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 La agricultura mexicana
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Group Title: Analisis del sistema mexicano de investigacion agropecuaria
Title: Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria
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Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00077486/00001
 Material Information
Title: Análisis del sistema mexicano de investigación agropecuaria
Series Title: Economía, documento de trabajo
Physical Description: vi, 34 p. : ; 28 cm.
Language: English
Creator: Ekboir, Javier
Publisher: CIMMYT
Place of Publication: Mexico D.F
Publication Date: 2003
 Subjects
Subject: Agriculture -- Economic aspects -- Mexico   ( lcsh )
Agriculture -- Mexico   ( lcsh )
Genre: bibliography   ( marcgt )
non-fiction   ( marcgt )
 Notes
Bibliography: Includes bibliographical references (p. 32-33).
Statement of Responsibility: Javier Ekboir ... et al..
 Record Information
Bibliographic ID: UF00077486
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: oclc - 56699499
issn - 0258-8595 ;

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    Siglas
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    Cuadros
        Page v
    Figuras
        Page v
    Resumen
        Page vi
    Introducción
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    La agricultura mexicana
        Page 4
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    El sistema nacional de investigación
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    Organización del sistem nacional de investigación agropecuaria (SNIA)
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    Conclusiones
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    Referencias
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E C 0 N O M I A


DOCUMENT DE TRABAJO 03-01





Analisis del sistema
mexicano de investigation
agropecuaria


JAVIER EKBOIR, JOSE ANIONIO ESPINOSA GARCIA,
JOSE DE JESUS ARELLANO ESPINOZA, GEORGEL MOCIEZUMA LOPEZ Y
ALFREDO TAPIA NARANJO


II
CIMMYT.









E C O N O M I A

Documento de trabajo 03-01












Analisis del sistema mexicano

de investigation

agropecuaria







CIMMYT:
Javier Ekboir Programa de Economia

INIFAP:
Jose Antonio Espinosa Garcia CENID Fisiologia
Jose de Jesus Espinoza Arellano C.E. La Laguna
Georgel Moctezuma L6pez Oficinas Centrales
Alfredo Tapia Naranjo C.E. Queretaro





Nota: Las opinions expresadas en este document correspondent al autor y no necesariamente expresan la opinion del CIMMYT.
El financiamiento de esta investigaci6n fue proporcionado por el Banco Interamericano de Desarrollo
(Donativo # CIMMYT/BID ATN/SF-5790-RG).






















El Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT)
(www.cimmyt.mx) es una organizaci6n international, sin fines de lucro, que se
dedica a la investigaci6n cientifica y la capacitaci6n. Tiene su sede en Mexico y
colabora con instituciones de investigaci6n agricola de todo el mundo para mejorar la
productividad y la sostenibilidad de los sistemas de mafz y trigo para los agricultores
de escasos recursos en los pauses en desarrollo. El CIMMYT forma parte de los 16
centros de Future Harvest dedicados a la investigaci6n sobre cultivos alimentarios y
el medio ambiente. Con oficinas en todo el mundo, los centros de Future Harvest
llevan a cabo investigaci6n colaborativa con agricultores, cientificos y formuladores
de political para combatir la pobreza y aumentar la seguridad alimentaria, al tiempo
que protegen los recursos naturales. Son financiados por el Grupo Consultivo sobre
la Investigaci6n Agricola Internacional (CGIAR) (www.cgiar.org), entire cuyos
miembros se cuentan cerca de 60 pauses, organizaciones tanto internacionales como
regionales y fundaciones privadas. El CIMMYT recibe fondos para su agenda de
investigaci6n de varias fuentes, entire las que se encuentran fundaciones, bancos de
desarrollo e instituciones pdblicas y privadas.

Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo (CIMMYT) 2003. Derechos
reservados. El CIMMYT es el inico responsible de esta publicaci6n. Las
designaciones empleadas en la presentaci6n de los materials incluidos en esta
publicaci6n de ninguna manera expresan la opinion del CIMMYT o de sus
patrocinadores respect al estado legal de cualquier pais, territorio, ciudad o zona, o
de las autoridades de 6stos, o respect a la delimitaci6n de sus fronteras. El CIMMYT
autoriza el uso de este material, siempre y cuando se cite la fuente.

Cita correct: Ekboir, J., J.A. Espinosa, J.J. Espinoza, G. Moctezuma y A. Tapia. 2003.
Andlisis del sistema mexicano de investigaci6n agropecuaria. Mexico, D.F.: CIMMYT.

Descriptores AGROVOC: Politicas agricolas; cultivo; producci6n; economias de
mercado; controls de importaci6n; control de exportaci6n; investigaci6n agricola;
cambios tecnol6gicos; Mexico.
C6digos de categories AGRIS: E10 Economia y political agricolas
A50 Investigaci6n agricola
Clasificaci6n decimal Dewey: 338.172
ISSN: 0258-8595


Impreso en Mexico











Indice


Pigina

iv Siglas
v Cuadros
v Figuras
vi Resumen


1 1. Introducci6n
4 2. La agriculture mexicana
5 2.1 Politicas agropecuarias
7 2.1.1 Politicas de precious de products e insumos agropecuarios
8 2.1.2 Politicas de comercio exterior
8 2.2 Evoluci6n del PBI agropecuario
11 2.3 Evoluci6n de las exportaciones e importaciones agropecuarias
13 3. El sistema national de investigaci6n
13 3.1 Organizaci6n
17 3.1.1 Origen y utilizaci6n de recursos de investigaci6n
19 4. Organizaci6n del sistema national de investigaci6n agropecuaria (SNIA)
21 4.1 Evoluci6n de la investigaci6n agropecuaria
21 4.2 Organismos de financiamiento
23 4.3 Organismos administradores de fondos de investigaci6n
24 4.4 Organismos ejecutores de la investigaci6n agropecuaria
28 4.5 Extensi6n agropecuaria
30 5. Conclusiones
32 6. Referencias











Siglas


ASERCA
BID
CGIAR
CINVESTAV
CIAT
CICY
CIMMYT
CIT
CP
CONACYT
DGETA
FAO

FIRA
FUMIAF
GATT
ICARDA
ICRAF
IICA
INIFAP
IPN
ISNAR
IWMI
PRONASOL
SAGARPA
SEMARNAP
SEP
SNI
SNIA
TLC
UAAAN
UACh
UNAM


Apoyos y Servicios a la Comercializaci6n Agropecuaria
Banco Interamericano de Desarrollo
Grupo Consultivo para la Investigaci6n Agricola Internacional
Centro de Investigaci6n y de Estudios Avanzados
Centro Internacional de Agricultura Tropical
Centro de Investigaci6n Cientifica de Yucatan
Centro Internacional de Mejoramiento de Mafz y Trigo
Centro para la Innovaci6n Tecnol6gica
Colegio de Postgraduados
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia
Direcci6n General de Escuelas Tecnol6gicas Agropecuarias
Organizaci6n de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentaci6n
Fideicomisos Instituidos en Relaci6n con la Agricultura
Fundaci6n Mexicana para la Investigaci6n Agropecuaria y Forestal, A.C.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
Centro Internacional para la Investigaci6n Agricola en Zonas Aridas
Centro Internacional para Investigaci6n en Agroforesterfa
Institute Interamericano de Cooperaci6n para la Agricultura
Institute Nacional de Investigaciones Forestales, Agricolas y Pecuarias
Institute Politecnico Nacional
Servicio Internacional para la Investigaci6n Agricola Nacional
Institute Internacional del Manejo del Agua
Program Nacional de Solidaridad
Secretarfa de Agricultura, Ganaderfa, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentaci6n
Secretarfa de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Secretarfa de Educaci6n Piblica
Sistema Nacional de Investigadores
Sistema Nacional de Investigaci6n Agropecuaria
Tratado de Libre Comercio entire Canada, Estados Unidos y Mexico
Universidad Aut6noma Agraria Antonio Narro
Universidad Aut6noma Chapingo
Universidad Nacional Aut6noma de Mexico











Cuadros


Pigina

11 Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de d6lares).
18 Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologia por objetivo socioecon6mico (en porcentaje).
18 Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en porcentaje).
20 Cuadro 4. Financiamiento piblico a las principles instituciones de investigaci6n y
docencia agropecuarias (millones de d6lares estadounidenses).



Figuras


Pigina


Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.


20 Figura 5.


PBI agropecuario mexicano.
Distribuci6n porcentual del valor de la producci6n de los cultivos agricolas.
Producci6n de los principles cultivos basicos en Mexico.
Gasto federal en ciencia y tecnologia, en millones de pesos a precious de 1994, y
su porcentaje con respect al PBI.
Distribuci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia en agriculture, ganaderfa y
desarrollo rural en 1997 (por instituci6n).











Cuadros


Pigina

11 Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria, 1985-1997 (millones de d6lares).
18 Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologia por objetivo socioecon6mico (en porcentaje).
18 Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en porcentaje).
20 Cuadro 4. Financiamiento piblico a las principles instituciones de investigaci6n y
docencia agropecuarias (millones de d6lares estadounidenses).



Figuras


Pigina


Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.


20 Figura 5.


PBI agropecuario mexicano.
Distribuci6n porcentual del valor de la producci6n de los cultivos agricolas.
Producci6n de los principles cultivos basicos en Mexico.
Gasto federal en ciencia y tecnologia, en millones de pesos a precious de 1994, y
su porcentaje con respect al PBI.
Distribuci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia en agriculture, ganaderfa y
desarrollo rural en 1997 (por instituci6n).










Resumen


En la d6cada del 90, el sector agropecuario mexicano gener6 alrededor
del 5% del PBI y el 2.5% de las exportaciones. A pesar de su reducida
contribuci6n al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia
econ6mica y social como generador de empleos (un 25% del empleo
total), por su influencia sobre el costo de vida, la prevalencia de la
pobreza rural (mis del 75% de la poblaci6n pobre y mis del 50% de los
que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) y porque las
exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso
important para varias regions, especialmente las zonas irrigadas del
norte y centro del pais.

Desde la d6cada del 70, algunos productores agropecuarios mexicanos,
especialmente los que se integraron a cadenas exportadoras, pudieron
incorporar tecnologias de punta que han sido la base de su
competitividad. Pero, en general, estas tecnologias no fueron
desarrolladas por las instituciones publicas de investigaci6n sino que
fueron importadas o desarrolladas por empresas privadas mexicanas.

Las instituciones publicas de investigaci6n fueron creadas para
proporcionar apoyo t6cnico a las political de desarrollo agropecuario.
Por esta raz6n, las autoridades de estas instituciones mantenian
contacts fluidos con las dependencias gubemamentales de las que
dependian, pero sus interacciones con agricultores y empresas ligadas al
sector eran d6biles. En general, esta estructura jerirquica se reproducia
dentro de las instituciones y en sus relaciones con los agricultores.

A partir de la d6cada del 90, Mexico ha hecho un esfuerzo important
para reformar su sistema public de investigaci6n. Los cambios
incluyeron nuevos incentives para los investigadores establecidos por las
principles instituciones financiadoras. Sin embargo, las reforms dentro
de las propias instituciones han avanzado a paso lento, especialmente los
incentives para incrementar las interacciones con otros agents dentro
del sistema de innovaci6n agropecuario aun no se han adecuado a las
necesidades de un sector integrado a la economic mundial.










Analisis del sistema mexicano de investigaci6n agropecuaria


1. Introducci6n


En la decada del 90, el sector agropecuario mexicano gener6 alrededor del 5% del PBI
(OCDE, 1997) y el 2.5% de las exportaciones (Banco Mundial, 2001). A pesar de su reducida
contribuci6n al PBI, el sector agropecuario tiene una gran importancia econ6mica y social
como generador de empleos (un 25% del empleo total), por su influencia sobre el costo de
vida, la prevalencia de la pobreza rural (mas del 75% de la poblaci6n pobre y mas del 50%
de los que viven en pobreza extrema habitan en zonas rurales) (FAO y SAGARPA, 2000), y
porque las exportaciones agropecuarias constituyen una fuente de ingreso important para
varias regions, especialmente las zonas irrigadas del norte y centro del pais.

La importancia econ6mica del sector agropecuario mexicano disminuy6 en las 61timas
decadas dado su lento crecimiento relative. Entre 1988 y el 2000, el PBI agricola creci6 a una
tasa promedio annual del 1.9% mientras que el PBI total creci6 a una tasa del 3.5%. Las causes
de este comportamiento son varias, entire ellas, la prevalencia de campesinos minifundistas,
political econ6micas que no favorecian la adopci6n de tecnologias mis productivas,
regimenes de propiedad de la tierra poco flexibles, precious reales decrecientes para cereales
y carnes, un fuerte ajuste de las estructuras productivas en respuesta a la apertura de los
mercados agropecuarios, y sistemas de investigaci6n y extension rigidos y debilmente
articulados con otros agents del sistema de innovaci6n agropecuario.

Hasta la decada del 80, el sector agropecuario mexicano oper6 en medio de una compleja
estructura de subsidies director e indirectos (incluyendo control de precious de products e
insumos), control estatal de la comercializaci6n e importaci6n de ciertos bienes, fuertes
inversiones en infraestructura de riego e investigaci6n agropecuaria. Los dos objetivos
principles de las political agricolas, incluidas las de investigaci6n, eran la autosuficiencia
alimentaria y el apoyo a los pequefos productores de subsistencia. Sin embargo, ni la
competitividad ni la sostenibilidad de la agriculture figuraban entire las metas pdblicas.
Estos objetivos se plasmaron en la concentraci6n de los apoyos a products pecuarios y
granos basicos destinados a mercados domesticos aislados de los mercados internacionales.
En forma paralela, respondiendo a oportunidades de mercado y sin apoyo pdblico, se
desarroll6 una industrial de exportaci6n de hortalizas y frutas (Calvin y Barrios, 1999).

