el professor Allix y el Dr. Von Suchan so
puede deducir que las nociones de cuentas de gesti6n y cnentas
de ejercicio, presupuesto de caja y presupuesto de competencia, son
nociones antit6ticas cuando so les consider en sn forma primitive,
podfamos decir tambi6n en su form pura; pero que al evolucionar
los dos sistemas opuestos en el sentido de su aproximaci6n, ha sur-
gido una confusion de ideas. Por eso nos dice el Dr. Von Suchan
que es menester realzar que las definiciones en uso estan plenas
de contradicciones y las discusiones quo ellas suscitan estAn plenas
de confusi6ns.
Luego nos dice que para la claridad de las discusiones es ne-
cesario hacer las distinciones siguientes:
nu afto y si es al mismo tiempo el conjunto do acts de ejecu-


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cidn de un presupuesto, las evaluaciones del presupuesto deben ne-
cesariamente considerar los derechos y cargas de un ano. Ese pre-
supuesto pudiera ser opuesto a otro del cual las evaluaciones
consideraran las entradas y salidas de numerario de un afo, y se
podria discutir los meritos te6ricos y practices de esos dos sistemas.
Cuenta de ejercicio, en el sentido de cuenta de derechos y cargas,
se opone asi a la cuenta de gesti6n, entendida en el sentido de
cuenta de caja; cuenta de ejercicio, en el sentido de cuenta dejada
abierta mAs aliA del ano financiero, se opone asi a la cuenta de caja
clausurada al fin del ano financiero y que se califica frecuentemente
de cuenta de gesti6nD.


CAPITULO XXI
Duraci6n de la Ejecuci6n de los Presupuestos.

a) Fechas de apertura del aio financier; b) Periodos durante los cuales los
gastos comprometios en el curso del ano pueden ser inscritos en las
cuentas de ese ano; c) Gastos de ejercicios cerrados; d) Cuentas de
residues; e) Sistema salvadorefo; f) Cual sistema es el mejor.

a) La determinaci6n de las feehas de apertura del aflo financiero
depend do numerosos factors: habitos tradicionales, espiritu de imi-
taci6n, c'ndiniones espcciales del clina, 4poca de las cosechas para
los passes agricolas on vista del cAlculo de los impuestos que gravan
los products de la agriculture; pero sobre todo, las 6pocas de sesio-
nes de las Asambleas. En efecto; el presupuesto, como se ha visto
tiene que ser examinado y votado por las Asambleas antes del co-
mienzo del ano financiero, pero en un tiempo cercano a dicho co-
mienzo. Por otra part, las Asambleas no sesionan todo el tiempo,
y el presupuesto es uno de los asuntos mis important de que deben
ocuparse los Cuerpos Legislativos en sus periodos ordinaries de se-
siones. Luego la 6poca en que se verifican estas sesiones ordinarias
tienen que ser factor decisive en la determinaci6n de la apertura del
ano financiero.
Por los motives indicados la fecha de apertura del aflo financiero
varia en los diversos paises. La mayor part de dstos ban hecbo
coincidir el ato financiero con el ano civil; pero hay un regular nd-
mero de palses en que el afno financiero comienza el primero de abril.
Y una escasa minoria de paises inician el alo financiero ya sea el
primero de junio, el primero de julio o el primero de octubre.
En El Salvador antes de la nueva Constituci6n que nos rige, el
aio financiero comenzaba el primero de julio, probablemente porque
el Cuerpo Legislativo sesionaba en el primer semestre del ano civil.
Segdn la nueva Constituci6n, el Poder Legislative tiene dos periods


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ordinarios de sesiones: uno al comienzo del ano y otro en los alti-
mos meses. Esto hizo possible que se cambiase el aflo financiero y
se hiciese coincidir con el aflo civil, como lo ban hecho la mayor
part de los pauses.

b) Pero el period de ejecuci6n del presupuesto no siempre coin-
cide con el ano financiero. Al terminar este pueden presentarse es-
tos dos casos: 1.) que hayan cr6ditos no comprometidos; 20.) que
hayan cr6ditos comprometidos, pero que no han sido afectados por la
liquidaci6n, el ordenamiento o por el pago.
Por regla general, como ya lo hemos dicho, los creditos no com-
prometidos al terminar el ano financiero caen en anulaci6n antomA-
tica. Excepcionalmente en algunos pauses, hay creditos transferibles
de un aflo a otro. Los franceses les Ilaman credilos reportables.
Es materialmente impossible que todos los gastos comprometidos
en el curso del aflo financiero esten al final de 6ste liquidados, or-
denados y pagados y entonces qu6 hacer? A esta situaci6n se le
ha dado diferentes soluciones en los diversos paises; pero se pueden
reducir a dos sistemas principles: 10.) el de la contabilidad annual sin
plazos adicionales; 20.) el que tiene plazos adicionales. Estos sistemas
nos los explica Jacomet en una exposici6n publicada en el No. 1 de
los Anales de Finanzas Pdblicas Comparadas, publicaci6n dirigida por
el professor Allix y por el propio Jacomet, en Paris el aflo 1936, mis
o menos de la manera siguiente:
1.) En la mayor part de los pauses, las cuentas de cada aflo
son cerradas al expirar el afo financiero. Los gastos no pagados al
terminar 6ste tienen que ser aplicados, en principio, a los cr6ditos
para los mismos objetos del nuevo presupuesto o de los presupuestos
siguientes.
Sin embargo, en ciertos pauses, las 6rdenes de pago que han sido
emitidas antes de la expiraci6n del aflo financiero y que no ban sido
pagadas al terminar 6ste, son inscritas en las cuentas del presupuesto
que deja de existir como si ellas hubieran sido pagadas. El mon-
tante de ellas es llevado a las cuentas de dep6sitos o de consignacio-
nes. En el Debe de estas cuentas figuran las 6rdenes de pago no
pagadas como se ha dicho y en el Haber figuran los pagos a media
que se van efectuando.
Este primer sistema con sus dos variantes que se acaba de ex-
plicar, como ya lo hemos visto, se llama cSistema de Cuentas de
Gesti6n>. Es el que practice Inglaterra en la forma siguiente:
Todos los pagos se hacen por medio de cheques contra el Tesoro.
Las cuentas de un ano financiero registran todos los cheques emitidos
en los doce meses de dicho afo. Terminado este no se puede ya
ordenar pagos con aplicaci6n al mismo presupuesto, sino al que debe
comenzar en el nuevo aflo financiero. Pero los cheques que fusron


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inscritos en las cuentas del aflo y no pagados, pueden ser cancelados
durante tres meses para los servicios civiles y durante seis meses
para los servicios militares por medio de una provision de fondos que
le es hecha al Pagador General, igual al montante de cheques que
quedaron pendientes al fin del ano.
Al sistema de la gesti6n, como ya lo dijimos, se le atribuye la
cnalidad de ser simple y claro y la de permitir una rdpida rendici6n
de cuentas pdblicas.
2.) En otros palses se prolong el aflo financiero por medio de
un period complementario que varia entire uno y doce meses segin
los paises. Darante este period complementario pueden emitirse
6rdenes de pago y hacerse pagos con respect a los gastos compro-
metidos en el afio financiero, inscribi6ndose en las cuentas de dicho
aflo. Este es el sistema mal Ilamado de ejercicio. Tiene el defect
de que si el period complementario es muy largo, el cierre de cuen-
tas y su rendicion se vuelven operaciones tardias; y si es muy corto
no llenan su finalidad porque al terminar dicho period queda im-
portante cantidad de gastos pendientes de page. Por este motive este
sistema es muy criticado. Debe comprenderse que la finalidad pro-
pia del sistema de ejercicio es que la casi totalidad de los pagos de
gastos sean inscritos en las cuentas del afo financiero en el cual fue-
ron ellos comprometidos o sea en el cual se verificaron las opera-
ciones iniciales que dieron origen al gasto. El ejercicio propiamente
dicho, como ya lo hemos dicho, es el conjunto de derechos y cargas
de un aflo financiero.
c) Cuando se adopta el sistema de los plazos complementarios,
los gastos no pagados al terminar ellos, son cancelados aplieindose a
los creditos concedidos para los mismos objetos en el presupuesto del
afio en cursor o de los afos sucesivos o sea del afo en el cual son
o serAn pagados. Pur eso se consider que el sistema de los plazos
complementarios es ya una mezcla del sistema de gesti6n y del sis-
tema de ejercicio propiamente dicho.
Pero existen paises como Francia que a los gastos de ejercicios
cerrados les dan un tratamiento especial. Ellos son inscritos en las
cuentas del afo en que son pagados; pero figurando separadamente
o indicandose el ejercicio al cual pertenecen, el ejercicio de origen.
El chjeto de este procedimento es poder determinar los gastos que
correspondent a compromises de tal o cual ano y poder determinar
si los credits no han sido traspasados o excedidos. Pero a este
resultado se Ilega tan tardiamente que se dice que no compensa la
complicaci6n de cupntas que implica el sistema y por esta razdu
bastantes palses lo han abandonado.

