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 Indications generales
 De l'exercise des pouvoirs...
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Title: charte coloniale
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Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00076574/00002
 Material Information
Title: charte coloniale
Physical Description: Book
Publisher: M. Weissenbruch, imprimeur du roi,
Copyright Date: 191019
 Record Information
Bibliographic ID: UF00076574
Volume ID: VID00002
Source Institution: University of Florida
Holding Location: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: 23429541 - OCLC

Table of Contents
    Front Cover
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    Half Title
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    Indications generales
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    De l'exercise des pouvoirs (suite)
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    Ouvrages du meme auteur
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Full Text








LA




CHARTER COLONIAL


---x--


Commentaire de la Loi

sur le Gouvernement du Congo beige


PAR

MICHEL HALEWYCK
DOCTEUR EN DROIT
DOCTEUR EN SCIENCES POLITIQUES ET SOCIALES
OIRECTEUR AU MINISTER DES COLONIES


TOME II






-o-






BRUXELLES
Soc. AN. M. WEISSENBRUCH, IMPRIMEUR DU ROI
EDITEUR
49, RUE DU POINVON, 49

1914


















LA


CHARTE COLONIAL


II











LA




CHARTE COLONIAL


-xCom


Commentaire de la Loi


sur le Gouvernement du Congo beige


PAR

MICHEL HALEWYCK
DOCTEUR EN DROIT
COCTEUR EN SCIENCES POLITIQUES ET SOCIALES
DIRECTEUR AU MINISTER DES COLONIES


TOME TI


BRUXELLES
Soc. AN. M. WEISSENBRUCH, IMPRIMEUR DU ROI
EDITEUR
49, RUE DU POINt:ON, 49










































IN






1 'ji"



ii S~




















INDICATIONS GENERALES




I. CIIANGEMENTS DE LEGISLATION.


Depuis la publication du premier volume du Comnientaire, la
Charte Coloniale a 6t6 modifi6e par des lois du 29 mars 1911, du
5 mars et du 9 d6cembre 1912, et interpret6e par une loi du 13 mai
1912 (1). D'autres changements sontprojet6s.
Entreprises conform6ment au plan adopt pour le tome premier (2),
les 6tudes du tome II se rapportent aux articles 11-22 de la Charte
telle qu'elle est actuellement r6dig6e. Nous nous r6servons de faire
paraltre des Sufplieents destin6s A adapter les explications des
diverse parties de l'ouvrage aux variations de la 16gislation.


II. RENVOIS AUX DOCUMENTS LEGISLATIIS.


Pour faciliter a nos lecteurs l'6tude personnelle des travaux pre-
paratoires, nous avons, en 1910, r6uni en un Apfendice les docu-
ments l6gislatifs suivants relatifs a la loi du 18 octobre 1908 sur le
gouvernement du Congo beige : l'expos6 des motifs, le texte du
project primitif, les rapports des commissions sp6ciales de la
Chambre des Repr6sentants et du S6nat charges de preparer les
d6lib6rations des deux Assembl6es. Ces documents ont &t6 divis6s
en paragraphes numerotes.
En tte de l'Appendice figure le texte de la loi du 18 octobre 19o8.
Apres chacun des articles sont mentionnes les passages des docu-
ments legislatifs qui le concernent. Les m6mes annotations sont

(1) Mon. 1911, p. 1852; 1912, p. 1692; 1912, p. 8033; 1912,
p. 3366. B. O. 1911, p. 358; 1912, p. 269; 1912, p. 1196; 1912,
P- 477-
(2) Commentaire, t. ier, p. xxui.












TA CHARTE COLONIAL


places a la suite des articles a measure de l'insertion de leurs dispo-
sitions dans le Counmentaire. Dans ces indications, les iwmcros ren-
voient aux paragraphes de l'APfenfice, les autres :. aux pages des
Annales farlementaires.
Les changements introduits depuis 19io dans la Charte Coloniale
nous ont oblige, dans ce deuxieme volume, a fair suivre chaque
article revise de la mention des travaux prCparatoires de la loi
modificative. Dans ces annotations, et, en general, lorsqu'il nous
arrive d'avoir a citer des documents parlementaires autres que ceux
compris dans l'Affendice, les num6ros et la pagination indiqu6s sont
ceux des documents memes tells qu'ils ont 6t6 imprimes par ordre
de la Chambre des Repr6sentants ou du Senat.



III. AuRiVIATIONS.


A. R. Arrete royal.
Ann. Annales parlementaires.
(Lorsque cette abr6viation n'est pas suivie
d'autres indications, elle signifies : Annales parle-
meniaires de la session extraordinaire de o8.)
Ann. Ch. Annales de la Chambre des Repr6sentants.
(Lorsque ces abr6viations no sont pas suivies
d'autres indications, elles signifient: Annales de
la session extraordinaire de la Chamnbre des Refrisen-
lants de 19o8.)
Ann. S6n. Annales du S6nat.
(Lorsque ces abr6viations ne sont pas suivies
d'autres indications, elles signifient : Annales de
la session extraordinaire du Senat de 19oS.)
B. 0. Bulletin olficicl (d'apr6s la date) :
de 1'Etat Independant du Congo;
du Congo belge.
C. R. A. Compte rendu analytique des s6ances du Conseil
colonial editionn destine aux membres du Con-
seil et a administration de la colonies .
Circ. Circulaire.
Const. Constitution.
D6cr. D6cret.











INDICATIONS GfNtRALES


Doc. Ch. Documents de la Chambre des Repr6sentants.
Doc. Sen. Documents du Senat.
E. M. Expose des motifs du project de Charte colonial,
Doc. Ch., 1900o-190, no 281.
Exp. mot. Expose des motifs.
Exp. mot. 19r1. Expose des motifs du project de la loi du 29 mars
1911 qui a modified deux articles de la Charte
colonial, Doc. Ch., 1910-1911, no 3.
Exp. mot. 1911. Expose des motifs du project de la loi du 5 mars
L912 qui a modified divers articles de la Charte
colonial, Doc. Ch., 1911-1912, no i6.
Mon. Moniteur beige.
R. Rapport de la commission sp6ciale chargee d'exa-
miner le project de Charte colonial.
R. Ch. Rapport de la commission special de la Chambre
des Representants charge d'examincr le project
de Charte colonial, Doc. Ch., 1907-1908, n i5o.
R. Ch. 'lTr. Rapport de la commission speciale de la Chambre
des Repr6sentants charge d'examiner les pro-
jets de loi approuvant les Trait6s qui ont rfalise
le transfer de 1'Etat Independant du Congo d la
Belgique, Doc. Ch., 1907-1908, no 146.
R. Ch. 1910. Rapport de la commission special de la Chambre
des Representants charge d'examiner le project
de la loi du 29 mars 1911 qui a modifi6 deux arti-
cles de la Charte colonial, Doc. Ch., I9Io-I9Ii,
no 5a.
R. M. Recueil mensuel (d'apr6s la date) :
des arr6tes, circulaires, instructions et ordres de
service (Etat Independant du Congo);
des ordonnances, circulaires, instructions et
ordres de service (Congo beige).
R. S6n. Rapport de la commission sp6ciale du Senat char-
g6e d'examiner le project de Charte colonial,
Doc. S6n., session extraordinaire 1908, no I2.
R. Sen. 1911, n 34. Rapport de la commission du S6nat charge d'exa-
miner le project de la loi du 29 mars 1911 qui a
modifif deux articles de la Charte colonial,
Doc. Sfn., 1910-1911, no 34.
Rapp. Rapport.











LA CIIARTE COLONIALE


Rapp. S6n. 1912. Rapport de la commission du S6nat chargee d'exa-
miner le project de la loi du 5 mars 1912 qui a
modifi6 divers articles de la Charte colonial,
Doc. S6n., 1911-1912, n0 32.
S. E. Session extraordinaire des Chambres de 90o8.
S. O. Session ordinaire des Chambres de 1907-1908.
Tr. de C. TraitM de cession de 1'Etat Ind6pendant du Congo
A la Belgique.
Les chiffres I et II, places apres des indications
relatives aux travaux parlementaires, signifient:
I. Examen en premiere lecture;
II. Examen en deuxieme lecture.
















LA CHARTE COLONIAL



CHAPITRE III

De 1'exercice des pouvoirs (suite).



ARTICLE 11.

Les monnaies d'or et d'argent ayant course en Belgique
ont course aux m6mes conditions dans la colonie.
Un arret6 royal fixera la date A laquelle les monnaies
d'argent frapp6es par l'Etat Ind6pendant du Congo n'au-
ront plus course et ne seront plus 6chang6es par la
Tr6sorerie colonial.
Le b6nefice qui pourra r6sulter de la frappe des mon-
naies belges n6cessaires a la colonie sera attribu6 au
budget colonial.
II est loisible au Roi de frapper des monnaies de billon
sp6ciales pour la colonie; ces monnaies n'ont pas course
en Belgique.
DOCUMENTS LEGISLATIFS. E. M., nos 3 et 6. Chambre, R., no 33;
Ann., I, S. E., pp. 581-598; II, pp. 780-781. Senat, R., nos 74, 113;
Ann., p. 182.
SOMMAIRE.

158. Resum= des travaux pr6paratoires.
159. L'Etat belge avait le droit de donner course 16gal, dans la colonie,
aux monnaies d'or et d'argent ayant course legal dans la
metropole. Entr6e du Congo belge dans 1'Union latine.











CHAPITRE III


160. Regime mon6taire de l'Etat Ind6pendant du Congo. Mesures
de transition.
161. Le gouvernement de la colonie doit-il ex6cuter les engage-
ments contracts par 'ancien Etat en se servant du metal
monetaire adopt jadis par le Roi-Souverain ?
162. De l'attribution du b6nefice de frappe. Comment ce b6n6fice
peut-il se r6aliser ?
163. Comment 1'avant-dernier alinea de 1'article Ii se concilie-t-il
avec les dispositions de la convention monetaire du 4 novem-
bre 1908 relatives a la constitution d'un fonds de reserve ? -
Sort des b6n6fices provenant de la refonte des ecus congolais.
164. De la r6partition, entire le gouvernement m6tropolitain et le
gouvernement colonial, du b6nefice des frappes autoris6es par
la convention mon6taire pr6mentionn6e.
165. Regime des monnaies de billon. Sort des monnaies de
cuivre et de nickel de l'Etat Ind6pendant du Congo.
166. De la force lib6ratoire des valeurs mon6taires.
167. Circulation fiduciaire. Billets d'Etat de l'ancienne souverai-
net6. R6gime des billets de banquet sous le gouvernement
colonial. Ces billets ne peuvent 6tre rembours6s qu'en
monnaies ayant course legal.


COMMENTAIRE.

158. Le texte de l'article qui determine le regime mone-
taire du Congo belge est rested tel, a peu pris, qu'il avait
't' redig6 dans le project de loi de 1901 sur le gouverne-
ment des possessions coloniales. Outre une modification
de pure forme, nous y trouvons la disposition nouvelle de
l'alinea 2, qui prevoit une periode de transition. Cet amen-
dement, propose par le Gouvernement, fut accept en 1908
par la commission speciale de la Chambre des Repr6sen-
tants.
Les discussions de la Chambre elle-meme donnerent lieu
a un change de vues tres intdressant sur la question
Faut-il, dans la colonie, donner course indistinctement a
toutes les monnaies d'argent de l'Union latine qui ont course










SYSTEM MONETAIRE


dans la metropole? M. WAUWERMANS demand de rediger
comme suit le premier alinea de l'article :
(( Les monnaies d'or ayant course en Belgique et les
monnaies d'argent a l'effigie beige ont course dans la colo-
nie aux memes conditions qu'en Belgique )
Le Gouvernement prit position en faveur de la solution
la plus large, et la Chambre se range a sa maniere de voir.
Vainement, M. WAUWERMANS se rallia-t-il a un amende-
ment transactionnel defendu par M. FRANCK et ainsi
conqu :
(( Les monnaies d'or ayant course legal en Belgique et
les monnaies d'argent a l'effigie belge ont course dans la
colonie aux memes conditions qu'en Belgique.
(( Le benefice de cette disposition peut ktre 6tendu par
decret aux monnaies d'argent de pays faisant parties de
l'Union latine a charge de reciprocite ou d'entente. )
Un autre amendment de M. WVAU\WERMANS fut, avant le
vote, retire par son auteur. I1 tendait a substituer les mots
suivants a ceux places en tkte de l'alinea 2 de l'article 1 :
( Un arrkte royal pourra fixer une date a partir de
laquelle..... ))

159. La premiere disposition de I'article ii donne course
legal dans la colonie aux monnaies d'or et d'argent qui ont
course legal dans la m6tropole, c'est-i-dire, h certaines excep-
tions pros, aux monnaies de l'Union monetaire latine.
A l'epoque de l'6laboration de la Charte colonial, la
convention du 23 decembre 1865 qui a cr66 l'Union latine
et les conventions posterieures qui ont modifi6 les conditions
de cette Union ne pr6voyaient pas l'extension du regime
mon6taire qu'elles 6tablissaient ou modifiaient, aux posses-
sions coloniales 6ventuelles de la Belgique. Aucun obstacle,
n6anmoins, ne s'opposait a ce que l'Etat belge mit en circu-
lation dans ses colonies les monnaies d'or et d'argent qui










CHAPITRE III


s'&changeaient l1galement dans les provinces belges. Les
conventions monetaires don't il vient d'&tre question ont et6
conclues pour regler le poids, le titre, le module et le course
des especes monnayees d'or et d'argent dans les Etats de
l'Union (1); elles ont, notamment, limitI le droit de frappe
de l'argent dans les differents Etats signataires, et d&ter-
mind dans quelles conditions les monnaies de 1'Union de-
vaient etre acceptees dans leurs caisses publiques. Mais ces
conventions n'ont nullement stipule que les esp&ces mon-
nayees des pays cocontractants devaient etre affecties exclu-
sivement a l'usage des territoires de 1'Union. Chacune des
puissances en cause avait done pleine liberty d'aliener une
parties de ses reserves monetaires, de 1'ecouler dans quelque
autre pays, stranger aux conventions. A fortiori pouvait-
elle en disposer pour l'usage de ses possessions coloniales.
Ainsi, sans y etre tenu, mais sans risquer de se heurter a
l'opposition de ses anciens cocontractants, 1'Etat belge avait-
il, dis l'annexion du Congo, le droit de d6cider que (( les
monnaies d'or et d'argent ayant course en Belgique ont course
aux memes conditions dans la colonie ).
L'Etat belge, cependant, avait le souci de faire acceder
directement h 1'Union latine l'empire colonial qu'il venait
d'acquerir. Aussi, lorsque, en 1908, des n6gociations eurent
lieu, entire les divers Etats signataires des conventions de
l'Union, en vue de la revision de certaines des stipulations
en vigueur, la Belgique en profit pour introduire une pro-
position dans ce sens. La demand fut agree sans aucune
difficult. Un vaste territoire allait s'ouvrir a la circulation
des monnaies de 1'Union et absorber peu a peu une grande
quantity des pieces frappes jadis avec exces (2).
La convention nouvelle, signee le 4 novembre 1908 et


(i) Article Ie de la convention du 23 decembre 1865.
(1) ALBERT E. JANSSEN, Les Conventions imondaires, 1911, p. 367.










SYSTEM MONETAIRE


approuvee par la loi du 13 mars 1909, a permis a la Belgi-
que d'utiliser, pour ses frappes de monnaies divisionnaires
a l'effigie belge, les monnaies d'argent 6mises, en quantitis
restreintes, d'ailleurs, par 1'Etat Independant du Congo(1).
II n'appartient pas a ce commentaire d'exposer l'economie
de la convention monetaire de 1908. Nous nous bornerons
h rappeler que, en vertu de son article premier, le contin-
gent des monnaies divisionnaires d'argent don't chacun des
gouvernements contractants peut disposer, est porter & 16 fr.
par habitant, et que,.pour l'ex6cution de cet article, la popu-
lation belge proprement dite est augmentee de la popula-
tion congolaise, evaluee a forfait a dix millions de per-
sonnes.

16o. L'Etat Independant du Congo s'&tait rallied au
systeme mondtaire du monom6tallisme, et il avait pris pour
base de son regime l'6talon d'or. Aux terms du decret
organique du 27 juillet 1887, (( la monnaie de compete, pour
1'Etat Ind6pendant du Congo, est le franc, divis6 en cent
centimes. Le franc represente la 31oo0 parties de I kilogr.
d'or h 9/10" de fin )) (art. I").
Sans doute, le decret prevoyait la frappe de monnaies
d'argent de 5, de 2, de I et de 0.50 francs. Mais ces pieces
6taient destinies h jouer le r6le de monnaies divisionnaires
(art. 2). Et a tout moment l'on pouvait en demander
l'dchange, dans les bureaux du Tresorier general a Bru-
xelles, centre des monnaies d'or de 1'Etat, ou contre des
valeurs equivalent a celles-ci, payables a vue (art. 9).
Le regime monetaire de l'Etat Independant du Congo
a &td marqu6 par deux caracteristiques curieuses. D'une
part, en droit, le decret organique ne permettait pas a tout
propridtaire de lingots d'or de les presenter a la frappe: le

(4) Article premier de la convention.










CHAPITRE III


Roi-Souverain n'avait pas admis pour le metal destined a la
monnaie d'6lite une exception a la rigle gdnerale par
laquelle il se r6servait de determiner l'importance des emis-
sions (art. 2). D'autre part, en fait, 1'Etat congolais, qui
avait place 1'6talon d'or h la base de son systime, n'a
jamais frapp6 de monnaies de ce metal: dans les payments
et les transactions il se servait de l'or stranger, par example
de l'or belge et de l'or frangais.
Tout en &tablissant sur son territoire un systime mone-
taire different de celui du bimntallisme adopted par les pays
de 1'Union latine, 1'Etat Independant avait, cependant,
pour ses pieces d'or et d'argent, pris module sur les mon-
naies de 1'Union latine: il leur avait donn6 les memes
titre, poids et module, et avait admis les memes remides
d'aloi et de poids (art. 3 et 5).
L'Etat belge 6tant decidd a soumettre sa future colonies
au regime monetaire de l'Union latine, il fallait, lors de
1'6laboration de la loi colonial, prendre des measures de
transition. II convenait aussi de prevoir une 6poque oi ne
serait plus d'application la disposition de l'article 9 du
decret du 27 juillet 1887 prescrivant, a toute requisition du
public, la remise de pieces d'or en change de monnaies
d'argent congolaises. Le deuxieme alinea de l'article I
de la Charte a pourvu h cette double necessity (1).


(1) En execution de cette disposition, un arret6 royal du 14 avril
1909 a mis fin, a partir du i'r octobre de la mime annee, A la circu-
lation 16gale des monnaies frapp6es par 1'Etat Ind6pendant du
Congo (art. Ier). Toutefois, aux terms de l'article 2 du mime arrete,
(< jusqu'au ier juillet 1911, ces pieces seront 6chang6es contre des
monnaies de paiement par la Tr6sorerie colonial a Bruxelles et
par les caisses publiques du Congo qui seront d6signees par le
Ministre des Colonies. Elles continueront jusqu'A la date pr6cit6e a
&tre reques A toutes les caisses publiques de la Colonie en acquit
de droits ou de contributions ou pour tout autre paiement n. (B. O.,
1909, pp. 84-85). Le d6lai pr6vu par l'article 2 a 6t6 prorog6 trois











SYSTEM MONEfTAIRE


I6l. Les Etats,comme les simples particuliers, contractent
des engagements, et curtains de ceux-ci se r6solvent en des
pavements en especes. L'Etat Ind6pendant du Congo n'a
pas chapp6 a la regle generale. II a mnme conclu d'impor-
tantes conventions don't 1'execution s'est poursuivie depuis
l'annexion du Congo a la Belgique.
Les creanciers de 1'ancien Etat pourraient-ils se prevaloir
du systime mon6taire en vigucur it 1'dpoque de leurs con-
trats, et exiger que les payments jadis stipules se fassent
aujourd'hui en monnaies d'or, les monnaics de payment
decretees par le Roi-Souverain ~
Non, certes. La determination du regime monetaire,
comme le droit de battre monnaie, relive de la puissance
publique. En droit interne, la loi a le pouvoir, 'a toute
6poque, de changer le system de la circulation mon&taire.
Encore que, en fait, des raisons d'opportunit6, des consid6-
rations d'6conomie politique influeront sur la decision du
ldgislateur, juridiquement il agira en toute liberty, sans
avoir a prendre 6gard soit aux conventions conclues entire
les particuliers, soit a celles avenues entire les particuliers
et l'Etat. Quant 'a ces contracts, ils sous-entendent la clause
du payment en monnaies qui ont course 14gal au jour de
l'dch6ance (1).
Conventionnellement, cependant, l'Etat, au meme titre
que les personnel privdes, peut assumer l'obligation d'effec-
tuer ses pavements en telle monnaie d'elite spdcialement
designee. En provision d'un changement de regime mon6-
taire, des contractants, desireux de garder le bendfice de


fois, la derniere fois, jusqu'au i"' juillet 1914, par un arrete royal du
3o juin 1913 (B. 0., 1913, pp. 666-667).
(') Dans le sens de cette solution, l'article 468 du livre premier
du Code civil congolais. La r6gle qui y est inscrite ne s'y rapporte
qu'au contract de pret, mais elle trouve son application dans l'ex6cu-
tion de toutes les conventions.










CHAPITRE III


la prime que procure une monnaie privilegide, seront
amends a stipuler que cette monnaie seule servira a l'extinc-
tion des obligations. L'Etat Independant du Congo a sous-
crit des engagements de ce genre (1). Dans un pareil cas,
la volonte express des parties fait loi, et le cr6ancier qui,
sous le regime monom6talliste s'est fait promettre le paye-
ment en pieces d'or, est en droit d'exiger ce mode de liqui-
dation apres l'instauration du system bim6talliste.