La evoluci6n de estos dos subsectores (producci6n para consume interno y exportaci6n)
respondi6, entire otras influencias, a oportunidades tecnol6gicas y comerciales especificas.
La producci6n dirigida al mercado interno y las actividades de investigaci6n relacionadas
con 6sta se organizaron en lo que Kash y Rycoft (2000) llamaron el patr6n normal de
evoluci6n: redes de agents relativamente estables que general innovaciones a lo largo de
trayectorias tecnol6gicas conocidas. Puesto que cada agent "entiende" el funcionamiento
del sistema y las necesidades y capacidades de otros agents, las relaciones entire 6stos son
relativamente impersonales y formales, en muchos casos, terciadas por mercados.











El sistema pdblico de investigaci6n agropecuaria mexicano se form antes de la decada del
80 como parte de esta red relativamente estAtica. Lo integraron dos grupos de agents bien
diferenciados: las instituciones p6blicas (especialmente el INIFAP y las instituciones que lo
precedieron) y las universidades. Estos agents se organizaron como dependencias p6blicas
tradicionales, lo que impuso series limitaciones a su capacidad operative. Internamente,
estas instituciones se estructuraron por disciplines cientificas o por cultivos, con pocas
interacciones con otros agents del sistema de innovaci6n (incluidos los usuarios de
tecnologias), con el prop6sito de apoyar la producci6n de products con poco valor
agregado pero gran importancia political (granos basicos y ganaderfa), y se concentraron en
aspects puramente productivos dentro de las explotaciones agropecuarias (mejoramiento
genetico, plagas y enfermedades, manejo de agroquimicos y algunos aspects de manejo de
cultivos). Las universidades, ademis, se organizaron siguiendo los models tradicionales
de las universidades europeas, donde los profesores no tenfan obligaci6n de investigar ni
de interactuar con el resto de la sociedad.

Varios factors, como la estabilidad de estas political durante varias decadas, la ingerencia
political en los mercados y en las instituciones de investigaci6n, el 6nfasis en la
productividad poniendo en riesgo la sostenibilidad, la percepci6n de que el crecimiento
agropecuario se podia alcanzar con political similares a las que se implementaron durante
la Revoluci6n Verde en la India y Pakistan, la necesidad de responder a los requerimientos
de las autoridades political y la concepci6n lineal de la ciencia, permitieron a las
instituciones de investigaci6n mantener programs aislados de los usuarios de tecnologias.1
Esta disociaci6n de agents en el sistema agropecuario de innovaci6n, junto con la falta de
controls de calidad de las actividades de investigaci6n, redujeron el apoyo social a las
instituciones de investigaci6n.

En forma paralela al sistema pdblico, diferentes centros internacionales de investigaci6n
operaban en M6xico, por lo general en colaboraci6n con las instituciones p6blicas y
siguiendo los mismos patrons tradicionales de organizaci6n para sus actividades.
En cambio, las actividades agropecuarias de exportaci6n conformaron un "sistema en un
estado de transformaci6n" (Kash y Rycoft, 2000): la nueva trayectoria tecnol6gica requiri6
la aparici6n de nuevos agents en el process de producci6n y comercializaci6n, la



1 En la vision lineal de la ciencia, los flujos de conocimiento son simples: comienzan en la ciencia bAsica, siguen con la
investigaci6n estrategica y aplicada, y finalmente llegan a los usuarios en forma de tecnologia. Una mayor cantidad de
insumos en las etapas iniciales del process se traducen inevitablemente, despues de algin tiempo, en una mayor
cantidad de conocimientos y tecnologias al final de la linea. Esta concepci6n del process cientifico represent una gama
muy limitada de ramas de la ciencia (ej. quimica). En la mayorfa de los campos del conocimiento el desarrollo
tecnol6gico precede a los studios cientificos; por ejemplo, la mAquina de vapor y la termodinAmica (IDRC, 1997; Nelson
y Rosenberg, 1993; Teubal, 1992).
Un segundo problema de la concepci6n lineal de la ciencia es que divide el process de investigaci6n en casilleros
perfectamente separados, en los cuales las actividades realizadas en un casillero preceden y son independientes de las de
los casilleros siguientes. En esta secuencia, las actividades que se desempefiaron en el primer casillero (ciencias bAsicas)
son independientes de las variables econ6micas y sociales que determinan la adopci6n de una tecnologia y resultan, por
lo tanto, el motor de todas las actividades subsecuentes. De esta manera, los investigadores dedicados a la investigaci6n
bAsica saben mAs que los que se dedican a la investigaci6n aplicada y estos a su vez saben mAs que los extensionistas, que
saben mAs que los productores a los que "transfieren el conocimiento".










conformaci6n de nuevas redes de interacci6n y el desarrollo de nuevas lines de
investigaci6n. Ademas, la nueva trayectoria se caracteriz6 por una mayor incertidumbre
tecnol6gica y commercial. Dados los limitados conocimientos sobre el sistema, los agents
tuvieron que establecer contacts mas director y estrechos entire si. Ante la debil
respuesta de las instituciones p6blicas de investigaci6n, fue necesario importar las
primeras tecnologias de producci6n y comercializaci6n, si bien mas tarde agents
mexicanos influyeron tambien en el desarrollo del sistema (Calvin y Barrios, 1999).

La crisis de 1982 puso en evidencia la necesidad de replantear el modelo de sustituci6n
de importaciones. Despues de la implementaci6n de los programs de ajuste structural
en 1984, las political agrarias se transformaron radicalmente. Se desregularon los
mercados national e international y se liberalize el mercado de tierras. El sector
agropecuario tuvo que ajustarse rapidamente a las nuevas reglas del juego y respondi6
con fuertes ajustes en su estructura de producci6n: se expandieron considerablemente las
exportaciones de frutas y hortalizas y se redujo la producci6n de granos basicos (con
excepci6n del maiz para el que se mantuvieron fuertes subsidies en algunos estados).

El nuevo entorno politico y econ6mico transform las necesidades tecnol6gicas de los
productores agropecuarios. De pronto, la competitividad y la sostenibilidad pasaron a ser
objetivos fundamentals. La atenci6n de estos objetivos requerfa nuevas rutinas de
investigaci6n, basadas en una vision sistemica del process productive y la interacci6n
con otros agents dentro del sistema de innovaci6n. Sin embargo, las instituciones
p6blicas no tenfan ni los medios ni los incentives para apoyar el desarrollo tecnol6gico
de estos products.

Al reconocer la necesidad de reestructurar el sistema pdblico de investigaci6n, en la
segunda mitad de la decada del 90 el gobierno mexicano modific6 el regimen que regular
estas actividades. El objetivo de las reforms era vincular las instituciones p6blicas de
investigaci6n con agents pdblicos y privados. Las instituciones respondieron cambiando
sus rutinas de operaci6n, incluidos sus sistemas de incentives. Sin embargo, como sucede
con todos los cambios fundamentals, la transici6n ha sido lenta y su advance desigual
debido a la inercia creada por cultures institucionales que no favorecen la interacci6n
entire instituciones, valoran la discipline (y por ende la uniformidad) dentro de los
equipos de investigaci6n, desincentivan la creatividad de investigadores individuals y
no crean espacios para la integraci6n y desarrollo de investigadores j6venes.

En la secci6n 2 se described aspects esenciales de la evoluci6n y organizaci6n actual de
la agriculture mexicana. El Sistema Nacional de Investigaci6n se analiza en la secci6n 3,
mientras que el Subsistema Nacional de Investigaci6n Agropecuaria se analiza en la
secci6n 4. Las conclusions se presentan en la secci6n 5.










2. La agriculture mexicana


El territorio mexicano tiene una superficie aproximada de 197 millones de hectAreas. De esta
superficie, las tierras cultivables ocupan cerca del 16%, las praderas naturales 41%, los
bosques 25% y las malezas 16% (OCDE, 1997). Desde el punto de vista agroecol6gico, el pais
se divide en tres grandes regions: Arida (norte del pais), Templada centroo) y Tr6pico (sur),
las cuales a su vez tienen various microclimas. Esta gran variedad agroecol6gica permit
cultivar una gran diversidad de products agropecuarios.

A pesar de esta diversidad ecol6gica y productive, los productores agropecuarios pueden
dividirse en tres grandes grupos: los que produce para la exportaci6n, ubicados
mayormente en el noroeste y centro del pais; los productores comerciales que abastecen el
mercado interno y los productores de subsistencia. Cada uno de estos grupos tiene
necesidades sociales y tecnol6gicas diferentes. Los dos primeros necesitan mantener su
competitividad en los mercados interno y de exportaci6n. Para los productores de
subsistencia, en cambio, la prioridad es desarrollar nuevas fuentes de ingreso para romper
el circulo vicioso de la pobreza. No obstante estas diferentes necesidades tecnol6gicas, todos
los grupos enfrentan un mismo problema que condiciona su supervivencia: integrarse a
mercados cada vez mas competitivos y complejos que los fuerza a innovar con mis
frecuencia y a modificar tanto aspects productivos como de comercializaci6n.

Una segunda division important se encuentra entire productores ejidatarios y productores
duefos de sus explotaciones. Los miembros del ejido disponian del derecho de uso en
forma colectiva pero no individual. El sistema ejidal se caracterizaba por derechos de
propiedad mal definidos e imponia fuertes restricciones al desarrollo de un mercado de
tierras (OCDE, 1997). Como resultado de estas restricciones se consolid6 un sector
campesino con poca capacidad de invertir en tecnologias agropecuarias mas productivas.

La reform constitutional de 1992 autoriz6 a los ejidatarios a vender (previa autorizaci6n de
la asamblea ejidal), rentar o hipotecar sus parcelas. El objetivo de la reform era reforzar los
derechos de propiedad para inducir un aumento de las inversiones y la consolidaci6n de las
parcelas pequefas en explotaciones viables. A pesar de estos cambios en la legislaci6n de
tierras, el process de consolidaci6n de explotaciones ejidales ha sido lento. En cambio, el
mercado de renta de tierras ejidales se expandi6 considerablemente y aument6 el uso de
tierras comunales para pastura (Deininger y Bresciani, 2001). Pese a la lentitud del process,
se observa un aumento de la concentraci6n de la propiedad de la tierra en manos privadas.
Los ejidatarios que han vendido sus tierras se han transformado en asalariados rurales o
han emigrado a las ciudades para emplearse como obreros. Sin embargo, no se observan
incrementos de inversi6n privada en el campo.

Los productores privados (incluidos los pequefos productores) en general tienen mayores
ingresos y son mas productivos que los productores ejidatarios (Deininger y Bresciani,
2001). Si bien las pequefas propiedades bajo diferentes formas de tenencia predominan en
el campo mexicano, las grandes explotaciones general una proporci6n important de la
producci6n agricola (OCDE, 1997).










Uno de los mayores problems del campo mexicano es la prevalencia de la pobreza rural,
ya que 6sta se encuentra mas concentrada en el campo y los pobres rurales viven en
condiciones mas precarias que los pobres urbanos. Entre 1985 y 1999 la proporci6n de la
poblaci6n rural disminuy6 del 31.4% al 25.6% de la poblaci6n total, pero la poblaci6n rural
concentr6 mas de la tercera parte de la poblaci6n pobre y mas de la mitad de los que viven
en pobreza extrema. En 1998 se estimaba que el 59% de la poblaci6n rural era pobre y el
31% vivia en pobreza extrema. La reducci6n en los indices de pobreza rural en la d6cada del
90 no se asocia tanto a mejoras en la productividad de la agriculture como a fuertes
process migratorios hacia las ciudades y los Estados Unidos (FAO y SAGARPA, 2000).

2.1 Politicas agropecuarias
Desde la decada del 50 hasta mediados de la del 80, M6xico mantuvo political de
sustituci6n de importaciones y de autosuficiencia alimentaria junto con un sistema politico
sumamente centralizado (OCDE, 1977). Los objetivos principles de estas political eran
garantizar una oferta stable de alimentos baratos a los consumidores urbanos y la
reducci6n de la pobreza rural. Los instruments mas importantes fueron el apoyo a
productores que abastecian al mercado interno, en especial, los pequefos productores de
granos basicos (maiz, trigo, frijol, cebada, arroz, sorgo y cinco oleaginosas), una fuerte
intervenci6n estatal en las cadenas de comercializaci6n (incluido el comercio exterior) y la
desprotecci6n de actividades ligadas a la exportaci6n de bienes y servicios (FAO y
SAGARPA, 2000).

En las decadas del 40 y 50, el PBI agropecuario creci6 a una tasa media annual del 5.8% y el
subsector agricola casi al 7%, como resultado de una expansion de la superficie cosechada
del 4% y un aumento de los rendimientos del 3%. Este fuerte crecimiento fue possible gracias
a importantes inversiones en obras de irrigaci6n y al comportamiento relativamente
favorable de los precious agropecuarios. En 1939 M6xico tenia 15 millones de hectAreas
cultivables; para 1949 6stas aumentaron a 20 millones y a 24 millones en 1960. A partir de
entonces la superficie de tierra cultivable ha permanecido stable. Adicionalmente, 80
millones de hectAreas se destinan a la ganaderfa, de las cuales dos terceras parties se
localizan en las zonas semiaridas con baja capacidad de carga animal (Fernandez-Cornejo y
Shumway, 1997).