d) En Italia y en algunos otros pauses siguen un m6todo parti-
cular, la cuenta especial de residues. Seg6n este sistema no se adopt


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un plazo especial complementario para pagar los gastos correspon-
dientes a los compromises contraidos durante el ano financiero. Ellos
son pagados mientras no hay prescripoi6n. Se precede de esta ma-
nera: al terminal el aflo financiero se saca la diferencia entire cada
cr6dito y el montante de los compromises contraidos durante el alo
y tal diferencia es anulada, salvo que se trate de cr6ditos transferi-
bles. Se saca tarrbi6n la diferencia entire el montante de compro-
misos contraidos y el montante de pagos efectuados dentro del ano
financiero y esta diferencia es transferida a una cuenta de residuos
que tiene en su D6bito el montante de dicha diferencia y en su Haber
los pagos efectuados sobre esos cr6ditos residues, asi como tambi6n
el tutal de pagos. De esta manera se dice, la contabilidad refiere
los gastos a su ejercicio de origen, y permit a la vez conocer la
situaci6n de caja y apreciar el uso que se ha hecho de los cr6ditos.
Notese bien que el objeto de la cuneta especial de residues es
que las operaciones financieras no terminadas al concluir el alo
financiero no sean confundidas ni con las operaciones del period
presupuestario de origen ni con aquellas del period en el curso del
cual ellas son efectuadas o terminadas.
e) En El Salvador, antes de 1930 no habia plazo complementario
y se llevaban cuentas de caja. En dicho aflo se promulg6 la primer
ley orginica de presupuestos y en ella se estahlecii un period
complementario de cuatro meses para liquidar las cuentas pendientes
al terminar el ano financiero. Recientemente ha sido suprimido este
period complementario y en la actualidad el sistema que se practice
es el siguiente:

Explicaciones preliminaries.
Para darse cuenta cabal de la liquidaci6n del presupuesto en
El Salvador, debe tenerse present que en cierto sentido nuestro
presupuesto comprende dos classes de cr6ditos: 1.) cr6ditos de gasto;
2'.) cr6ditos de pago. Los cr6ditos de gasto correspondent a las obli-
gaciones en que so incurrira por los gastos del ejercicio. Los cr6-
ditos de pago correspondent a operaciones que no implican el ha-
ber incurrido en ningiin gasto durante el afio; operaciones de cance-
laci6n de obligaciones preexistentes.
Las cuentas de los cr4ditos de gasto contienen constantemente
los siguientes elements: a) la cantidad apropiada o el cr6dito presu-
puesto propiamente dicho; b) las reserves de cr6dito o compromises
en sentido amplio; c) las 6rdenes de pago emitidas.
En cada una de esas cuentas se distinguen, por otra part, dos
saldos: el saldo del compromise y el saldo de la ordenaci6n. El
saldo del compromise consist en la diferencia entire lo apropiado y
lo comprometido. El saldo de la ordenaci6n consist en la diferen-
cia entire lo apropiado y lo ordenado.


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Entre los compromises, debe distinguirse entire las simples re-
servas de cr4dito y los negocios pendientes. Esta distinci6n es im-
portante para la liquidaci6n, aunque no so hace durante el curso
del aflo, en la cuenta, por ser innecesaria. Se llama reserves de
credito al hecho de cargar provisionalmente en el cr6dito respective
una suma. So llama negocio pendiente:
a) Aquellas operaciones en que ha habido ya orden de sumi-
ministro del Proveedor o contrato celebrado en debida forma;
b) Aquellos suministros que, aun cuando no hayan sido moti-
vo de orden de suministro o contrato formal, se hayan ya
sacado a licitaci6n o concurso;
c) Los sueldos y cuotas fijas devengados.
N6tese que la diferencia entire la reserve del cr6dito y el nego-
cio pendiente consiste en que la primera es una simple operaci6n
de contabilidad; mientras que el negocio pendiente es un gasto quo
ya se inici6 formalmente o que ya di6 lugar a uua obligaci6n juri-
dica a cargo del Estado. Desde luego, en principio, todo negocio
pendiente implica una reserve de cr6dito. De modo que, en cierto
sentido se puede decir que la reserve y el negocio pendiente son
dos etapas del gasto.

Liquidaci6n de las partidas de gasto.

Dicho todo lo anterior nos podemos imaginar que en las parti-
das de gasto, hay al final del aflo los siguientes elements: al lado
del Haber, la cantidad apropiada, con los aumentos o disminuciones que
en ella se hayan ocasionado durante el afio. En el lado del Debe:
a) simples reser'as de credito; b) negocios pendientes; c) ordenacio-
nes. Saldos: a) saldo del compromise; b) saldo de las ordenaciones.
Al hacer la liquidaci6n al 31 de diciembre, so hace una con-
trapartida por las simples reserves de cr6dito; es decir, por las re-
servas de cr6dito que no han Ilegado a ser ese dia, negocios pen-
dientes. Esta contrapartida tiene por objeto descargar a la cuenta,
de tales reserves. Los negocios pendientes y las ordenaciones- se
dejan cargados a la cuenta del cr6dito presupuesto del aflo que fe-
nece. El resultado de tales operaciones es, que la cuenta de la
apropiaci6n del aflo que fenece, se liquid sobre la base de que lo
que determine si un gasto debe aplicarse o no definitivamente a
tal cr6dito, es si tal gasto ha llegado ya a la etapa del negocio pen-
diente o no.
En el cr6dito presupuesto correspondiente, es decir, en un crd-
dito de gasto, del nuevo ejercicio, se hace una nueva reserve, por el
monto de las reserves que so anularon en el respective cr6dito del
ejercicio fenecido.


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De esa manera el credito del nuevo ejercicio, se carga con las
reserves de cr6dito que no llegaron a ser negocios pendientes en el
ejercicio anterior.
A la vez se hace en el nuevo ejereicio, una reserve extrapresu-
puestal, por los negocios pendientes del ejercicio anterior. Esta
cnenta extrapresupuestal, es decir, no cargada a ningdn crddito del
nuevo ejercicio, sirve para liquidar los negocios pendientes a me-
dida que se van consumando.

Liquidaci6n de las partidas de pago.
Las cuentas correspondientes a los cr6ditos de pago, s6lo cons-
tan de dos elements: el mouto apropiado y el monto pagado.
Tales cr6ditos en realidad, no tienen ningrin efecto sobre la si-
tuaci6n del Tesoro, puesto que, como ya dijimos, no sirven para
crear nuevas obligaciones contra el Tesoro, sine solamente para can-
celar las preexistentes. Constituyen dnicamente una condici6n legal
para la utilizaci6n de los dineros del Tesoro, durante un ejericcio,
en tender obligaciones de pura Tesoreria.

Procedimiento para cancelar los credits
de ejercicios anteriores.
Al empezar, pues, el nuevo ejercicio se tiene, con relaci6n a
los ejercicios anteriores: 10.) una reserve extrapresupuestal para liqui-
dar los negocios pendientes; 2.) las reserves imputadas a los cr6ditos
de gastos del nuevo ejercicio, para liquidar las reserves del ejercicio
anterior que no Ilegaron a ser negocios pendientes.
Ademis, en cada presupuesto, entire las partidas de pago hay
unas llamadas de residous pasivos que siren para autorizar el uso
de los dineros del ejercicio, en el pago de las deudas de ejercicios
anteriores.
Ahora bien: durante el nuevo ejercicio se pueden presentar con
respect a gastos de ejercicios anteriores, tres cases: a) un cobro
por un negocio que no llegO a ser negocio pendiente en el ejercicio
anterior; b) un cobro por un negocio pendiente de un ejercicio an-
terior, y e) un cobro de una orden de pago de ejercicio anterior.
El primer caso no ofrece ningin problema. Como la reserve
ya ha sido imputada a on credito de gasto del nuevo ejercicio, sim-
plemente se aplica a 6ste, el cobro que se hiciere.
El segundo caso exige dos gestiones. La primer consist en
aplicar el gasto a la reserve extrapresupuestal que en el nuevo ejer-
cicio se hizo por los negocios pendientes del ejercicio anterior. Esta
aplicaci6n se hace al ordenar el page. La segunda consisted en apli-
car el pago de dicha orden de page a la partida de residues pasivos
del nuevo ejercicio.