162. Aux terms de l'article ii, le bendfice qui peut
rdsulter de la frappe des monnaies belges ndcessaires h la
colonie est attribute au budget colonial.
C'est une consequence du principle de la separation des
patrimoines de la mitropole et de la colonies. II est just
que le gain provenant des operations de la colonie, meme
si elles se rdalisent a l'intervention de la mere-patrie, don't
les depenses seraient a rembourser, vienne grossir le budget
de recettes special au Congo belge.
Comment le bndefice peut-il se constituer? Appelee a
emettre, notamment pour l'usage de la colonie, de nouvelles
pieces divisionnaires d'argent, la Belgique s'est oblige, par
la convention mon6taire du 4 novembre 1908, h fondre dans
ce but des ecus de cinq francs d'argent a l'effigie belge; la
meme convention l'a autorisee a utiliser aussi les monnaies
d'argent frappees par 1'Etat Independant du Congo. Or,
tandis que les ecus de la Belgique et de 1'Etat Independant
ont 6t6 frappes a 900/1000 de fin, leurs autres pieces d'ar-
gent sont au titre de 835/Iooo. Des lors, si la transforma-
tion des petites monnaies divisionnaires du Congo ne peut

(1) Ainsi, la convention du 4 janvier 1902, conclue par 1'Etat Ind-
pendant du Congo avec la Compagnie des chemins de fer du Congo
superieur aux Grands Lacs africains, pr6voit, en son article 9, un
payment 6ventuel de 1'Etat en monnaies d'or. (Tr. de C., annexe A,
III, n i1).










SYSTEM MONETAIRE


etre lucrative, celle, au contraire, des 6cus belges et congo-
lais doit donner un gain correspondent h la difference du
titre. C'est lh le gain brut, car il faut en deduire les frais
de la refonte, le dechet resultant d'une certain deperdition
de metal et les frais de la nouvelle fabrication. Le bndefice
net est 6valu ih 50,ooo francs environ par million de
francs (1).

163. Depuis la publication de la Charte colonial, la loi
du 13 mars 1909 a mis en vigueur sur les territoires
belges (2) la convention mon6taire du 4 novembre 1908,
don't 1'article premier porte la disposition finale suivante:
le b6ndfice provenant des frappes de monnaies division-
naires d'argent (( sera vers6 a un fonds de reserve destiny a
l'entretien de la circulation mon6taire )).
Ne r6sulte-t-il pas de cette nouvelle prescription ldgale
une modification de article II de la loi colonial en tant
qu'il attribue le mrme ben6fice au budget du Congo?
Nous estimons que les deux rigles ne se contredisent
nullement, et que l'une et 1'autre sont en vigueur parce que
conciliables. La convention mon6taire, a notre avis, ne met
pas obstacle a l'attribution du b6ndfice des frappes neces-
saires au Congo au budget des voies et moyens de la colonie.
Le benefice de frappe constitute, en effet, une recette et
toute recette de la colonie doit &tre portee a son budget des
voies et moyens. Ainsi reste vraie la disposition de l'ar-

(I) Dans ce sens, Ann. Ch., MM. LIEBAERT, Ministre des finances,
pp. 588 et 597, et WAUVERMANS, p. 594.
(2) Cette loi, il est vrai, n'a pas kt6 publi6e sur le territoire de la
colonie. Mais il n'6tait pas necessaire de le faire. Les dispositions
de la convention qu'elle approve ne s'adressent qu'. 1'Etat beige et
ne cr6ent d'obligations que pour lui. 11 suffisait done que cette loi
fit publi6e en Belgique II appartenait ensuite a 1'Etat beige de
prendre en cas de besoin, dans le gouvernement de la colonie, les
measures cons6cutives aux obligations contract6es.










CHAPITRE III


tide II de la Charte: ce benefice sera attribute au budget
colonial.
Quel sera ensuite l'emploi du b6nefice resultant de la
frappe, en d'autres mots, quel poste du budget des depenses
devra correspondre au poste bendefice de frappe inscrit au
budget des recettes?
C'est la une question toute differente de la premiere, et
I'alin6a 3 de l'article 11 de la loi colonial n'empeche pas
de faire un libre choix de 1'affectation.
Parmi les diverse destinations possibles, 1'Etat belge,
en signant la convention mondtaire du 4 novembre 1908,
s'est prononce pour l'affectation du bendfice a un fonds de
reserve qui servira h entretenir la circulation des monnaies.
Ce fonds special devra-t-il etre le fonds de reserve cr6d
pour l'usage de la mItropole?
D'apris l'article premier de la loi colonial, l'actif et le
passif de la Belgique et du Congo sont separds; aux terms
de son article II, le bendfice resultant de la frappe des
monnaies belges ndcessaires a la colonie est acquis au budget
des recettes du Congo, c'est-h-dire, au patrimoine de la
colonies. De la combinaison de ces dispositions il faut con-
clure que le b6ndfice des frappes destinies h la colonie doit
etre vers6 h un fonds de reserve colonial, distinct de celui
de la metropole (1).
Pratiquement, bien entendu, rien n'emprchera de faire
les versements au fonds de reserve de la Belgique. II suffira
de tenir des comptes distincts des sommes versees par la
mItropole et de celles oversees par la colonies, ainsi que des
d6bours faits dans l'interft de la metropole et de ceux
effectuees en faveur de la colonic (2).

(1) Dans ce sens, la r6ponse du Gouvernement a la dernidre des
questions de la commission sp6ciale de la Chambre des Represen-
tants relatives au regime mon6taire (R. Ch., n 33).
(2) Jusqu'd present, 1'actif du fonds de reserve beige lui-m4me,










SYST'l':ME MONXiTA1l E


Cette distinction de comptes est necessaire pour que, en
cas de dissolution de ]'Union latine, ]a metropole et la
colonies puissent recueillir respectivement les soldes du fonds
de reserve don't elles seront l'une et I'autre crdancieres.
Le fonds de reserve colonial est destined h recueillir meme
le bendfice de frappe realise par la refonte des ecus de 1'Etat
Independant du Congo: ]e gouvernement de la colonies ne
pourrait donner a cette recette une affectation diff6rente.
Le texte de l'article premier de la convention de 1908
est g6ndral: pour determiner l'attribution du boni resultant
des frappes, il ne tient aucun compete de l'origine des mon-
naies divisionnaires a 6mettre.

164. L'Administration des monnaies de Belgique est
charge de la frappe des monnaies divisionnaires que la
convention mondtaire du 4 novembre 1908 permet a l'Etat
belge d'dmettre, a la fois pour l'usage de la metropole et
pour celui de la colonies.
Tant que cette administration ne s'emploie qu'h la refonte,
pour le compete du gouvernement colonial, des monnaies
emises jadis par l'Etat Independant du Congo, le b6ndfice
de frappe revenant 5 la colonies est de determination facile
et immediate.
11 n'en est plus de mime lorsque la Monnaie convertit des
ecus belges en nouvelles pieces divisionnaires. Deux diffi-
cultes se pr6sentent dans ce cas.
D'abord, le bdndfice de frappe provient de la refonte
dc monnaies emises par la m6tropole. Bien que les nouvelles
pieces soient destinies h prendre le chemin de la colonies,
ne faut-il pas, cependant, assurer a la mnre-patrie une

tout en 6tant compt6 s6par6ment, a ete compris dans un fonds de
provision monetaire, qu'avait cr66 une loi du 17 mai 1886, compl6tee
par une loi du 19 mai 1898. V. Raffort du Commissaire des monnaies
au Ministre des finances, annee 1913, pp. 20-21.










CHAPITRE III


part du bnedfice a raison de l'utilisation de ses propres
monnaies d'argent?
II faut rdpondre negativement. Le texte de l'avant-der-
nier alinea de l'article 1 de la Charte est, en effet, g6ndral:
il attribue au budget colonial (( le bendfice qui pourra
resulter de la frappe des monnaies belges necessaires h la
colonie )). Avant que la legislature vota ce texte, son atten-
tion fut attiree, a deux reprises, par M. LIEBAERT, Ministre
des finances, sur l'origine qu'auraient probablement les
pieces divisionnaires a frapper pour le Congo (1). N6an-
moins, les Chambres ne reclamrrent pas le partage du gain
a realiser par la refonte, elles n'introduisirent dans la loi
aucune distinction.
II reste un autre problme a resoudre. Il n'est pas possible
d'dvaluer avec exactitude l'importance respective de la cir-
culation mon&taire sur les deux territoires de l'Etat belge,
Comment 6tablirait-on avec precision dans quelle propor-
tion les pieces issues de la refonte vont augmenter le stock
des monnaies du Congo? Et, des lors, dans quelle propor-
tion la colonie pourra-t-elle r6clamer le bendfice des
frappes?
La solution de ces questions ne peut se trouver que dans
un accord a conclure entire le gouvernement m6tropolitain
et le gouvernement colonial. Certes, lorsque l'Etat belge
aura 6puis6 son droit de transformer des ecus belges en
monnaies divisionnaires, il y aura moyen de determiner
exactement le contingent qu'il aura 6mis pour la m6tropole
et celui qu'il aura frapp6 pour la colonies. La convention
mon6taire de 1908 stipule que (( les contingents de mon-
naies divisionnaires d'argent seront ports, pour chacun des
Gouvernements contractants, a 16 francs par tkte d'habi-
tant )). En vue de l'exdcution de cette clause, la population


(I) Ann. Ch., pp. 588 et 597.











SYSTEM MONETAIRE


de la Belgique a 6t6 6valude h 7,300,000 habitants, celle du
Congo beige h Io millions d'habitants (art. I"). La venti-
lation finale se fera d'apres ces donnies. Mais, comme les
frappes doivent se poursuivre au course de plusieurs annees
(art. 2), l'on ne peut, en attendant la frappe finale, 6tablir,
sans une entente praalable, quelles seront les parts respec-
tives de la metropole et de la colonie dans le produit des
missions annuelles.


165. Le dernier alinea de l'article 11 permet au Roi de
frapper sp6cialement pour la colonie des monnaies de
cuivre, de nickel ou de tout autre mital inf6rieur. Ces mon-
naies n'ont pas course en Belgique. Par centre, la loi n'inter-
dit pas au Roi d'admettre dans la circulation de la colonie
les monnaies de billon metropolitaines (1). Le Gouverne-
ment n'a pas fait usage de la faculty que la Charte lui a
laiss6e.
La monnaie de billon, don't la valeur effective n'est pas
comparable avec la valeur nominal, n'est pas destinde h
faciliter les changes entire les nations. En service int6rieur,
elle fait office de bons, de jetons, permettant d'ex6cuter
provisoirement les petites transactions de la vie quoti-
dienne.
II n'y avait pas d'avantage s6rieux h introduire au Congo,
place i de longues distances de la mrre-patrie, la mrme
monnaie de billon que celle ayant course en Belgique. Pour
les changes entire la metropole et la colonie, on n'aura
jamais recours qu'aux monnaies plus precieuses, l'or et 1'ar-
gent. II ne faut pas, d'ailleurs, que les deux parties du
territoire belge, don't les patrimoines sont complement


(1) R6ponse du Gouvernement a la derniere des questions de la
commission sp6ciale de la Chambre des Repr6sentants relatives au
regime mon6taire (R. Ch., no 33).











CHAPITRE III


separes, soient ai meme de s'inonder l'une l'autre de mon-
naies qui ont une valeur trop conventionnelle.
En r6servant un billon special k chacune des deux por-
tions du territoire, 1'Etat beige n'a fait que suivre l'exemple
des Etats signataires des conventions organisant 1'Union
latine. Ces Etats, en autorisant la circulation, sur leurs
territoires, des monnaies d'or et d'argent frapp6es par l'un
d'entre eux (') ont express6ment exclu de ce regime les
monnaies de billon (2)
Monnaies exclusivement congolaises, les pieces de billon
en circulation dans la colonie sont 6trangeres a la riglemen-
tation des conventions de 1'Union latine. Aussi, le bnd6fice
qui r6sulte de leur emission releve-t-il du budget colonial,
il y figurera en recette, et pourra &tre affect en toute
liberty a toute depense colonial (3).
L'Etat Independant du Congo avait cr6d, par ses d6crets
du 27 juillet 1887 et du 27 aoit 1906, des pieces de billon
en cuivre et en nickel. Ces monnaies ont t46 maintenues
provisoirement en circulation (4). Leur stock s'est accru des
nouvelles pieces en cuivre et en nickel dmises par le gouver-
nement du Congo belge en vertu des d6crets du 15 mars
1909 et du 17 mars 1910.

(1) Nous ne parlons pas ici des exceptions successivement
admises a 1'6gard des pieces divisionnaires italiennes et grecques.
(2) Article premier de la convention du 23 d6cembre i865.
(5) Nous lisons dans la r6ponse du Gouvernement A la derniere
des questions de la commission sp6ciale de la Chambre des Repre-
sentants relatives P'article i1 (ancien article 9): (( Le budget colo-
nial supporters les d6penses de frappe et d'entretien et r6alisera les
b6n6fices d'6mission ) (R. Ch., no 33). Une decision contraire a
6t6 prise depuis lors. R6pondant a une question de la Cour des
comptes, le Ministre des finances lui a fait connaltre que l'Etat n'a
pas jug6 opportun d'imposer A sa colonie le payment d'une indem-
nit6 pour l'emploi du materiel de l'H6tel des monnaies. Cahier d'obser-
vations de la Cour des comptes, d6pos6 a la Chambre des Repr6sentants
le o1 d6cembre 1913, pp. 22-23.
(4) Article 4 du decret du 15 mars 1909.










SYSTEMFJ AONPTAIRE


166. L'article i en disposant que (( les monnaies d'or
et d'argent ayant course en Belgique ont course aux memies
conditions dans la colonies ), determine par l1 mime quelle
est, au Congo belge, la force liberatoire de ces valeurs
mondtaires. Elle est indefinie pour les monnaies d'or et les
6cus d'argent, elle se limited 50 francs pour les pieces
d'argent divisionnaires (1).
Indirectement, l'article empiche de donner aux monnaies
de billon de la colonies une valeur lib6ratoire plus conside-
rable que celle attribute aux menues monnaies de la mitro-
pole. En effet, l'habitant du Congo, appele6 I toucher le
montant d'une creance, trouve dans la disposition precitee
le droit d'exiger que la some soit composee d'autant de
num6raire d'or ou d'argent que le serait une some de la
mrme importance donnIe en pavement sur le territoire de
la Belgique. Tel ne serait plus le cas si le debiteur pouvait
imposer I'acceptation de mdtal vil dans une proportion plus
elevee que sur le sol mitropolitain. Nous concluons que,
lorsqu'un acte du l6gislateur colonial fixera la force libera-
toire des monnaies de billon congolaises (2), il devra adopter
les taux arrCt6s par la loi belge, qui sont de 2 francs pour
les monnaies de cuivre et de 5 francs pour les monnaies
de nickel (3).


167. Les auteurs de la Charte colonial ne se sont preoc-
cupks que de determiner le regime des monnaies metal-
liques. Ils laissaient ainsi au Roi, lkgislateur ordinaire de la
colonies, la faculty de regler la circulation d'autres mon-


(1) V. les dispositions des conventions mon6taires deji men-
tionn6es.
(2) Au moment od nous faisons imprimer, 1'elaboration d'un pro-
jet de d6cret est annoncee.
(3) Loi monetaire du 2o d6cembre 186o, art. 7.











CHAPITRE III


naies, representatives des premieres, les monnaies fidu-
ciaires (1).
(( La necessit6 d'6tablir au Congo une institution de
credit chargee, comme la Banque national de Belgique,
d'organiser et de developper la circulation fiduciaire n'a
pas besoin d'&tre demontr6e.
(( Comme representant de la monnaie metallique dans
les pays riches, le billet de banque rend dejh de grands
services; il est surtout tris utile dans les pays oui ne circu-
lent pas en abondance les espices monnayees don't il est en
quelque sorte le prolongement ou l'extension )) ().
Deja, par un decret du 7 fevrier 1896,1'Etat Independant
du Congo avait emis des billets d'Etat au porteur, payables
Ssa Tresorerie general h Bruxelles. L'"mission en avait
6td autorisee h concurrence de 400,000 francs, mais elle
avait etd limited ensuite h 269,850 francs par un arr&t6 du
Secretaire d'Etat du 8 f6vrier 1896. Ces billets continent
h 6tre recus par administration colonial, qui en rem-
bourse le montant, puis les fait detruire(3).
Le gouvernement de la colonie a favoris6 l'6mission de
nouveaux billets par une convention conclue le 7 juillet 1911
avec une soci&t6 anonyme, constitute a Bruxelles, la Banque
du Congo belge. Les dispositions de cette convention ont
recu valeur legale par l'approbation que leur a donn6 un
decret du 18 juillet 1911(4).

(1) V. le n o19.
(1) Rapport r6dig6, au nom du Conseil colonial, par M. VAN
DE VIN, sur le project du decret approuvant la convention de 1911
conclue entire la colonie du Congo belge et la Banque du Congo
belge et accordant a celle-ci 1'autorisation d'6mettre des billets
(B. O., 1911, p. 574).
(:) Communications du Gouvernement, C. R. A., 1909, pp. 202-
203, et Rapport pr6mentionn6 de M. VAN DE VIN, B. 0., 1911,
p. 575.
() B. O., 1911, pp. 585 et suiv.











SYSTEM MONETAIRE


Aux terms de la convention, la Banque est autorisee a
emettre dans la colonie des billets au porteur payables It
vue. Aucune autre banque de circulation ne peut ktre consti-
tu6e par actions, si ce n'est pas sous forme de soci6td
anonyme et en vertu d'un decret (art. i").
En droit, la Banque ne jouit pas du monopole de 1'mmis-
sion (1). Mais, en fait, le privilege n'a &t6 concede a aucune
autre society.
La concession a 6t6 donnee pour une periode de 25 ann6es
qui ont pris course le 18 juillet 1911. Toutefois, les condi-
tions de la concession sont soumises h revision a l'expiration
de la 15" ann6e (art. 2).
La Banque peut emettre des billets a Matadi, Kinshasa,
Stanleyville, Elisabethville et dans toutes autres succur-
sales on agencies qu'elle designerait d'accord avec le Mi-
nistre des colonies. Le nombre, toutefois, des centres d'Cmis-
sion est limit h six.
La Banque est tenue de rembourser ses billets, aux lieux
d'emission, a vue et d'apris la valeur nominal. Dans les
autres succursales et agencies, elle est obligee de rembourser
au course du change du jour sur le lieu d'emission, pour
autant que l'encaisse metallique et les besoins de caisse de
l'dtablissement le permettent. La difference entire le course
et le pair ne pett Ctre superieure aux frais de transport des
especes.
Les remboursements ont lieu, au choix de la Banque, en
pieces d'or ou d'argent de ]'Union latinc, ou en monnaies
d'or de tous pays aL la parity de leur valeur d'or.
Les billets sont aussi remboursables a Bruxelles, au prix
d'achat des traites a vue sur Matadi (art. 7).
Dans les caisses publiques, au Congo mime, les billets


(1) Declaration de M. Renkin, Ministre des colonies et Pr6sident
du Conseil colonial, C. R. A., 1911, p. 378.










CHAPITRE III


sont regus en payment tant qu'un arrte' royal n'en decide
autrement.
Les offres r6elles peuvent etre faites en billets de la
Banque, dans la circonscription de l'itablissement 6metteur,
aussi longtemps que ces mrmes billets sont regus en paye-
ment dans les caisses publiques, et qu'ils sont payables a
vue conform6ment h l'article 7 de la convention (art. 13).
D'autres dispositions 6tablissent des regles et prescri-
vent des measures destinies a garantir le remboursement des
billets: telles notamment les stipulations relatives aux ope-
rations permises a la Banque (art. 5), au rapport a main-
tenir entire les billets en circulation et l'encaisse metallique,
le capital social et les reserves (art. 9, Io et 11).
Parmi les regles conventionnelles, sanctionnies par d6-
cret, qui viennent d'etre indiquies, il en est une qui semble
devoir rester lettre morte. II s'agit de la disposition qui
autorise la Banque h rembourser les billets (( en monnaies
d'or de tous pays a la parity de leur valeur d'or )) (art. 7).
La loi colonial a donn6 au Congo le regime monetaire qui
est en vigueur en Belgique. Or, aux terms de l'article 7
de la Charte, (( la loi intervient souverainement en toute
matiere. Le Roi exerce le pouvoir lgislatif par voie de
dicrets, sauf quant aux objets qui sont regl6s par la loi )) (1).
Il n'appartient done pas au d6cret de permettre qu'une
monnaie fiduciaire, a laquelle il donne valeur pour les
offres reelles, puisse, sans le consentement des creanciers,
etre representative de pieces 4trangires au systeme mone-
taire etabli par le l1gislateur souverain.


(') V. les nos 107-109.


















ARTICLE 12.


Le budget des recettes et des d6penses de la colonie
est arret6 chaque annee par la loi.
Le project de budget est imprime et, an plus tard, le 3r octo-
bre de chaque annze, distribud aux membres des Chambres
legislatives par les soins du Ministere des colonies ().
Si les Chambres n'ont pas vot6 le budget cinq jours
avant l'ouverture de 1'exercice, le Roi arrete les recettes
et, de trois en trois moisjusqu'A la decision des Chambres,
ouvre au Ministere des colonies les credits provisoires
necessaires.
Le Roi, ou, dans la colonie, le gouverneur g6n6ral
ordonne les virements et, en cas de besoins urgents, les
d6penses suppl6mentaires n6cessaires. Dans les trois
mois, le Ministre des colonies transmit une expedition de
l'arrkt6 royal ou de l'ordonnance aux Chambres et d6pose
un project de loi d'approbation.

DOCUMENTS LEGISLATIFS. E. M., no0 3, 5 et o1. Chambre, R.,
n0s 34 et 44; Ann., I, S. O., p. 1728, S. E., pp. 73-74, 338, 604-608,
631-632, 681-682; II, p. 781. Sinat, R., nos 78, 93, 114; Ann.,
p. 183.
.LOI MODIFICATIVE DU 5 MARS 1912.

Doc. Ch., 1911-1912, Exp. mot., no 16, p. 2. Rapp., no 52, p. 3.
- Ann. Ch 1911-1912, p. 852. Doc. Sin., 1911-1912, Rapp., no 32,
p. 2. Ann. Sdn., 1911-1912, p. 151.