Gracias a los grandes proyectos pdblicos de irrigaci6n, las tierras de riego pasaron de 1.7
millones de hectAreas en 1939 a 2.4 millones en 1949, 3 millones en 1960 y 5 millones en
1980, y desde esa fecha se han mantenido sin cambios importantes. La superficie cosechada
aument6 de 6.7 millones de hectAreas en 1939 a 8.6 millones en 1949, 11.4 millones en 1960 y
17.4 millones de hectAreas en 1980, manteniendose stable en las dos decadas siguientes
(FAO, 1999).

A partir de la decada del 70, el gobierno federal utiliz6 los ingresos petroleros para
aumentar los subsidies al campo, los cuales alcanzaron en 1981 el 22% del PBI
agropecuario. Muchos de los programs de desarrollo agricola, asi como de inversi6n
pdblica, extension, investigaci6n, controls sanitarios y apoyos director a la producci6n y la










comercializaci6n eran ejecutados directamente por el gobierno federal. Las political
agricolas y de desarrollo emplearon diversos incentives para promover tecnologias
seleccionadas por los t6cnicos que disefaban los programss2 En general, las political
agropecuarias fueron organizadas desde el gobierno federal hacia abajo, con escasa
participaci6n de productores y gobiernos estatales y municipales. Esta organizaci6n de
arriba hacia abajo contribuy6 a la generaci6n de un fuerte deficit fiscal, distorsiones de
mercado, corrupci6n, clientelismo politico y costs de transacci6n muy altos (FAO y
SAGARPA, 2000; Kondo, 1999; Triomphe et al., 2001). Sin embargo, estas political tuvieron
impacts contradictorios sobre el sector privado. Por un lado, elevaron la rentabilidad por
medio de subsidies y la creaci6n de infraestructura en irrigaci6n, electrificaci6n,
comunicaciones y provision de servicios esenciales (FAO y SAGARPA, 2000). Por otro lado,
disminuyeron la capacidad de innovaci6n de los productores agropecuarios, reduciendo la
inversi6n privada neta.

En la decada del 80, M6xico comenz6 un profundo process de transformaci6n econ6mica
basado en la desregulaci6n de la economia internal y del comercio exterior; en cambio, la
transformaci6n political se retras6 diez afos. El efecto combinado de las nuevas political
result en la transferencia de responsabilidades del gobierno a los productores privados y
ejidales, de las autoridades federales a los gobiernos estatales y la eliminaci6n de la
regulaci6n de precious por parte del gobierno permitiendo el accionar de los mercados
(Naylor et al., 2001).

Las nuevas political redujeron la inversi6n pdblica en el sector agropecuario, los subsidies y
los gastos en fomento agricola y desregularon parcialmente el comercio international de
products agropecuarios. La proporci6n del gasto pdblico orientado a la agriculture en el
gasto total cay6 del 12% en 1980 a menos del 6% en 1989. Este 61timo porcentaje se calcul6
sobre un total notablemente inferior al del comienzo de la decada. Habiendose desarrollado
con una protecci6n fuerte, la agriculture se vio repentinamente obligada a competir en
mercados mas abiertos.

A pesar de los cambios de political, la superficie cosechada, los rendimientos por hectArea y
la composici6n del product agropecuario, se mantuvieron estables durante la decada del
80. En la decada del 90 el sector creci6 a tasas moderadas, impulsado por un aumento en los
rendimientos unitarios y cambios en la estructura de cultivos. Este mayor dinamismo reflej6
los cambios estructurales que se habian producido en la decada anterior: mientras que la
producci6n de la mayoria de los granos y oleaginosas cay6, aument6 la de frutas, verduras,
forrajes y cultivos industriales (FAO y SAGARPA, 2000).

En el period analizado, dos tipos de political influyeron fuertemente sobre el agro
mexicano: las de precious de products e insumos agropecuarios, incluidos los subsidies a la
producci6n, y las de comercio exterior.



2 Los creditos para financial la adopci6n de paquetes tecnol6gicos especificos fueron uno de los instruments
mas importantes ya que alrededor de la mitad de los subsidies se transferfan a traves de la banca p6blica rural
(FAO y SAGARPA, 2000).










2.1.1 Politicas de precious de products e insumos agropecuarios
Hasta la primera mitad de la decada del 80 las political de precious inclufan precious de
garantia para determinados products, control del comercio exterior e intervenci6n en el
tipo de cambio. Los apoyos a la producci6n inclufan subsidies a los insumos
(particularmente al agua de riego, electricidad, fertilizantes y semillas), tasas de interns
preferenciales, seguro agricola e inversiones en infraestructura agricola (Mielke, 1992). Las
political de precious incentivaron un uso excesivo de ciertos insumos; por ejemplo, existen
evidencias claras de que los acuiferos en las principles Areas de riego se estan agotando
porque las extracciones superan la recarga (Triomphe et al., 2001).

Con los programs de ajuste structural se desregul6 el comercio exterior, se vendieron
empresas paraestatales, cay6 la participaci6n gubernamental en la distribuci6n y
comercializaci6n de insumos y products agropecuarios, se eliminaron los controls de
precious y se abolieron y/o redujeron los subsidies (Salcedo, 1999; Yinez-Naude, 1994). Aun
despues de estos cambios, los apoyos pdblicos a la agriculture inclufan una gran cantidad
de subsidies que, en 1990, alcanzaron la cifra de 6,000 millones de d6lares o 13% del
presupuesto federal (Naylor et al., 2001).

En 1993 M6xico cambi6 el sistema de precious de garantia por el program PROCAMPO, un
sistema de pagos director, basado en la superficie sembrada con determinados cultivos pero
no ligado a la producci6n de los mismos (Valdez, 1994). Los apoyos llegaron a 3.3 millones
de productores, que abarcaban cerca de 14 millones de hectAreas por un monto cercano a los
1,000 millones de d6lares anuales. PROCAMPO represent un cambio en la orientaci6n de
programs previous en el sentido de que la mayor parte de los apoyos se otorgaron a
pequefos productores: cerca de la mitad de los recursos se concedieron a explotaciones de
menos de 5 hectAreas y otra cuarta parte a explotaciones de entire 5 y 10 hectAreas.

En 1995 se inici6 el program Alianza para el Campo, cuyo component principal era la
transferencia de tecnologia (ferti-irrigaci6n, establecimiento de praderas, sanidad vegetal,
mejoramiento del hato ganadero, equipamiento rural, mecanizaci6n, capacitaci6n y
extension, program lechero, campafas de salud animal y program de caf6). Los costs del
program fueron financiados conjuntamente por el gobierno federal, los gobiernos estatales
y los productores participants, lo que limitaba la participaci6n de productores con escasa
capacidad de inversi6n. En 1998 los recursos distribuidos por Alianza para el Campo
alcanzaron cerca de 3.1 mil millones de d6lares, de los cuales los gobiernos estatales
aportaron el 37% y el gobierno federal el 63% (Kondo, 1999).

Luego de la incorporaci6n de M6xico al Tratado de Libre Comercio entire CanadA, Estados
Unidos y M6xico (TLC), se establecieron apoyos que compensaban a los compradores de
products agropecuarios por pagar un precio interno superior al de products similares
importados. Estos apoyos son operados por Apoyos y Servicios a la Comercializaci6n
Agropecuaria (ASERCA). Esta instituci6n tambien otorga cobertura de precious a los
productores de ciertos products en regions especificos. El monto de subsidies otorgado
por ASERCA en el 2000 fue de aproximadamente 320 millones de d6lares (FAO y
SAGARPA, 2000).










Un objetivo important de las political agropecuarias recientes fue la consolidaci6n de los
mecanismos de mercado como element director de las decisions productivas. La
transici6n de un mercado protegido a uno integrado a la economia international forz6 a los
productores a transformarse para aumentar su eficiencia productive y de comercializaci6n.
Pero esta transformaci6n se ha demorado por falta de credito (Rosenzweig, 2001) y los
crecientes riesgos asociados con el inicio de nuevas actividades. Los productores utilizaron
los programs de apoyo a la agriculture, como Alianza para el Campo, para capitalizarse y
continuar produciendo granos. Como la mayoria de los beneficiaries del program Alianza
eran productores de zonas irrigadas, los pequefos productores de zonas de temporal
dejaron de recibir apoyo (FAO y SAGARPA, 2000). La raz6n es que los productores
participants tenian que contribuir con un tercio de los costs, y esto limitaba los apoyos a
productores con una minima capacidad financiera.

2.1.2 Politicas de comercio exterior
Desde la decada del 80, M6xico desregul6 drasticamente su comercio international y abri6
nuevos mercados, especialmente el de America del Norte. En respuesta a esta situaci6n, la
participaci6n de las exportaciones en el PBI pas6 de 17% en 1994 a 33% en 1999. Este
comportamiento dinamico se dio en el marco de una fuerte revalorizaci6n del peso frente al
d6lar norteamericano y de fuertes ganancias en productividad gracias a la adopci6n de
nuevas tecnologias, al crecimiento de la maquila y a la caida en los precious de algunos
servicios como consecuencia de su desregulaci6n (FAO y SAGARPA, 2000).

En 1986 M6xico se incorpor6 al GATT, abriendo su comercio exterior de manera substantial.
En 1987 la tasa mAxima de aranceles fue reducida a 20%, nivel inferior al pactado en el
acceso al GATT. Con la firma del TLC en 1994, todos los permisos de importaci6n ain
vigentes fueron convertidos a aranceles o cuotas arancelarias, los cuales seran totalmente
eliminados para los miembros del TLC a mas tardar en el 2008. Si bien el TLC incluye la
reducci6n de aranceles, no incluye compromises de reducci6n de los apoyos internos ni de
los subsidies a la exportaci6n (OCDE, 1977). En el afo 2000 se firm un acuerdo de libre
comercio con la Comunidad Europea que incluye products agropecuarios. El acuerdo
contempla la eliminaci6n progresiva de los gravamenes de importaci6n, con plazos de
reducci6n especificos por producto3

La liberalizaci6n del comercio exterior tambien incluy6 el retire del estado de estas
actividades y la eliminaci6n de barreras no arancelarias.

2.2 Evoluci6n del PBI agropecuario
La mayor parte del PBI mexicano es generada por el sector servicios (67%), seguido en
importancia por el sector industrial (27%) y el sector agropecuario (6%). Entre 1988 y el
2000, el PBI total creci6 a una tasa media annual del 3.5%, mientras que el sector
agropecuario apenas creci6 al 1.9% annual (INEGI, various afos). A pesar del lento
crecimiento del sector, el empleo agropecuario en la d6cada del 90 se mantuvo stable en


3 Los aranceles para lActeos, carnes, granos, oleaginosas y az6car estin excluidos temporalmente bajo clAusula de revision
en tres afos debido a los fuertes subsidies otorgados por la Comunidad Europea.











alrededor de 8.7 millones de trabajadores
(FAO y SAGARPA, 2000; Zedillo, 2000).
En el period 1990-1999 la producci6n
agricola represent en promedio el 70% del
PBI agropecuario, la producci6n pecuaria el
23%, la silvicola el 4% y la pesquera el 3%.
En el mismo period, la producci6n agricola
creci6 a una tasa media annual del 1.9%, la
producci6n pecuaria a una tasa del 1.3%, la
silvicola al 1.0% y la pesca al 1.1% (INEGI,
various afios) (Figura 1).

Los rubros agricolas mas importantes son
hortalizas, frutales, cereales y forrajes. Entre
1980 y 1999 la participaci6n de los cereales
en el valor total de la producci6n agricola
cay6 de 31% a 20% y la de los cultivos
industriales de 19% a 15% (Figura 2). Esta
caida fue causada por el mayor dinamismo
tecnol6gico y commercial de las producciones
para exportaci6n, cambios en las political
agricolas y la caida de los precious reales de
cereales y oleaginosas.

Si bien las exportaciones de hortalizas ya
eran importantes a fines de la decada del 80,
los cambios tecnol6gicos en la producci6n y
comercializaci6n se aceleraron en la decada
del 90. Las principles innovaciones
tecnol6gicas de producci6n introducidas
fueron los sistemas de riego presurizados y
por goteo, los sistemas de ferti-irrigaci6n, el
uso de la plasticultura o acolchado (que
permit esterilizar el suelo por las altas
temperatures que genera, retener humedad
e inhibir el crecimiento de malezas) y la
introducci6n de semillas mejoradas.


Miles de millones de pesos
90

75

60
. .. .. .
................^:^ ^ -;;;^


1991 93 95I
1991 93 95


97


99


Figura 1. PBI agropecuario mexicano.
Valores a precious de 1993.
Fuente: Centro de Estadistica Agropecuaria, SAGAR.



%
40 __ Cereales
a Forrajes
[ Industriales
n Frutales
3 Hortalizas, legumbres y races
30 II Otros n


1980 1985 1990 1995 1999

Figura 2. Distribucion porcentual del valor de la
production de los cultivos agricolas.
Fuente: SAGARPA


En general, estas tecnologias fueron importadas. En el caso del tomate, la principal
hortaliza de exportaci6n, se introdujo una variedad de larga vida en anaquel, desarrollada
en Israel. Esta variedad aument6 la competitividad de los productores mexicanos en el
mercado estadounidense, ya que dicha variedad no ha podido ser adaptada a las
principles zonas productoras de Estados Unidos. La adopci6n de sistemas de ferti-
irrigaci6n fue subsidiada por los gobiernos federal y estatales (Salcedo, 1999). Las


Pesca
E Silvicultura
E[] Ganaderia
O Agriculture











tecnologias de comercializaci6n introducidas incluyeron una consolidaci6n de las empresas
comercializadoras para ofrecer hortalizas todo el afio y mayor eficiencia en los tramites
aduaneros, en las comunicaciones con los compradores y en los process de distribuci6n en
Estados Unidos (Calvin y Barrios, 1999).