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El tercer caso se reduce a aplicar el pago de la orden de pago
que ya vcnia legalizada desde el ejercicio anterior a la partida de
residues pasivos.
Debe advertirse quo las reserves extrapresupuestales caducan a
los dos afos de haber sido abiertas; es decir, que la reserve abierta
para el 10. de enero de 1943 para los negocios pendientes de 1942,
caducaria el 31 de diciembre de 1944.
Omitese entrar en explicaciones sobre el caso de nn gasto apli-
cado a una reserve ya caducada, porque ello complicaria intitilmen-
te la exposici6n, ya que es un caso surnamente rare. Hasta hoy no
se ha presentado.

De la significacin de las parlidas de pago
en la liquidaci6n general del presupuesto.

Las partidas de residues pasiros, que en el presupuesto s6lo
aparecen con (p1.00 se amplian hasta el monto de la cantidad real-
mente pagada; de modo que estas partidas no tienen efecto alguno
en la determinaci6n del superivit, puesto que el resultado de su li-
quidaci6n es siempre un equilibrio absolute entire lo que se conside-
ra como apropiado y lo que se consider como pagado. En reali-
dad, pues, estas partidas son verdaderas partidas de puro memorAndum,
o partidas para memorial, como les Ilaman en algunos pauses. Ellas
nos indican la cantidad pagada en cada ejercicio por deudas de los
ejercicios anteriores; pero no influyen ni en aumentar ni on dismi-
nuir el deficit del ejercicio. Tampoco influyen en aumentar o dis-
minuir los deficits de los ejercicios anteriores. Su dnico efecto so
refiere a la cancelaci6n de las deudas en que estAn representados los
deficits de ejercicios anteriores.
En esencia lo mismo se puede decir de todas las partidas de pago.

Comentarios generates sobre el sistema
de cuentas indicado.

El sistema actual es en parte la herencia de anterioras sistemas.
Al que estaba en prActica -si es que se podia Ilamar sistema-
cuando la Auditoria se hizo cargo de la contabilidad fiscal, se le
han ido haciendo modificaciones a fin de adaptarlo a las nuevas ten-
dencias de la contabilidad. Pero no se ha hecho en realidad
una reform total del sistema; do modo que existen todavia ciertos
resabios del proximo anterior y es por eso que carece de la unidad
que fuera de desear.
No obstante, es de advertir, que el sistema es ahora mas cohe-
rente de lo que era al principio, cuando la Auditoria se hizo cargo


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de la contabilidad. Poco a poco se le ha ido dando mas consisten-
cia, mis coherencia, y se tiene en proyecto nuevas reforms para
aclararlo aun mas.
La anomalia principal del sistama consist en la existencia de
dos classes de partidas, (de gastos y de pagos a las que ya se ha
hecho alusi6n), en el mismo presupuesto, y aun dentro del mismo
total, como lo hizo notar el autor, el propio Presidente de la Corte
de Cuentas, don Manuel Enrique Hinds. Es esta caracteristica, segin
dice el seflor Hinds, la que complica de tal manera que dificulta la
comprensi6n del sistema.
Sea como fuere, se estfl tratando de hacer desaparecer dicha
anomalia. En cambio el sistema es simple en la prActica, puesto
que permit una exacta y rapida presentaci6n de cuentas. A lo mas
dentro de cuarenta dias estin listas las cuentas y en manos del Mi-
nistro de Hacienda.

f) Una vez expuestos los diversos sistemas de cuentas, cable
preguntarse cu61 es el mejor. Mucho so ha discutido entire los auto-
res si el sistema de gesti6n es preferible al sistema de ejercicio, o
viceversa. En una reuni6o de experts en Paris en 1937, despu6s
de un andlisis interesante que hizo el Dr. Von Suchan de los diver-
sos sistemas, se lleg6 mis o menos a estas conclusions: aI.) que
todo sistema tiene sus ventajas y sus inconvenientes; 2".) que nin-
g6n sistema es adaptable a la totalidad de passes; 3 ) que el inter6s
superior de las Finanzas Pdblicas es el de tener cuentas sinceras y
rApidamente establecidas; 4a) que la rapidez aludida esti en funci6n
de la simplicidad; 5a.) que dicha rapidez coincide con la supresi6n
de los plazos complementarios.
El Dr. Von Suchan mencionado, present este cuadro sint6tico:
De 54 passes estudiados, 31 no tienen period adicional o sea
el 570/o; los passes con periods adicionales son el 43%; los palses
bajo el regimen de ejercicio propiamente dicho, son site o sea el
13%. Si a los pauses que no tienen period adicional se afaden
los paises que tienen perlodo adicional quo no pasa de on mes, re-
sultan 38 pauses o sea un 700/0 del conjunto de pauses estudiados.
Si a los pauses que no tienen period adicional se agregan los
pauses cuyo period adicional no pasa de dos meses, se llega a la
cifra de 41 o sea el 760/0 del conjunto.
De donde puede deducirse que hay 41 palses o sea el 76010 de
on conjunto de 54 pauses estudiados que son capaces de suministrar
sus cuentas en un plazo de dos a seis meses.





CAPITULO XXII
Servicios de Ejecuci6n del Presupuesto.

a) Ministerio de Hacienda; b) Servicios para los ingresos; c) Servicios
para los gastos; d) Servicios de Tesoreria.

a) El Ministerio de Hacienda es el que concentra todos los ser-
vicios de ejecuci6n del presupuesto, en el sentido que dicho Minis-
terio centralize todos los ingresos, verifica los pages de gasto- y se
encarga de los medios de tesoreria. El Ministerio de Hacienda coin-
prende, pues, tres servicios importantes: el de ingresos, el de gastos
y el de tesoreria. El Jefe del Ministerio es el Ministro d3 Hacien-
da, conocido tambi6n con los nombres de Ministro de Finanzas y
Ministro del Tesoro. Tiene bajo sus 6rdenes la mayor part de las
dependencias que produce ingresos y las que no estin bajo su ju-
risdicci6n, come los servicios de comunicaciones, oficinas consulares,
etc., tienen que mandar el product de sus recaudaciones a las cajas
que dependent del mencionado Ministro, siempre que se trate de los
ingresos generals del Estado.
El servicio de gastos depend tambi6n del Ministro de Hacien-
da en el sentido que 61 es quien maneja los pages o de que los
servicios que hacen los pages estAn bajo su antoridad; pero el orde-
namiento de los gastos correspond a todos los Ministros, cada uno
en su Ramo respective y a otras autoridades que determine la lay.
En la ejecuci6n del presupuesto el Ministro de Hacienda desem-
pefla otra funci6n important: hacer conserrar en el curso de ella el
equilibrio del presupuesto que se estableci6 en el memento de su
preparaci6n. Esta labor se le facility en vista de la centralizaci6n
que en manes de 1l se verifica de los ingresos y pages, como hemos
dicho. Puede perfectamente dicho funcionario seguir el ritmo que
llevan los ingresos y los gastos en el curse de ejecuci6n del presu-
puesto, de una manera continue o peri6dica, y prover posibles desequi-
librios entire unos y otros. Cuando tales desequilibrios tienen el
carActer de temporales, cuando ellos provienen de ordinarias fluctua-
ciones de los ingresos, pues puede haber periods del ano de me-
nor productividad que otros, la situaci6n no tiene nada de alarnante
y para hacerle frente se recurre a los medios de tesoreria, que co-
rrientemente son pr6stamos a corto plazo, que quedan cancelados al
terminar el ejercicio, sin ocasionar un deficit definitive en el presu-
puesto. Pero cuando el desequilibrio deja de tender ese caracter de
ordinario, cuando 61 indica un seguro d6ticit al terminar el aflo fi-
nanciero, entonces el Ministro de Hacienda estA obligado a tomar
series medidas en relaci6n con la gravedad del deficit que se aveci-
na. Estas medidas generalmente tienden a hacer econoinlas. Es en
estos cases que los Ministros de Hacienda deben obrar con energia