(i) Une loi du 5 mars 1912 a substitu6 le texte imprime en italiques
au texte suivant: (( Quatre mois au moins avant l'ouverture de 1'exer-
cice, le project de budget est imprime et distribu6 aux membres des
Chambres legislatives par les soins du Ministere des colonies ).












CHAPITRE III


SOMMAIRE.

168. R6sum6 des travaux pr6paratoires.
169. A quelle autorit6 convenait-il d'attribuer le droit d'arreter le
budget colonial? Discussion des syst6mes proposes. Triomphe
des partisans del'intervention de la loi.
170. Certaines d6penses qui int6ressent administration du Congo
sont exclusivement A la charge de la m6re-patrie. Les
auteurs de la Charte colonial ont pr6vu un budget m6tropo-
litain du Minist6re des colonies. Le budget m6tropolitain
est-il r6guli6rement dress ?
171. Du rapport qui existed entire la responsabilit6 politique du
Ministre des colonies et le vote de ses budgets colonial et
m6tropolitain. Les deux budgets sont soumis a des
r6gimes diff6rents.
172. La mitropole est-elle responsible de la gestion financi6re colo-
niale de ses Chambres 16gislatives ?
173. La Chambre des Repr6sentantsa-t-elleun droit de priority pour
le vote du budget colonial ? Son rble lorsque la m6tropole
donne a la colonie une assistance p6cuniaire.
174. Le budget colonial est morcele en plusieurs budgets distincts.
Cette division est-elle 16gale ?
175. Dur6e, commencement et fin de 1'exercice budg6taire. La
loi colonial ne s'oppose pas a la modification des dates d'ou-
verture et de cl6ture.
176. Les Chambres ont adopt, pour les recettes et les d6penses
ordinaires, le syst6me de la comptabilit6 par exercise. La
regle de l'annalit6 du budget n'en est pas enfreinte. Sur le
budget des d6penses extraordinaires, des imputations sont
permises pendant cinq ans. Rien ne s'oppose a l'octroi de cette
autorisation. La comptabilit6 des d6penses extraordinaires
est dress6e par gestion. Motifs.
177. Le Roi 16gislateur peut-il, avant le vote du budget, d6cr6ter
des measures qni entrainent des d6penses, determiner l'emploi
de credits non encore allou6s et career de nouvelles recettes ?
178. R6gles sp6ciales au regime budg6taire de la colonie.
179. Celles de ces r6gles destinies a parer au retard du vote du
budget n'etaient pas n6cessaires.











REGIME BUDGETAIRE


iSo. Convient-il que le Roi applique ces derni&res regles aux recettes
et aux d6penses pour ordre ?
181. Peut-il les appliquer lorsqu'il s'agit de d6penses sur resources
extraordinaire ?
182. Les measures prises en vertu de ces rdgles sont des actes du chef
du pouvoir executif.
183. A quelle epoque le Roi fait-il un premier usage de ses preroga-
tives ? Ou'arrive-t-il si les Chambres votent ensuite avant
1'ouverture de l'exercice ? Quand la decision royale ou la
loi budg6taire est-elle exdcutoire ? Comment le gouverne-
ment local est-il inform en temps utile ?
184. Difference entire les pouvoirs exceptionnels du Roi relatifs aux
recettes et ceux relatifs aux defenses. Lorsque le Roi a
arrcte le budget des voies et movyns, faut-il une intervention
ult6rieure de la loi ?
185. Le Roi ne peut allouer des credits provisoires que jusqu'a la
decision favorable ou d6favorable du Parlement. Quand cette
decision existe-t-elle? Regles relatives a de nouvelles
ouvertures de credits.
186. La decision royale peut s'dtendre A toutes les defenses prevues
au project de budget ordinaire.
187. Portee du vote ulterieur des Chambres relatif au budget des
depenses.
188. De la communication du project de budget aux membres de la
legislature.
189. Deuxieme serie de regles sp&ciales aux finances du Congo
belge. Leur justification.
190. Examen des conditions de la nicessiti et de l'urgence.
191. Le droit d'ordonner des d6penses supplementaires implique-
t-il celui d'allouer les credits nCcessaires pour subvenir A ces
depenses ?
192. De l'exercice auquel les credits et les d6penses supplementaires
doivent se rattacher. Dans quelle measure le pouvoir exe-
cutif peut-il faire usage de son droit ?
193. Les virements et les ddpenses suppl6mentaires sont-ils autorises
avant la promulgation de la loi budg6taire ? Autre moyen
de parer a des besoins urgents.
194. Le dernier alinea de 1'article 12 n'a aucun rapport avec le
budget des recettes et des d6penses pour ordre.










CHAPITRE III


195. Peut-on 1'appliquer pour des objets qui rel&vent du budget
extraordinaire ? Le virement est-il permis du budget ordi-
naire au budget extraordinaire et inversement ?
196. Droits du gouverneur general. Ils n'appartiennent pas aux
chefs des vice-gouvernements generaux.
197. Comment les Chambres sont-elles saisies de la decision du
pouvoir executif ?
198. La validity de cette decision n'est pas subordonnee au vote du
project de loi d'approbation.
199. Regime budg6taire des colonies des puissances 6trangeres.


COMMENTAIRE.

168. Aux terms de 1'article 5 du project de charte depose
en 1901, le budget des recettes et des depenses des posses-
sions coloniales devait etre arretd chaque annie par le Roi.
Cette rggle suscita, de la part de M.WOESTE, les questions
suivantes:
(( Le budget des recettes et des d6penses ne doit-il pas
au moins etre communique aux Chambres belges? Ne doit-
il pas leur &tre soumis quand il y a deficit? Qui supporters
ce deficit 6ventuel? ))
En r6pondant a ces questions, le cabinet DE SMET DE
NAEYER motiva longuement 1'attribution donn6e au Souve-
rain d'arreter chaque annee le budget des recettes et des
d6penses de la colonie. Communique h la commission
sp6ciale de la Chambre des Representants, 1'argumentation
n'y parut pas a tous decisive: des membres proposerent
d'adapter a la loi colonial le texte de l'article 115 de la
Constitution, qui fait du vote du budget une prerogative
du Parlement.
Le Gouvernement d6missionna avant que la commission
eCt eu le temps de prendre une resolution.
Le nouveau cabinet, preside par M. DE TRooz, maintint
le principle auquel s'6tait arrest son predecesseur, sauf a










REGIME BUDGETAIRE


y apporter la derogation suivante, qui rallia a la proposi-
tion ministerielle la majority de la commission:
(( Toutefois, le traitement du Ministre des colonies et les
depenses de administration central des colonies en Belgi-
que forment un budget special qui sera soumis annuelle-
ment au vote des Chambres conformement h l'article 15
de la Constitution. ))
L'exception finit par devenir la regle. De nouveaux
amendments, presents i la commission par le minister
SCHOLLAERT attribuerent aux Chambres lgislatives le vote
de toutes les recettes et de toutes les depenses de la posses-
sion coloniale.Mais, en meme temps, ils pr6voyaient diverse
measures indispensables pour que administration colonial
locale ne fft pas entravee par les distances consid6rables
qui la separent du Parlement appeal h disposer de ses res-
sources. D'apris ces textes, quatre mois au moins avant
l'ouverture de l'exercice financier, le project de budget
devait, par les soins du Ministere des colonies, -tre imprim6
et distribud aux membres des Chambres. Au cas oh les
Chambres n'auraient pas voted le budget avant le 20 d6cem-
bre de I'annie pr6dcdant l'ouverture de l'exercice, le Roi
aurait pouvoir d'arrkter les recettes et, de trois en trois mois
jusqu'h la decision des Chambres, d'ouvrir au Ministire des
colonies des credits provisoires.D'autre part, le Roi ou, dans
la colonies, le gouverneur general pourrait ordonner les
virements et, en cas de besoins urgents, les d6penses suppl&-
mentaires necessaires. Dans les trois mois, le Ministre des
colonies aurait a transmettre a chacune des Chambres une
expedition de l'arr&td royal ou de 1'ordonnance, h laquelle
il aurait h joindre un project de loi d'approbation en cas de
creation de depenses suppldmentaires.
La commission fit bon accueil i ces diverse propositions
et elle les adopta sans les modifier. La Chambre des Repr6-
sentants les vota I son tour, mais en les amendant en deux









CHAPITRE III


points. Sur la proposition de M. MECHELYNCK, il fut d6cidd
que le droit du Roi d'arreter les recettes et d'accorder au
Ministre des credits provisoires ne s'exercerait que si le
budget n'etait pas vot6 par le Parlement cinq jours avant
l'ouverture de l'exercice financier. A la demand de
M. BEERNAERT, 1'on exigea aussi pour tout virement le
dep8t d'un project de loi d'approbation.
Deux amendments de M. DENIS furent 6cartes. Ils
6taient ridiges comme suit:
( L'annee financiere commence au I" avril. )
( Les credits provisoires sont vot6s par les Chambres. )
Le project de loi colonial depos6 en 19go comprenait un
article 12 ainsi congu:
( Le budget des possessions coloniales, pour l'annee
courante, ainsi que le compete definitif des recettes et des
depenses du dernier exercise cl6tur6, sont communiques
(aux Chambres) en annexe du rapport annuel. )
Ii est a peine besoin de dire que les droits attributes
ensuite au Parlement en matiere de finances coloniales com-
portaient la suppression de ce texte, que le Gouvernement
retira.
Une loi du 5 mars 1912 a permis de retarder aux derniers
jours du mois d'octobre la distribution du project du budget
colonial aux membres des Chambres l1gislatives. La disposi-
tion qu'elle a remplacee l'exp6rience l'a montrd ne
pouvait ktre observe, parce qu'elle obligeait a arriter les
provisions budgetaires a une 6poque oi il n'etait pas encore
possible de faire des estimations suffisantes.

169. A l'6poque de 1'elaboration de la loi colonial, la
question de savoir a quel pouvoir il convenait d'attribuer
le droit d'arriter le budget du Congo fut vivement discutee,
plus peut-ktre dans le monde des coloniaux et des publi-
cistes qu'au sein des Chambres et des commissions du











RI :(; IE II GI )(i'AIRE


Parlement (1). Deux systems dtaient en presence. D'apris
l'un, l'attribution devait ktre faite au chef du pouvoir
exdcutif; d'apris l'autre, au pouvoir ldgislatif de la metro-
pole.
Le premier syst6me etait dlfendu par quatre arguments
principaux.
Tout d'abord, disait-on, l'attribution au Roi du pouvoir
ldgislatif ordinaire et du pouvoir ex6cutif entraine logique-
ment celle du droit d'arriter le budget.
Aucune administration n'est possible si elle ne dispose de
resources financieres. Avant de porter line loi, avant de
prendre des riglements, le pouvoir charge d'administrer
doit tenir compete des ddpenses necessaires a leur execution
et des resources qu'il faudra reunir a cet effet. Les measures
d'un gouvernement sont toujours subordonnees ti l'dtat de
ses finances. En sort que i'on peut dire que si sa situation
financiere est arrktee par un autre 16gislateur, c'est celui-ci,
en rdalite, qui dirige les actes des pouvoirs ldgislatif et
ex6cutif et qui impose ses volontes sous la menace du refus
des credits ndcessaires.
En se reservant le vote annuel des budgets, le Parlement
belge rendrait done illusoires les pouvoirs ddj' attribuds au
Roi. 11 reprendrait indirectement les attributions qu'il
aurait commence par lui confier (-).
En second lieu, ajoutait-on, il est a remarquer que la
colonie du Congo aura une personnalitd juridique distinct
de cell de la Belgique. Seule clle sera responsible de
I'exccution de ses engagements et seule elle aura h parer
aux consequences d'un deficit budgitaire. Dans ces condi-


i() Au Parlement, le problem ne fut debattu que dans la commis-
sion sp6ciale de la Chambre des Representants, oPi il fit 1'objet
d'un Achangede vues assez confus, v. R. Ch., no 34.
(2) Dans ce sens, E. M., no 5.











CHAPITRE III


tions, il est unacceptable que, a la decharge d'une autorit6
qui lui a impose ses decisions, elle ait 5 subir une responsa-
bilit6 financiere qu'elle n'a pas assumee.
Les tenants de cette opinion invoquaient ensuite, en
faveur de 1'autonomie budg6taire de la colonies, une raison
d'opportunit6. L'administration colonial, a raison de la
connaissance qu'elle possederait des besoins du pays et de
ses resources, saurait faire un just emploi des deniers
publics et une equitable r6partition des charges. Elle allait
&tre portee d'autant plus h restreindre au strict minimum
toute ddpense somptuaire, qu'elle serait mieux placee pour
juger les suites qu'entraine toute aggravation des charges
financieres.
Enfin, la crainte &tait 6mise que la colonie ne reclamit
de nombreuses subventions du Parlement appel6, en toute
hypothese, h regler ses affaires financieres et a statuer sur
ses propositions.
Les partisans du premier systeme soutenaient, au surplus,
que la souverainet6 national trouverait, dans son droit de
contr6le, une garantie efficace contre les abus. Ce contr6le,
elle l'exercerait par les Chambres. En tout temps, celles-ci
pourraient faire usage du droit de questionner et d'inter-
peller le Ministre des colonies. Et chaque ann6e elles
recevraient communication du budget et du dernier compete
cl6tur6: elles pourraient alors demander des explications
au Ministre et, le cas 6chdant, mettre en cause sa responsa-
bilit6 (1).
Les partisans de l'intervention du Parlement dans la fixa-
tion des recettes et des depenses coloniales ne se laisserent
pas convaincre par les raisons qui viennent d'&tre resumes.


(1) Voir notamment, pour certaines des considerations qui pre-
cedent, SPEYER, Comrnelnt nous gouvernerons le Congo, pp. I2-I3, et
DUPRIEZ, A roPos du project de charge colonial, pp. 66-72.










REGIME BUDGETAIRE


Et d'abord, en ce qui concern la premiere consideration,
ils n'eurent aucune peine a reconnaitre que le vote du
budget par les Chambres aurait pour r6sultat de subordon-
ner a la direction de celles-ci les actes du pouvoir lgislatif
et du pouvoir ex6cutif. Mais c'est, declaraient-ils, la volont6
meme du Parlement. En deleguant le pouvoir lgislatif,
les Chambres n'entendent nullement donner un blanc-seing
au gouvernement de la colonies, lui permettre de 16giferer
dans la plenitude de l'independance. Sans doute elles recon-
naissent qu'il convient, pour des raisons d'opportunite et
principalement afin de permettre le d6veloppement rapide
de l'organisation de la colonies, de confier au Roi l'exercice
du pouvoir de faire les lois. Mais elles desirent qu'il soit
fait usage de ce pouvoir d'apres les principles directeurs de
leur politique, et elles entendent, par l'examen et le vote
ou le rejet du budget, veiller h ce que cette volonte ne soit
pas n6gligee.
Quant au deuxieme argument, on pouvait dire qu'il
portait aussi bien centre le premier que centre le deuxieme
systeme. Si le Roi arrkte le budget du Congo, n'est-ce pas
encore une autoritr mrtropolitaine qui impose a la colonies
une responsabilit6 financiere qu'elle-mnme n'a pas assume?
En realit6, la deuxieme consideration invoquee en faveur
du premier systeme n'a de valeur qu'h l'egard des posses-
sions coloniales en situation de se rigir elles-memes. Si
une colonies a ses assemblies electives, si elle vit d'une
existence autonome, on peut tenir pour excessif que les
Chambres legislatives de la metropole interviennent pour
lui imposer des emprunts et des depenses don't elle sera
seule a porter la responsabilite. Mais le Congo n'est pas
capable, dans son 6tat actuel, de s'administrer lui-meme.
Il est dans la situation de 1'enfant mineur h l'incapacit6
duquel il est n6cessaire de supplier par la nomination d'un
tuteur. Que ce representant soit choisi dans telle ou telle









CIIAPITRE III


categorie de personnel, il n'y aura pas moins en toute
hypothise une autorite 6trangere don't les decisions enga-
geront, sans l'intervention du pupille, le patrimoine de
celui-ci.
Le troisibme argument des partisans de la premiere solu-
tion 6tait-il plus decisif? I1 est opportun, avaient-ils dit,
que administration des colonies, qui a une longue pratique
des affaires soit investie du droit de dresser 1'etat des re-
cettes et des d6penses. Mieux que les Chambres, le gouver-
nement du Roi connait les besoins et les resources du terri-
toire a administer, mieux que celles-ci il verra les
consequences dconomiques d'une aggravation des charges.
Sans doute, fut la replique, mais l'attribution aux Cham-
bres du droit de voter le budget colonial ne mettra pas fin
a 1'importante mission du pouvoir executif. Apris comme
avant l'annexion, il pr6parera et 6laborera l'dtat des re-
cettes et des d6penses en s'inspirant de son experience des
ndcessites pratiques et des resources de la colonies.
Cet 6tat, il est vrai, devra ktre approuvd par le Parle-
ment. Mais il n'est pas dans les traditions des Chambres
belges de modifier radicalement les postes des budgets qui
leur sont soumis, de prendre initiative des depenses.
L'examen du budget n'est qu'une occasion pour les membres
du Parlement de faire connaitre leurs desiderata en matiere
administration, d'approuver ou de critiquer les tendances
de la politique gouvernementale.
Nul doute que, dans la discussion du budget colonial,
les Chambres, qui ne disposent, du reste, que d'un temps
limits, se borneront i insisted sur les idees qu'elles voudront
faire prevaloir dans la legislation et administration de la
colonie. Que si, contrairement a sa jurisprudence, la l1gis-
lature prenait l'initiative d'augmenter les charges et de
majorer les credits, le Ministre des colonies, fort de son
experience, de son autorite et de sa responsabilit6, s'oppo-











RL'GIME BUDGfTAIRE


serait avec les plus grandes chances de succcs a toute propo-
sition dangereuse pour les finances de son gouvernement.
Enfin, d'apres les partisans de la deuxieme solution, le
droit de vote des Chambres n'entrainerait pas la conse-
quence, redoutde par certain publicistes, d'amener la metro-
pole, confondant ses finances avec celles de la colonies, a
alimenter de plus en plus le Tresor du Congo belge.
Les deux parties de l'Etat belge, personnel civiles dis-
tinctes, 6taient destinies aussi a avoir chacune un patri-
moine distinct.
La colonie aurait done a supporter ses propres deficits,
elle aurait a y pourvoir soit par le prilevement d'imp8ts
nouveaux, soit par le recours a l'emprunt.
Le budget mItropolitain et le budget colonial devaient
ktre prIsentes s6parement. Des lors, toute intervention gra-
cieuse de la mntropole en faveur de la colonie apparaitrait
clairement, et, dans les cas exceptionnels oli elle aurait lieu,
elle ne serait acquise que par une decision pleinement
consciente du Parlement.
11 restait a examiner I'autre face de la question. Etait-il
exact, come on l'affirmait d'autre part, que la souvcrai-
nett national aurait, dans le seul controle de la lIgislature,
une garantie suffisante contre les abus ~ Ceux qui voulaient
des lois budgitaires le contesterent, estimant que l'inter-
vention parlementaire ne serait jamais assez efficace sans
la sanction du droit de refuser le budget.
C'est a leurs avis que le cabinet preside par \I. SCHOL-
LAERT finit par se rallier. Le people belge a toujours tenu
a participer, par l'intermidiaire de ses mandataires, a la
gestion des finances publiques. Au moment de se prononcer
sur l'annexion du Congo, il dtsirait d'autant plus se r6ser-
ver, -ventuellement, dans la future colonie, cet important
moyen d'action, qu'il aurait h assumer, devant les autres
nations, la responsabiliti de la nouvelle administration ai
career.











CHAPITRE III


L'on pouvait craindre, cependant, que la necessit6 de
mettre .en movement, pour le vote du moindre credit, les
rouages compliqu6s de la pesante machine parlementaire
n'entrainAt, dans le gouvernement de la colonies, des entra-
ves, des complications, des retards inconciliables avec les
besoins d'une bonne gestion.
Le cabinet estima que cette difficult, tris rdelle, ne
devait pas avoir pour consequence de renoncer h un system
don't le principle lui paraissait acceptable. Les Pays-Bas,
qui avaient adopted la meme solution pour le budget de leurs
Indes Orientales, avaient eu 6galement h se preoccuper du
probleme. Ils 1'avaient resolu en donnant une certain
6lasticit6 aux provisions budg6taires, en permettant au pou-
voir exdcutif des virements et meme des depenses suppld-
mentaires don't le Parlement 6tait appel6 ensuite a contr6ler
la lIgitimit6. En obtenant de la legislature beige des tempe-
raments du meme genre, le ministere SCHOLLAERT'J fut en
measure de se rallier au voeu de la souverainetd national.
A son invitation, les Chambres inscrivirent, en tkte de
l'article 12 de la Charte, la rigle principle: ( Le budget des
recettes et des depenses de la colonie est arrkt6 chaque
annie par la loi. )
L'emploi de ces terms a portee gendrale, qui s'appli-
quent a toute entr6e comme a toute sortie de caisse, dispen-
sait le l6gislateur d'emprunter a l'article 115 de la Constitu-
tion, moins explicit dans son premier alinea, la disposition
compl6mentaire: (( Toutes les recettes et d6penses de l'Etat
doivent &tre porties au budget.... ))

170. Le budget colonial, cependant, ne comprend pas
indistinctement toutes les depenses qui interessent l'admi-
nistration du Congo. Quelques charges de 1'Etat belge ont
un caractere mixte, elles assurent le fonctionnement d'insti-
tutions qui appartiennent a la fois a la m6tropole et h la










REGIME BUDGETAIRE


colonie. Jugeant que le caractere metropolitan de ces insti-
tutions devait ktre predominant, les auteurs de la loi
colonial en ont laiss6 ou attribu6 les depenses a la tr6so-
rerie de la mrre-patrie. Ainsi, apris l'annexion de l'Etat
Independant du Congo, la liste civil du Roi, les indemnit&s
des membres de la Chambre des Repr6sentants, don't les
attributions se partagent desormais entire l'ancien et le
nouveau territoires, sont resties a la charge exclusive du
budget de la Belgique. D'autre part, un Ministire des colo-
nies a et6 cr66 et, la legislature ayant estimr que ce Depar-
tement serait avant tout un organe de la m6tropole (1),
le traitement du Ministre et les depenses de son administra-
tion central ont 6td inscrits a un budget n.e'tropolitain du
Minister des colonies.
Au lendemain de 1'annexion du Congo, lorsque le Roi fit
presenter au Parlement le premier 6tat de depenses du
D6partement colonial, des membres de la Chambre des
Representants mirent en doute la l1gitimit6 de la distinc-
tion des deux budgets. M. RENKIN, Ministre des colonies,
n'eut aucune difficulty B la justifier.
Peu de travaux prdparatoires, en effet, sont aussi explicites
que ceux de la loi colonial relatifs h l'attribution des
ddpenses de administration central des colonies (2). II en
fut question lors de l'examen de l'article 23 de la Charte,


(1) Nous etudierons le caractere mixte du Ministere des colonies
lorsque nous commenterons l'article 23.
(2) Nous devons excepter de cette appreciation le rapport de la
commission du Senat, don't les indications sont contradictoires.
Apres avoir expose que le Gouvernement avait finalement propose
la solution du budget unique, vot6 par la Chambre et comprenant
a la fois les recettes et les d6penses de la colonie et les d6penses de
administration central (R. Sen., no 78), le rapport constate plus
loin : ( Le traitement du Ministre des colonies est rattache au
budget m6tropolitain des colonies. C'est la consequence des prin-
cipes admis par la loi colonial (R. S6n., no 93).