La producci6n de frutas para la exportaci6n tambien aument6 considerablemente. Por
ejemplo, las exportaciones de plAtano crecieron 4.870% durante el period 1982-1997. Las
tecnologias de producci6n fueron importadas de Centroamerica; de hecho algunos gerentes
de las principles fincas bananeras eran originarios de esta region (Salcedo, 1999). Si bien el
crecimiento de las exportaciones de frutas y hortalizas se ha concentrado en productores
mexicanos que ya exportaban antes del TLC, existe un gran potential de crecimiento para
productores medianos que todavia no participan en estos mercados (Y6nez-Naude, 2001).

El desarrollo de cuencas lecheras intensivas en varias regions del pais ha estimulado la
demand de various cultivos forrajeros, entire los que destacan la alfalfa, el maiz y el sorgo.
Los granos basicos desempefan un papel fundamental en la agriculture mexicana ya que
constituyen la base de la alimentaci6n de una gran parte de la poblaci6n de bajos recursos,
en particular de campesinos que produce para el autoconsumo. En los afios previous a la
entrada en vigencia del TLC, la mayoria de los studios indicaban que la producci6n de
granos basicos caerfa como consecuencia de la competencia de importaciones. A pesar de
las predicciones, la producci6n se mantuvo estancada en la decada del 90, salvo la de maiz,
que se expandi6 (Figura 3), y la de trigo y de soya que se contrajeron; esta 61tima
principalmente a causa de los ataques de la mosca blanca.


Existen tres explicaciones alternatives de
la estabilidad de la producci6n de granos
basicos. La primera es que el nivel de
protecci6n efectiva que se le otorga es
a6n relativamente alto. PROCAMPO y
ASERCA, en particular, han apoyado a
los productores de granos basicos, y
principalmente a los comerciales4
(Rosenzweig, 2001, Y6nez-Naude, 2001).
En el caso del maiz, los fuertes subsidies
estuvieron complementados con un
considerable aumento de los
rendimientos y la expansion del cultivo
en zonas con condiciones favorables.

La segunda explicaci6n es que una gran
parte de la oferta de granos basicos


Millones de toneladas
20------------------------------------ --
Maiz grano

16--------------------------------------------


12--------------------------------------


8---------------------------------------
Sorgo granoo,
4/ /
r --- ---------
rigo grano gao
Friol

1980 85 90 92 94 96 98 2000

Figura 3. Produccion de los principles cultivos
basicos en Mexico.
Fuente: SAGARPA.


4 Los productores comerciales predominan en las zonas de riego y en las de temporal con buenas tierras y
precipitaciones adecuadas.











(sobre todo maiz y frijol) es generada por pequefios productores. Estos productores
enfrentan altos costs de transacci6n en algunos mercados, lo que explica, al menos
parcialmente, que produzcan para el autoconsumo.5 Por esta raz6n, fueron menos afectados
por la liberalizaci6n de las political de precious y de comercio exterior (Taylor et al., 1999).

La tercera explicaci6n es que las demands de los productores de autoconsumo se basan en
caracteristicas especificas (ej., gusto, color, facilidad de cocci6n, etc.), que no pueden
encontrarse fAcilmente en los mercados. Al mismo tiempo, las families de estos productores
tienen estrategias de ingresos diversificadas, entire ellas, la producci6n para el
autoconsumo, producci6n para el mercado e ingresos no agropecuarios (especialmente
transferencias de migrants) (Y6nez-Naude et al., 2000). Apenas entire el 20% y el 35% del
ingreso de los productores con 5 ha o menos se genera en la finca, mis del 50% del ingreso
proviene de actividades no agricolas y entire el 16 y el 20% de transferencias de migrants a
los Estados Unidos (Rosenzweig, 2001). Por esta raz6n, su producci6n de granos basicos no
esta dirigida al mercado sino a satisfacer una demand personal.

2.3 Evoluci6n de las exportaciones e importaciones agropecuarias
Durante los 61timos 20 afios, la competitividad de la agriculture mexicana estuvo afectada
por tres grandes variables: 1) la inestabilidad de la decada del 80 y primera mitad de la del
90, seguida por la apertura commercial y la apreciaci6n del tipo de cambio; 2) el peso de las
deudas bancarias del sector, agravada por las altas tasas de interns real; y 3) la rapida
reducci6n de los subsidies por parte del gobierno federal en la decada del 90 (FAO y
SAGARPA, 2000).


La desregulaci6n del comercio exterior
permiti6 un fuerte crecimiento de las
importaciones y exportaciones en general, y
de las agroalimentarias en particular. En la
decada del 90 las exportaciones totales
crecieron al 11.2% annual, y al 15% annual
entire 1992 y 1998. Entre 1994 y 1999 las
exportaciones mexicanas pasaron de 61 a
137 mil millones de d6lares. Las
importaciones crecieron a una tasa menor:
7% annual (FAO y SAGARPA, 2000). El saldo
neto de los intercambios de bienes
agroalimentarios fue crecientemente
desfavorable para M6xico hasta 1994, pero a
partir de 1995 el deficit de la balanza
agroalimentaria disminuy6, tanto por el
aumento del volume como por el valor de
las exportaciones (Cuadro 1).


Cuadro 1. Mexico: Balanza commercial agroalimentaria,
1985-1997 (millones de dolares).
Exportaciones Importaciones
Ano Valor Indice Valor Indice Saldo
1985 1740 100 2106 100 -366
1986 2619 151 1422 67 1197
1987 2323 134 1562 74 761
1988 2544 146 2973 141 -429
1989 2371 136 3978 189 -1607
1990 2910 167 4704 223 -1794
1991 3200 184 4643 220 -1443
1992 3141 181 6143 292 -3002
1993 3683 212 5915 281 -2232
1994 4116 237 7274 345 -3158
1995 5861 337 5222 248 639
1996 5782 332 7752 368 -1970
1997 4165 239 4278 203 -113
Fuente: Medina y Aguirre, 1999.


5 Por ejemplo, la gran mayorfa de los beneficiaries del program Alianza para el Campo venden en el mercado interno, con
una fracci6n important para autoconsumo y s61o una minima parte produce para la exportaci6n; mAs aun, 96% de los
beneficiaries mantuvieron el uso del suelo despues de recibir los subsidies (FAO y SAGARPA, 2000).










Las exportaciones de products agroalimentarios que mas crecieron en el period de
1985-1997 fueron legumbres, hortalizas y frutas frescas, cerveza, tequila y otros
aguardientes, jugo de naranja, extractos de caf6 y care bovina. Las exportaciones de
frutas y verduras frescas crecieron gracias a las ventajas estacionales con que cuenta
Mexico, a la importaci6n de tecnologias avanzadas (ver la pag. 10), al crecimiento de la
demand en Estados Unidos, y en menor media al TLC dado que los aranceles
aplicados a las frutas y verduras mexicanas eran en promedio bajos antes de la entrada en
vigor del Tratado. Las importaciones que mas crecieron en ese period fueron alimentos
para ganado, carnes frescas o refrigeradas, aceites y grasas animals y vegetables,
preparados alimenticios especiales y conservas vegetables.

En la agriculture mexicana conviven diferentes sistemas de producci6n. Los tres mis
importantes son la agriculture commercial, los pequefios productores en transici6n y los
productores de subsistencia (Del Valle y SAnchez, 1996). Los agricultores comerciales se
caracterizan por su inserci6n en mercados nacionales e internacionales; cuentan con
extensions de tierra relativamente importantes y utilizan sistemas de riego e insumos
comerciales; en la region Noroeste produce hortalizas, granos y frutales; en la region del
Noreste predomina la producci6n de forrajes y granos, y en el Bajio centroo) destacan los
granos y hortalizas.

Los productores en transici6n agrupan a ejidatarios y productores privados que produce
alimentos basicos para el mercado interno; poseen extensions de tierra de medianas a
grandes, generalmente de buen temporal y emplean insumos modernos (ej. semillas
mejoradas y fertilizantes).

Los productores tradicionales o de subsistencia se encuentran en todo el territorio
mexicano, sobre todo en terrenos de temporal, utilizan semillas criollas que generalmente
guardian de cosechas anteriores y pocos insumos comerciales. En este tipo de agriculture
predomina la producci6n de granos basicos para autoconsumo. Por esta raz6n, su
demand de tecnologias de alta productividad es muy baja (Taylor et al., 1999).










3. El sistema national de investigaci6n


3.1 Organizaci6n
El sistema national de investigaci6n puede dividirse en un subsistema institucionalizado y
uno no institucionalizado. En el nivel superior del sistema institucionalizado esta el Poder
Ejecutivo Federal, responsible de regular las actividades de investigaci6n y de asignar
recursos para investigaci6n en la propuesta de presupuesto elevado al Congreso. El
President de la Repdblica es asesorado en temas cientificos por el Consejo Consultivo de
Ciencias, formado por investigadores a los que se les ha otorgado el Premio Nacional de
Ciencias. En 1999 se cre6 el Gabinete Especializado en Ciencia y Tecnologia, el cual realize
su primera reuni6n de trabajo en mayo del 2000.

El Congress de la Uni6n participa en el process de elaboraci6n y aprobaci6n del
presupuesto de la naci6n y de las leyes que regulan las actividades de investigaci6n. En
ambas camaras del Congreso existen comites de ciencia y tecnologia, encargados de la
preparaci6n y analisis de las iniciativas legislativas relacionadas con la investigaci6n
cientifica y la difusi6n de tecnologias.

Por debajo del poder ejecutivo, los principles organismos dentro del sistema de ciencia y
tecnologia son (RICYT, 2001):

* La Secretarfa de Educaci6n P6blica (SEP).
* El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologia (CONACYT).
* El sistema CINVESTAV.
* Otras secretarfas de estado.

Hasta el 2001 la SEP era el mAximo organismo responsible de la political cientifica y
tecnol6gica mexicana y de la coordinaci6n de las actividades de las instituciones que
participan del sistema institutional de investigaci6n. La SEP era tambien responsible del
funcionamiento y evaluaci6n del CONACYT, asi como de su programaci6n y decisions
presupuestarias. En el 2002 el CONACYT se convirti6 en un organismo dependiente
directamente de la Presidencia de la Repdblica y dej6 de defender de la SEP.

El CONACYT es un organismo pdblico federal con estatuto juridico propio. Cumple un
papel fundamental en el sistema de ciencia y tecnologia mexicano, ya que colabora con la
administraci6n federal en la definici6n de las political cientificas y tecnol6gicas, participa
de la coordinaci6n del sistema institucionalizado, define normas de funcionamiento,
administra fondos pdblicos para ciencia y tecnologia, apoya la innovaci6n en el sector
productive y contribute a la vinculaci6n de las actividades de ciencia y t6cnica con otros
agents dentro del pais y con instituciones extranjeras. Ademas, es responsible del sistema
de studios de postgrado mas important del pais, mantiene various centros de investigaci6n
en el sistema SEP-CONACYT y administra el Sistema Nacional de Investigadores (SNI).










El sistema SEP-CONACYT, creado en 1992, puede dividirse en tres subsistemas: el de
Ciencias Exactas y Naturales, cuya misi6n principal es el desarrollo de ciencia bAsica y
aplicada, el de Desarrollo e Innovaci6n Tecnol6gica y Servicios, orientado a satisfacer las
necesidades de las industries y favorecer el desarrollo econ6mico de las regions en las que
act6an, y el de Ciencias Sociales y Humanidades. En 1996 el sistema recibi6 cerca del 19%
del gasto del gobierno federal en ciencia y tecnologia (Casas et al., 2000).

El SNI fue creado en 1994 por decreto presidential como un mecanismo de estimulo
econ6mico a los investigadores, con el prop6sito de arraigarlos en sus centros e institutes
de docencia e investigaci6n. El SNI esta disefado principalmente para investigadores con
nivel de doctorado y con una alta producci6n cientifica. Inicialmente, los requisitos de
entrada y permanencia en el SNI daban prioridad a las publicaciones en revistas cientificas
incluidas en un padr6n de excelencia del CONACYT. De esta manera, se incentivaba a los
investigadores a realizar studios de doctorado y se fomentaba la investigaci6n acad6mica,
pero no la interacci6n con otros agents del sistema de innovaci6n. Ademas, el sistema
discriminaba las actividades de investigaci6n mas aplicadas o de sistemas, ya que 6stas
raramente permiten escribir articulos que se puedan publicar en revistas cientificas de
primer nivel. Los investigadores ligados al sector agropecuario fueron particularmente
afectados por estas reglamentaciones (ver mas adelante). Una reform al sistema en 1999
permiti6 a los investigadores participar en el SNI, no s61o con base en publicaciones sino
tambien por desarrollos tecnol6gicos y actividades de innovaci6n.

Los recursos destinados al SNI en el 2000 fueron de aproximadamente 70 millones de
d6lares (CONACYT, 2001). El n6mero de investigadores aument6 de 5,879 en 1995 a cerca
de 7,800 en el 2000. Ademas del crecimiento absolute, el sistema se descentraliz6. En 1995,
el 33% de los investigadores del SNI se encontraban en los estados mientras que en el 2000
esta proporci6n aument6 al 48%.