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para obtener el equilibrio que conviene a una buena gesti6n financiers.
Indudablemente, siempre que se trate de economias, el Ministro de
Hacienda tendra que encontrar una fuerte oposici6n de part de sus
colegas; pero sus esfuerzos deben encaminarse a vencerla, ya que
esti en juego o bien su responsabilidad political o por lo menos su
responsabilidad moral.
Aqau, en esto caso, como en el moment de la preparaci6n del
presupuesto, se nota la necesidad de la preeminencia que debiera
tender el Ministro de Hacienda en relaci6n con sus colegas, tratindose
del equilibrio del presupuesto. Ahora se comprende mis por qu6
a los Ministros de Hacienda se les llama Ministros del Equilibrio.
Para establecer 6ste come para conservarlo se necesita de gran vo-
luntad, de una firmeza que quizAs pocos Ministros de Hacienda la
tengan. Resistir al derroche, hacer economias, comprimir los gastos,
he ahl una tarea ardua y penosa. Aquellos Ministros que han tenido
6xito en ella han pasado por ser de carActer duro; pero esta dureza
suele ser una gran cualidad en un Ministro de Hacienda. Los finan-
cistas con frecuencia recuerdan que Thiers dijo: que un Ministro de
Hacienda para llenar bien su cometido debla ser feroz, porque s6lo
con ferocidad se puede defender el Tesoro Pdblico.
La funci6n que acabamos de explicar del Ministro de Hacienda
como conservador del equilibrio del presupuesto durante todo el pe-
riodo de ejecuci6n, la establece terminantemente nuestra Ley Orgi-
nica de Presupuestos en el capitulo que se refiere a la ejecucion
del presupuesto y para tal fin le concede facultades especiales, como
la de intervenir en el compromise de gastos cuando ellos pasen de
cierta cantidad o sean de cantidad indeterminada y en los actos y
contratos que contengan liberaci6n de impuestos; la de conocer con la
anticipaci6n debida, las necesidades de cada Ramo; la de elaborar
planes de economias para someterlos a la consideraci6n del Consejo
de Ministros; y la de exigir a los Ministros la suspension de con-
trataciones u obligaciones cuando a so juicio hubiere insuficiencia de
recursos para efectuar los pagos consiguientes.
b) Los servicios de ingresos en nuestro pats estAn divididos en
dos grandes Dependencias: la Direcci6n General de Contribuciones y
la Direcci6n General de Aduanas. La primer comprende dos impor-
tantes Secciones: la de Contribuciones Directas y la de Contribu-
ciones Indirectas.
Las Direcciones citadas s6lo tienen a su cargo la constataci6n,
liquidaci6n y control de impnestos; pero no su recaudaci6n material.
So entiende por liquidacidn la determinaci6n de la cuantla de im-
puesto que debe pagar cada contribuyente o que se debe pagar en cada
caso gravable que se present. Es la ley 6rganica de cada impuesto
la que determine el sujeto, el objeto y la tarifa de cada uno de ellos
y tales leyes son estudiadas en la part de la Ciencia Financiera


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que se ocupa de los Ingresos pdblicos. En esta part relative a la
ejecuci6n del presupuesto lo que interest es ver c6mo se verifica la
centralizaci6n de ingresos p6blicos, a partir del moment en que ellos
salen de las bolsas del contribuyente. Corresponde, pues, estudiar
aqul de manera general los procedimientos de cobro de los impuestos.
Dice nuestra Ley de Tesoreria en vigencia, -que la recaudaci6n
de los dineros ptblicos se hara por medio de las colecturfas legal-
mente establecidas, las cuales estarAn obligadas a recibir las sumas
que legalmente les sean entregadas y a darles entrada en los libros
de contabilidad respectivos. Toda entrada debera comprobarses.
Las deudas en favor del Fisco tienen siempre por origen on
acto juridico, un acto de voluntad de un foncionario que tiene facul-
tades legales para hacer nacer cr6ditos fiscales o sean deudas en
favor del Fisco. Esta manifestaci6n de voluntad puede ser contractual
(venta, donaci6n, etc), o unilateral, emanando de un funcionario pd-
blico, como sucede en el caso de los impuestos.
Para saber si una deuda en favor del Fisco ha sido regular-
mente establecida es necesario tender a tres cosas: a) si la facultad
legal de crear la deuda ha sido concedida por autoridad competent;
b) si la deuda ha sido creada por el funcionario que tiene la facul-
tad de hacerla nacer; () si ella ha sido creada en las condiciones legales.
Para el efecto de la recaudaci6n, nuestra Ley de Tesoreria, como
las leyes de otros pauses, distingue dos casos: 1.) cuando las cuntri-
buciones son constatadas y liquidadas por una autoridad distinta del
collector; 2.) cuando ellas son liquidadas per el propio collector. Ge-
neralmente las contribuciones directs estAn en el primer caso y las
indirectas en el segundo.
Tambi6n cabe distinguir las contribuciones que se pagan al con-
tado y las llamadas aderechos constatados, porque necesitan de un
titulo escrito para ser reclamadas, titulo redactado por las autorida-
des encargadas de su liquidaci6n, o del asiento del impuesto como
tambi6n se dice. En el primer caso estAn la venta de papel sellado
y timbres, la venta do products del dominion fiscal, etc. En el se-
gundo caso estAn el impuesto sobre la renta, impuestos de vialidad
series 'A,, impuesto de sucesiones y donaciones, impuestos de adua-
na, etcetera.
Coando una deuda en favor del Fisco no es regularmente esta-
blecida hay lugar a dos classes de sanciones: I".) la nulidad jurldica
de la deuda, por raz6n de la cual el contribuyente o deudor puede
negarse a pagarla o si ya la pag6, puede pedir la restituci6n de lo
pagado; 2B.) la responsabilidad penal para los que han querido haeer
efectiva una deuda fiscal no determinada legalmente.
El cr6dito fiscal o la deuda en favor del Fisco, puede extin-
guirse por compensaci6n, por prescripcidn y por dispense; pero sola-
mente cuando leyes especiales establecen tales medios. El derecho


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civil no es aplicable a esta clase de deudas. La regla general que
priva en derecho fiscal es que las deudas en favor del Fisco no
pneden extinguirse por compensaci6n, prescripci6n y exenci6n o
dispense, salvo en los casos que especialmente establezcan las leyes
tributaries.
Establecida la constataci6n y la liquidaci6n del cr6dito fiscal,
viene la percepci6n del ingreso. Para asegurar esta percepci6n so
han imaginado dcs reglas principles: 1i.) la separaci6n del 6rgano
que establece y determine la deuda, del 6rgano que percibe el in-
greso; 2".) la responsabilidad pecuniaria personal de los funcionarios
colectores.
A la primer regla se le conceden las ventajis siguientes:
la.) La division del trabajo permit mAs rapidez en la recau-
daci6n;
2".) Permite un control mutuo entire liquidadores y colectores
en interns del Tesoro piblico;
3'.) )icha separaci6n garantiza a los deudores del Fisco nn
proceder imparcial, ya que los liquidadores de la deuda no son los
mismos perceptores.
Pero cabe hacer constar quo no en todos los impuestos existed
la separaci6n indicada, porque no todos se prestan a ella. Aqui
entire nosotros la vemos en el impuesto sobre la rent, en el de
vialidad Serie A, en el de sucesi6n, donaci6n, pavimentaci6n y en
los derechos y tasas aduaneros. Los dos prireros impuestos son
constatados y liquidados en la Direcci6n General de Contribuciones.
Los de sucesiones y donaciones, en las Delegaciones Fiscales. Y los
derechos y tasas aduaneros en las Aduanas. La percepci6n la veri-
fican los Cuiectores. Los funcionarios liquidadores emiten los titulos
que sirven a los Colectores para hacer el cobro de las deudas sin
que 6stos tengan funci6n de control con respect a las liquidaciones.
Dichos titulos son llamados de manera general mandamientos de
ingreso.
En cuanto a la responsabilidad de los Colectores, nuestra Ley
de Tesoreria se express asi: EEl deber del collector se limitarA a ha-
cerlos efectivos (los mandamientos de ingreso), dentro de los plazos
que determine las leyes, respondiendo de. su negligencia en el co-
bro de diches mandamientos; pero no tendrA responsabilidad alguna
en lo que respect a la liquidaci6n del ingreso, ni sera su obligacio6
discutir dicha liquidaci6n.
'En cambio, serA deber del collector liquidar los ingresos cuyo
cobro no deba obedecer a mandamientos de ingreso de otra autori-
dad, respondiendo de los errors u omisiones que cometa en dichas
liquidaciones, cuando ocasione p6rdidas al Fisco,.
La Ley citada no determine qu6 clase de responsabilidad es la
que tiene el collector; pero ella tiene que ser pecuniaria.