CHAPITRE III


et les representants du Gouvernement comme les orateurs
des parties d'opposition 6mirent, au sujct de l'intervention
de la mdtropole, des declarations d6cisives (') que le Mi-
nistre, au moment de la controversy, n'eut que la peine de
rappeler.
On object bien, lors de ce dernier d6bat, qu'aucun texte
de la loi colonial ne reservait aux finances de la mntropole
la charge des d6penses du Ministere des colonies. M.RENKIN
repliqua t just titre que toute mention de ce genre avait
&td omise a dessein :
(( Vous avez voulu, dit-il a la Chambre, que le Ministre
des colonies fft un ministry de droit commun, soumis aux
rigles de la Constitution belge, invest des mrmes droits,
tenu des mrmes obligations et des mimes responsabilit&s
que ses colleagues. Mais du moment que l'on plaqait le
Ministre des colonies sous 'empire du droit commun, le
budget de son ministere devait, par voie de consequence,
ktre aliment6, conformement au droit commun, par les
fonds du tresor belge. Et c'est ainsi que l'on a admis la
distinction entire le budget metropolitan du ministire, qui
serait voted par les Chambres belges, et son budget colonial,
qui serait 6galement voted par les Chambres, mais d'apris
des rigles et une procedure particulicres.
(( Il n'&tait pas necessaire de prevoir dans la loi colonial
le premier budget puisqu'il relive des principles gendraux
de notre droit public.... () ))
Une majority( de 32 voix donna gain de cause au Ministre
et, depuis lors, la solution du Gouvernement a requ, chaque
annie, une consecration nouvelle par 1'alaboration et le vote
d'un budget metropolitan pour les ddpenses de l'administra-
tion central.

(1) Ann. Ch., pp. 681-682.
(2) Ann. Ch., 1908-1909, p. 121. On trouvera 1'ensemble de la
discussion aux pp. 113-124.










REGIME BIUDGLTAIRE


Ce budget a peut-&tre le tort de porter au compete de la
mntropole certaines depenses, peu consid6rables d'ailleurs,
don't le caractere est nettement colonial. Les credits qui y
sont inscrits pour la publication du Bulletin official, pour
l'attribution de subventions a des associations scientifiques
on a des bureau internationaux, pour le payment de frais
de procedure, d'honoraires d'avocats et d'avoues n'ont
guire de rapport avec le fonctionnement de l'organisme
central de la colonies. Mais n'oublions pas que la Charte
colonial n'est pas une constitution. Loi ordinaire, elle
peut etre modifide a toute 6poque par les deux Chambres
agissant de concert avec le Roi; une loi ulterieure peut
aussi y deroger. C'est ce qu'ont fait les divers actes 14gis-
latifs qui ont approuv6 annuellement le budget du Departe-
ment colonial bien que, en depit de la Charte, il mit h
contribution le tr6sor metropolitain pour quelques d6penses
de la colonies.


171. Le project de loi colonial de 1901, tel qu'il 6tait
interpreted par son expos des motifs (1), rendait le Ministre
des colonies responsible de tous les actes contresignes par
lui (art. i").
Mais cette responsabilit6, au point de vue politique, etait
imparfaitement organisee. Atteint par un vote de blame du
Parlement, le Ministre dcsavou6 aurait pu persister a rester
au pouvoir. Comme le budget des d6penses coloniales, com-
prenant, d'apris les provisions du project de 19go, les frais
de administration central (art. 14), devait, dans sa totality,
etre arrt46 par le Roi sans aucun vote de la legislature
(art. 5), celle-ci n'aurait eu aucune sanction lui permettant
de rendre la vie administrative impossible au chef du D&-
partement colonial. Pour agir efficacement contre le Mi-

(1) E. M., no 2.










CHAPITRE III


nistre des colonies, il aurait fallu invoquer le principle de
la solidarity des membres du Gouvernement, mettre en cause
l'existence de tout le Cabinet, moyen extreme auquel une
Chambre 16gislative ne doit recourir qu'en des circonstances
exceptionnellement graves.
Le systime budg6taire auquel ont about les delib6ra-
tions parlementaires de 1908 a eu pour effet d'organiser
d'une fagon identique la responsabilit6 politique de tous
les ministres. Que la gestion du Ministre des colonies ne
regoive pas l'approbation des Chambres, et le rejet de ses
budgets l'amenera i resigner ses functions.
Le budget du Congo belge et le budget de 1'administra-
tion central de la colonies servent l'un et l'autre a procurer
la sanction desiree, car l'un et l'autre sont soumis au vote
annuel du Parlement, le premier, cependant, avec certaines
modalites que nous aurons h 6tudier.
Ind6pendant des dispositions de la Constitution, r6gi par
les rigles particulibres inscrites h l'article 12 de la Charte
colonial, le budget du Congo belge est 6labore par le Mi-
nistre des colonies agissant seul et separ6ment. C'est la
consequence du principle inscrit en tkte de la loi et qui
6tablit une barriere entire le gouvernement et les finances
de la mitropole et ceux de la possession d'outre-mer.
Au contraire, suivant les traditions belges, le budget de
administration central est examine en Conseil des Mi-
nistres et pr6sent6 h la Chambre des Representants avec les
contreseings du Ministre des finances et du chef du dcpar-
tement auquel ii se rapporte.
Ce budget, d'ailleurs, parce qu'il fait emploi des res-
sources de la metropole, est sous l'empire des prescriptions
de la Constitution et des lois financieres de la mire-patrie;
il relive du meme regime que les etats de d6penses des
autres departements ministeriels.
Laissant aux ouvrages qui ont trait au droit public belge










REGIME BUDGlTAIRE


le soin d'exposer et de commenter les rigles communes
aux divers budgets m6tropolitains, nous ne nous occuperons
plus, dans les explications qui vont suivre, que du budget
des recettes et des depenses du Congo belge.


172. Les Chambres lgislatives de la metropole 6tant
appel6es h disposer des recettes et h ordonner les depenses
de la colonie du Congo belge, ne faut-il pas en conclure
que la m6tropole elle-meme doit ktre tenue pour respon-
sable des dettes causees par sa gestion financi6re?
La deduction serait injustifiee. En droit administratif
comme en droit civil, la gestion pour autrui ou la partici-
pation a la gestion d'autrui n'engage pas, h 1'6gard des
tiers, le patrimoine particulier de celui qui a rempli cette
mission protectrice.
Dans l'un comme dans 1'autre droit, on trouve des cura-
teurs et des tuteurs.
Le curateur du droit civil concourt a la gestion du mineur
6mancipd, mais il n'est pas liH k l'gard des tiers par les
operations qu'il a autorisees. De mime 1'Etat belge, cura-
teur des provinces et des communes de la metropole, n'est
pas engage par le consentement qu'il donne aux actes
d'administration de ces pouvoirs locaux.
Les autorit6s tutilaires du droit civil administrent et
disposent au nom et pour compete de l'enfant mineur et sans
aucune intervention de celui-ci; mais les biens qui leur
appartiennent en propre ne repondent pas des transactions
ainsi conclues. De meme, 1'Etat belge, tuteur de la colonie
congolaise, ne sera pas responsible envers les tiers des
obligations contractdes par lui au nom de l'incapable don't
il administre les biens.
Peut-on objecter que, par definition, le territoire d'un
Etat c'est tout l'espace de terre et d'eau sur lequel il exerce
sa souverainet6; que, d&s lors, tous les biens compris dans










CHAPITRE III


cet space font parties du meme patrimoine, et que tous,
indistinctement, ils r6pondent des engagements de 1'Etat
qui y command souverainement?
L'argument ne tiendrait pas en presence de 1'article pre-
mier de la loi colonial, qui donne au Congo beige une
personnalit6 distinct et lui attribue, en mlme temps, un
patrimoine propre, independent de celui de la mere-patrie.
Le l6gislateur, qui exerce le pouvoir supreme, pouvait
evidemment faire usage de sa puissance souveraine pour
6tablir une separation radical entire les deux universalit6s
de biens. Les tiers n'ont aucune plainte a clever, car la
publication de la Charte les a avertis des conditions dans
lesquelles ils contracteraient avec administration colonial.
En s6parant, h l'exemple des autres puissances, le patri-
moine de la colonies de celui de la m6tropole, la Belgique,
hatons-nous de l'ajouter, n'a pas introduit dans sa lgisla-
tion un principle stranger aux conceptions du droit belge.
Actuellement dedj une personnel physique ou morale peut
faire de ses biens deux parts distinctes qui ne constituent
pas le gage commun des memes crdanciers. Il lui suffit d'en
convertir une parties en actions d'une soci&td commercial a
responsabilite limited. Dans ce cas, cependant, les actions,
c'est-h-dire la representation du patrimoine remis a la
socidt6, restent le gage des cr6anciers personnel. La Charte
a done 6tendu la regle de la responsabilite limit6e en lui
donnant une portee bilaterale, en l'appliquant t l'un comme
& l'autre des deux patrimoines qu'elle distingue (1).

173. Aux terms de 1'article 27 de la Constitution,
( toute loi relative aux recettes ou aux depenses de 1'Etat...

(1) La question de la responsabilit6 de la Belgique a 1'egard des
dettes congolaises contractees avant 1'annexion de Etat Indepen-
dant du Congo a 6te examine dans le commentaire de 1'article
premier. V. les no io-i6.










REGIME BUDGETAIRE


doit d'abord etre vote par la Chambre des Repr6sentants ).
Cette prescription s'6tend-elle h la loi destinee h arreter
le budget des recettes et des depenses du Congo belge?
Au course de l'examen du project de Charte colonial,
M. CARTON DE WIART souleva cette question h propos des
emprunts coloniaux (1). Le Gouvernement omit de lui
repondre.
Dans le silence de la loi et des travaux pr6paratoires, la
question doit etre r6solue negativement. Les regles de la
Constitution ne s'appliquent, en effet, au gouvernement de
la colonie, que lorsque le lgislateur les a incorpor6es dans
la Charte colonial (2). Or, il s'est content d'exiger une
loi pour arreter les 6tats de recettes et de depenses du Congo
et, en cette matiere, il n'a restreint l'initiative d'aucune des
branches du pouvoir l1gislatif. Reprend, dis lors, son em-
pire le droit commun, qui donne une participation gale
aux deux Chambres dans l'ceuvre legislative.
Differente serait la solution dans cette autre hypothese
prevue par M. CARTON DE WIART (3), o~ la loi engagerait
en faveur de la colonie, par example par l'avance d'un
capital, les finances de la mntropole. Dans ce cas, le budget
belge serait affect par la decision t intervenir et l'article 27
de la Constitution serait, par consequent, d'application.

174. L'article 15 de la Charte ne prevoit pas une plura-
lit6 de budgets, il dispose que (( le budget des recettes et des
depenses de la colonie est arrft6 chaque ann6e par la loi )).
Malgr6 cette r6daction, nous voyons soumettre aux
Chambres, par des projects de loi distincts, outre un budget
des recettes et des depenses pour ordre, un budget des voices


(1) Ann. Ch., S. O., p. 1728.
(t) V. le nO 21.
(3) Ann. Ch., S. O., p. 1728, S. E., p. 338.










CHAPITRE III


et moyens, un budget des d6penses ordinaires et un budget
des depenses extraordinaires.
Le morcellement semble meme destine a se continue, et
ddji apparait, dans les developpements des etats de recettes
et de depenses pour 1913, l'esquisse d'un budget general,
d'un budget special au vice-gouvernement general du Ka-
tanga, et d'un budget special aux autres territoires de la
colonie. (( Si cette innovation, a ecrit le Ministre des colo-
nies, donne les resultats que le Gouvernement en attend,
c'est-h-dire une utilisation plus judicieuse des resources de
la colonies, des initiatives plus raisonn6es de la part des
chefs don't le nouveau system augmente les responsabilit6s
en meme temps que les pouvoirs, il entire dans les intentions
de l'Administration de creer d'autres budgets locaux r6-
pondant a de nouvellcs organizations administrative (). ))
En Belgique aussi, les provisions financieres sont repar-
ties en plusieurs budgets. Les tableaux des recettes et des
d6penses n'ont 6td r6unis en une seule loi que pour l'exer-
cice 1884. Aujourd'hui, il y a autant de lois budgetaires
qu'il y a de tableaux distincts. La Constitution, cependant,
n'est pas moins precise que la loi colonial: ( Chaque
annie, prescrit-elle dans son article 115, les Chambres.....
votent le budget. Toutes les recettes et depenses de 1'Etat
doivent ktre portees au budget... )
En admettant pour le service de la metropole la plurality
des budgets, les Chambres sont-elles restees dans les limits
du droit constitutionnel? La question est discutable. On a
soutenu que, entire le budget unique et le budget divise, il
n'y a d'autre difference que celle existant entire des cahiers
epars et ces memes cahiers relies: quand les divers 6tats


(') Note ins6rbe dans le rapport pr6sentE6 la Chambre sur les
projects de budget du Congo belge pour l'exercice 1913, Doc. Ch.,
1912-1913, doc. no 36.










Ri:GIME BUDI)TAIRE


sont reunis en un seul budget, il n'y a qu'une ficelle de
plus (1). Le problime, a notre avis, est plus complex. Lors-
qu'elles potent sur un project de loi budggtaire unique, les
Chambres maintiennent mieux la correlation entire les re-
cettes et les depenses, leur volont6 agit plus efficacement
sur l'6conomie gendrale du budget (2), et ces effects peuvent
avoir &t6 considdres par le l1gislateur constituent ().
Mais, dans la colonies, il n'y a pas h se preoccuper de la
disposition constitutionnelle. D'autre part, la Charte qui
preside a son gouvernement n'est qu'une loi ordinaire. Des
lois ulterieures peuvent done l'interpr6ter d'autorit6 ou y
deroger et, dis lors, il n'est pas possible de contester la l1gi-
timit6 des actes l1gislatifs qui ont divis6 le budget colo-
nial (4).


175. Le budget du Congo belge est vote, comme celui
de ia mdtropole, pour la duroe d'une annie qui commence
le I" janvier et se termine e 31 decembre.
Ces deux dates ne sont que traditionnelles: elles ne sont
pas imposes par la Charte colonial (5).
Lorsque l'article 15 vint en discussion h la Chambre des
Reprssentants, des membres furent d'avis que le texte mmme
du project de loi fixait indirectement le jour du debut et


(') These d6fendue par M. MALOU, alors Ministre des finances.
Ann. Ch., 1884-1885, p. 268.
(2) V., sur cette question, MATTON, Precis de droit budgitaire belge,
1908, pp. 61-73.
(3) Le Congrds national a adopt l'article 1I5 sans discussion,
Exposi des motifs de la Constitution beige far un docteur en droit (VAN
OVERLOOP), I864, p. 659.
(a) Dans ces conditions, il imported peu que, lors de la discussion
de l'article 15, le Gouvernement ait interpreted cet article comme s'il
instituait le budget unique, v. Ann. Ch., p. 606.
(5) Dans la m6tropole, au contraire, elles sont fixes par l'article 2
de la loi du 15 mai 1846 sur la comptabilite de 1'Etat.









CHAPITRE III


celui de la fin de l'exercice budg6taire. L'article 15 per-
mettait, en effet, au Roi de pourvoir aux n6cessites finan-
cieres de la colonie dans le cas oi les Chambres n'auraient
pas vote le budget (( le 20 decembre de 1'annee qui precide
l'ouverture de l'exercice )). Cette derniere date ne se con-
cevait, disait-on, que si l'annee financiere 6tait destine a
coincider avec l'ann6e civil.
Or, pour diverse raisons qui relivent de 1'6conomie
politique, d'aucuns estimaient qu'il 6tait preferable de faire
commencer l'ann6e financiere a une autre 6poque, par
example, au mois d'avril.
Pour laisser la question entire et 6viter que, en cas de
changement de systime, l'on n'eft a reviser la loi, M.ME-
CHELYNCK proposal, par un amendment que la legislature
accept, de n'autoriser 1'intervention exceptionnelle du Roi
que (( cinq jours avant l'ouverture de 1'exercice )) (1).

176. Si actuellement l'annee financiere de la colonies
prend fin le 31 d6cembre, 1'arriv6e de 1'6ch6ance, cepen-
dant, n'est pas fatale a toutes les operations pr6vues au
budget de cette ann6e et non encore executees. Au debut
du nouvel exercise, il arrive gnderalement que des recettes,
acquises de droit h 1'Etat pendant 1'exercice pr6cedent,
n'ont pas encore fait l'objet de la perception materielle; et
de meme, que des depenses ordinaires, engagees au course de
la meme periode, n'ont pas encore 6td suivies de 1'ordonnan-
cement qui en est la consequence pratique. Pour permettre,
le jour oh ce revenue rentrera, oh cette depense s'imputera,
de rattacher ces resultats h 1'etat financier auquel ils se
rapportent, les lois budg6taires du Congo concernant les
recettes et les depenses ordinaires comprennent un article
ainsi congu: (( Les operations relatives au recouvrement


(1) Ann. Ch., pp. 6o5-6o8, s icial. p. 607.










REGIME BUDGETAIRE


des products a la liquidation et h l'ordonnancement des
depenses pouront se prolonger jusqu'au 31 octobre de
1'annie qui suit l'exercice en course. ))
Par le vote de cette disposition, les Chambres legislative
soumettent chaque ann6e les finances de la colonie au sys-
teme de la comptabilite par excrcice. Celui-ci n'avait pas
ete adopted par 1'Etat Ind6pendant du Congo, qui s'6tait
ralli6 au systime de la comptabilite par gestion. Sous ce
regime, les etats des recettes et des depenses se cl6turent
definitivement le dernier jour de l'ann6e financiere et
toutes les operations ulterieures, quelle que soit leur origine,
quelle que soit la date de l'acte qui leur sert de titre, sont
rattach6es au budget nouveau don't les comptes viennent de
s'ouvrir.
La rigle de l'annalit6 du budget n'a pas 6td enfreinte
par l'adoption du systhme de la comptabilite par exercise.
Si, disormais, apris l'expiration de l'annde financiere, des
recettes et des depenses continent h etre rapport6es aux
etats de provision de la periode 6coulde, elles ne sont que
la rdalisation posthume de droits acquis en temps utile,
lorsque ces etats 6taient d'application.
Mais 1'on ne s'est pas content de cette modification, et,
depuis 1910, la loi qui fixe annuellement le chiffre des dd-
penses extraordinaires de la colonie comprend une dispo-
sition ainsi conque:
( Il pourra etre fait des imputations pendant cinq ans,
h computer du I" janvier.... (1) sur les credits ouverts a l'ar-
ticle.... (2) de la prdsente loi. Les exc6dents disponibles h
la fin de chaque exercise seront reports i l'annee suivante. ))
Ce texte a 6td emprunt6 aux lois qui arrktent le budget


(1) Indication de 1'ann6e pour laquelle le budget est vote.
(2) Indication de 'article qui fixe le montant des d6penses extraor-
dinaires.










CHAPITRE III


extraordinaire de la metropole. En Belgique, toutefois, oi,
grace a l'abondance de la main d'ceuvre, a la presence d'un
outillage complete et perfectionn6 et a la facility des com-
munications, les travaux sont susceptibles d'une execution
beaucoup plus rapide, les imputations ne sont permises, en
principle, que pendant une dur&e de trois ann6es.
La m6tropole a estim6 que, en matiere de d6penses extra-
ordinaires, cette prolongation de la duree du droit d'impu-
tation n'6tait pas interdite par l'article 115 de la Constitu-
tion consacrant le principle de l'annalitd du budget. D'apris
sa th6orie, le vote annuel n'est exig6 qu'h l'6gard des de-
penses p6riodiques de leur nature, alimentees, non par
l'emprunt, mais par les resources directed du pays.
Cette these s'est appuyde sur l'interpr6tation donnee a
l'article 115 par les auteurs mimes de notre loi fondamen-
tale, qui, dans les premieres sessions du Parlement beige,
mirent a la disposition du pouvoir ex6cutif, pour un temps
illimite, d'importants credits couverts par les apports de
1'dpargne publique. L'on s'est pr6valu aussi d'une breve
experience faite en 1883 et en 1884, ann6es oh la rigle
de l'article 115 fut applique aux d6penses extraordinaires,
- pour soutenir que cette extension du principle de l'anna-
lit6 donnait lieu, en fait, a des difficulties pour ainsi dire
insurmontables (').
Quoi qu'il en soit de la valeur de la solution admise par
la m6tropole, les Chambres, 1kgif6rant pour le Congo, ont
donn6 h 'article 12 de la Charte colonial la mime inter-
pr6tation qu'a la disposition constitutionnelle. Dans le do-
maine colonial elles pouvaient le faire en toute ind6pen-
dance, car la Charte nous l'avons d6jh expose n'a pas
valeur de constitution, elle n'est qu'une loi ordinaire don't


(1) MATTON, Precis de droit budgitaire beige, 19o8, pp. 182-184 et
213-215.