El CONACYT ha dedicado una proporci6n significativa de su presupuesto al Programa de
Becas-Credito, y a partir de 1993 se manifest un crecimiento sustantivo en los recursos
destinados a este rubro. En 1996 los fondos destinados a becas representaron el 40% del
gasto total del CONACYT, contra el 29% en 1994. El destiny de los recursos de las becas
tambien ha registrado cambios. En 1994 el 55% del gasto en este rubro se destinaba a
financial studios en el pais y el 45% en el extranjero. En el 2000 estas proporciones fueron
de 65% y 35%, respectivamente, lo cual reflej6 los menores costs obtenidos por medio de
convenios con instituciones educativas extranjeras (CONACYT, 2001).

Uno de los mecanismos mas importantes que utiliza el CONACYT para distribuir recursos
financieros son los concursos de proyectos de investigaci6n abiertos a todas las
instituciones de investigaci6n y docencia. Existen dos tipos de convocatorias: nacionales y
regionales. En las convocatorias nacionales se concursa principalmente por proyectos de
investigaci6n bAsica y/o estrategica, a cargo de investigadores con doctorado de amplia
trayectoria. Las convocatorias regionales operan a trav6s de nueve delegaciones regionales,
y los recursos se orientan principalmente a proyectos de investigaci6n aplicada de impact
regional, a cargo de investigadores que con frecuencia tienen menores calificaciones










acad6micas. En ambos casos, los criterios de aprobaci6n de los proyectos son: calidad
acad6mica, pertinencia y cobertura regional, aportaci6n de fondos complementarios, trabajo
interinstitucional e interdisciplinario y formaci6n de recursos humans.

En 1998 se estableci6 el Programa de Modernizaci6n Tecnol6gica, el cual brinda apoyo
econ6mico al sector privado para adquirir servicios de consultoria a fin de diagnosticar la
problematica tecnol6gica de empresas individuals y realizar proyectos tecnol6gicos que
mejoren tanto los products como los process productivos (CONACYT, 2001).

El sistema CINVESTAV (Centro de Investigaciones y de Estudios Avanzados) fue creado en
1961 con el prop6sito de former investigadores especializados y de desarrollar
investigaciones originales en diferentes areas cientificas y tecnol6gicas. Inicialmente ubicado
en la Ciudad de M6xico, posteriormente abri6 otras unidades en los estados de Guanajuato,
YucatAn, Coahuila, Jalisco y Queretaro. En 1996 el CINVESTAV recibi6 el 7% de los gastos
federales en ciencia y t6cnica y empleaba al 7% de los investigadores del SNI (Casas et al.,
2000).

Diversas secretarias de estado (ej. SAGARPA, SEMARNAT, de Energia, de Economia y de
Desarrollo Social) tambien realizan investigaci6n cientifica y desarrollo tecnol6gico en Areas
de su competencia en institutes especializados, como los de Ecologia y de Tecnologia del
Agua, dependientes de la SEMARNAT. Otras instituciones que realizan tareas de
investigaci6n y desarrollo tecnol6gico en M6xico son:

* Instituciones de educaci6n superior (p6blicas y privadas). Las principles universidades
p6blicas que realizan investigaci6n son la Universidad Nacional Aut6noma de Mexico, la
Universidad Aut6noma Metropolitana y el Instituto Politecnico Nacional. Tres
universidades (dependientes de la SAGARPA) se dedican especialmente al sector
agropecuario: el Colegio de Postgraduados (CP), la Universidad Aut6noma Chapingo
(UACh) y la Universidad Aut6noma Agraria Antonio Narro (UAAAN). En afios recientes,
algunas universidades localizadas en los estados han comenzado programs de
investigaci6n, a menudo en asociaci6n con universidades estadounidenses. Entre las
instituciones privadas que realizan investigaci6n agropecuaria se destaca el Instituto
Tecnol6gico y de Estudios Superiores de Monterrey, orientado principalmente a los
agronegocios.
* Sector industrial, donde unas pocas empresas han desarrollado importantes capacidades de
investigaci6n y desarrollo, como por ejemplo, en biotecnologia aplicada a frutas y verduras.

Igual que en la mayoria de los pauses latinoamericanos, las instituciones p6blicas de
investigaci6n en M6xico fueron creadas con la misi6n de general tecnologias para el sector
p6blico mientras que las instituciones de educaci6n realizaban "ciencia pura" (Casas et al.,
2000; Katz, 2001). AdemAs, las instituciones se organizaron seg6n la concepci6n lineal de la
ciencia. El resultado fue un sistema fragmentado en el que las instituciones de investigaci6n










acumularon una considerable capacidad de trabajo pero interactuaban d6bilmente con
otras instituciones de investigaci6n y el sector productive.

En la decada del 90, M6xico comenz6 a transformar su sistema de investigaci6n, que era
dominado casi con exclusividad por el sector pdblico. En 1998 se promovi6 un amplio
debate sobre cuil deberia ser el marco regulatorio de la investigaci6n en M6xico. A partir
de dicho debate, la SEP, el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la
Repdblica, la Academia Mexicana de Ciencias y el CONACYT elaboraron la propuesta de
ley para el Fomento de la Investigaci6n Cientifica y Tecnol6gica, cuyo objetivo era crear un
nuevo marco regulatorio para estas actividades y para los apoyos otorgados por el
gobierno federal. La ley, aprobada a comienzos de 1999, establece que el Estado debe
fomentar la descentralizaci6n -territorial e institucional- de las actividades de
investigaci6n, asi como fomentar la vinculaci6n de las instituciones p6blicas de
investigaci6n con empresas.6 Tambien establece que los apoyos pdblicos deben distribuirse
mediante concursos y que las instituciones que reciban recursos pdblicos deben someterse
a evaluaciones externas peri6dicas.

Antes de la sanci6n de la ley, las instituciones p6blicas de investigaci6n estaban obligadas
a cumplir con la normatividad establecida por la Secretaria de Hacienda y Credito Piblico
y de la Contralorfa y Desarrollo Administrativo. Estas normas eran demasiado rfgidas para
la realizaci6n de tareas de investigaci6n y limitaban la capacidad operative de los
institutes pdblicos. Para subsanar esta deficiencia, la ley cre6 la figure juridica de los
Centros Piblicos de Investigaci6n, otorgandoles una mayor autonomia tecnica, operative y
administrative. La mayor autonomia implica que los Centros Piblicos pueden disponer de
la totalidad de los recursos que generen y con ello incentivar la captaci6n de recursos y la
interacci6n con agents que puedan proveer recursos.

En 1999 se autoriz6 la desgravaci6n impositiva de los incrementos en gastos de innovaci6n
en empresas y se permiti6 a las instituciones cientificas y tecnol6gicas importar insumos
libres de gravamenes. El CONACYT, junto con las Secretarfas de Hacienda y Credito
Piblico, Educaci6n Piblica y Comercio y Fomento Industrial, integra el comity
interinstitucional que eval6a las propuestas que presentan las empresas a fin de hacerse
acreedoras a dicho estimulo. Si bien a6n no ha pasado suficiente tiempo como para
evaluar este program, los primeros resultados muestran que su impact es debil. Ademas,
la experiencia de otros pauses indica que estos estimulos no son adecuados para las
pequefias empresas porque los months que 6stas pagan en impuestos son reducidos; en
cambio, estos programs pueden ser importantes para las grandes empresas, incluidas las
agroindustriales.

A fin de corregir la falta de interacci6n entire agents, en la d6cada del 90 se crearon una
series de programs y centros de vinculaci6n tecnol6gica y de transferencia de tecnologia.
Estos programs regulan las interacciones entire instituciones, pero como los cambios
dentro de las instituciones (en especial los incentives a los investigadores) han sido much

6 Cuando se prepare este document, el Congreso de la Uni6n discutia una reform sustancial del
sistema national de investigaci6n.










menores, el impact ha sido reducido. Por ejemplo, las instituciones de investigaci6n tienen
una fuerte tradici6n de mecanismos de decision centralizados y de poca colaboraci6n entire
ellas (Triomphe et al., 2001a). A pesar de que las decisions sobre las actividades a
emprender emanan en general de las autoridades de las instituciones, 6stas tienen poca
capacidad para imponerlas a los investigadores individuals pues no existen mecanismos
de control eficientes (por ejemplo, los investigadores tienen la estabilidad de los empleados
pdblicos y no existen mecanismos de control de calidad de las investigaciones).

Las nuevas political cientificas y tecnol6gicas han dado preferencia a las demands
tecnol6gicas para la definici6n de prioridades de investigaci6n y han propiciado una
creciente participaci6n del sector privado, otorgando apoyos especificos para promover la
vinculaci6n con centros de investigaci6n y desarrollo (Casas et al., 2000; Tapia, 1997).

3.1.1 Origen y utilizaci6n de recursos de investigaci6n
El financiamiento pdblico de la investigaci6n se ha reducido desde los afios 80 como parte
de las political de transformaci6n del Estado. El incremento observado a partir de 1991 se
debe a que desde ese afio se reportan como gasto de ciencia y tecnologia los recursos
asignados a fondos para el fortalecimiento de la infraestructura y capacidades cientificas y
para repatriar a cientificos mexicanos (Figura 4).

En 2001 los recursos destinados a todas las actividades de ciencia y tecnologia
representaron apenas el 0.44% del PBI. En 1997, 61timos datos disponibles, el gobierno
constitufa la principal fuente de financiamiento de las actividades cientificas (71% del total),
seguido por el sector privado (17%) y las instituciones de educaci6n superior (9%); y, por
61timo, el 2.5% de los fondos provinieron de fuentes extranjeras (RICYT, 2001).

En 1997 el 23% de los recursos se destin6 a investigaci6n basica, el 48% a investigaci6n
aplicada y el 29% a desarrollo experimental. La distribuci6n de estas actividades por sector
de ejecuci6n cambi6 sustancialmente en el
period que se analiza ya que la Millones de $ %
8,000 0.6
participaci6n de las instituciones de Gasto Federal
ensefianza superior en actividades de 7,000- % del gastolPBI / 0.5
investigaci6n cay6 del 54% en 1993 al 40% 6,000\ /
en 1997, mientras que la participaci6n de las \ 0.4
5,000 *
empresas aument6 del 10% al 20%. La 5,00
participaci6n de las instituciones sin fines de 4,000- ~ 0.3
lucro subi6 del 0.4% al 1.6% y la de las 3,0000.2
instituciones gubernamentales del 36% al 0
2,000 -
39% (RICYT, 2001). 0.1
1,000
La asignaci6n de recursos de investigaci6n 0 i, , 0.0
por sector econ6mico tambien cambi6 en 81 85 90 92 94 96 98 2000
respuesta a los cambios estructurales que Figura 4. Gasto federal en ciencia y tecnologia, en
experiment la economia mexicana. La millones de pesos a precious de 1994, y su porcentaje
proporci6n del gasto destinada al sector con respect al PBI.
Fuente: Elaborado con datos del INEGI, various anos.











agropecuario cay6 del 32% del total en 1993 al 22% en 1997, mientras que la proporci6n
destinada a desarrollos industriales y de tecnologia subi6 del 6% al 20% (Cuadro 2).

La asignaci6n del gasto de ciencia y tecnologia difiere de la distribuci6n de investigadores
por discipline cientifica. Seg6n los 61timos datos disponibles, en 1995 apenas el 17% de los
investigadores se dedicaban a ingenieria y desarrollos tecnol6gicos, el 12% a Ciencias
M6dicas, el 7% a Ciencias Naturales y Exactas, el 3% a Ciencias Agricolas y el 59% a
Ciencias Sociales (RICYT, 2001). En la decada del 90 M6xico hizo un important esfuerzo
para aumentar la cantidad de profesionales con studios de postgrado. La cantidad de
estudiantes que obtuvieron el titulo de maestro aument6 193% entire 1990 y 1997 y el de
doctors 232% (Cuadro 3). Estos datos registran 6nicamente a estudiantes en universidades
mexicanas. Los mayores aumentos se registraron en las areas de ingenierfa y tecnologia y de
Ciencias Agricolas (RICYT, 2001).



Cuadro 2. Gasto en ciencia y tecnologra por objetivo socioeconomic (en porcentaje).
Ano 1993 1994 1995 1996 1997
Agriculture, silvicultura y pesca 32.1 23.6 22.6 22.7 22.0
Desarrollo industrial y de tecnologia 5.8 24.5 25.9 21.3 20.0
Energia 14.1 6.6 5.7 7.2 7.4
Infraestructura 2.6 3.1 4.0 9.7 5.3
Medio ambiente 1.7 2.6 3.6 8.5 11.8
Salud (excluida la contamination) 19.6 14.6 16.0 10.8 12.4
Desarrollo social y servicios sociales 5.1 10.3 4.0 6.1 6.1
Tierra y atmosfera 5.3 2.6 1.7 1.0 1.0
Promocion general del conocimiento 8.4 6.4 10.7 3.8 4.3
Sin especificar 5.3 5.6 5.9 9.0 9.7
Total 100 100 100 100 100
Fuente: RICYT (2001).


Cuadro 3. Gasto en ciencia y tecnologia por disciplines (en


porcentaje).