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Dado el fin a que estin destinados los ingresos pdblicos su
cobro debe ser fAcil y ripido. Por eso las legislaciones positivas
ban establecido facilidades para el cobro y garantlas para el pago.
Para facilitar el cobro nuestra legislaci6n establece que los titulos
que sirven para el cobro tienen fuerza ejecutiva. Por otra part se
establece que los registros pdblicos, las oficinas de visaci6n de pasa-
portes y las que extienden las licencias para el uso de automotores,
no atenderan a ningin interesado que no presented constancia de
solvencia de los impuestos director.
En los cases en que precede la acci6n ejecutiva ella es iniciada
per el Fiscal de Hacienda, por requerimiento del Director General
de Tesoreria, y la acci6n es entablada en el Juzgado General de
Hacienda.
Entre las garantlas del pago tenemos la de considerar las deu-
das fiscales como dendas privilegiadas.
c) Para la ejecuciOn del presupuesto de gastos hay que distin-
guir las cuatro fases principles que corrientemente present un
gasto: is.) el compromise; 2a.) la liquidacion; 3".) el ordenamieuto; y
4'.) el page.
Comprometer un gasto es efectuar los actos que darAn naci-
miento a una deuda a cargo del Tesoro piblico. Hay gastos que se
encuentran comprometidos de una manera general y permanent: ser-
vicio de la deuda piiblica, sueldos, pensions, etc. Estos gastos no
se compronieten todos los aflos. De una sola vez, se puede decir,
que quedan comprometidos por un period indefinido de tiempo:
desde que se contrae un empr6stito se queda obligado a pagar todos
los aflos interests y amortizaciones de capital con aplicacion a los
presupuestos. Desde que se nombra un empleado se esft obligado
a pagarle hasta que se le canceled legalmente su nombramiento. Pero
hay otros gastos que suponen un compromise especial y limitado:
contrato de suministros o de trabajos pdblicos, contratos de alquile-
res o arrendamientos. etc.
Liquidar un gasto es constatar la existencia de la deuda del
Estado y determinar su cuantla. Es al acreedor del Estado a quien
corresponde solicitar la liquidaci6n y presenter los documents jus-
tificativos para que los funcionarios competentes declared al Estado
deudor de una determinada cantidad a tal persona. En el acto de
la liquidaci6n debe verse si la deuda no ha side ya compensada o si
precede hacerse alguna compensaci6n; si la deuda no estA prescrita.
Ordenar un gasto es desde un punto de vista material hacer un
titulo de page que se entrega al acreedor del Estado para que le
sea cancelada la deuda en las cajas ptiblicas. Desde el punto de
vista presupuestario, el ordenamiento consist en la aplicacidn o im-
putaci6n de un gasto que figure en un titulo de pago, al cr6dito
correspondiente del presupuesto. Todo titulo de pago tiene que llevar


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indicado el capitulo, el articulo y el pArrafo a los cuales se aplica
el gasto. De lo contrario no se considerarA legitimo. Dicho titulo
de pago se llama en nuestra legislaci6n cmandamiento de pago y
se define como siendo el docunento legal mediante el cual se ordena
a un pagador pagar una suma a determinada persona, de los dineros
pdblicos a su cuidado.
El pago del gasto es la cancelaci6n de los titulos de pago emi-
tidos por los ordenadores. Es la extinci6n de una deuda del Estado
mediante su pago.
En el sistenia salvadoreflo, entire el ordenamiento y el pago, cabe
distinguir otra fase: la de la aprobaci6n del gasto por la Corte de
Cuentas. Sin esta aprobaci6n previa, ningin gasto es pagado.
El compromise, la liquidacinn y el ordenamiento, en principio
corresponde a los Ministros, cada uno en su respective Ramo. El
pago corresponde al servicio de Tesoreria, a los pagadores pibhlicos.
Los cargos de ordenadores y pagadores se consideran incompa-
tibles. El fundamento de esta incompatibilidad estA en la idea de
que es necesario separar las funciones de la administraci6n propia-
mente dicha del servicio de caja, por las siguientes ventajas:
1i.) Por la separaci6n indicada, los ordenadores quedan al abri-
go de sospechas que sobre ellos recaerian si tuvieran tambikn a so
cargo el servicio de caja. Por otra parte les quita a los ordenadores
las tentaciones que el manejo del dinero provoca.
2'.) Los casos de prevaricaci6n son mAs dificiles cuando se
trata de sobornar a dos funcionarios para una misma operaci6n, que
a uno solo, maxime si aqunllos son de orden o categoria diferente.
3':) La regularidad en los pagos esta mejor garantizada, pues
los pagadores no pagan mientras no han examinado detenidamente
la legalidad de la orden de pago.
4a.) Se facility el control de gastos por el hecho de haber do-
ble contabilidad, la que llevan los ordenadores de todas las 6rdenes
de pago que se emiten y la que Ilevan los pagadores de todas las
6rdenes que pagan. Para efectuar el control se comparan dichas
dos contabilidades y en la generalidid de los casos serA un control
suficiente para descubrir irregularidades.
5y.) Permite colocar todo el servicio de pagos bajo la depen-
dencia del Ministro de Hacienda. Este alto funcionario no puede
ser el jefe de todos los ordenadores, que son por lo general todos
los otros Ministros, pero puede ser y es el jefe de todos los funcio-
narios pagadores. Siendo el Ministro de Hacienda el jefe de todos
los servicios de ingresos y de todos los de pagos, se establece una
nnidad que correspond a la de caja, que debe privar en el manejo
del Tesoro P(blico, y que permit la mejor aplicaci6n de los unos a
los otros y el sostenimiento del equilibrio del presupuesto en el cursor
de su ejecuci6n.


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Tanto el ordenamiento como el servicio de pagos so encuentran
regulados en la Ley de Tesoreria que tenemos en vigencia. Aqui
s61o haremos algunas indicaciones generals sobre dichos servicios.
Tanto en nuestra legislaci6n como en la de otros pauses se dis-
tinguen dos classes de ordenadores: primaries y secundarios. El fun-
damento de esta distinci6n esta en la imposibilidad material de que
los Ministros puedan emitir todas las 6rdenes de pago. 'ienen nece-
sariamente que emitir unas directamente y otras por medio de delegados.
De ahi dos clauses de documents: 6rdenes de pago y 6rdenes de delega-
ci6n, segdn la legislaci6n francesa. Segin nuestra legislaoi6n existen los
mandamientos definitivos de pago y los ordenamientos de anticipos.
Los funcionarios que pueden emitir ordenamientos de anticipos
son: los fnocionarios que design el Reglamento interno de la Asam-
blea Nacional para los gastos de este Poder; el Presidente de la Corte
Suprema de Justicia, los Ministros y el Presidente de la Corte de
Cuentas, cada uno dentro de la jurisdicci6n que le correspond.
Los mandamientos definitivos de page pueden ser emitidos por
los mismos funcionarios que se acaban de especificar tratandose de
los gastos variables de sus respectivas jurisdicciones; los Jefes de las
Oficinas donde haya pagadores subsidiaries, tratAndose de gastos
fijos; los funcionaios que design el Ministerio de Hacienda tratan-
dose de gastos fijos en las Oficinas donde no hubieren pagadores
subsidiaries; y los respectivos colectores, tratAndose de honorarios por
la venta de species fiscales y gastos similares.
Los mandamientos de pago para que tengan validez deberAn ser re-
frendados por el Presidente de la Corte de Cuentas o por sus Delegados:
La obligaci6n principal de los ordenadores de gastos primaries
es la de emitir las 6rdenes de anticipo o los mandamientos definiti-
vos de pago dentro de los limits de un crddito del presupuesto. La
violaci6n de esta regla trae una responsabilidad ante la Asamblea
Los mandamientos de anticipos deberin ser extendidos a favor
de un pagador subsidiario y contra el Pagador General. Los man-
damientos definitivos deberan ser extendidos contra los pagadores
subsidiaries.
El servicio de pages esta a cargo de un Pagador General quien
efectda los pagos ya sea directamente, ya sea por medio de pagado-
res subsidiaries o de agents pagadores.
Es obligaci6n de todo Pagador cerciorarse, antes de efectuar el
pago, de que el mandamiento respective es completamente legal, es
decir, que ha side emitido por autoridad competent con todos los
requisites de ley.
Todo page es hecho en la actualidad por medio de cheque con-
tra la cuenta bancaria del respective Pagador y contra un recibo
extendido por el interesado o sea el titular de la orden o su repre-
sentante legal.