REGIME BUDGETAIRE


la 16gislature peut, a son grd, modifier, 6tendre ou res-
treindre la port6e.
La comptabilite des ddpenses extraordinaires de la co-
lonie n'est pas dress~e par exercise: la loi budgetaire ne
pr6voit pas que la liquidation et l'ordonnancement de ces
depenses pourront encore se rattacher a telle annie finan-
cire d6terminee bien qu'intervenant apres 1'expiration de
cette annee.
Pourquoi a-t-on maintenu a l'hgard du budget extraor-
dinaire la comptabilit6 par gestion? On a consider que,
les depenses pouvant se liquider pendant toute la durke
d'un quinquennat, il 6tait sans importance de les rapporter
a telle annie plut6t qu'h telle autre annie de cette periode.
Et, d'autre part, l'on a estim6 que, les credits 6tant accords
pour un temps assez long, il ne fallait pas etendre encore,
grace au systime de la comptabilit6 par exercise, la durie
de la cinquieme annie. Pour des motifs semblables, la
metropole applique le regime de la gestion h ses depenses
extraordinaires.

177. Dans la metropole, la puissance legislative et le droit
d'arr-ter le budget appartiennent tous deux aux memes-
autorit6s agissant de concert, c'est-h-dire, au Roi, a la
Chambre des Representants et au S6nat. Il imported peu,
dis lors, au point de vue de la validity de la decision,
qu'une source de depenses soit creee par une loi sp6ciale ou
par la loi budgetaire.
II n'en est pas de nmme dans la colonie, oi la legislation
proprement dite est ordinairement l'ceuvre du decret tandis
que le budget est fix6 souverainement par la loi. On s'est
done demand s'il est permis au Roi 1gislateur de drcreter,
avant le vote du budget, des measures don't une sortie de
caisse doit 6tre le r6sultat direct ou indirect, de determiner
l'emploi de credits non encore votes, mais qui seront portes
ulterieurement au budget.









CHAPITRE III


Le Conseil colonial a eu h examiner le problem (1).
En 1910, il fut saisi d'un project de decret organique des
pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires
de la colonie. L'article 13 de ce project (2) instituait un fonds
special destined s'alimenter par des prelivements (( sur les
articles du budget relatifs aux allocations de retraite et aux
pensions )), et don't les inte6rts devaient concourir au paye-
ment des pensions & partir d'une date h fixer plus tard par
le Roi.
M. MORISSEAUX, excipant de l'article 12 de la loi colo-
niale qui attribue aux Chambres le vote des recettes et des
d6penses, contest la l1galit6 de la disposition: (( C'est au
Parlement seul, declara-t-il, qu'il appartient de se pro-
noncer sur la creation du fonds special (3). )
Le Conseil colonial ne se range pas a son avis. Il estima
que la disposition critiquee relevait d'un project organique
de la substitution du systime des pensions au systeme des
allocations de retraite, et qu'il 6tait dans le cadre de ce
project (( de determiner comment les credits qui seront
allou6s par les budgets futurs pour le service des alloca-
tions de retraite et des pensions recevront la destination qui
leur aura dt6 assignee par le Parlement (4).))
Telle est bien la doctrine exacte. Le Roi a regu la mission
d'exercer au Congo le pouvoir l6gislatif et, h ce titre, lui
appartient, sauf intervention de la loi, l'organisation des
diverse institutions de la colonie. Cette attribution legis-
lative du Roi est-elle frappde de paralysie lorsqu'un nouvel
organisme qu'il se propose de creer est de nature h causer
des depenses non encore prevues au budget? Pour que la


(1) C. R. A., 1910, I, pp. 452-456.
(1) Devenu 1'article 14 dans l'acte 16gislatif.
(5) C. R. A., g19o, I, p. 452.
(4) Ralportdu Conseil colonial, B. O., 191o, p. 425.










REGIME BUDGETAIRE


response fit affirmative, il faudrait que le pouvoir royal de
ldgif6rcr et la prerogative parlementaire de voter les dd-
penses fussent inconciliables. Mais il n'en est pas ainsi: l'un
et l'autre des deux droits en cause sont aisement sauve-
gard&s. A cet effet, il suffit de ridiger ou d'interpriter le
d6cret a promulguer de telle sorte que 1'exdcution de ses
dispositions financieres soit retardee, que les depenses aux-
quelles il peut donner lieu soient diff6rees, au besoin, que
la mise en vigueur du dccret entier soit suspendue, jusqu'a
ce que la loi budg6taire ou une loi speciale ait accord les
credits necessaires.
Les traditions de la metropole consacrent cette maniere
de voir. Certes, en Belgique, l'exercice du pouvoir l1gislatif
n'a pas suscitI le mnme problem puisque le vote des lois
et l'approbation des budgets y relivent d'une seule et mime
autorit6 souveraine. Mais le chef du pouvoir executif a eu
maintes fois a s'en prdoccuper et, d'accord avec les
Chambres, il a resolu la question comme l'a fait le Conseil
colonial. Prenons un des examples les plus marquants:
lorsque le Roi cree un ministire, la nomination du Mi-
nistre et l'organisation de son department pr&cident 1'dla-
boration de la loi qui pourvoit aux nouvelles depenses. Si
pareille procedure est licite lorsqu'il s'agit d'actes de l'au-
torit6 executive, a fortiori faut-il en reconnaitre la validity
lorsqu'elle est suivie par l'autorite investie du pouvoir de
l1giferer. L'une et l'autre, au surplus, n'y auront recours
qu'avec prudence, de crainte du desaveu ulterieur des
Chambres qui, h leur gr6, accordent ou refusent les credits.
La difficult que nous venons d'6tudier ne se repr6sente
pas pour les ddcrets qui sont productifs de recettes. L'exd-
cution de ces d6crets est ind6pendante de la loi budgetaire:
pr6vus ou non au tableau des voies et moyens, ils entrent en
vigucur aprf s le d6lai normal de la publication ou t la
date qu'ils fixent. C'est que le budget des recettes de la










CHAPITRE III


colonie n'est qu'un 6tat de provisions; la loi qui l'approuve
n'est pas le titre de la perception.
Dejh, dans la metropole, la loi budgetaire n'a qu'une
valeur d'dvaluation pour tous les revenues qui ne sont pas
fournis par l'imp6t.
(( En ce qui concern les recettes d'une nature diff6rente
de celle des imp8ts, dit M. MATTON, le Parlement, dans le
budget, se borne h grouper par categories les diverse
especes de resources don't les circonstances permettent de
prevoir la perception. II les value; son action ne s'etend
pas au delay.
(( Les products sont constates dans les comptes en vertu
de la loi, des riglements ou des actes du pouvoir ex6cutif
qui les font naitre. L'efficacit6 de ces lois, de ces rIgle-
ments n'est pas subordonn6e au vote du budget.
( Dans l'hypothese du refus de budget, le Ministre
n'aurait pas moins quality pour ali6ner, dans les limits
prevues par la loi, le domaine priv4 de la nation, pour
percevoir les products des forts, des d6pendances des che-
mins de fer et des etablissements r6gis par l'Etat. Le paie-
ment par les occupants du domaine, des loyers, fermages ou
redevances, ne serait pas moins exigible....
(( L'dnumnration du budget des voies et moyens n'a rien
de limitatif. Les resources non pr6vues constituent des re-
cettes accidentelles (). ))
Ces explications doivent se g6ndraliser lorsqu'on les ap-
plique au budget des voies et moyens du Congo beige, ou
une loi recent (2) a permis la mise en vigueur des d6crets
fiscaux avant toute intervention du Parlement. L'acte 1l-
gislatif du Roi y est un titre immediat pour la levee de


(1) Precis de droit budgitaire beige, 1908, pp. 135-137.
(2) Il s'agit de la loi du 5 mars 1912 qui a modifi6 1'article to de la
Charte colonial.










RtGIME BUDGETAIRE


l'imp6t comme pour la perception de tous autres revenues (1).


178. A l'exemple, notamment, de la legislation colonial
des Pays-Bas, la Charte soumet le budget du Congo a di-
verses rggles ktrangeres au regime des finances de la metro-
pole: ces rfgles ont kt6 jug6es ndcessaires pour 6viter des
embarras qui seraient nds, pensait-on, tant de l'6loigne-
ment du Parlement appeld a disposer des resources colo-
niales que de la lenteur et des complications de sa procedure.
Les dispositions en question sont de deux espices.
Les unes concernent la piriode anterieure au vote du
budget. Elles sont destinies 5 empecher tout retard preju-
diciable dans la determination des voies et moyens et celle
des credits a utiliser par administration colonial.
Les autres se rapportent a la periode qui suit la mise en
vigueur du budget. Elles ont pour but de remidier, dans
des circonstances impr6vues, a la rigidity de l'6tat des re-
cettes et des depenses arret6 par les Chambres.


179. Examinons les measures prises pour pr6venir les
retards dans la determination des recettes et des depenses.
Aux terms de l'alinea 3 de l'article 12, (( si les Chambres
n'ont pas vote le budget cinq jours avant l'ouverture de
l'exercice, le Roi arr&te les recettes et, de trois en trois mois
jusqu'h la decision des Chambres, ouvre au Ministire des
colonies les credits provisoires n6cessaires )).
Dans l'interkt de la colonie, l'on crut sage en 1908 d'in-
surer dans la loi ce texte derogatoire au droit commun de la
mitropole. Nous nous sommcs demands si les exceptions
qu'il consacre se justifient par des considerations d6cisives,


(') V. a ce sujet la discussion qui a pr6ced6, a la Chambre des
Representants, le vote de la modification introduite dans le texte de
1'article o1, Ann. Ch., 1911-1912, pp. 884-887. V. aussi le no 179.










CHAPITRE III


si vraiment elles se fondent sur des necessites pratiques
propres h administration du Congo. La reponse nous a
paru devoir ktre negative. S'il y avait des raisons majeures
pour formuler la deuxieme s6rie de rigles speciales, celles
qui ont pour objet de donner de l'elasticit. aux provisions
budg6taires deji arret6es par les Chambres, par contre
n'y avait-il aucun motif p6remptoire de formuler les pre-
mieres dispositions don't la teneur vient d'etre rappelee.
En Belgique, le budget des voies et moyens est toujours
vote et promulgue avant l'ouverture de 1'exercice qu'il con-
cerne. L'on a cru qu'il fallait se montrer aussi press de
fixer les revenues de la colonies et, en provision d'un encom-
brement de l'ordre du jour des Chambres l6gislatives, les
auteurs de la Charte ont permis au Gouvernement colonial
d'arrfter a lui seul le budget des recettes dans le cas d'un
retard du Parlement.
Or, il se fait que, au Congo, la situation est tout autre
que dans la metropole.
Pourquoi, dans nos provinces belges, le budget des voices
et moyens doit-il avoir et6 promulgue avant le jour de sa
mise a execution? Parce qu'il s'encadre dans une loi bud-
getaire qui est tenue d'obeir a ces prescriptions imperatives
de l'article III de la Constitution: (( Les imp6ts au profit
de 1'Etat sont votes annuellement. Les lois qui les 6ta-
blissent n'ont de force que pour un an si elles ne sont pas
renouvelees. ) A la fin de chaque exercise, les lois d'imp6t
perdraient tout effet si auparavant la nouvelle loi bud-
getaire ne leur avait conserve leur vitality pour la dur6e de
l'annie suivante.
Au Congo, le regime fiscal est tout different. Les d6-
crets d'imp6t y restent ind6finiment en vigueur sans que le
l6gislateur m6tropolitain ait h les revivifier par des votes
annuels: on cherche vainement dans la loi colonial des
dispositions analogues i celles de l'article III de la Con-











IukiI.ME BUL DI'T'AIRE


stitution. Mnme avant la revision de 1912, l'article io de
la Charte colonial n'imposait pas la periodicit6 du vote de
l'imp6t. II retardait seulement la mise en vigueur des taxes
nouvellement ktablies jusqu'au jour oi serait exdcutoire la
loi budgetaire qui en ferait la premiere application; les
lois budg6taires ulterieures n'avaient aucune influence sur
l'exigibilit6 des droits. D6sormais, la suite de la publica-
tion de la loi modificative du 5 mars 1912, les decrets
d'imp6t peuvent itre exdcutes des semaines et des mois
avant le vote de toute loi budgetaire.
Ainsi, le budget des voies et moyens du Congo present,
dans toutes ses parties, le caractere que revitent, dans le
budget correspondent de la m6tropole, les revenues autres
que ceux fournis par l'imp6t. A l'6gard de ces revenus,l'Ytat
des recettes, tel qu'il est arrkt6 par le 14gislateur, n'a qu'une
valeur de provision: ils peuvent etre percus independam-
ment de l'approbation du budget par les Chambres ldgis-
latives ('). Mais si le budget des recettes du Congo n'est pas
le titre de leur perception, quelle n6cessit6 y a-t-il de re-
courir a des measures exceptionnelles pour assurer dans la
colonies, d&s le commencement d'un exercise, 1'existence
lIgale de ce budget? Nous n'en voyons aucune.
II n'6tait pas necessaire, non plus, de r6server au Roi
le droit d'ouvrir, jusqu'h la decision des Chambres, des
credits provisoires au Ministere des colonies. Dans la me-
tropole, oi les divers budgets de depenses sont gen6rale-
ment vot6s plusieurs mois apres l'ouverture de l'ann6e
financiere a laquelle ils se rapportent, les Chambres, en
attendant, allouent aux ddpartements ministeriels des dou-
ziemes provisoires qu'elles renouvellent en cas de besoin.
Ces credits sont accords sans difficult et, pour cet objet,
les travaux parlementaires n'entrainent guere des retards

(1) V. le no 177.

4











CIAPITRE III


appreciables. L'application du droit commun aux ddpenses
coloniales n'aurait done pas &t6 prejudiciable & la bonne
expedition des affaires du Congo belge.

i8o. Chaque annie, pour conformer autant que possible
sa gestion financiere a la riglee de universality6 inscrite en
tate de 1'article 12, le gouvernement de la colonies soumet
a l'approbation des Chambres l1gislatives un budget des
recettes et des depenses pour ordre. C'est 1'6tat des opera-
tions d'encaissement et de decaissement que ]'administra-
tion colonial se propose de faire pour le compete de tiers;
c'est aussi le tableau de certaines sommes a percevoir par
la colonies, don't le montant est affect directement a des
ddpenses de mme nature que les recettes et qui, a ce titre,
out &td denommk es fonds de remploi. La comptabilit6 des
recettes et des d6penses pour ordre est dressee par gestion.
Convient-il que le Roi, lorsque les Chambres n'ont pas
vote le budget pour ordre cinq jours avant l'ouverture de
l'exercice, fasse usage, meme a 1'dgard de ce budget, de
son droit extraordinaire d'arrtter les recettes et d'ouvrir
au Departement des colonies des credits provisoires'
Nous pensions qu'il faut distinguer.
Les fonds de tiers ports au budget pour ordre ne sont
pas des revenues de la colonies, ils ne serviront pas i ses dd-
penses: ce sont des resources d'autrui, don't les pouvoirs
publics ne disposent pas et auxquelles ils n'ont pas a donner
une affectation. 11 imported peu, dis lors, que l'autoritC com-
petente arrete, avant le commencement de 1'ann4e budg6-
taire, les provisions relatives a ces fonds. Le mieux sera,
dans tous les cas, de laisser la procedure parlementaire
suivre son course et, en attendant les votes, de sc passer de
measures exceptionnelles qui seraient prises sans aucune ne-
cessite.
Mais les fonds de remploi inscrits au budget pour ordre










REGIME BUDGlkTAIRE


sont veritablement le produit de recettes de la colonies et ils
ont la destination de payer des depenses de la colonies. II
s'ensuit que les postes qui les concernent sont soumis a
toutes les rigles tant normales qu'exceptionnelles de 'ar-
ticle 12 (1). L'administration ne pourra, par example, r1-
employer les sommes mentionnees a 1'un de ces posters
lorsque, dans I'hypothese d'un retard des Chambres, le Roi
ne lui aura pas ouvert au prdalable des credits provi-
soires (2).


181. Malgrd le caractere absolu, en apparence, du texte
de 1'article 12, il est des depenses de la colonies don't le Roi
ne peut, sans le concours des Chambres, assurer la rdalisa-
tion immediate. II s'agit de celles qui ont trait a des entre-
prises sur resources extraordinaire, qui se liquident par
l'emprunt, bref, de cells qui sont inscrites au budget extra-
ordinaire.
Cette restriction provient de 1'article 14 de la loi colo-
niale, portant que (( la colonies ne peut emprunter,... exe-
cuter des travaux sur resources extraordinaires que si une
loi 1' autorise ).
Pourquoi cet article circonscrit-il le champ d'action de la
disposition de l'article 12 qui confie, dans certain cas, au
Roi agissant seul le soin d'habiliter le Ministere des colo-
nies a user des fonds du Trrsor? La regle de l'article 12
est gndlrale, ses termes se rapportent a toutes les depenses


(1) Il s'agit des regles obligatoires et afplicables. La faculty que le
dernier alinea de l'article 12 donne au pouvoir ex6cutif d'ordonner
des virements et des depenses suppl6mentaires ne peut s'exercer en
matiere de fonds de remploi a cause de la nature meme de ceux-ci.
V. le no 194.
(1) La m6me question de principle se pr6sente dans la metropole,
mais sous un autre aspect, v. MATTON, Precis de droit budgetaire belge,
1908. pp. 3o8-311.










CHAPITRE III


de la colonie indistinctement. Au contraire, la regle de l'ar-
ticle 14 est speciale, elle ne concern que des depenses extra-
ordinaires, celles auxquelles il est pourvu par un appel a
l'epargne publique. Les deux rggles 6tant inconciliables, la
prescription de 1'article 14 est appel6e a pr6valoir, confor-
miment a l'ancien adage: specialia generalibus prevalent.
Les dispositions gendrales des lois ne valent que sous
reserve de application des dispositions spdciales qui v
d6rogent (').
C'est, au surplus, a raison de l'attribution du vote du
budget au Parlement, que la commission de la Chambre
des Reprdsentants charge de l'examen du project de Charte,
finit par 6liminer de l'article 14 les textes qui organisaient
une intervention indirecte, mais prialable, des Chambres
1lgislatives pour les emprunts et les travaux extraordinaire
d'importance secondaire (2).

182. Le pouvoir royal ne dispose que d'un delai de cinq
jours pour prendre les measures extraordinaires destinies h
parer au retard de la loi budg6taire.
Si court qu'il soit, ce delai n'aurait pas empkch6 le Roi
de recourir au d6cret, puisque celui-ci peut ktre rendu d'ur-
gence, ant6rieurement a toute consultation du Conseil colo-
nial (art. 25). Mais c'est au Roi, chef du pouvoir executif
ct decidant par arrted royal, que 1'on a voulu conficr le
droit exceptionnel d'arreter les recettes et de pourvoir a une


(1) A raison de la prescription imperative de l'article 14, le Gou-
vernement, lorsqu'il estime qu'il y a urgence A r6aliser d6s le d6but
d'un exercise des d6penses inscrites au budget extraordinaire,
demand aux Chambres de voter ce budget avant le commencement
de l'annee financi6re. V. a cet 6gard les explications de M. REN-
KIN, Ministre des colonies, Ann. Ch., 1910-1911, pp. 292-294;
1911-1912, p. 617; Ann. Sen., 1911-1912, p. 70.
(1) R. Ch., no 36, infine.










RE1oME BUDGETAIRE


parties des depenses de la colonie. Le texte de 1'article 12
ne l'indique pas en terms expres, mais son sens est fixed
par les travaux preparatoires.
Lorsque M. RENKIN, Ministre de la justice, expliqua a la
Chambre des Repr6sentants les dispositions du project de loi
colonial relatives au budget, il s'exprima dans les terms
suivants :
( D'aprls le system que nous avons propose et que la
commission a ratified, si les Chambres n'ont 1as ote le
budget avant le 20 decembre (1) de l1annee qui precIde
1'ouverture de l'exercice, le Roi, c'est-k-dire le pouvoir
executif, le G(ouvernement, le Roi avec ses ministres respon-
sables, arrete les recettes et, de trois en trois mois, ouvre
les credits provisoires necessaires pour les divers ser-
vices (2). )
M. MEC IEIXNCK demand alors, mais en vain, de modi-
fier la redaction de 1'article en question, de tell sorte que
le Roi ne put exercer son attribution sp6ciale qu'en se ser-
vant du d6cret. La proposition n'eut pas d'dcho, et le rap-
porteur de la commission qui avait examined le project de
Charte dcclara, comme l'avait fait le Gouvernement, que
la decision royale serait un acte du pouvoir ex6cutif (").

183. Le droit exceptionnel du Roi d'arriter 1'Ytat des re-
cettes et d'autoriser une parties des ddpenses ordinaires
s'exerce si les Chambres n'ont pas voted le budget cinq
jours avant l'ouverture du novel exercise. Sous le regime
actuel, l'annee financiere commencant a la date du I" jan-
vier, l'arretd royal peut intervenir d&s le matin du 27 de-
cinmbre.

(i) A ce moment, la Chambre n'avait pas encore adopted 1'amen-
dement qui a supprim6 cette date du 20 d4cembre.
(2) Ann. Ch., p. 606.
() Ann. Ch., p. 607.