Maestrias 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Naturales y Exactas 389 530 401 516 568 633 616 810
Ingenieria y Tecnologia 852 1017 1009 977 1345 1614 2025 2172
Ciencias Medicas 295 265 323 258 362 533 536 639
Ciencias Agricolas 296 255 255 276 368 373 431 530
Ciencias Sociales 2172 2565 2667 2738 2896 4824 4505 6778
Humanidades 942 880 1094 1364 1642 2031 3051 3580
Total 4946 5512 5749 6129 7181 10008 11164 14509
Doctorados
Naturales y Exactas 84 69 80 83 120 107 123 219
Ingenieria y Tecnologia 8 11 27 32 40 55 62 119
Ciencias Medicas 35 41 36 42 53 59 103 134
Ciencias Agricolas 4 3 9 5 10 20 48 64
Ciencias Sociales 98 97 100 95 124 161 236 191
Humanidades 40 17 61 95 141 117 162 166
Total 269 238 313 352 488 519 734 893
Fuente: RICYT (2001).










4. Organizaci6n del sistema national de
investigaci6n agropecuaria (SNIA)

En M6xico no existe un sistema formal que coordine las actividades de las diferentes
instituciones de investigaci6n agropecuaria. En la segunda mitad de la decada del 90 el
INIFAP impuls6 la creaci6n de dicho sistema pero esos esfuerzos no cristalizaron (Kondo,
1999). Sin embargo, existe un sistema national de facto en el cual interact6an agents
pdblicos y privados que llevan a cabo investigaci6n y extension agropecuaria. Las
principles instituciones dentro del sistema de investigaci6n agropecuario son:

* La Secretarfa de Agricultura, Ganaderfa, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentaci6n
(SAGARPA), a trav6s de sus instituciones de investigaci6n y docencia: INIFAP, el CP, la
UACh y la UAAAN;
* Los Institutos Tecnol6gicos Agropecuarios dependientes de la SEP;
* Las Facultades de Agronomia y Veterinaria de las universidades estatales;
* Los Consejos Estatales de Ciencia y Tecnologia; y
* Los Patronatos de Apoyo a la Investigaci6n y las fundaciones estatales PRODUCE para
fomento y apoyo a proyectos con orientaci6n hacia la transferencia de tecnologia.

Los patronatos y las fundaciones fueron creados para diversificar el financiamiento de la
investigaci6n agropecuaria y permitir una mayor participaci6n de los productores en la
definici6n de las prioridades de investigaci6n. Pero como en general estas instituciones
fueron creadas desde el gobierno y no por los agents activos en cada estado, la
participaci6n real de los productores en las mismas es muy variable.

Al igual que el resto del sistema national de investigaci6n, los sistemas de investigaci6n y
extension agropecuaria en M6xico se organizaron a partir de la vision lineal de la ciencia. A
pesar de los cambios introducidos en afios recientes (ver mas adelante), esta concepci6n
todavia predomina en el sistema pdblico de investigaci6n. A menudo los mecanismos de
comunicaci6n entire los diferentes agents dentro del sistema de innovaci6n (investigadores,
extensionistas y usuarios de tecnologias) no funcionaban con la intensidad necesaria y, en
consecuencia, las tecnologias generadas no resultaban adecuadas a los requerimientos de
los usuarios (Casas et al., 2000). En general, las interacciones entire instituciones de
investigaci6n y entire 6stas y las de extension se concentraban en los estratos directives, con
poca interacci6n a nivel de investigadores y t6cnicos. A su vez, los productores no tenian
ninguna capacidad de influir sobre la organizaci6n de las instituciones de investigaci6n.
Como respuesta a esta falta de interacci6n, diversos agents comenzaron a buscar fuentes
alternatives de tecnologias. Asi, algunos productores desarrollaron t6cnicas propias (ej., la
siembra de trigo en camas7) o empresas proveedoras de insumos o comercializadoras de
products las importaron del exterior (p. ejemplo, frutas y hortalizas para exportaci6n).

En algunos casos, las instituciones de investigaci6n y extension tambien funcionaron como
soporte t6cnico de las political p6blicas sociales y de fomento a la producci6n agropecuaria


7 Ken Sayre, comunicaci6n personal, 2001.










que subsidiaban el uso o compra de determinados paquetes tecnol6gicos. Estos programs
adolecian basicamente de cuatro problems. Primero, las tecnologias promovidas eran
elegidas a nivel del gobierno federal, con poca interacci6n con los usuarios y sin tender a
diferencias regionales (Kondo, 1999). Segundo, los programs enfatizaban la transferencia
de maquinaria e insumos fisicos, con poca atenci6n a la capacitaci6n de los productores en
el uso de los mismos (Triomphe et al., 2001). Tercero, el servicio de extension agricola se
consideraba como un eslab6n que vinculaba los resultados de la investigaci6n con los
programs de fomento pero no transferia informaci6n de los productores a los
investigadores. Cuarto, se fijaban metas que se podian cuantificar fAcilmente (ej., cantidad
de subsidies entregados o sembradoras compradas) desatendiendo components menos
obvious pero cruciales para el 6xito de los programs (ej., entrenamiento en el uso de las
maquinarias entregadas).

A pesar de que las zonas de temporal y tropicales representan casi tres cuartas parties de la
superficie agricola mexicana, la investigaci6n pdblica ha dado prioridad a las tierras de
riego, en las que se concentran los productores comerciales. Las investigaciones dirigidas a
este grupo en general se realizan en el campo experimental y se especializan por cultivos,
partiendo de la premisa de que el productor dispone de medios para incorporar
innovaciones tecnol6gicas (Jimenez, 1996). Esta vision parcial de la producci6n
agropecuaria y de los process de innovaci6n ha disminuido la efectividad de las
instituciones de investigaci6n.

El financiamiento pdblico de la investigaci6n dedicada al sector agropecuario cay6
considerablemente desde 1981, tanto en terminos absolutos como relatives al total del gasto
pdblico en ciencia y tecnologia. La caida de las inversiones p6blicas en investigaci6n
agropecuaria afect6 fuertemente a todas las instituciones (Cuadro 4) y las forz6 a buscar
nuevas fuentes de financiamiento.

La mayor parte de los recursos federales destinados a investigaci6n agropecuaria se
canalizan al INIFAP, ya que esta instituci6n se dedica exclusivamente a tales actividades,
mientras que las universidades agrarias
dedican una gran parte de sus recursos a la Otros 11%
docencia (Figura 5). UAAAN 5%


Cuadro 4. Financiamiento public a las principles UACH 6%
instituciones de investigation y docencia
.INIFAP 63%
agropecuarias (millones de dolares estadounidenses).
1981 1990 1995 CP 15% -


INIFAP 106 58 48
Colegio de Postgraduados 53 20 21
Universidad Autonoma de Chapingo 65 52 47
Universidad Autonoma Agraria
Antonio Narro 16 22 22
Fuente: SHCP, citado por OCDE, 1997.


Figura 5. Distribucion del gasto federal en ciencia y
tecnologra en agriculture, ganaderia y desarrollo rural
en 1997 (por institution).
Fuente: SHCP. Cuenta de la Hacienda Piublica Federal. 1997.










4.1 Evoluci6n de la investigaci6n agropecuaria
Si bien en el siglo XIX se crearon en M6xico varias escuelas y universidades agrarias, la
investigaci6n agropecuaria modern apenas se inici6 a comienzos del siglo XX. En la
decada del 40 se establecieron la Oficina de Estudios Especiales (por un convenio entire la
Fundaci6n Rockefeller y la Secretarfa de Agricultura y Ganaderfa), el Instituto de
Investigaciones Agricolas y el Instituto de Investigaciones Pecuarias (Fernandez-Cornejo y
Shumway, 1997). En el decenio siguiente se crearon el Instituto de Investigaciones
Forestales y el Colegio de Postgraduados (CP). En 1960 la Oficina de Estudios Especiales y
el Institute de Investigaciones Agricolas se unieron para former el Instituto Nacional de
Investigaciones Agricolas. En 1962 el Instituto de Investigaciones Forestales se transform
en el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, y en 1963 el Instituto de
Investigaciones Pecuarias se transform en el Instituto Nacional de Investigaciones
Pecuarias. En 1985 los tres institutes se integraron para former el actual INIFAP.

Las reforms a las political cientificas y tecnol6gicas introducidas en la decada del 90
tambien afectaron a las instituciones ligadas al sector agropecuario. Las caracteristicas
fundamentals de la reform en el sector fueron una mayor descentralizaci6n de las
definiciones de prioridades y de los mecanismos de asignaci6n de recursos. En sintesis, la
filosofia de la transformaci6n consisti6 en el cambio de un sistema cientifico centralizado a
un sistema de innovaci6n dirigido por la demand de tecnologias (Paredes y Moncada,
2000). No obstante, el impact de estas reforms a6n es reducido, fundamentalmente por
la dificultad de cambiar la mentalidad de los empleados pdblicos encargados de planear y
ejecutar las political y actividades de investigaci6n.

4.2 Organismos de financiamiento
El grueso de los recursos para investigaci6n agropecuaria provienen del gobierno federal.
Sin embargo, los gobiernos estatales destinan cada vez mas recursos para solucionar
problems en sus comunidades y municipios, generalmente como complement de los
programs federales (como PROCAMPO) o financiando organismos estatales de
investigaci6n. Los recursos estatales se canalizan a trav6s de los Consejos Estatales de
Ciencia y Tecnologia y complementan las acciones del CONACYT y de las Fundaciones
Produce. Los Consejos estatales apoyan proyectos de investigaci6n, difusi6n cientifica y
tecnol6gica y formaci6n de recursos humans. Actualmente existen 13 Consejos Estatales
integrados en una red.

Las inversiones privadas, en particular las de origen mexicano, estan adquiriendo cada
vez mayor importancia. Las empresas utilizan tres estrategias diferentes. Algunas
financial proyectos de su interns en centros de investigaci6n que no pertenecen a la
empresa; otras invierten en la formaci6n de equipos internos de investigaci6n. Finalmente,
algunas empresas combinan las dos estrategias anteriores. Algunos ejemplos dentro de
esta categoria son el Grupo MASECA, Nestl6, Novartis, Monsanto, el Grupo Bimbo, la
industrial maltera, la industrial harinera y la industrial aceitera.










Otra modalidad de financiamiento privado para la investigaci6n son los patronatos de
apoyo a la investigaci6n, formados con el prop6sito de solucionar problems que afectan
directamente a sus agremiados. Los primeros patronatos se crearon por decretos estatales
para funcionar como entidades de sanidad vegetal y combatir plagas agricolas.
Dependiendo de si fueron promovidos por los antiguos institutes de investigaci6n
agricola o pecuaria, los patronatos se dividen en agricolas o pecuarios y tienen diferentes
esquemas de direcci6n, de recaudaci6n de fondos y de provision de servicios.

Los patronatos agricolas obtienen recursos mediante cuotas directs de sus miembros,
cuotas por uso de agua e impuestos a la producci6n y/o venta de insumos votados por los
propios productores. Por ejemplo, el Patronato de Sonora habia fijado en 1995 un
impuesto del 0.5% sobre el valor de cada tonelada de trigo producida y de 2 d6lares por
tonelada exportada. Los patronatos pecuarios se financiaron inicialmente con la donaci6n
de terrenos para instalaciones, tierras para experimentaci6n y aportaciones financieras
iniciales. Estos patronatos recaudan fondos por medio de diversos esquemas, por ejemplo,
"medianias" entire la SAGARPA y las organizaciones para la crfa y engorda de ganado. En
general, los patronatos pecuarios tienen mayores dificultades para recaudar recursos de
sus asociados (Polanco Jaime, 1996).

Siguiendo el ejemplo del Patronato para la Investigaci6n y Experimentaci6n Agrfcola del
Estado de Sonora (el primero en crearse en 1969 y hoy el mas importante, el INIFAP
foment6 la replica del modelo en otros estados. En 1995 habia 56 patronatos, pero s61o 31
se mantenian activos (Polanco Jaime, 1996). Algunos patronatos pueden movilizar mis
recursos que las Fundaciones Produce de sus respectivos estados (ej. en los estados de
Mexico y Sonora).

Los Fideicomisos Instituidos en Relaci6n con la Agricultura (FIRA) del Banco de M6xico
financial fundamentalmente actividades de extension y destinan algunos recursos a la
investigaci6n. FIRA cuenta con centros de demostraci6n, sobre todo en temas de
ganaderia y de labranza de conservaci6n. Los fondos provienen de organismos
internacionales y de recursos fiscales. A fines de la decada del 90, FIRA inici6 un process
de revision de sus actividades para incrementar las interacciones con institutes de
investigaci6n y universidades. Las transferencias del gobierno a FIRA pasaron de US$13
millones en 1979 a US$70 millones en 1995. Las actividades de FIRA se caracterizan por el
mismo enfoque no participativo de los otros programs de difusi6n tecnol6gica.

Los recursos pdblicos para investigaci6n son complementados con financiamientos
externos. Dos de las fuentes extranjeras mas importantes son el BID y el Banco Mundial.
Estos bancos no financial directamente las actividades de investigaci6n, sino que otorgan
creditos a los gobiernos nacionales o estatales, los cuales deben aportar una contraparte.
La importancia de estos prestamos no es tanto el monto de los mismos, sino que
comprometen por various afos a los gobiernos a dedicar un volume especifico de recursos
a la investigaci6n, disminuyendo la variabilidad del financiamiento pdblico.










Algunos gobiernos extranjeros, principalmente de pauses industrializados, han contribuido
con recursos para investigaci6n cuando existen problems de interns mutuo, por ejemplo,
en campafas fitosanitarias y zoosanitarias o de conservaci6n del ambiente y de recursos
forestales. Otras fuentes de fondos externos son las fundaciones (ej. las Fundaciones
McNight, Kellogg, Ford y Rockefeller) y las universidades extranjeras (ej. el program
Mexus de la Universidad de California, o los fondos que el Servicio de Investigaci6n
Agricola del Departamento Estadounidense de Agricultura (USDA) asigna a universidades
del Midamerica International Agricultural Consortium de la Universidad Estatal de
Oklahoma, Universidad Estatal de Iowa, la Universidad de Missouri, la Universidad de
Nebraska y la Universidad Estatal de Kansas). Estos 61timos programs son importantes no
s6lo por los fondos que aportan sino por los contacts que se establecen entire centros de
investigaci6n mexicanos e instituciones de excelencia americanas.