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Los Pagadores tienen una responsabilidad pecuniaria con respec-
to a los pagos ilegales que efectden y para hacerse cargo de sus
funciones necesitan de una fianza que antes era hipotecaria o pren-
daria y que en la actualidad es otorgada por una Compafla que
pueda hacer tal clase de operaciones y que sea de aceptaci6n del
Gobierno.
Para hacer efectiva tal responsabilidad, la Corte de Cuentas
control minuciosamente las operaciones de los Pagadores.
En vista de la responsabilidad que tienen los Pagadores, pueden
hacer observaciones escritas al ordenador; si este insisted en que se
verifique el page por medio de razones que no satisfacen al Pagador
dara cuenta al Presidente de la Corte de Cuentas para que este
funcionario decide y su decision sera cumplida per el Pagador bajo
la responsabilidad de aqunl.
Examinaremos una iltima cuesti6n que nos parece interesante
y es la de determinar las diferencias que existen entire las deudas
del Estado y las deadas privadas.
1".) Una primer diferencia esta en que los litigios con relaci6n
a las deudas del Estado no son por lo general de competencia de
los tribunales judiciales ordinaries, sino de los tribunales administra-
tivos. El origen de esta regla estA en otra de caracter mas general
que ha sido formulada en esta forma: el Poder Judicial no puede
conocer de los actos de administraci6n; toda deuda de Estado es
originada por un acto de administraci6n, por consiguiente debe esca-
par al conocimiento de los tribunales judiciales, los que no pueden
discutir los alcances de los actos de administraci6n. Esta formula
antigua francesa ha sufrido alguna modifican6in n la jurisprudencia
mAs reciente, en la que se ha sostenido que los tribunales judiciales
pueden declarar al Estado deudor en tal o cual caso; pero s6lo la
administraci6n puede Ilenar las formalidades administrativas para el
cancelamiento de la deuda. Por otra part se distinguen los actos
que se refieren a los servicios pdblicos y los actos relatives al du-
minio privado. Los primeros son de competencia exclusive de los
tribunales administrativos.
2".) Una segunda diferencia es que el Estado no puede ser
obligado coactivamente a pagar una deuda. Los bienes del Estado
no son embargables. Un acreedor del Estado s61o tiene el recurso
de dirigir una petici6n a la Asamblea para el pago de una deuda que
el Ejecutivo se niegue a cancelar.
3") Una iltima diferencia es que las deudas del Estado tienen
una prescripci6n particular de corto plazo, cinco afos en unos pal-
ses, entire ellos el nuestro, y tres en otros, depend de las Legisla-
ciones. En todo caso, no son los mismos plazos de las deudas
privadas.


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d) En nuestra Ley de Tesoreria se define el servicio de Teso-
reria como siendo eel conjunto de oficinas encargadas, como funci6n
principal o exclusive, de percibir, custodiar y erogar materialmente
los dineros piblicos, y dependientes todas de la Direcci6n General
de Tesoreria.
En los tratados de Finanzas, se estudia como Servicio de Teso-
reria, el Tesoro Pdblico, el movimiento de fondos, la deuda flotante
y otros recursos del Tesoro.
Todos los ingresos pbhlicos, se dice, penetran al Tesoro Ptiblico
y 6ste efectija todos los pagos de deudas p6blicas. Hay que definir,
pues, qu6 es el Tesoro Ptblico.
Luego hay que estudiar c6mo los ingresos circulan dentro del
Tesoro Piblico para llegar al lugar donde deben ser empleados.
Este es el movimiento de fondos.
Y, en fin, en un mornento dado, si los fondos resultan insufi-
cientes para hacer frente a los gastos, .qu6 hara el Tesoro PLblico?
Edte es el studio de ls medios de tesoreria y de la deuda flotante.
Veamos primero, pues, qu6 es el Tesoro Pdblico. El professor Allix,
despu6s de indicar la dificultad de dar de 61 una definici6n precise, da
una definici6n per medio de ficciones para comprenderle, en sus dos fun-
ciones principles: receptor de los recursos publicos y banquero del pre-
supuesto y de los servicios especiales y clients diversos.
Como receptor de las rentas pdblicas se le concibe como una caja
ficticia que encierra todos los recursos del Estado, cualquiera que sea
el lugar en que ellos sean recaudados. Las oficinas colectoras de
rents pciblicas estAn esparcidas en todo el pals; pero se finge que
todas ellas echan sus recaudaciones en la caja inica que esta en la
ciudad capital.
Se dice quo el Tesoro Pdblico es el banquero del presupuesto
porque por medio de otra ticci6n se supone que 61 actda como si
fuese un banquero que se encarga del servicio de caja de sus clien-
tes, es decir, de hacer cobros y pages por cuenta de ellos; y que
hace advances a sus clients por medio de fondos prestados que recibe
del piblico o en calidad de dep6sitos.
Luego se concibe el presupuesto como un client del banquero
dicho, client que muere todos los afos, siendo reemplazado por
otro client semejante. Cada uno de estos clients tiene sus recur-
sos propios y sus cargas propias y encarga a su banquero, el Tesoro
Piblico, el servicio de caja; es decir, le encargan que cobre sus
rents y pague los gastos que a cada uno de ellos correspond.
Pero los presupuestos, asi concebidos y personificados, habra
veces que se encuentren cscasos de fondos para hacer frente a sus
gastos. Entonces recurrirfn a su banquero, el Tesoro Piblico, para
que los haga avances de dinero, que serrn reeinbolsados a media
que entren los ingresos presupuestarios.





El Tesoro Pdblico pone entonces provisionalmente a la disposi-
'ci6n de su client el presupuesto, fondos que 61 pide prestados al
pdblico o que ha recibido de este, en calidad de dep6sito. Asi se
constituye la llamada Deuda Flotante.
Este mismo papel de banquero desempefia el Tesoro Pdblico con
respect a los servicios especiales que tienen su presupuesto propio.
y en los casos que se hacen avances a Gobiernos aliados o a una
industtia.
El movimiento de fondos tiene por objeto asegurar a los Paga-
dores los dineros necesarios para hacer los pagos que les correspon-
den. Para llenar esta finalidad es menester que se verifique primero
una centralizaci6n de fondos que en la realidad es una centralizaci6n
que se hace por medio de operaciones contables. De esta manera
se logra reducir el movimiento material de fondos a lo estrictamente
indispensable.
En la actualidad, aqui en El Salvador, la concentraci6n de fon-
dos se hace de la manera siguiente:
En todos los departamentos hay colecturias que son las oficinas
del Gobierno recaudadoras de ingresos pdiblicos, y depositarlas que
son oficinas del Banco Central de Reserva. Todas las colecturias
estan obligadas a depositar diariamente las cantidades recaudadas en
las depositarias. Los recibos correspondientes del dep6sito son-en-
viados al Director General de Tesoreria, quien los hace presentar al
Banco para que su monto sea abonado a la cuenta de la Direcci6n
General de Tesoreria. La distribuci6n de fondos se hace despuds por
medio de cheques y con arreglo a prescripciones Ipgales.
Para hacer frente a las disminuciones temporales de ingresos,
cuando 6stos no alcanzan a cubrir los gastos que deben cancelarse,
nuestro Tesoro Piblico recurre al Banco Central de Reserva. institu-
ci6n que eslA legalmente facultada para hacer anticipos al Gobierno.
El monto de la deuda flotante en que puede incurrir el Gobierno
por medio del Tesoro Pfiblico es fijado todos los anos en la Ley
que contiene el presupuesto. En otros palses se recurre a los lla-
mados Bonos del Tesoro, o Letras del Tesoro que son titulos a corto
plazo que se colocan entire instituciones bancarias, comerciales o in-
dustriales y a6n en el piblico. Todos estos prdstamos se procura
que sean cancelados dentro del mismo ejercicio presupuestario.
La Deuda Flotante es estudiada con mis detenimiento al estu-
diarse la Deuda Piblica.