CIIAPITRE III


Qu'arriverait-il si, apres la signature de l'acte royal, la
legislature 6mettait ses votes avant le I"' janvier? Ii r6sulte
des travaux preparatoires de l'article 12 que, dans ce cas,
la loi budgetaire devrait etre promulgude et publiee imme-
diatement et qu'elle serait substitute de plein droit a la
decision royale (1).
L'acte du Roi dispose, come la loi budg6taire, qu'il
sera obligatoire, en Belgique et au Congo belge, le I" jan-
vier de l'annee suivante (2).
Si cette disposition 6tait n4cessaire, la loi speciale qui
arrete le budget des recettes et des ddpenses pour ordre et
&ventuellement l'acte royal qui y supplierait devraient
porter la mrme prescription. Ce budget comprend, en effet,
le tableau des fonds de remploi, recettes de la colonie af-
fectees a des depenses de la colonie (a). Mais, en rdalit6,
aucun des actes budg6taires n'a a assurer, par une mention
special, sa mise en vigueur a la date du I" janvier de
1'exercice auquel il se rapporte.
Lorsqu'une loi est promulgude, qu'un arr&td royal cst
publiC, il n'est pas toujours requis d'attendre 1'expiration
des delais de la publication pour pouvoir en poursuivre
1'execution. Cette attente n'cst imposee au Gouvernement
que si les prescriptions de l'acte sont imperatives pour les
gouvernes, si elles apportent d'autorite une modification
a leurs droits ou it leurs devoirs. Dans les autres cas, l'acte
est immediatement cxccultoireo, il pet etre execute avant


(') R6ponse de MI. RENKIN, alors Ministre de la justice, a
M. WOES'E, Ann. Ch., p. 606.
(2) L'article 4 du d6cret du 16 janvier 1886 et 1'article 2 du decret
du 5 janvier 1899, relatifs a la publication des actes officials, per-
mettent a tout acte du Gouvernement de disposer qu'il sera obliga-
toire a une date autre que les dates normales.
(.) V. le n" I8o.









REGIME BUDGETAIRE


que, par I'arrivde du term lgal, il soit devenu obligatoire,
il doivc' tre execute ().
Or, les actes budgetaires de la colonie n'exercent aucune
contrainte sur les gouvernes, ils ne leur imposent aucune
alteration de leur situation juridique. Dans le gouverne-
ment du Congo, 1'acte qui arr&te les recettes ne fait qu'ap-
prouver un tableau d'dvaluation, il n'est pas un titre de
perception; d'autre part, 1'acte qui alloue au Ministire des
colonies des credits provisoires ou definitifs ne constitute
qu'une autorisation pour administration d'engager une
srie de defenses. Les deux actes n'intgressent que l'auto-
rite colonial et celle-ci, des que ces actes sont exdcutoires,
ldes que le nouvel exercise s'est ouvert, a le droit de les
appliquer. Nous avons meme vu, en ce qui concern le
budget des voices et moyens, que, les recettes prevucs 6tant
a percevoir en vertu d'autres actes, elles pouvaient etre
prelexv\es ind pendamment de la confection de l'&tat bud-
getaire (2).
La disposition, cependant, qui determine le jour ou l'acte
budgetaire devient obligatoire, n'a pas toujours dtd su-
Si. [1 y a pen de temps encore, l'article IO de la
Charte colonial portait: le decret d'impot (( entrera en
vigucur en mime temps que la loi budgetaire qui en fera la
premiere application )). Sous ce regime, la loi budgetaire
credit des charges pour les administers, elle constituait un
titre pour le pri6levement de certaines recettes par voice de
contrainte. 11 fallait done determiner avcc precision h quel
moment I'acte lgislatif entrerait obligatoirement en vi-
gueur. C'est a cette 6poque, alors que le gouvernement

i) Cette explication est a rapprocher d'un arret de la Cour de
cassation du ii novembre 1841 qui declare que ( rien n'empeche....
celui qui connait la loi de 1'executer avant sa publication lorsqu'il ne
blesse pas les droits des tiers ). (Pasicrisie, 1842, cassation, p. 70).
() V. les no' 177 et 179.









CHAPITRE III


colonial pratiquait le systeme du budget unique, que l'on
introduisit dans la loi budgetaire la prescription don't nous
retrouvons les vestiges dans les actes budgetaires actuels.
Public h Bruxelles dans les derniers jours de decembre,
1'acte budg6taire est destine i ktre appliqud au Congo des
le premier janvier de l'annee suivante. Comment y par-
vient-on?
Les autorit6s 6tablies dans la colonies regoi\ent ]es pro-
jets de budget, avec les instructions ndcessaires, plusieurs
semaines avant le vote des Chambres ou la signature de
I'acte royal. Lorsque ensuite les chiffres sont arretes, il
suffit, pour renseigner le gouvernement local sur l'etendue
de ses droits, de lui faire connaitre teldgraphiquement par
quel mode les decisions ont 6t6 prises et quelles modifica-
tions sont intervenues.


184. Les pouvoirs exceptionnels du Roi ne sont pas les
memes pour la determination des recettes et pour celle des
d6penses. Quand il supplee le vote du budget des voices et
moyens, le chef de 1'Etat arrete d'une fagon definitive et
complete 1'6tat des sommes h percevoir. Lorsque, au con-
traire, il ouvre des credits au Ministere des colonies, sa
decision ne porte que sur des acomptes, elle n'est licite que
pour les besoins d'un trimestre et doit, le cas 6cheant, etrc
renouvelee. Cette derniere attribution est plus grave et
plus important que celle de fixer le montant des recettes,
qui se reduit, pour le Congo, a faire acte devaluation (1).
Aussi, n'a-t-elle 6td concidde qu'avec measure, et, sous
reserve des droits acquis en vertu de l'acte budgetaire du
Roi, la loi a &td declarde seule competente pour arriter,
dans son ensemble comme dans ses diverse parties, le
budget des d6penses coloniales.


(') V. les no 177 et 179.









REGIME BUDGETAIRE


Dans les cas ou, par suite du retard des Chambres, le
Roi fixe le budget des voies et moyens, ne faudra-t-il pas
6galement une intervention ult6rieure de la loi?
On a soutenu que, la decision royale arretant definitive-
ment le budget, le Parlement n'avait plus h se prononcer (1).
Jamais, depuis l'annexion, la 14gislature ne s'est rangee a
cet avis, qui est contredit par les travaux preparatoires
de la Charte colonial. Lorsque l'article 12 de celle-ci fut
examine par la Chambre des Repr&sentants, le Gouverne-
ment, apris avoir ddclard quc le budget de la colonie devait
&tre unique, ajouta presque immediatement que, malgr6
I'intervention exceptionnelle du Roi, la Chambre aurait at
voter ce budget chaque annee (2).
L'6tude comparative des textes successifs de la loi colo-
niale permit de renforcer cette conclusion. Avant la revi-
sion de 1912, l'article 10 de la Charte subordonnait l'exe-
cution des ddcrets d'imp6t t la mise en vigueur de la loi
hudgetaire qui en ferait la premiere application ("). Cette
disposition rdvelait chez les auteurs de la Charte la previ-
sion et la volonte d'un vote annuel des Chambres l6gisla-
tives, n6cessaire pour rendre obligatoires les nesures
fiscales prises au course de l'exercice passe. Quand, plus tard,
la regle dilatoire de l'article Io fut supprimec, 1'article 12
n'en conserva pas moins sa signification primitive tell
qu'elle rdsulte de i 'intention initial du 16gislateur: ii
aurait fall y formuler des rigles nouvelles pour en changer
la portde (4).

(1) M. MECHELYNCIK, Ann. Ch., 19o0-1911, pp. 292-293, 592.
(2) Ann. Ch., p. 606.
(5) L'acte budgetaire du Roi ne pouvait pas, en cette mati6re,
supplier la loi budg6taire, V. le no 146.
(4) La loi du 5 mars 1912 a seulement modified le deuxi&me alinea
de article 12 ott il n'est question que de l'impression du project de
budget et de la date de sa distribution aux membres des Chambres
legislative.









CHAPITRE III


C'est done a bon droit que, apres la decision royale,
les Chambres 6mettent un vote confirmatif, vote de pure
forme ('), comparable a celui par lequel, chaque annee,
elles allouent h la liste civil des credits qu'il leur est in-
terdit d'augmenter ou de diminuer.


185. AprIs le commencement d'un exercise depourvu de
loi budgCtaire, le Roi ne garde pas indcfiniment le droit
d'ouvrir au Ministire des colonies des credits provisoires:
son pouvoir expire d&s que les Chambres se sont prononcees
sur Ic project de budget. On a voulu empicher qu'a l'aide
des credits provisoires le Gouvernement ne puisse 6luder
la volonte d'une Chambre refusant d'accueillir ses propo-
sitions budgetaires. Aussi, 1'article 12 dispose-t-il que le
pouvoir du Roi dure, non pas jusqu'au vote du budget par
le Parlement, mais jusqu'h la decision de celui-ci, favorable
ou defavorable. Dans 1'hypothese d'une decision defavo-
rable, le Parlement devrait pourvoir immddiatement, par
1'adoption d'un project de loi, aux depenses indispensable
et urgentes.
Mais quand ce term de l'attribution royale, le moment
de la decision des Chiambres, sera-t-il atteint? Sera-ce le
jour ou celle des deux assemblies lkgislatives appelde en
premier lieu h examiner le budget aura 6mis son vote,
sera-ce, au contraire, celui o l'autre assemble aura dali-
bir 5t son tour?


(') MI. RENKIN, Ministre des colonies, Ann. Ch., r19o-g9ri,
p. 592. Ce n'etait pas vrai, d'une fayon absolue, avant l'entree en
vigueur de la loi du 5 mars 1912. Si, a cette epoque, 1'acte budge-
taire du Roi appliquait un nouveau d6cret d'imp6t, la provision de
la nouvelle recette ne devenait utile que par la publication de la loi
budgbtaire (v. le no 146); la 16gislature pouvait se refuser A admettre
la nouvelle imposition (art. io de la Charte colonial avant la
revision de 1912).









REGcIMlE BUDGITAIRE


Juridiquement, il ne pent y avoir une decision des
Chambres que lorsque la volonte du Parlement s'est mani-
festee par un vote qui present un caractere definitif, et
il faut, dis lors, distinguer.
Si la Chambre, la premiere saisie du project de loi, refuse
de l'adopter, le Roi perdra son droit le jour iniie du vote,
car celui-ci aura cree une situation immuable, toutes les
deliberations que pourrait prendre la deuxieme Chambre
seraient impuissantes a la modifier.
Si, au contraire, la premiere assemble statue dans un
sens favorable au project, le chef du pouvoir ex6cutif con-
servera son attribution jusqu'b ce que la deuxieme assemble
ait 6galement exprime sa volont6. Jusqu'alors, en effet, il
n'y aura pas d'acte definitivement acquis, le succes obtenu
a la premiere tape de la procedure parlementaire pouvant
&tre suivi, au course te la second phase des d6bats, d'un
echec qui serait decisif.
II arrivera que, sans 6mettre un vote dkfavorable sur
1'ensemble du budget, la premiere Chambre en amendera
des articles et ne le transmcttra au deuxieme corps 1igis-
latif qu'aprtts avoir supprime un ou plusieurs posters des
d6penses. Dans ce cas, le vote de la premiere assemble
aura 6t6 en parties favorable, en parties ddfavorable aux
propositions du Gou\erncment, et il risulte des explications
qui pr6cident que, en attendant la d6lib6ration de la
deuxieme Chambre, le Roi ne pourra plus allouer de cre-
dits pour celles des d6penses supprimees de 1'etat budge-
taire.
Les arrftes royaux qui accordent les credits doivent
s'6chelonner de trois en trois mois. Eventuellement, la nou-
velle decision sera signed par le Roi pendant la p6riode de
cinq jours qui )prIcidera Ic trimestre aux besoins duquel il
s'agira de ipouiroir. Les auteurs de la loi colonial ont 6Ni-
demment voulu que, dans des circonstances identiques a










CHAPITRE HI


celles qui se prdsentent avant l'ouverture de l'exercice
financier, le Gouvernement puisse prendre, pendant le mjme
delai utile, les memes measures de pr6voyance (1). Bien en-
tendu, si ensuite le budget est vote avant le commencement
du nouveau trimestre, la loi budgetaire replace aussit6t
l'arrkt6 royal, comme elle s'y substitute avant le nouvel an
lorsque la decision des Chambres suit de pris le premier
acte du Roi (2).

186. On a soutenu dans' la metropole, touchant l'execu-
tion des lois de credits provisoires, que sont seules permises
en vertu de ces actes 1gislatifs, les d6penses qui, comprises
dans le project de budget non encore voted ou promulgu6,
sont une reproduction de depenses dejh autorisees par la
derniere loi budgetaire (3).
Nous ne pouvons interpreter dans ce sens le troisieme
alinea de l'article 12 de la Charte colonial, qui a &t6 r6dig6
en terms generaux et ne prevoit aucune exception. Tant
que les Chambres ne se sont pas prononcees, cet article
habilite le Roi a pourvoir de trois en trois mois 4 tous les
besoins prevus par le nouvel 6tat de depenses, et les tra-
vaux pr6paratoires, pas plus que le texte meme de la dis-
position, ne permettent d'arreter Faction royale devant les
innovations du project de budget.

187. Lorsqu'il intervient une decision du Roi ouvrant au
Ministere des colonies des credits provisoires, le vote ult6-

(') Jusqu'a present les credits provisoires n'ont di 6tre renouvel6s
qu'une seule fois, et ce fut tout r6cemment, en 1914. (A. R. du
27 mars 1914, Mol. 1914, p. 1896, B. O. 1914, pp. 366-367.)
En 1911, la loi arr6tant le budget des d6penses ordinaires n'a et&
sanctionn6e qu'a la date du 29 mars, mais les Chambres avaient eu
fini de voter ce budget des le 14 mars (deliberation du S6nat).
(2) V. le no i83.
(3) V. MATTON, Precis de droit budgilaire bedge, 1908, pp. 76-77.











RI:GIME liUtDGITAIRE


rieur des Chambres relatif au budget des depenses n'est
pas, cependant, un vote de pure forme comme celui qui
suit 1'acte du chef du pouvoir executif fixant le budget des
voies et moyens. La legislature peut modifier l'6tat de d6-
penses soumis a ses deliberations, y ajouter de nouveaux
postes, augmenter ou diminuer les chiffres des posted
anciens.
Mais ce droit n'existe qu'a 1'6gard des depenses futures
qui n'ont pas encore fait l'objet d'engagements du Gouver-
nement. Les depenses passes qui n'excedent pas le mon-
tant des credits provisoires ont eu un titre r1gulier, valuable
et dgfinitif, qui a permis a' administration de les entre-
prendre sans avoir it se preoccuper d'une approbation du
Parlement. I1 en est result un ensemble de droits acquis
qui s'opposent a ce que les Chambres rejettent ces depenses
ou les soumettent h revision.

188. La Charte, en obligeant les Chambres a examiner
rapidement le budget colonial sous peine de voir le pouvoir
ex6cutif exercer une parties de leurs attributions, devait
mettre les membres du Parlement a m&me d'ctudier les
6tats proposes pendant un delai raisonnable avant cette
echeance.
Pour ce motif, l'article 12 de la loi colonial du 18 oc-
tobre 1908, chargeait le I)partement des colonies d'im-
primer le project de budget et de le distribuer aux Repre-
sentants et aux Senateurs quatre mois au moins avant
l'ouverture de 1'exercice auquel il devait se rapporter.
C'6tait une derogation au droit common. En vertu de
l'article unique de la loi du 24 juillet 1900, le project de
budget de la mitropole (( est imprimi et distribud aux
membres des Chambres lggislatives, par les soins du D)par-
tement des finances et des travaux publics, au plus tard
le 31 octobre de l'ann6e qui precede l'ouverture de
l'exercice )).











(IIAPITRE III


La loi du 5 mars 1912 a supprim6 l'exception. Nous
trouvons dans son exposed des motifs la justification de cette
measure, presentde dans les terms suivants:
< Le deuxieme alinea de l'article 12 de la loi colonial
est pratiquement inapplicable. Depuis l'annexion de 1'Etat
Ind6pendant du Congo il n'a jamais 6td possible de de-
poser les projects de budget quatre mois avant l'ouverture
de l'exercice financier. Les renseignements et les proposi-
tions destines a permettre la confection du budget doivent
parvenir i Bruxelles des regions les plus eloignees de la
colonies aprfs avoir &td rdunies, 6tudiees, comment6es et, le
cas 6chbant, modifiees par le gouverneur general. Ces
avant-projets sont ensuite revises par le Departement des
colonies qui doit les combiner avec les propositions relatives
aux depenses des services europeens du Gouvernement co-
lonial. A moins de demander les renseignements et les
propositions d'Afrique a une 6poque oil il n'est guere pos-
sible de donner des evaluations s6rieuses, ii est de toute ne-
cessit6 de retarder le dep6t des projects de budget. Le Gou-
vernement a ainsi dt amend at proposer de reporter a la
date du 31 octobre la distribution des documents budgd-
taires (1).))
Les Chambres auront jug6 que, depose quelques jours
avant le commencement de leur session ordinaire, le budget
colonial pouvait encore fire l'objet d'6tudes suffisantes,
car l'une et 1'autre ont adopted sans aucune opposition le
nouveau texte de l'article 12.

189. En matiere budgetaire, la Charte colonial met a la
disposition du Roi une deuxieme sdrie de measures excep-


(t) Expose des motifs du project de loi, d&pose le 24 novem-
bre 1911, modifiant la loi sur le gouvernement du Congo beige.
Doc. Ch., 1911-1912, doc. nO 16, p. 2.











REGIME BUDGETAIRE


tionnelles, destinies celles-ci h donner de 1'6lasticite aux
provisions de l'etat des depenses et aux allocations de crC-
dits qui leur sont corr6latives.
Les depenses inscrites au budget ne sont pas routes aise-
ment apprdciables a prior. Plusieurs d'entre elles sont
variables et 6ventuelles et, au grd des circonstances, ii y
aura un cart plus ou moins considerable entire la provision
et la realisation. Quand ainsi 'un ou l'autre poste des
credits allouds est insuffisant pour parer aux necessitis qui
se r6Ivlent pratiquement au course de 1'exercice, il est, avec
ou sans intervention des Chambres legislative, deux
moyens d'y remCdier.
Le premier, c'est de combler le deficit a l'aide de l'ex-
cedent d'un poste qui se trouve avoir td6 trop dote par
rapport aux besoins auxquels il dtait destined h corres-
pondre. C'est ce qu'on appelle faire des virements, trans-
porter certaines sommes d'un article a un autre.
Mais ce premier expedient peut ne pas suffire; et souvent
il sera imprudent d'en faire usage tant que le boni de
l'article que 1'on veut mettre a contribution ne sera pas d6-
finitivement assured.
11 sera done n6cessaire, dans certain cas, de faire appel
t des credits non prevus a l'etat des dcpenses, en d'autres
mots, d'ordonner des depenses supplmentaires.
Ces deux expedients, le virement et la creation de la
dlpense supplementaire, I'article 12 de la Charte permet au
Roi et au gouv\erneur general de la colonies de les employer.
On a reduit ainsi h leur minimum les inconvenients de la
distance existant entire le Congo et les Chambres l1gisla-
tives qui, suivant une procedure compliquee et gen6rale-
ment longue, d6terminent la destination a donner aux re-
venus coloniaux.
II fallait eviter, cependant, que par le virement et la dd-
pense supplementaire administration colonial n'6chappht











CHAPITRE III


partiellement a l'influence que le Parlement entend exercer
sur la gestion financiere de la colonies.
A cet effet, l'on a entour6 de garanties l'exercice du
droit du gouvernement colonial de remanier et d'augmenter
les postes budg6taires.
Lorsque le Roi, ou, dans la colonie, le gouverneur general
ordonne des virements ou des depenses supplementaires,
dans les trois mois le Ministre des colonies est tenu de trans-
mettre at la legislature une expedition de la decision et de
deposer un project de loi d'approbation. Ainsi, les Chambres
sont amenees a se prononcer par une deliberation speciale
sur la l6gitimitt des operations qui, aux terms de la loi,
doivent avoir &t necessaires.
Ce dernier caracthre ne suffit pas a justifier les op6ra-
tions lorsqu'elles ont consists th crier des depenses suppld-
mentaires. Pareille measure est autrement grave que le trans-
fert d'un credit, puisqu'elle fait deborder les depenses de
la colonie hors du cadre que le Parlement leur a donned.
Aussi, la depense suppl6mentaire n'a-t-elle &td permise au
pouvoir executif que dans les cas de besoins urgents.

190. Il imported d'interpreter aussi exactement que pos-
sible les deux conditions auxquelles l'article 12 subordonne
l'action du pouvoir executif: d'une part, celle de la n6ces-
sit6 de la depense, qui est commune aux deux espices de
decisions; d'autre part, celle de l'urgence de la depense,
requise en plus lorsque l'autorit6 competente s'appr&te a
ordonner des depenses supplementaires.
En recherchant d'abord le sens de cette deuxieme con-
dition, nous pourrons mieux determiner la signification
de celle qu'elle presuppose.
Disposer que les d6penses supplementaires ne pourront
htre ordonnCes qu'en cas de besoins urgents, c'est 6videm-
ment ne permettre ces d6penses que dans 1'hypothese oh











RIEGlM1 BUDGEI) TAI RE


i n 'y a pas moyen d'attendre la mise a execution du pre-
mier budget a voter. Si sans inconvenient sdrieux l'on peut
surseoir a la depense jusqu'h l'arrivxe de ce terme, il n'y aura
pas d'urgence et, par consequent, il ne faudra pas supplier
adminiistrativement aux provisions du dernier 6tat de dd-
penses.
Souts peine de retrouver a 1'Itat de redite inutile dans
la deuxieme condition, la premiere condition a dvidemment
d0i recevoir une portee moindre: elle a d&i tre degagke
de la notion de I'urgence. Ouand, par example, pour le vire-
ment, ]e lcgislateur n'a exige que la simple constatation
de la ndcessite, il n'a pu fair dCpendre la decision de la
ci rconstance qu'il soit impossible de differer, jusqu'alprs Ie
commencement de 1'exercice suivant, la ld(pense qui serait
lc but du transfert. Sansx voir rechercher si celle-ci s'im-
pose immidiatement ou avant I'expiration de i'annee finan-
cire, le pou\oir central ou le gouverneur gindral aura
seulement a apprecier, sous sa responsabilite, si elle est jus-
tifiee par des raiscnns intrinsiques suffisamment graves et
d6cisives. C'est dans ce sens qu'il faut entendre la condition
de la ndcessiti de la defense.