4.3 Organismos administradores de fondos de investigaci6n
Si bien los organismos responsables de la administraci6n del financiamiento de la
investigaci6n son, principalmente, instituciones pdblicas, la iniciativa privada, y los
productores agropecuarios en particular, desempefan un papel cada vez mis
preponderante. Las instituciones federales mas importantes son la SAGARPA, la SEP y la
SEMARNAT. La SAGARPA, como cabeza del sector, administra la mayoria de los recursos
pdblicos para investigaci6n agropecuaria y forestal y para actividades de transferencia de
tecnologia.

Las Fundaciones Produce, creadas en 1995 como parte del program Alianza para el
Campo, son asociaciones de productores constituidas como asociaciones civiles sin fines de
lucro (Paredes y Moncada, 2000). Las Fundaciones financial proyectos de investigaci6n y
de transferencia de tecnologia en respuesta a las demands de los productores
agropecuarios y de otros usuarios. Las Fundaciones Produce tienen una instancia national
de coordinaci6n, la COFUPRO. Las estrategias de las Fundaciones y de COFUPRO fueron
desarrolladas en colaboraci6n con el IICA y el ISNAR.

Las Fundaciones Produce interact6an activamente con el CONACYT, otras instituciones
p6blicas de financiamiento dirigido al sector agropecuario (ej., FIRA y el Fondo de
Capacitaci6n e Inversi6n del Sector Rural) y otras fundaciones (ej. Fundaci6n Mexicana
para el Desarrollo Rural). Las interacciones a nivel international incluyen el Consorcio de
Universidades Agricolas del Medio-Oeste Norteamericano, el sistema de la Universidad de
Texas A&M, la FAO, el IICA y various centros del CGIAR, en especial el CIMMYT, el CIAT,
el IWMI y el ISNAR.

La caracteristica principal de las Fundaciones Produce es la descentralizaci6n de las
decisions y de la administraci6n, que fueron delegadas a los niveles estatales. Las
prioridades son establecidas por los agents interesados en las actividades de las
Fundaciones, especialmente los productores agropecuarios. Desde su creaci6n, las
Fundaciones Produce han realizado una series de foros regionales en colaboraci6n con los
Sistemas Regionales del CONACYT para detectar los problems de los sistemas o
products agropecuarios predominantes y para definir prioridades en la asignaci6n de los










recursos destinados a la investigaci6n. En estos foros participan productores, investigadores
y funcionarios pdblicos. El grado de participaci6n de los productores en las decisions de
las Fundaciones varia entire los diferentes estados.

Las Fundaciones son responsables de administrar y asignar los fondos del program
Alianza para el Campo. Otra innovaci6n institutional es la creaci6n de un fideicomiso con
un mecanismo mediante el que los aportes privados (incluidos los de los productores
agropecuarios) son complementados con aportes equivalentes de los gobiernos federal y
estatal. En algunos estados, los productores agropecuarios y empresas privadas
complementan los recursos pdblicos (Paredes y Moncada, 2000).

Las Fundaciones Produce buscan fomentar la interacci6n entire agents del sistema de
innovaci6n agropecuario y diversificar las fuentes de financiamiento de la investigaci6n. El
mayor problema de este esquema es que el financiamiento que otorgan las Fundaciones no
es complement sino sustituto del financiamiento pdblico. De esta manera, la demand de
tecnologias tiene un peso excesivo en la determinaci6n de la carter de proyectos de
investigaci6n, se favorecen proyectos que requieren menor plazo de ejecuci6n frente a
desarrollos de mas largo plazo y se discrimina en contra de las lines de investigaci6n mis
innovadoras. Ademas, aumenta el n6mero de investigadores asignados a tareas de
validaci6n, difusi6n y capacitaci6n, en detrimento de actividades de investigaci6n de
median y largo plazo.

4.4 Organismos ejecutores de la investigaci6n agropecuaria
Si bien M6xico tiene una masa de investigadores en ciencias agropecuarias important y de
alta calidad, el sistema de investigaci6n esta fragmentado y ofrece pocas oportunidades
para la colaboraci6n interinstitucional y con otros agents del sistema de innovaci6n.

Internamente, las instituciones de investigaci6n agropecuaria tienen mecanismos muy
centralizados de definici6n de prioridades y de administraci6n de los proyectos de
investigaci6n. En general, las interacciones entire instituciones se establecen en el Ambito de
los niveles decisorios, pero hay pocas actividades conjuntas entire los investigadores. Estas
caracteristicas tambien se aplican, en gran media, a las empresas privadas que realizan
tareas de investigaci6n.

Ademas, estas instituciones tienen pocos mecanismos de control de la calidad de los
programs de investigaci6n. Los salaries de los investigadores son bajos (comparados con
los pagados en instituciones similares extranjeras y con el costo de vida en M6xico), lo cual
los obliga a buscar otras fuentes para complementary sus ingresos. Los tres mecanismos mis
comunes son el SNI, la docencia y los trabajos de consultoria. Si bien el ingreso al SNI
introduce un mecanismo de control de calidad, 6ste induce a los investigadores a trabajar
en proyectos que permitan publicar en revistas con arbitraje. Este mecanismo desincentiva
los trabajos interdisciplinarios y las interacciones con otros agents dentro del sistema de
innovaci6n. Por su parte, los trabajos de consultoria no permiten realizar actividades de
investigaci6n de envergadura dado que requieren respuestas rapidas.










El nimero de instituciones p6blicas que realizan investigaci6n agropecuaria en M6xico
aument6 en los 61timos 20 afos. En 1973 se habian identificado 76 instituciones p6blicas de
investigaci6n (GonzAlez et al., 1976), mientras que en un censo elaborado por el INIFAP en
1998 se registraron 122 instituciones. Varias de las nuevas instituciones eran universidades
que fortalecieron sus actividades de investigaci6n, como la Universidad de Tamaulipas, o
institutes estatales de investigaci6n, como los de Tabasco, Guanajuato y Sonora. La
mayoria de estas instituciones tienen programs de investigaci6n muy debiles.

El INIFAP es la principal instituci6n mexicana de investigaci6n agropecuaria. En el afo
2000 tuvo un presupuesto de US$70 millones y una plantilla de 1,300 investigadores
distribuidos en 81 estaciones experimentales y 6 Centros Nacionales de Investigaci6n
Disciplinaria. En 1998 el INIFAP mantenia 100 programs agricolas, 20 pecuarios y 60
forestales.

El mandate inicial del INIFAP enfatizaba las tareas de investigaci6n en tecnologias
agropecuarias y forestales y la formaci6n de recursos humans. En 1996 este mandate se
ampli6 para incluir el studio del manejo de los recursos naturales. Si bien el mandate
institutional excluye la extension agricola, la mayor parte de los proyectos se vinculaban
con las prioridades del program Alianza para el Campo, es decir, investigaci6n adaptativa
y apoyo a process de transferencia.

A partir de 1995, el esquema de financiamiento del INIFAP cambi6 substancialmente. El
gobierno federal pas6 a financial 6nicamente los gastos de estructura salariess y
mantenimiento) y los recursos destinados a gastos operatives se canalizaron a trav6s de las
Fundaciones Produce. Actualmente, los investigadores tienen que buscar fondos
operatives negociando proyectos con las Fundaciones y otras fuentes de financiamiento.

El metodo principal para definir las prioridades de investigaci6n del INIFAP es la
integraci6n de cuerpos colegiados de experts por sistema-producto. Sin embargo, los
nuevos esquemas de financiamiento estan generando un sistema paralelo de definici6n de
prioridades mas descentralizado y dirigido por las demands tecnol6gicas.

El INIFAP estaba regulado por el regimen de la administraci6n pdblica, que le imponia
normas estrictas de manejo de fondos y de personal. Hasta septiembre del 2001 estuvo
constituido como un organismo pdblico desconcentrado. Mediante decreto presidential, a
partir del 2 de octubre de 2001 se transform en un organismo pdblico descentralizado, lo
que le permit contar con patrimonio propio, disponer de los recursos que genera, poner
en march programs de estimulos econ6micos a sus investigadores y tener su propio
6rgano de gobierno. Cuando se escribi6 este document, se estaba elaborando un
Convenio de Desempeio, uno de los requisitos para convertirse en Centro Piblico de
Investigaci6n.

A partir de abril de 2002, el INIFAP introdujo un program de estimulos econ6micos a los
investigadores basado en su productividad (publicaciones, generaci6n de tecnologias,
actividades de transferencia, etc). Se estimaba que este program beneficiaria a la tercera










parte de los investigadores del Instituto con mayor puntuaci6n en sus evaluaciones.
Igual que otras instituciones p6blicas de investigaci6n de America Latina, el INIFAP cre6
la Fundaci6n Mexicana para la Investigaci6n Agropecuaria y Forestal, A.C. (FUMIAF), con
el prop6sito de manejar recursos externos al margen de las regulaciones formales
impuestas por el regimen de administraci6n del sector pdblico. A pesar de haber
establecido convenios con varias empresas agroalimentarias, el impact de esta fundaci6n
en la generaci6n de recursos adicionales ha sido limitado.

El INIFAP ha hecho un esfuerzo important para capacitar a sus investigadores; en 1999
un 80% de ellos tenia studios de postgrado y mas de 15 afos de experiencia (Kondo,
1999). Sin embargo, este esfuerzo no tuvo correlate en las political de personal, ya que el
INIFAP ha afrontado problems para retener a sus investigadores mas capaces,
especialmente cuando han obtenido titulos de postgrado en universidades extranjeras. Los
datos anteriores, ademas indican dos problems importantes en las political de personal
professional. El primero es el envejecimiento de sus investigadores.8 El segundo es la falta
de personal de apoyo a los profesionales mas capacitados. El resultado es que doctors y
maestros terminan haciendo trabajos que requieren menor capacitaci6n o no trabajan por
falta de personal de apoyo.

El CP, la UACh y la UAAAN realizan fundamentalmente docencia complementada con
investigaci6n. La investigaci6n que se realize en estos centros de docencia en general
constitute parte de la formaci6n de recursos humans. En los 61timos 10 afos estas
instituciones se han transformado, dando mayor espacio para las actividades de
investigaci6n de sus profesores y a la interacci6n con usuarios de tecnologia. Esto se ha
derivado de las presiones externas para incrementar la vinculaci6n con el sector
productive, de las exigencias requeridas para mantener la categoria de Centro Piblico de
Investigaci6n y de la necesidad de general recursos adicionales a las transferencias del
gobierno federal.

El CP tiene una presencia important en diferentes regions. En los 61timos afos ha hecho
un gran esfuerzo para mejorar la formaci6n de su plantel docente. En el 2000 el CP tenia
614 profesores, de los cuales el 41% tenia el grado de doctor. En ese mismo aio, 31 de los
39 programs de postgrado del CP figuraban en el padr6n de excelencia del CONACYT.
Su presupuesto era de aproximadamente de 38 millones de d6lares. En el 2001 el CP se
constituy6 en un Centro Piblico de Investigaci6n (Colegio de Postgraduados, 2001).

Las universidades no agricolas tambien realizan investigaci6n relacionada con el sector
agropecuario. En 1973 el CP identific6 6 universidades que realizaban investigaci6n
agropecuaria (GonzAlez et al., 1976), mientras que en 1998 el INIFAP report 88
universidades. La gran mayoria de las universidades (sobre todo aquellas ubicadas en los
estados) reportan como actividades de investigaci6n las tesis de sus estudiantes, pero no
tienen programs encabezados por acad6micos con reconocimiento national. Las


8 tste es un problema com6n en todos los institutes de investigaci6n y pocos han desarrollado political explicitas
de renovaci6n de sus cuadros de investigadores.










universidades con programs de investigaci6n propiamente dichos son aquellas que
cuentan con programs de postgrado, tales como la UNAM, la UAM, la Universidad de
Chihuahua, la de Tamaulipas, la de YucatAn y algunos Institutos Tecnol6gicos
Agropecuarios.

Las escuelas de agronomia y veterinaria de las instituciones de educaci6n superior
tambien realizan actividades de investigaci6n agropecuaria. En algunas de estas
instituciones se han creado centros especiales como el Centro de Investigaci6n y de
Estudios Avanzados (CINVESTAV) del Instituto Polit6cnico Nacional, el Centro para la
Innovaci6n Tecnol6gica (CIT) de la Universidad Nacional Aut6noma de M6xico, los
centros regionales del CP y la Universidad Aut6noma de Chapingo. Finalmente, se ha
fortalecido el sistema de educaci6n tecnol6gica agropecuaria (DGETA) de la Secretarfa de
Educaci6n Piblica (Morales y G6mez, 1996).

Ademas de financial investigaci6n a trav6s de sus programs de subsidies, el CONACYT
opera directamente centros de excelencia en investigaci6n agropecuaria, entire los que se
encuentran el Centro de Investigaciones Cientificas de YucatAn, especializado en
agriculture tropical, y el Centro de Investigaciones en Alimentaci6n y Desarrollo, con
sede en Sonora, especializado en manejo de poscosecha de hortalizas, granos y frutales.