CAPITULO XXIII
El Control en la Ejecuci6n del Presupuesto.

a) Diversas closes de control de la ejecuci6n del presupuesto; b) El control
preventive de los gastos; c) Sistemas adoptados por los principles
pafses de Europa; d) A qu6 autoridad debe encomendarse el control
preventive de los gastos; e) Qu6 character debe tener el control pre-
ventivo.

a) Una vez votado el Presupuesto por el Poder Legislativo es
necesario ejecutarlo tal como ha sido votado. Es el Poder Ejecutivo
el encargado de tal ejecuci6n; 6ste es el poder que se encargara de
efectuar los gastos autorizados por la Asamblea en la forma que ha
sido dada la autorizaci6n; y de cobrar las contribuciones establecidas
en las leyes para hacer frente a dichos gastos. Si en la ejecuci6n
del presupuesto se cometen irregularidades, sanciones pueden ser apli-
cadas a los funcionarios culpables.
De ahb la necesidad de establecer un control destinado a veri-
ficar si los funcionarios encargados de la ejecuci6n del Presupuesto
se han ceflido estrictamente a Jo establecido en dicho document.
Dicho control puede ser divers. El Profesor Allix, distingue
tres classes: 1) Control Administrativo; 2.) Control jurisdiccional; y
3".) Control Parlainentario.
1) El Control Administrativo, que es ejercido jerArquicamente
por los Ministros sobre sus agents, tiene un double objetivo: 1")
Ejercer sobre los agents de ejecuci6n del Presupuesto una vigilancia
en el curso de las operaciones, de modo a evitar, o de encontrar pronto
las infracciones: 6ste es el Control preventive; 2.)--Reunir, una vez
ejecutado el Presupuesto, los documents que permitirAn a la Corte
de Cuentas o at Parlamento cumplir su misi6n; se trata del estable-
cimiento de cuentas de los Ministros.
2.) El Control jurisdiccional es ejercido por un tribunal indepen-
diente del Parlamento y de la Administraci6n Pdblica: la Corte de
Cuentas; este control se manifiesta de una part por resoluciones
fijando la responsabilidad pecuniaria de los tesoreros, de otra part
por la comunicaci6n a los grades poderes pdblicos, de la opinion
motivada de la Corte sobre la manera segin la cual los ordenadores
de gastos han cumplido su misi6n.
3.) El Control Parlamentario, es el ejercido por las CAmaras
como dltima instancia.
Esta clasificaci6n de Allix esta basada en la organizaci6n fran-
cesa del control, pues al hacer aqu6lla, el autor ha torado tambien
en cuenta los 6rganos encargados de ejercer dicho Control que en
Francia son tres. No pasa lo mismo en todos los palses, como se
verA adelante.


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El professor J6ze establece otra clasificaci6n tomando en cuenta
las maneras como se ejerce el Control. Desde este punto de vista
distingue dos classes:
1.) Control de las operaciones financieras en curso de ejercicio,
es decir, el quoe e ejerce de una manera continue a media que
aqu6llas se verifican.
2.) Control sobre el conjunto de las operaciones financieras al
fin de cada periodo presupuestal. Este control se ejerce mediante la
presentaci6n y verificaci6n de cuentas.
Esta iltima clase puede dividirse en dos: a) Control politico, de
oportunidad, ejercido por el Parlamento sobre los Ministros. b) El
Control t6cnico ejercido por la Corte de Cuentas, encargado de estu-
diar las operaciones financieras efectuadas desde el punto de vista
de la legalidad.
Jacomet, al hablar del control de la ejecuci6n de los presupoes-
tos, se coloca en otro punto de vista y distingue dos grupos de palses:
1.) Palses en los cuales el organismo superior de control ejerce la
totalidad o una parte del control preventive; 2.) Paises donde las
funciones del control de cuentas pliblicas y del control en curso do
ejecuci6n del presupnesto estAn disociados.
1.) El primer grupo se subdivide en dos grandes tipos carac-
teristicos:
a) Palses en los que el organismo superior de control es una
Corte de Cuentas independiente, es decir una asamblea de magistra-
dos que deliberan colectivamente.
Las Cortes de Cuentas, unas son emanaci6n del Poder Legisla-
tivo. Asi sucede en B61gica, Noruega, Turqula, etc. Tal circunstancia
asegura la independencia de dicho cuerpo con respect al Poder
Ejecutivo.
Otras veces las Cortes de Cuentas emanan del Poder Ejecutivo;
pero en este case, su independencia se asegura por la inamovilidad
de sus miembros. Es asi en Italia, en Los Paises Bajos, en Polonia.
Generalmente el control preventive lo ejercen las Cortes de
Cuentas, visando las 6rdenes de pago o por verificaciones diversas o
por delegados que en los Ministerios ejercen el control del compro-
mise del gasto.
b) Palses en los que el organismo superior de control es una
oficina dirigida por un alto funcionario independiente, el Contralor,
anico responsible.
Las Oficinas Superiores de control, Ilamadas en algunos palses
Contralorlas y en Estados Unidos Oficinas de Contabilidad, tienen
por caracteristica que un solo alto funcionario responsible ejerce el
control preventive y el control de cuentas. Dicho funcionario eh
ademis independiente e inamovible. Este sistema lo practican la


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Gran Bretana, Estados Unidos, Africa del Sur, CanadA, Irlanda, Nue-
va Zelanda, Australia, Chile, Colombia, Cuba, Panama, Letonia, Li-
tuania, Siam, etc.
Cabe afadir que el control ejercido por estas Oficinas superiores
de control, en el curso de la ejecuci6n del Presupuesto no excluye
ciertas formas de control importantes que ejercen 6rganos del Ejecu-
tivo o de la Administraci6n. En Italia por ejemplo, dependiente del
Ministro de Finanzas, hay en cada Ministerio una oficina de conta-
bilidad que se encarga de velar por el cumplimiento de todas las
6rdenes dadas por el Ministro de Finanzas con relaci6n a la ejecuci6n
del Presupuesto. En Gran Bretafla, en cada Ministerio existe un
*Accounting Officer*, responsible ante los Ministros respectivos y
ante el Comit, de Cuentas Pdblicas de la Caimara de los Comunes,
de la regularidad de la ejecuci6n del Presupuesto. AdemAs la Teso-
reria ejerce tambien el control del compromise de ciertos gastos de
regularidad dudosa. Dice Jacomet que lo mids interesante en algu-
nos paises es que las 6rdones de pago estAn sometidas a una double
visa, el de los contralores del Ministro de Finanzas y el de los or-
ganismos superiores de control, y que de esta manera, se dispone de
los medios necesarios para proceder con celeridad en la verificaci6n
de cuentas.
20.) Los pauses en los cuales el control preventive y el a posteriori
estan disociados, son pocos. Entre ellos tenemos a Francia, Alema-
nia, Dinamarca, Espafa y Mexico.
En estos pauses, o bien el control preventive es ejercido por un
solo organism o bien por varies agents administrativos. 'La ausen-
cia de todo control preventive de los organismos superiores de veri-
ticaci6n de cuentas es compensada por el hecho que 4stos estAn en
condiciones de observer permanentemente el funcionamiento de Ins
administraciones o de asociar a sus verificaciones finales los servicios
unificados del control preventivo,.-(Jacomel).
b) Henmos dicho que un gasto pdiblico puede pasar por cuatro
fases principles: el compromise, la liquidaci6n, el ordenamiento y el
pago. Sobre estas cuatro fases hay posibilidades de ejercerse el
control preventive. En la actualidad, el control del compromise del
gasto ha adquirido una gran importancia y por eso nos referiremos
especialmente a 6l.
TratAndose del compromise de gastos hay que tener present,
seguin la doctrine francesa, tres reglas:
1'.) Los funcicnarios pdblicos competentes para crear deudas a
cargo del Tesoro, son en principio, los Ministros, cada uno para su
departamento o carter.
2".) Los Ministros deben ejercer actos que den origen a deudas
contra el Tesoro, solamente dentro del limited de los creditos del
Presupuesto.