191. IEn permettant h 1'autoritd administrative d'or-
donner, dans des cas exceptionnels, des d6penses suppld-
mentaires, le dernier alinia de l'article 12 lie lui difere
pas en terms expres le droit de s'allouer les credits n6ces-
saires pour subvenir a ces depenses.
Le l6gislateur n'a-t-il pas voulu l'y autoriser?
Avant d'examiner de plus pros l'expression de sa pensic,
nous trouverions djih cette exclusion invraisemblable, car
comment aurait-il donnd au pouvoir exdcutif le droit de
prescrire un supplement de depenses, sans le mettre a mnme
de disposer, en toute d\-entualite, de sommes suffisantes pour
la liquidation des nouveaux engagements? Mais I'ttude










CIIAPITRE III


attentive des textes montre clairement que les auteurs de
1'article 12 n'ont pas voulu s6parer les deux attributions.
A l'alinea final de cet article, le l1gislateur, dans une
mnme disposition, traite en premier lieu des virements et
ensuite des ddpenses supplementaires. Or, qu'est-ce que le
virement si ce n'est une ouverture de credit supplementaire
faite a 1'aide d'un credit preleve sur un autre poste du
budget? Des lors, pour soutenir que, dans la parties finale de
la phrase, le 1tgislateur a entendu conserver aux mots
( ordonne les d6penses suppldmentaires )) leur sens littoral,
il faudrait admettre que, dans une meme proposition, il
aurait, suivant d'ailleurs un ordre illogique, trait de
choses disparates, d'une part de l'ouverture de credit par
virement, d'autre part de la simple decision de d6pense.
Bien plus, le virement rdpondant h une depense suppl4-
mentaire imprevue, il aurait, en autorisant en terms ge-
ndraux le virement, commence par permettre pareilles dd-
penses d'une fagon absolue, pour finir ensuite par res-
treindre le droit de decider ces ddpenses au seul cas de'
besoins urgents. On le voit, l'interpretation oppose a celle
que nous defendons mettrait dans la bouche du l6gislateur
des declarations contradictoires.
Aussi, depuis l'annexion de l'Etat Independant du
Congo, notre these a toujours requ la ratification du Par-
lement. Tous les arr&tes royaux qui ont ordonne des de-
penses supplementaires ont ouvert au gouvernement de la
colonies les credits destines at y pourvoir. Or, ces arrtes
ont td6 approuv6s, sans que jamais il y ait eu une oppo-
sition, mime individuelle, par toutes les legislatures.
par celle, notamment, qui, ayant 6labor6 la Charte colo-
niale, 6tait la mieux mime d'apprecier et d'affirmer la
portee de ses textes (1).

(1) Les Chambres de 1908 voterent la loi du 14 mars 190o qui
approve le premier arret6 royal de l'espice, celui du 19 aout 19o0
(B. 0., 1910, pp. 376-380).












REGIMNI UDI)GETAIRE


192. Les credits et les ddpenses supplementaires doivent
-c rattacher aux 6tats financiers de l'exercice aux besoins
duquel il s'agit de parer.
Le pouvoir executif n'est en droit d'y recourir que dans
la proportion out la measure est command6e pour atteindre
sans embarras l'ouverture du nouvel exercise.
Faut-il s'arrfter longuement h justifier cette derniere
proposition? Le but qu'a poursuivi le Idgislateur est 6vi-
dent. II a voulu permettre une prompted intervention du
Gouvernement k un moment oit il est difficile de passer par
les lentes formalit6s de la confection d'une loi financiere
supplementaire. Or, cette raison s'dvanouit d&s que l'on
peut dresser un novel 6tat des depenses. Le texte de 'ar-
ticle 12 n'autorise, au surplus, que la creation des depenses
supplementaires ndcessaircs, et la necessite de ces ddbours
exceptionnels disparait le jour oi l'on peut rentrer dans le
droit commun et oi les besoins qui se sont rev6lds dans le
course de l'annee peuvent ktre pr6vus par le nouvel acte
budgetaire.

193. Supposons que, les Chambres ayant abord6 tardi-
vement la discussion du project de budget, le Roi ait ouvert
au Ministere des colonies des credits provisoires et que sur-
viennent ensuite des besoins impr6vus. Le pouvoir ex6cutif
pourra-t-il, avant la promulgation de la loi budg6taire,
ordonner des virements ou des depenses supplementaires?
Pour la premiere sdrie de measures, la question ne se pre-
sente pas pratiquement, car les credits provisoires sont mis
a la disposition du Ministre dans leur totality, sans que soit
determinee la part a affected h chacun des postes du project
de budget. Le virement, dis lors, ne se con9oit guere.
Au contraire, le probl6me doit recevoir une solution en
ce qui concern la creation de d6penses suppl6mentaires.
Aux terms des arretes royaux budgetaires, les credits pro-












CHAPITREI III


visoirement alloues sont a valoir sur le budget des dd-
penses. Or, souvent l'objet de la d(p.ense supl6nmentaire
ne sera pas prevu a 1'un des posts de ce budget.
Le dernier alinea de I'article 12 6tant redig6 en terms
generaux et ayant, d'ailleurs, la meme portee utile avant
come apres le vote des Chambres, nous estimons que,
mime antdrieurement a la promulgation de la loi budgd-
taire, le Roi aurait quality pour ordonner, en cas de be-
soins urgents, des depenses d'une espice nouvelle.
Le Gouvernement, au surplus, s'il trouvait dans ses cre-
dits provisoires des resources suffisantes, aurait le moyen
d'arriver a un resultat identique en amendant le project
de budget soumis a l'examen de la legislature. Par
1'introduction d'un nouvel article dans l'6tat budg&taire, les
credits provisoires precddemment alloues deviendraicnt ap-
plicables du coup aux depenses projetdes. Cette faCon de
proceder est toldree dans la metropole on, en amendant dans
certaines conditions le project de budget non encore voti,
les Ministres reussissent a modifier les effects de la loi des
credits provisoires ('). A fortiori faut-il l'admettre dans la
colonies oi l'amendement apport6 par le Gouvernement a
un dtat de depenses prdpard par lui rdagirait sur un acte du
Gouvernement, tandis qu'en Belgique la reaction s'oprre
sur un acted du pouvoir 1gislatif.


194. L'alinea final de l'article 12 n'a aucun rapport avec
le budget des recettes ct des depenses pour ordre, qui ne
prdsente qu'une evaluation de fonds de tiers et de fonds
de remploi. Les premiers sont regus et rembours6s pour le
compete d'autrui, ils sont strangers au patrimoine de la
colonies; les derniers proportionnent automatiquement une
depense dItermin6e a une recctte determine.

(') V. MATTON, Pricis de droitd 1;.-.'r- 1 beige. 1908, pp. 77-78.









Itl'.GIlE BUI)DGETAIRE


195. Le pouvoir executif est-il competent pour ordonner
des virements ou des depenses supplementaires lorsqu'ils
sont relatifs a des objets qui relent du budget extraor-
dinaire
Nous ne nous attarderons pas a discuter la portee intrin-
seque des dernieres dispositions de 1'article 12, rapproch6es
du texte de l'article 14 qui subordonne a une autorisation
de la loi l'execution des travaux sur resources extraordi-
naires et les cmprunts coloniaux. Par une jurisprudence
ininterroilpue, Ie Parlement a, en effet, ratified toutes les de-
cisions de l'espece que le Gouvernement s'est cru en droit
de prendre jusqu't ce jour (1). Ainsi, la signification des
textes en question a &te precisle par une srie d'actes l1gis-
latifs qui, \votds par le nmee pouvoir qui a arretd les terms
de la Charte coloniale, ont v6ritablement valeur de lois
interp)ritatives.
Itn 91 1, cependant, un membre du Siiat jugea nCces-
saire d'interroger le Gouvernement au sujet de la 1kgalit6
de pareilles measures prises par l'autorite executive. A la
stance de la Haute Assemblte du 14 mars, M. le baron
OR1;AN I)F XIVKry demand au Ministre ies colonies com-
ment il avait Jpu recourir a l'emprunt pour faire face a des
tdepenses extraordinaires, (( alors qu'en vertu de 1'article 14
de la Charte coloniale la colonies ne peut contractor d'em-
plrunt qu'en vertu de la loi ).
I. RN:KIN repondit:
(( Ia question posCe par l'honorable baron ()rban de
Xivrv &uiv\-aut a demander si I'article 12. paragraphe 4,


(i) Lois des 14 mars Igio, 17 mai go19, 29 mars 1911, 5 mars 1912,
i) mai i912, 23 dccembre 1912, etc., approuvant respectivement
des arretes royaux des 19 aout 1909, 19 novembre 1909, ii octo-
bre 1910, 27 juin 1911, 28 decembre 1911, 21 mai 1912, etc. (B. O.,
191o, pp. 376-380, 538-5j5; 1911, pp. 350-357; 1912, pp. 262-268,
467-473, 1294-1302: etc.).








CHAPITRE III


de la Charte colonial, qui permet au Roi d'autoriser par
arret6 royal des depenses suppl6mentaires, l'autorise aussi
a accorder, par simple arret6 royal, des credits supplemen-
taires pour les d6penses extraordinaires. Aux terms de
1'article 14 de la Charte colonial, nous dit-on, la colonie
Sne peut emprunter ni ex6cuter des travaux sur resources
extraordinaires que si la loi l'y autorise.
( Nous pensions que l'article 12 vise toutes les d6penses
urgentes, qu'elles soient ordinaires ou extraordinaires. II
n'est pas possible de donner une autre interpretation a cet
article parce qu'autrement on entraverait I'administration
du department.
( La m6tropole se trouve souvent depourvue de credits
budgetaires pour faire face a des besoins urgents et qui
n'ont pas 6td prevus lors de la confection du budget.
(( Or, en Belgique, ni pour l'ordinaire ni pour l'extraor-
dinaire le Roi ne peut autoriser de d6penses supplemen-
taires. Il ne peut non plus autoriser un emprunt.
q Que fait-on dans ce cas?
( Le Ministre des finances procede au paiement par
( advances du Tresor ) ou (( pavement par mandates directs ).
Ces operations sont renseignees au compete general.
(( Les Chambres ont toujours admis ces operations parce
qu'elles sont in6vitables...
.( A ce sujet, M. le comte de Smet de Naeyer, Ministre
des finances, disait le 12 avril 1902 a la Chambre:
( Nous n'avons pas la pretention de cacher les advances
de tresorerie. Elles sont relevees chaque annie dans le
compete general de l'administration des finances, lequel est
soumis a la verification de la cour des comptes, et celle-ci
en dresse le tableau dans le cahier d'observations qu'elle
adresse a la Chambre avec le compete general. Ces docu-
ments indiquent, pour chaque department, l'objet et le










RaGIME BUDGETAIRE


montant des avances, les causes qui les ont determinees et la
maniere don't elles se trouvent regularisdes.
(( Quels que soient les soins avec lesquels les provisions
de depenses sont etablies au moment out les budgets sont
pr6pards, c'est-a-dire assez longtemps avant 1'ouverture
de l'exercice, il est inevitable que certain credits soient
d6pass&s, notamment parmi ceux qui ont rapport a la ges-
tion industrielle des chemins de fer.
(( Or, ce n'est qu'au mois d'avril ou de mai de l'annie
suivante que le Gouvernement est en measure de presenter
utilement le project de loi de credits supplementaires. Que
faut-il faire lorsque, par example, le Ministre des chemins
de fer a dfi pourvoir a des depenses immediates com-
mandees par un accroissement de traffic qu'on n'a pu prd-
voir, ou quand il a di subir une hausse subite des charbons
ou d'autres matieres que ses services emploient journelle-
ment? Le Ministre doit-il dire a ses fournisseurs ou autres
creanciers qui ont droit a leur pavement d&s novembre ou
dicembre: Repassez dans six mois, je ne pourrai vous payer
que quand les Chambres m'auront accord des credits sup-
plmentaires ....
(( Les avances du Tresor ne se font que pour des depenses
don't le caractere obligatoire ne peut ktre l'objet d'aucun
doute et don't le pavement tardif serait de nature h causer
aux crdanciers un prejudice grave pouvant aller, selon les
cas, jusqu't une gene dans leurs affaires, meme jusqu'a la
ruine.
(( Dans ces conditions, je considere comme un devoir de
prendre sur moi d'autoriser des avances par voie de mandates
du Trisor. ))
(( Si l'on rapproche ces considerations du systeme d'ana-
logie que le l6gislateur a voulu itablir entire le regime bud-
getaire belge et le regime budgetaire colonial, on doit
admettre que la tolerance admise pour les depenses des









CHIIAPITRE III


departments belges doit 6tre admise a fortiori pour les
d6penses coloniales.
(( I1 est vrai que les arrlt6s royaux prevoient que les
credits supplementaires pour d6penses extraordinaire
seront couverts par l'emprunt.
(( Mais, a ce point de vue, ils ne peuvent produire d'effet
qu'apris avoir 6t4 approuvis par la loi. En attendant, leurs
dispositions relatives l'emprunt ne sont qu'une manifesta-
tion d'intention, une indication donnee aux services de la
comptabilit6. Tant que la loi d'approbation n'est pas de-
venue executoire, on prochde par avances de tr6sorerie (). o
S'il est permis au pouvoir executif de recourir au dernier
alinea de l'article 12 pour ordonner, sous la pression d'une
necessity urgente, des depenses supplementaires qui seront
couvertes par l'emprunt, a plus forte raison le pourra-t-il
lorsqu'il ne s'agira que de transferer, d'un poste du budget
extraordinaire a un autre, des credits r6gulierement votes
par Ie Parlement. II lui sera mrme loisible de virer d'un ar-
ticle du budget extraordinaire a un article du budget ordi-
naire ou de faire 1'operation inverse, car l'alinea final de
l'article 12 s'exprime en terms generaux. Cette dernicre
pratique est, toutefois, t deconseiller car, dans l'inter&t
d'une bonne gestion financiere, il imported d'dviter soigneu-
sement la confusion des d6penses qui se realisent a l'aide
des resources ordinaires et des depenses a liquider au
moyen de l'emprunt.

196. Le gouverneur gdn6ral peut exercer d'office les
attributions que lui d4fire le dernier alin6a de 1'article 12;
il le fera sous sa responsabilit6. S'il veut agir avec prudence,
il commencera par demander l'avis du gouvernement cen-
tral, a moins que l'urgence des measures a prendre ne lui en

(1) Ann. Sdn., 1910-1911, p. 206.









RI'( lIE RBUDGkTAIRE


laissc pas Ic temps. C'est, cn effet, a Bruxelles, ou se con-
centre la comptabilite financiere de la colonic, que 'on
pourra le mieux apprecier la necessity du virement on de la
depense supplmnentaire, ainsi que la possibility du virc-
ment project.
Une loi du 29 mars 1911, modifiant l'article 22 de la ]oi
colonial, a donned aux vice-gouverneurs g-ndraux des ter-
ritoires constituds par le Roi en vice-gouvernement general
le droit de 16gifirer, en cas de ndcessite pressante, dans les
memes conditions que le gouverneur general, et elle a
ctnfide tous ces hats fonctionnaires cls attributions du
Jouv\oir e xcutif. En conclurons-nous que les vice-gouver-
neurs generaux ont reIu cu lgislateur Ic droit d'ordonner
des virmcents et des tddl)enses supplemenltaires ?
Non, certes. Le dernier alin6a de 1'article 12 deroge It
la rigle-principe inscrite en tete de cet article: la loi arrete
les recettes et les dtpenses de la colonies. Comme toute dis-
position exceptionnelle, ii est de stricte interpretation, et le
droit qu'il attribute ne peut appartenir qu'aux autorites
nommement mentionnecs dans son texte. Si lc l6gislateur
de 191 I avait otulu dtendre ce droit au chef d'un vice-gou-
v-ernement general, il aurait di rev\iser l'article 12 en meme
temps que l'article 22 de la loi.


197. Lorsque le pouvoir executif a ordonn6 un virement
ou une defense supplementaire, aux terms du dernier
alinea de I'article 12, le Ministre des colonies doit, dans
les trois mois, transmettre aux Chambres une expedition de
1'acte qui content la decision et diposer un project de loi
d'approbation.
En fait, 1'expedition de I'acte n'est pas adressee a cha-
cune des Chambres du Parlement, mais seulement a celle
qui est saisie du project de loi. On a considered que les deux
formalities imposes par la Charte sont correlatives et








(IIAPITRE IU


qu'elles doivent s'accomplir simultanement. Or, le d6p6t
d'un project de loi n'a lieu qu'au sein d'une seule des deux
assemblies legislatives.
11 peut arriver que, apris la decision de l'autorite exdcu-
tive, trois mois se passent sans que les Chambres se reu-
nissent, ou bien aussi que les Chambres cessent de singer
et ne reprennent pas leurs travaux avant l'expiration de ce
delai. En pareil cas, le Ministre, qui use de son droit en
diffirant la formality jusqu'au dernier jour utile, ne peut
ktre rendu responsible d'un retard cause par une cloture de
session on un ajournement independant de sa volont6 (1).
Mais il sera tcnu de se conformer aux prescriptions de la loi
dis que l'une des deux assemblies recommencera it singer.
April s le ddp6t, la Chambre saisie du project de loi en
portera l'examen t son ordre du jour quand elle l'estimera
convenable: la Charte n'a fixd aucun delai pour le vote, la
promulgation et la publication de la loi d'approbation.

198. La validity de la decision de 1'autoritd executive
ordonnant un virement ou une depense supplementaire n'est
pas conditionnelle, elle n'est pas subordonnde au vote du
project de loi destined i approuver la measure.
Soutenir le contraire, ce serait ajouter aux dispositions
du dernier alin6a de 1'article 12. Celles-ci obligent le Gou-
vernement it deposer un project de loi d'approbation, mais
elles n'attachent aucun effet a l'adoption ou au rejet de
ce project. On le comprend sans peine. Toute decision pres-
crivant un virement necessaire on une depense suppldmen-
taire urgent requiert, par sa nature mine, une execution
immediate: des fournitures sont it commander et des tra-

(') Dans ce sens, le rapport de la section central de la Chambre
des Representants sur le project de la loi approuvant un arrWte royal
du 27 juin 1911 qui avait ordonn6 des d6penses suppl6mentaires.
Doc. Ch., 1911-1912, doc. n0 42.









RElGIME BUDGETAIRE


vaux a entreprendre sans retard. Comment les d6lib6ra-
tions des Chambres, qui n'interviendront parfois que de
longs mois apres l'acte du pouvoir ex6cutif (1), pourraient-
elles avoir ]'effet d'annuler des ordres r6gulierement
donnes en conformity de la loi colonial et ddjh convertis
en faits qu'il n'est plus possible de detruire? Le l1gislateur,
s'il avait voulu pareille r6troactivite, aurait expos6 la colonies
a des difficulties inextricables.
On objectera peut-ktre qu'il n'y a aucun int6rft a pres-
crire le d6p8t d'un project de loi d'approbation si la decision
a laquelle celui-ci se rapportera est d6finitivement acquise
avant le vote du Parlement.
Le d6p6t aura encore une utility tris r6elle parce qu'il
obligera les Chambres a examiner dans chaque cas la legiti-
mit6 du virement ou de la d6pense suppl6mentaire. Sachant
que la decision contresignee par lui ou prise par le reprd-
sentant du Gouvernement devra necessairement et fatale-
ment faire l'objet d'une d6lib6ration de la legislature, le Mi-
nistre responsible sera amened ne se pr&ter aux measures
exceptionnelles qu'avec une grande circonspection.
En r6alit6, les measures en question crdent une situation
semblable 't celle qui r6sulte de l'application de l'alin6a 3
de l'article 12, permettant au pouvoir ex6cutif de s'allouer
des credits provisoires si, en temps utile, les Chambres n'ont
pas vot6 le budget. Dans cette hypothise aussi le pouvoir
ex6cutif ordonne la d6pense, il la r6alise ensuite par des
actes ddfinitifs, et lorsque, enfin, la legislature est appel6e
a arreter la loi budg6taire, elle se voit oblige d'enregistrer
les droits acquis en vertu de la decision royale (2).

199. Les quatre puissances coloniales voisines de la Bel-

({) Aucun delai n'a 6te prevu pour le vote de la loi d'approbation.
V. le n 197.
(Q) V. le no 187.