Los cambios en la reglamentaci6n y financiamiento de las instituciones de investigaci6n
favorecieron el surgimiento de nuevas asociaciones de agents interesados en encontrar
soluciones t6cnicas a problems comunes. Un ejemplo es el Consorcio T6cnico del Noreste
de M6xico, constituido como una Sociedad Civil, que tiene como socios a la Universidad
Aut6noma de Tamaulipas, la Universidad Aut6noma de Nuevo Le6n, la Universidad
Aut6noma Agraria Antonio Narro, el INIFAP y organizaciones de productores de
Tamaulipas, Nuevo Le6n y Coahuila. Este consorcio estableci6 una alianza estrategica con
la Universidad de Texas A&M (Tewolde et al., 2001).

El CGIAR tiene una presencia important en M6xico. En virtud de que su sede esta
ubicada en M6xico, el CIMMYT es el centro mas active en el pais en cuanto a
mejoramiento genetico y desarrollo de tecnologias de manejo de cultivos. El CIMMYT
interact6a con las principles instituciones de investigaci6n agropecuaria, varias
Fundaciones Produce, gobiernos estatales y el Gobierno Federal. Otros centros activos en
Mexico son el CIAT, el ICARDA, el ICRAF y el IWMI.

El sector privado tambien ha comenzado a realizar investigaciones agropecuarias. En
1973 el CP habia identificado s61o una instituci6n privada que realizaba investigaci6n,
mientras que en el censo elaborado por el INIFAP se identificaron 20. La mayor parte de
las empresas identificadas son empresas de semillas. Otro rubro important desarrollado
por el sector privado es la biotecnologia; en particular el Grupo Pulsar se ha convertido
en uno de los mayores productores mundiales de variedades transg6nicas de hortalizas.










La agroindustria ha desempefado un papel important en la generaci6n y transferencia de
tecnologias. En general, a mayor grado de concentraci6n del subsector, mayor ha sido la
participaci6n de la industrial en el process de cambio tecnol6gico. Por ejemplo, las
industries tabacaleras y cerveceras forman dos duopolios. En el caso del tabaco, las
empresas han establecido contratos con productores en los que se estipulan las tecnologias
de producci6n, los months a producer y los precious de compra. En el caso de la industrial
cervecera, ambas empresas se asociaron con el INIFAP en una nueva empresa que
desarrolla nuevas variedades y paquetes tecnol6gicos que despues se ofrecen a los
productores. Las dos principles empresas productoras de harina de maiz tambien han
buscado una mayor interacci6n con los productores y con el INIFAP a fin de desarrollar
materials geneticos que respondan a las necesidades de la industrial harinera (Salcedo,
1999). Las hortalizas para exportaci6n han sido otro rubro en que el sector privado ha
desempefado un papel fundamental en el desarrollo de tecnologias de producci6n y
comercializaci6n (Calvin y Barrios, 1999).

Los productores agropecuarios tambien han desarrollado tecnologias propias. Por ejemplo,
en ciertas zonas del estado de Chiapas, los pequefos agricultores tradicionalmente
sembraban granos tierras comunales dentro de un sistema con largos periods de barbecho.
Estas tierras tienen pendientes muy pronunciadas y no pueden cultivarse con t6cnicas
convencionales. La titulaci6n de tierras a principios de la d6cada del 90 indujo una
intensificaci6n de las prActicas agricolas y el abandon de los barbechos. Los productores
desarrollaron una t6cnica de labranza cero basada en el uso de herbicidas y siembra manual
(Mauricio Bellon, comunicaci6n personal, 2001). Se desconoce el origen de este paquete
tecnol6gico y ninguna instituci6n ha reivindicado el cr6dito por su desarrollo.

Tambien se han identificado importantes tecnologias desarrolladas por los productores en
Areas irrigadas del Bajio y del Valle del Yaqui (Triomphe et al., 2001; Sayre y Moreno Ramos,
1997). En ambos casos, los productores experimentaron diferentes t6cnicas de irrigaci6n,
labranza y rotaciones de cultivos con el fin de reducir el uso de agua. En toda esta labor los
productores interactuaron con investigadores individuals de instituciones pdblicas, centros
internacionales y empresas privadas.

4.5 Extensi6n agropecuaria
De 1942 a 1950 la organizaci6n y el enfoque de la extension agricola sufrieron ml6tiples
cambios y los recursos para operar con que contaba eran escasos. En contrast, la red de
estaciones experimentales se desarroll6 considerablemente. Hacia 1954 la extension se
concentr6 en las zonas de riego, y por primera vez participaron en su programaci6n
productores organizados. Con el apoyo de las fundaciones Rockefeller y Ford, se realizaron
importantes programs para apoyar los cultivos de maiz y trigo en los reci6n creados
distritos de riego marginandose a los pequefos productores de las zonas de temporal. En
1966 se trat6 de reducir la brecha entire los servicios de investigaci6n y extension,
asignandole a la 61tima mayores recursos humans y financieros. Sin embargo, reci6n en
1971 se cre6 la Direcci6n General de Extensi6n en la Secretarfa de Agricultura. El n6mero de
extensionistas pas6 de 268 en 1962 a 1,583 en 1971 (Zuloaga y Perez ,1996).










En 1981 se cancel esa Direcci6n y sus actividades se transfirieron al Instituto Nacional de
Investigaciones Agricolas y a los distritos de riego y temporal. Entre 1977 y 1979, el servicio
de extension lleg6 a contar con 21,500 t6cnicos, de los cuales el 57% estaba asignado a zonas
de temporal.

A partir de 1990, el gobierno promovi6 la asistencia tecnica privada impulsando la
repartici6n de costs entire el gobierno y los productores. El mecanismo para lograrlo ha
sido la celebraci6n de contratos director entire productores y consejeros privados. Un
antecedente de este process es el Programa de Reembolso de Asistencia Tecnica del FIRA,
que apoya a los productores de bajos ingresos financiando en forma decreciente y por cinco
afos los servicios de asesoria proporcionados por empresas privadas. Los agricultores mis
pobres continuaron recibieron asesorfa t6cnica gratuita de acuerdo con el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL).

A continuaci6n se mencionan algunas caracteristicas actuales de la extension agricola
(Zuloaga y Perez, 1996):
* Su organizaci6n es inadecuada porque las areas administrativas y normativas predominan
sobre el area operative.
* Carece de presupuesto suficiente y oportuno, cuenta con poca diversificaci6n de fuentes de
financiamiento y existe una virtual ausencia de productores en la planeaci6n y evaluaci6n
de actividades.
* Insuficiencia de recursos humans. En 1996 se tenfan cubiertas s6lo 372 de 2,000 plazas de
extension agricola.
* Utiliza s61o el m6todo de extension "capacitaci6n y visit" para tender una diversidad de
condiciones agron6micas y socioculturales y minimize el vinculo con el INIFAP.

A pesar de los cambios introducidos en los sistemas de investigaci6n y extension, las
interacciones entire ambos sistemas contin6an siendo escasas, lo mismo que las
interacciones con los productores. El sistema pdblico de extension a6n se estructura de
arriba hacia abajo. Estas caracteristicas se han mantenido en algunos programs de apoyo
que, si bien privilegian el abastecimiento de insumos por canales comerciales, han
mantenido la provision de servicios de asesoramiento tecnol6gico en manos de los
administradores de los programs (FAO y SAGARPA, 2000). El desarrollo de servicios
privados de extension ha sido escaso, aunque en algunos estados como Sonora y Sinaloa se
han dado cambios importantes.

En una evaluaci6n reciente de la Alianza para el Campo se menciona que un poco mas de la
tercera parte de los beneficiaries de este program recibi6 asesoria t6cnica junto con el
subsidio. En la mayoria de los casos, estos servicios fueron proporcionados por
extensionistas pdblicos, proveedores y t6cnicos independientes. Al mismo tiempo, se sefala
que el 63% de los beneficiaries opinaron que requerian asesoria t6cnica y/o capacitaci6n,
especialmente para emprender nuevas actividades. Por 61timo, s61o el 50% se mostr6
dispuesto a pagar por el servicio (FAO y SAGARPA, 2000). Las discrepancies entire estas
cifras indican que los productores no encuentran fAcilmente un asesoramiento que satisfaga
sus necesidades.










5. Conclusiones


Desde hace varias decadas, el sector agropecuario ha sido el menos dinamico del pais. Las
causes de su estancamiento relative son varias: political econ6micas que no favorecian la
adopci6n de tecnologias mas productivas, la prevalencia de campesinos minifundistas,
regimenes de propiedad de la tierra poco flexibles, y sistemas de investigaci6n y
extension rigidos y debilmente articulados con otros agents que participaban en el
sistema de innovaci6n agropecuario.

La desregulaci6n de la economia a partir de la decada del 80 y la puesta en march del
TLC han forzado un fuerte ajuste en el funcionamiento del sector pdblico y de los
productores agropecuarios. Entre las medidas mis importantes que afectaron al sector
agropecuario se destacan la eliminaci6n de los precious de garantia, la eliminaci6n de
subsidies a insumos clave (ej., semillas mejoradas, fertilizantes y electricidad) y la
apertura de la importaci6n de various products, principalmente granos y carnes. Como
resultado de este ajuste, los ingresos de productores de articulos tradicionalmente
protegidos y dirigidos al mercado interno han disminuido y los de aquellos que han
podido transformarse para exportar han aumentado considerablemente.

En general, las instituciones p6blicas de investigaci6n se concentraron en llevar a cabo
investigaci6n relacionada con products dirigidos al mercado interno (granos basicos y
ganaderfa) y ofrecer apoyo t6cnico a programs federales de apoyo al sector agropecuario.
Las tecnologias utilizadas por los productores que han podido insertarse en los mercados
internacionales han sido en su mayoria importadas y adaptadas a las condiciones locales
por los propios productores o proveedores de insumos.

La investigaci6n agropecuaria no ha sido ajena a los cambios que siguieron a los process
de ajuste structural. Los mayores cambios ocurrieron en los mecanismos de
financiamiento y en las leyes que norman el funcionamiento de las instituciones p6blicas
de investigaci6n.

En la 61tima decada se han llevado a cabo una diversificaci6n de las fuentes de
financiamiento y un cambio en los mecanismos de distribuci6n de los recursos. La
participaci6n del gasto federal en ciencia y tecnologia relacionada con agriculture y
ganaderia en el gasto total en ciencia y tecnologia disminuy6 de alrededor del 32% en
1990 a poco mas del 22% en 1997. Esta disminuci6n en la disponibilidad de recursos
fiscales ha forzado a las instituciones de investigaci6n del sector a buscar fuentes
alternatives de financiamiento, entire las que se destacan el sector privado y los fondos
competitivos financiados con recursos pdblicos.

Al tiempo que disminufa el financiamiento pdblico, se modificaron los mecanismos de
asignaci6n de fondos. Actualmente, las transferencias del gobierno central s61o cubren
salaries y parte de los costs de mantenimiento. Los fondos pdblicos para pagar gastos
operatives de investigaci6n se canalizan a trav6s de las Fundaciones Produce, que










tambien movilizan fondos estatales y en algunos casos, del sector privado. El objetivo de
introducir el nuevo sistema de financiamiento fue permitir a los productores agropecuarios
ejercer influencia sobre la asignaci6n de recursos pdblicos de investigaci6n. Sin embargo,
los resultados varian seg6n los estados y el grado de participaci6n de los productores
locales en la fundaci6n local.

La caida en los salaries reales ha forzado a los investigadores a buscar fuentes alternatives
para complementary sus ingresos. Una de las fuentes mas importantes es el SNI,
administrado por el CONACYT. Tanto acceder al SIN como permanecer en l1 depend
fundamentalmente de la producci6n acad6mica media por publicaciones en revistas con
referato, hecho que desincentiva los trabajos interdisciplinarios y la interacci6n con agents
innovadores fuera del ambito acad6mico.

En general, los cambios en el funcionamiento de investigaci6n pdblica se han centrado en
los mecanismos de financiamiento, pero no se han hecho modificaciones substanciales a los
sistemas de incentives que las instituciones ofrecen a sus investigadores y administradores
de investigaci6n. De esta manera, el financiamiento de los programs de investigaci6n se
vuelve mas inestable y conspira contra las lines de investigaci6n que requieren mayores
plazos para su ejecuci6n o que son mas novedosas (Huffman y Just, 2000).

El cambio de legislaci6n relacionada con la investigaci6n mas important fue la creaci6n en
1999 de la figure juridica de centros pdblicos de investigaci6n. Las instituciones que
adopten esta modalidad obtienen mayor independencia en el uso de los recursos y en la
fijaci6n de incentives para sus investigadores. Si bien las instituciones p6blicas hacen un
important esfuerzo por adaptarse a la nueva normativa, el corto plazo en que esta ley ha
estado vigente impide evaluar sus efectos.

Mexico lleva a cabo un important esfuerzo para adaptar su sistema de investigaci6n
agropecuaria a las necesidades creadas por la globalizaci6n y los cambios en las political
econ6micas y sociales. Si bien estos cambios se han efectuado en las reglas que afectan al
sistema en conjunto, tambien estan promoviendo adaptaciones dentro de las propias
instituciones de investigaci6n. Sin embargo, el ritmo de cambio de este tipo de instituciones
ha sido lento ya que se require un cambio paralelo en las cultures institucionales
desarrolladas a lo largo de varias decadas. Un esfuerzo paralelo para acelerar los cambios
dentro de las instituciones de investigaci6n permitira obtener los beneficios de la
transformaci6n mas rapidamente.











6. Referencias


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