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3".-Si se exceden los Ministros del limited indicado, su respon-
sahilidad juridica entra en juego, sin que sea nulo el acto efectuado
por el cual se excedieron.
Para el efecto de la aplicaci6n de la segunda y tercera reglas se
ha organizado en muchos passes el control del compromise de gastos
p6blicos. Este control tiene, pues, por finalidad, impedir que los
Ministros comprometan gastus, sin cr6ditos presupuestados o mns allA
de estos cr6ditos.
Con respect a su organizaci6n, varias cuestiones se suscitan:
la.) Qu6 sistema adoptar. 2".) A qu6 autoridad deberA encomen-
darsele. 3".) Coal debera ser su carActer.

c) Los sistemas adoptados per los principles pauses de Europa
pueden reducirse a cuatro segfin Chicos. Atendiendo el caiecter
que reviste dicho control, tendremos: a) Aquellos donde el control
reviste un carActer consultivo, es decir, done las objeciones del
6rgano del control sirven principalmente para Ilamar la atencidn a
los AMinistros sobre los compromises; b) Aquellos donde la oposici6n
de los Organos de control reviste un carAct(r claramente prohibitive.
Desde el pnnto de vista de la antoridad que debe ejercer el
control, dicho author, tambidn divide en dos los sistemas.
a) Aquellos donde el control es ejercido por el Ministro de Fi-
nanzas.
b) Aquellos donde el control es ejercido por un organo inde-
pendiente del Poder Ejecutivo.
.CuiA sistema deberA adoptarse? 'No se puede resolve esta
cuesti6n de una manera ge.ieral, pues, la adopci6n de tal o cual sis-
tema depend de un grand noImwlro de circunstancias ctmo son las
costumbres politics, las tradiciones, la cultural del pais, etc.
JAze propone como grandres lines del sistema a adoptar las si-
guientes:
1".) El control debe ejercerse por una autoridad independiente,
personal y pecuniariamente responsible.
2".) Todos los actos que comprometan gastos deberan ser 'sa-
dos por dicha autoridad.
3".) El visto bueno deberA ser obtenido antes que el acto sea
cumplido.
4a.) El rehuso del visto bueno deberfi ir acompafado de una
sanci6n eficaz como seria la intervenci6n del Consejo do Ministros,
el envio de un informed piblico al Parlamento, etc.

d) Punto delicado es el de determinar qu6 autoridad debe ejer-
car el control de que se trata. j.Debera ser el Ministro de Hacien-
da? En este caso, sera menester darle poderes tales que lo coloquen


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en nna situaci6n verdaderamente preponderante centre sus oolegas.
PrActicamente es lo que se ha hecho en muchos pauses, especial-
mente en Europa despu6s de la gran guerra. Refiri6ndose Marc6,
al movimiento legislative de post guerra, dice: *Dos otros hechos
dominant este esfuerzo constitutional y legislative. Es desde luego
el aumento de poderes del Ministro de Finanzas, quien es el mis
frecuentemente elevado, en sus relaciones con los otros departamen-
tos ministeriales, a las funciones de un contralor general de la pre-
paraci6n, y tarnbi6n, de la ejecuci6n del presupnesto de Estado.
Chicos objeta este sistema diciendo que una tal situaci6n pu-
diera ser interpretada como una intromisi6n del Jefe del Departa-
mento de Finanzas en la esfera de atribuci6n y de actividad de los
otros Ministros. Y se comprende ficilmente, los descontentos a los
cuales puede dar lugar una semejante situaci6n, lo mismo que la
discordia que amenazaria a cada moment de penetrar on el Gabi-
nete,. otra, aquella de un control de los compromises de gastos, demasiado
indulgente, ejercido por un Ministro de Finanzas, o sus agents, que
baria que ese control no alcanzara sino en una ddbil media el fin
perseguido, nos parece abogar en favor de un 6rgano de control del
compromise de gastos, escogido fuera del Poder Ejecutivo.
Quiza tomando en cuenta estas razones y tal vez otras mas, es
que algunos paises han decidido que la Corte o Tribunal de Cuen-
tas se haga cargo del control que se estudia, o las Contralorias.
e) Otra cuesti6n seria sobre la material, es la de determinar si
la oposici6n del 6rgano de control debe tener un caricter prohibiti-
vo, es decir, que sea de tal naturaleza, que pueda impedir de mane-
ra categ6rica el compromise de gastos, que no obtenga su visto bue-
no; o si aquella oposici6n podrA ser de alguna manera eludida.
Puede darse el caso que so trate de un compromise que los
Ministros juzguen completamente necesario y que el 6rgano del con-
trol niegue su aprobaci6n. Muchos opinan que la realizaci6n de la
acci6n ministerial por el 6rgano de control es una media excesiva,.
pues se Ilegaria hasta suprimir la responsabilidad individual de los
Ministros, que es la base del regimen parlamentario.
Chicos opina que la oposici6n del 6rgano de control no debe
tener un carActer prohibitive por la raz6n dicha. Que lo que debe
hacerse, es que los Ministros, o el Gabinete en conjunto tengan la
posibilidad legal de pasar encima del rehuso del visto bueno respec-
tive, quedandole al 6rgano de control el derecbo de avisar al Parla-
mento, para que 6ste juzgue en Altimo andlisis y resuelva el conflict.
Sobre esta cuesti6n nos parece que no se puede dar tambi6n
una soluci6n general. Es necesario estudiar detenidamente las cou-
diciones de cada pals para asi resolver cuAl es la soluci6n que en
cada caso convenga. Como so vera adelante al estudiar el sistema


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aplicado en los mis importantes palses, en Inglaterra la oposici6n
del control de que se trata tiene an caracter prohibitive; en Fran-
cia, es consultivo y en Italia, en algunos casos es prohibitive y en
otros consultivo.


CAPITULO XXIV
El Control Preventive en la Legislaci6n Positiva
de los Mas Importantes Paises.

a) El sistema frances de control preventive; b) El control preventive en
Italia; c) El control preventive en Inglaterra; d) El control 'preven-
tivo de los fundonarios que manejan los rondos del Estado.

a) El control preventive del compromise del gasto se ha desa-
rrollado en Francia lentamente. Antes de 1890 se encuentran en la
legislaci6n disposiciones aisladas que fueron de poca eficacia. En
1890 foe cuando se cre6 en cada .Ministerio el servicio de control
preventive del compromise de gastos. El Jefe de este servicio debla
visar las proposiciones susceptible de comprometer gastos, cuando
aqubllas no infringlan el presupuesto. En 1893 se estableci6 la con-
tabilidad de los gastos comprometidus. El Contralor, segin este prin-
cipio de organizaci6n, solamente era una especie de consejero del
Ministerio, encargado de seRalarle la falta de creditos. No tenia ni
el prestigio moral ni la independencia, ni el poder de impedir que
el Ministro comprometiera gastos de manera irregular Cada Contralor
era un empleado subalterno del Ministro a quien tenia que aconsejar
y quien era el mismo que lo hal,la nombrado.
El servicio dicho, tal como fo6 creado, era nmis bieu an servicio
de informaci6n. Poco a poco, cnmibi6 el character de la instituci6n,
habi6ndose convertido en un servicing de vigilancia y lo que no era
casi nada mAs que una contabilidad de gastos comprometidos, se
volvi6 un control verdadero y riguroso.
Ha sido la ley de 1922 la que perfeccion6 el sistema y que es
el que estA en la actualidad vigente. El Contralor de cada Ministerio
de simple empleado que era del Ministerio que lo nombraba, se con-
virti6 en un representante del Ministerio de Finauzas en cada depar-
tamento ministerial.
Las principles disposiciones de la ley de 1922 son:
En cada Ministerio habra un servicio de contabilidad y de con-
trol de gastos comprometidos.
Un mismo Contralor puede ser encargado del control de varies
Ministerios, correspondiendo al Ministeriu de Finanzas la repartici6n
de los controls entire los contralores.


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