CIIAPITRE III


gique n'ont pas confide aux mrmes autorites le soin d'arreter
les recettes les ectte et s dpenses de leurs possessions d'outre-iner.
Le systime de 1'attribution au poucoir executif a &te
choisi, en principle, pour les colonies anglaises et franiaises
qui ne sont pas dotees d'institutions representatives; celui
de l'attribution au pouvoir l1gislatif de la metropole a etk
prefere pour les colonies allemandes et pour les Indes
orientales nderlandaises. Ainsi, les deux pays qui ont obtenu
dans leurs colonies les plus slides et les plus brillants re-
sultats ont fait respectivement l'experience de l'un des deux
systimes opposes.
En A nlhct'rrc, le parlement nmtropolitain ne vote pas
les recettes et les depenses des possessions colonials.
Sans doute, dans le project de budget g6ndral transmis
chaque annie a la Chambre des Communes, ]'on troupe des
postes de depenses relatifs aux colonies: sous la rubrique
(( Minist~re des colonies )), ils sont ranges dans un chapitre
de la classes II des (( Estimates )) se rapportant aux services
civils. MIais ii ne s'agit lh que des depenses de l'administra-
tion central des colonies don't les bureau sont etablis a
Londres. Le gouvernement anglais a estimc qu'elles incom-
baient a la mire-patrie et que, des lors, regies par le droit
commun, elles devaient fire 1'objet d'une decision du
parlement.
Les budgets coloniaux proprement dits sont, dans les
colonies autonomes a gouvernement responsible et dans les
colonies dotdes de certaines institutions representatives,
discutes, votCs ou rejetes par les legislatures locales.
Ces colonies nc pe vent pas se compare au Congo beige.
Dans les autres possessions, parmi lesquelles nous ne com-
prenons pas les Indes, soumises a un regime financier special,
le budget est dressI par le gouverneur, qui se conforme,
le cas 6cheant, aux instructions revues d'Angleterre. L'auto-
riti locale envoic ensuite le project a l'examen du secretaire












REGIIME IIU)DGETAIRlt


id'tat Ipour les colonies qui, apres nn contrile tres scrieux,
I'approiiu e o n e 1pr(opose I'alpprobationi au souverain.Lorsque
Ic gouverncur cwt assistW d'un conseil, Ic budget doit tout au
mnoins avoir fait 1'objet d'une consultation de ce comite
avant d'8tre transmit au secrdtaire d'Etat (').
La Fralcc a distingue, parmi les dcpenses relatives au
gouverneiment de ses colonies, les depenses faites dans 1'in-
tdret de I'F.tat franiais et appieles dc cc chef ddpenses de
souverainete, et cells destines p)lus sp)ecialement a servir
I'intert des colonies et ddnommees pour ce motif depenses
locales.
Les dipenses de souverainete sont inscrites au budget
gdndra] de la mitropol, e et couvertes par les recettes pre-
vues dans cet Etat, lesquelles ont parfois une origine co-
loniale; les autrcs depenses et reccttes relc\-ent des budgets
propres aux diverse colonies. Tandis qu le premier budget
est votd pai les Chalimbres franaiiassc, les derniers sont ar-
retee, sans aucune ilnterv\entin du lIgislateur mitropo-
litain, par le pIou\Nir exdcutif agissant avec ]'assistance des
autorites coloiniales.
Longtempns la distinction entire les depenscs de souve-
rainctd et les depenses locales, etablie d'apres des donnCes
empiriqucs, a etd tries dcsavantageue pour la mdtropole.
Sous Ic rlgimne die 1'article 14 tdu senatusconsulte du 3 mai
1854, la melre-patrie avait At pourvoir ta toutes les depenses
dites de goutvernement et de protection, qui etaient preduce
en ces terms: (( les defenses concernant les matieres ci-
apres, sa\oir: gouvernement, administration central, jus-
tice, cultes, subventions a ]'instruction publique, travaux
et services des ports, agents divers, depenses d'intdrit


(1) V. notamment JENKYNS, lirFtish Rule a! Juriisdiction beyond the
Seas, 1902, pp. 59-6y, 9[-97, et les .- for his Majesvt's colo-
nial service, qui paraissent annuellement dans la Colonial office list.












CHAPITRE Iii


commun, et gendralement les depenses dans lesquelles
l'Etat aura un int6rft direct )). Peu a peu, l'on a enlcv6 a
une serie de ces objets le caractere de depenses metropoli-
taines qui leur avait e't indfment attribute. Mais la sepa-
ration financiere entire la mire-patrie et ses possessions co-
loniales n'est pas encore bien nette. Sous 1'empire de la loi
des finances du 13 avril 1900, la France, outre qu'elle payc
les depenses de l'administration central du Ministere des
colonies, assisted ses possessions par l'octroi d'une serie de
subsides destines surtout a contribuer aux d6penses des ser-
Avices civils et a assurer l'execution de divers travaux
publics, notamment la construction de lignes de chemins
de fer. La metropole support aussi les charges militaires,
mais elle peut imposer aux colonies des contingents jus-
qu', concurrence des depenses que de ce chef elle a faites
sur leurs territoires (1).
L'Afriquce dquatoriale franfaise a un budget general, oi
sont porties les recettes et les depenses relatives h I'en-
semble de ce gouvernement general, et des budgets locaux,
qui se rapportent respectivement aux divcrses colonies com-
prises dans le gouvernement general et qui pr6voient les
recettes et les d6penses propres a chacune de ces subdivi-
sions du territoire.
Le budget general est arretd en conseil de gouvernement
par le gouverneur general et approuv6 par d6cret du Pre-
sident de la Republique, rendu sur la proposition du Mi-
nistre des colonies. Les budgets locaux sont soumis aux
mrmes rigles, mais ils commencent par ktre 6tablis par le
lieutenant-gouverneur de chaque colonie, agissant en con-
seil d'administration.
Lorsque le decret d'approbation n'est pas intervenu avant


(1) V. notamment GIRAULT, Princites de Colonisation el de L '. 7a; ,
colonial, t. II, 1907, pp. 216-235.











IRGIMI BUDUGETA1IR


le mois de janvier, don't le premier jour marque le com-
mencement de l'annie financiere, le gouverneur general, le
conseil de gouvernement entendu, rend provisoirement les
budgets executoires. Dans le course de l'annee, le gouver-
neur g4ndral et les lieutenants-gouverneurs ont le droit
d'ordonner des virements entire les articles d'un mnme cha-
pitre de leurs budgets respectifs. Enfin, en cas de besoin
urgent et sauf ratification ulterieure, le gouverneur ge4nral
ct les lieutenants-gouverneurs peuvent par arret6 s'allouer
des credits suppl6mentaires. Le gouverneur general doit
recevoir la ratification de son conseil de gouvernement, le
lieutenant-gouverneur celle de son conseil d'administration
et, de plus, l'approbation du gouverneur general (').
L'Allcmagnc a soumis le budget de ses colonies au vote
annuel de ses deux assemblies legislative. le Bundcsral et
eI Reichstag. Quant aux depenses suppl6mentaires qu'il
faut parfois entreprendre apris la promulgation de la loi
budgitaire, le gouvernement doit les faire connaitre aux
deux assemblies et en demander l'approbation, dans les
deux ans qui suivcnt la cloiture de l'exercice (2).
Ces attributions de la Idgislature allemande n'ont pas
l'importance qu'elles ont ordinairement dans les pays par-
lementaires. D'apr~s les theories suivies en Allemagne,
meme pendant les p6riodes de conflict entire pouvoirs, le
parlement prussien et le parlement imperial ne peuvent
modifier aucune loi par un refus ou par une diminution de
credits. (( De mnmne que les Chambres, a 6crit VON R-NNE,
n'ont pas le pouvoir de modifier ou d'abroger directement,


(') V. notamment le decret du 30 decembre 1912 sur le regime
financier des colonies, combine avec le d6cret du i5 janvier 19io
cr6ant le gouvernement general de 1'Afrique equatoriale frangaise;
et GOULVEN, I'Afrique equatoriale franiaise, 1911, pp. I58-184.
(2) Articles premier et 2 de la loi du 3o mars 1892, modified par
une loi du 18 mai 19o8.











HIIA IITRII:E III


par des resolutions isoldes, les droits et les institutions
6tablies par une loi, elles ne peuvent atteindre indirecte-
ment le mnme r6sultat, soit en refusant d'admettre les re-
cettes prevues par la loi, soit en supprimant ou en r6-
duisant les depenses necessaires t l'execution des lois (1). ,
En 1862-1866, cette theorie a mIne permis au gouverne-
ment prussien de diriger les affaires pendant quatre annees
sans disposer d'un budget regulierement vote par les
Chambres (').
L'intervention du Parlement allemand se borne ainsi,
en fait, a un contr6le de la gestion financiere des colonies.
Tout au long de l'examen du budget, il manifestera ses
d4sirs, il exprimera ses critiques. Mais il ne remaniera pas
un poste, il ne s'ingerera pas dans les attributions du gou-
vernement, qui garde, de pair avec les pouvoirs l6gislatif ct
executif, la direction et administration des finances co-
loniales ().
I.e budget des Ind's oriental's neerlandaiscs, apres avoir
ete pr6pare par le gouverneur general, communique pour
avis au Conseil des Indes, transmis ensuite au gouverne-
ment de la mire-patrie, et, le cas icheant, revise par lui, est
soumis enfin au vote des deux Chambres 14gislatives de
la metropole ().

(1) Das Sfaatsrecht der reussischeiI Monarchie, 4e 6d., t. Ier, p. 6o3.
Cette m&me doctrine est expose par LABAND dans son ouvrage:
Das Staatsrechl des deutschen Reiches, 30 6d., t. II, p. 946.
(2) DUPRIEZ, Les Minisfres dans les princilaux pvas d'Eeroje et d'Ame-
rique, 1892, t. Ie, pp. 410 et suiv.
(3) Lorsque, le 13 d6cembre 1906, le Reichstag a rejet6 les credits
demands pour la colonie de 1'Afrique occidentale du Sud, il n'a pas
derog6, comme on pourrait le croire, aux regles exposes ci-dessus.
On ne lui avait pas demand de disposer des finances de la colonie,
mais bien d'apporter a celle-ci un subside pr6lev6 sur les fonds de
1'Empire, et aucune loi de 1'Empire ne prescrivait de donner ce
subside.
(*) Loi du 24 arril 1864, modifi6e par des lois ult6rieures










REGIME BUDGE;TAIRE


Le parlement des Pays-Bas arrte done souveraineient
les recettes et les depenses des Indes orientales. Cette rkgle
a re9u divers temperaments commandos par les ndcessit6s
pratiques.
Pour que, de procedure en procedure, il puisse arriver en
temps utile a l'ordre du jour des Etats Gen6raux nderlan-
dais, le project de budget est dress par le gouverneur ge-
ndral des Indes douze mois avant l'ouverture de l'exercice.
II n'est plus, des lors, convenablement approprid aux be-
soins auxquels il est appeld h faire face. Un ensemble de
measures sp4ciales permet au gouvernement colonial d'obvier
a ce grave inconvenient:
Chaque section du budget comprend en un dernier article
un poste de ddpenses imprivues;
Le gouverneur general est autoris6 a fire des virements
pour tout un groups d'articles enumeres a la fin du budget;
II peut, d'apris les usages, d6passer, dans certaines con-
ditions, les limits des credits pour les affaires militaires
et pour les travaux ])publics;
Enfin, s'il juge opportun de fire une depense etrangere
aux provisions budgetaires, il ]a proclame necessaire et,
avec 1'autorisation du gouvernement mitropolitain, il l'or-
donne.
Dans les deux derniers cas, les ddpenses sont regula-
risees aprls coup par un vote du parlement.
Si le budget, approved tardivement par les Etats Gene-
raux, n'a pas &td public dans les Indes neerlandaises au
jour de I'ouverture de l'exercice auquel il se rapporte, le
budget de l'annie precidente sert provisoirement de base
aux recettes et aux dCpenses (1).


(') V. notamment KLEINTJES, HI- Staatsrecht van Nederlandsch Indic.
2e 6d., t. II, 1912, pp. 216-230.

















ARTICLE 13.


Le compete general de la colonie est arret6 par la loi
apres la verification de la cour des comptes.
La cour examine si aucun article des d6penses du
budget n'a 6t6 d6passe et si les virements et les d6penses
suppl6mentaires ont 6t6 approuv6s par la loi.
La cour des comptes se fait d6livrer par le Ministere
des colonies tous 6tats, pieces comptables, et donner tous
renseignements et &claircissements n&cessaires au con-
tr6le de la recette et de la defense des deniers.
Le compete g6niral de la colonies est communique aux
Chambres avec les observations de la cour des competes.

DOCUMENTS LEGISLATIFS Chambrc, R., n 35; Ann., I, S. O.,
pp. 1575-1577, 1656, S. E., pp. 632-634; II, p. 781. Suilt, R.,
n*" 79, 93, 15; Ann., p. 183.

SOMMAIRE.

200. R6sume des travaux pr6paratoires.
201. Justification du system adopt.
202. L'article 13 ne concern pas l'execution du budget mitropoli-
tain du Ministere des colonies.
203. L'article 13 s'applique-t-il aux recettes et aux depenses prevues
par le budget pour ordre ?
204. Les Chambres seront saisies du compete general du Gouverne-
ment et de celui de la cour des comptes. Quid en cas de
divergence ? Le project de la loi de r6glement doit-il 6tre
depose a la Chambre des Representants ?
205. Mission de la cour des comptes. Son droit de contrBle est-il
le meme a 1'6gard des d6penses mandatees A Bruxelles et a
1'egard de celles mandatees en Afrique ?











CONTR6LE DES FINAN(lS


206. Organisation actuelle du contr6le et de la jurisdiction du gou-
vernement colonial.
207. Examen detaill des attributions de la court des comptes. -
Quelle est la sanction de son control ?
;o8. Des pieces a fournir et des explications a donner a la cour des
comptes.
209. Comment la cour est-elle a meme de declarer aux Chambres que
les depenses n'ont pas d6pass6 ill6galement les provisions du
budget ?
5io. Les membres des Chambres peuvent consulter les archives de
la cour des comptes.
211. Par quel acte faudrait-il, le cas 6ch6ant, modifier l'organisation
de la comptabilit6 de la colonie ?
212. Le control des finances dans les colonies des puissances
etrang6res.


COMMENTAIRE.


200. Originairement, le project de Charte colonial ne
contenait d'autre prescription relative aux comptes du
Congo belge ou au contr6le de ses operations financieres,
que celle d'annexer, au rapport prdsent6 annuellement a la
legislature metropolitaine, le compete definitif des recettes
et des depenses du dernier exercise cl8tur6 (art. 12).
Lorsque le cabinet SCHOLLAERT eut admis le principle
du vote du budget par le Parlement, il fit parvenir, a la
commission special de la Chambre des Representants
charge de l'examen du project, des amnendements suppri-
mant l'ancienne obligation et introduisant dans la loi les
regles de l'article 13 actuel, sauf celle relative au contr6le
de l'approbation des virements. A cette 6poque, la Charte
n'exigeait pas encore pour les virements l'intervention de
la loi. Quand, plus tard, au course des discussions, la Chambre
des Repr6sentants eut adopted un texte qui consacrait cette
garantie, elle completa, en consequence, sur la proposition
du Gouvernement, les attributions de la cour des comptes.









(CHAPITRE III


Avant la cloture des debats, la Chambre avait ete saisie
de deux amendments de M. MALEMPRI.
Le premier substituait au deuxieme alinea de l'article un
texte ainsi congu:
( La court examine si aucun article des depenses du
budget n'a &t6 dpasse, si aucun transfer n'a eu lieu et si
les depenses supplementaires ont 6t6 approuvees par la loi.))
Le deuxieme completait l'article par la disposition sui-
vante:
(( II sera donn6 a tout membre des deux Chambres qui
le demandera communication, sans deplacement, tant du
grand-livre de la Dette publique, du registre des pensions
a charge de la colonies, de toutes les decisions prises par le
tr6sorier gnd6ral, ainsi que de toutes les pieces comptables
et autres quelconques reposant en les archives. ))
Les deux propositions furent retirees par leur auteur.
Mi. MECIHELYNCK renonga de meme a un autre amende-
ment prIsente par lui et redig6 en ces terms:
(( La comptabilit6 colonial est organisle par la loi. )
Le meme membre avait demand at la Chambre d'ajouter
aux rigles relatives a la cour des comptes la phrase sui-
vante:
( La cour a jurisdiction sur les comptables. )
L'amendement ne fut pas accueilli.


201. Appelees a voter le budget du Congo belge, le.s
Chambres l6gislatives devaient &tre investies, par voie de
consequence, du droit d'arrkter les comptes de la colonies.
L'article 13 reserve ce droit a la legislature, et il determine
en m&me temps que l'intervention du Parlement sera pre-
c6dde d'une verification de la cour des comptes.
Les Chambres ne pouvant se charger de contr6ler direc-
tement, dans ses moindres details, la gestion des finances
publiques, il 6tait necessaire de leur adjoindre une admi-










CON'iR1IE DlS FINANCES


nistration suffisamment dependante d'elles et qui ferait
1'examen a leur profit.
Cette mission ne fut pas confide au Conseil colonial, parce
que ses membres allaient ktre nommes en majority par
le pouvoir executif don't precisement la gestion serait a
verifier (art. 24).
ILa cour des competes, ddjh charge de la surveillance des
finances m6tropolitaines, partft convenir mieux: d'une part,
elle avait acquis, en matiere de comptabilit6 publique, une
experience considerable, d'autre part, elle 6tait compose
par la Chambre des Representants (1).

202. Les dispositions de l'article 13 ne s'appliquent pas
t l'execution du budget mitropolitain du Ministere des
colonies, qui pourvoit, a ]'aide des resources de la mere-
patrie, au traitement du chef de ce department et aux
autres depenses de I'administration central (-).
Comme toutes les dlpenses qui s'acquittent au moyen des
deniers de la metropole, cells du Ministere des colonies
sont soumises aux regles fixes par les articles I I et 116
de la Constitution et par les lois financitres de la Belgique,
celles notamment du in mai et du 22 octobre 1846, relatives
respectivement a la comptabilitd de l'-tat et k i'organisa-
tion de la cour des comptes.
11 en rdsulte que la court des competes exerce a l'dgard des
debours du Ministire des colonies la triple mission qu'elle
remplit au sujet des autres depenses metropolitaines: elle
control les depenses de administration central, en permit
]a liquidation par l'apposition pr6alable de son visa sur les
ordonnances de pavement, et arrete les -tats financiers des


(1) Loi du 29 octobre 1846, art. i". V. R. Ch.. n" 35, R. S6n.,
no 79
(2) V. les no, 170 ft 171.










CHAPITRE III


comptables. Au contraire, a l1'gard des depenses coloniales
proprement dites, la cour n'a 6t6 charge que de la prermire
de ces attributions: l'article 13 de la Charte ne lui a donn6
qu'une function de verification (1).

203. Dans la intropole, les recettes et les depenses pour
ordre ne sont pas mentionn6es dans la loi de comptes. Tout
au plus, la cour des comptes leur consacre-t-elle un compete
special dans le cahier d'observations que chaque annie elle
fait parvenir a la legislature. Encore n'a-t-elle inaugur6
cette pratique qu'en 1879. Elle fut amen6e a dresser ce
compete special par la raison, notamment, que le budget
pour ordre comprend les fonds de remploi, v6ritables re-
cettes et depenses de l'Etat (2). (( Ces fonds, fit observer la
cour, reprsctente.... de veritables resources du Tresor, et
comme ils sont destinds 6galement a faire face aux depenses
de l'Etat, il est mime permis de se demander si la recette
et la ddpense ne seraient pas plus exactement renseignees
h la suite des services spdciaux du compete d6finitif que
dans un compete de recettes et de depenses pour ordre qui,
par sa nature, interesse directement les tiers ("). ))
Les m&mes considerations d6termineront la cour des
comptes a reserver, aux recettes et aux depenses pour ordre
de la colonie, un compete special dans l'6tat general a sou-
mettre aux Chambres l6gislatives. Quant t la loi de comptes,
elle devrait au moins, pour le motif indiqud par la tour,
donner sa sanction aux comptes relatifs aux fonds de rem-
ploi. Nous estimons meme que toutes les recettes et toutes
les ddpenses pour ordre sont "i prevoir dans la loi de rgle-
ment car, en prescrivant 1'intervention du Parlement pour


(1) V. le no 205.
(2) V. le no 18o.
(s) Cahier d'observations de la Cour des comites, 6dite en 1879, p. 21.










CONTROLLL DES FliNANCES


arreter le compete general de la colonie, l'article 13 de la
Charte n'&tablit aucune distinction d'apris la nature des
recettes et des depenses porties dans la comptabilit6 de
administration.

204. Deux documents differents soumettront a l'examen
des Chambres lgislatives le compete general de la colonies:
d'une part, celui-ci sera compris dans le project de loi des-
tind a 1'arryter, d'autre part, il sera insrde dans un cahier
d'observations t ridiger par la court des comptes.
L'6tat prdsentI par le Gouvernement, auteur du project de
loi, et 1'6tat dress par la cour des comptes ne seront pas
necessairement identiques. Si la court contest la ldgalitd de
certaines des d6penses engagees par administration, elle
refusera de les admettre en compete et, dis lors, ses tableaux
ne coincideront plus avec ceux du Ministre des colonies. En
pareil cas, il appartiendrait aux Chambres de resoudre le
diff4rend, come elles ]e font lorsque le mime disaccord
surgit au sujet de dcpcnses de la metropole. (( Seules,
expose M. MIATTON, les d6penses admises par la court
des competes figurent dans le compete de 1'Etat qu'elle
soumet aux Chambres, mais les operations don't la cour con-
testerait la e~galit pl)uvent ktre approuvees par la loi de
comptes qui, par le fait mrme, decide que le budget est d6-
finitivement grev6 de la depense (1). )
En Belgique, 1'article 27 de la Constitution dispose clue
touted loi relative aux recettes ou aux d6penses de l'Etat doit
etre votee en premier lieu par la Chambre des Represen-
tants. Ie project de loi de riglement est done transmis a
celle-ci et, par voice de consequence, la meme Chambre est
saisie du cahier d'observations de la cour des comptes.
La m&me procedure n'est pas obligatoire en inatiire de


) Precis de ddroit budgetaire belge, 1908, pp. 362-363.










(HAPITRE III


finances congolaises. La Charte colonial n'a pas reserve
un droit de priority a l'une des Chambres legislatives. Le
principle de l'6galit6 des pouvoirs des deux Chambres re-
prend, des lors, tout son empire, et le Gouvernement peut
decider en toute liberty au sein de quelle assemble il dd-
posera son project de loi (1).
Vainement objecterait-on que, la court des comptes de-
pendant de la Chambre des Representants, celle-ci doit re-
cevoir en premier lieu le cahier d'observations et, par voie
de consequence, le project de loi de riglement.
La cour, en effet, ne s'acquitte pas de ses functions dans
l'intir&t exclusif de la Chambre des Representants, sa
mission s'exerce au profit des deux assemblies 1lgislatives :
c'est (( aux Chambres ) que l'article 13 de la loi colonial
ordonne la communication des observations de la cour et
rien n'emp&che celle-ci de s'adresser d'abord au S6nat.Sans
doute, les membres de la cour des comptes sont nommes et
revoques par la Chambre basse et, sans l'approbation de
celle-ci, le reglement d'ordre de la cour ne peut subir de
changement (2). Mais ces rIgles organiques, 6trangeres aux
attributions proprement dites, n'dnervent pas les dispositions
de l'article 13 de la Charte, qui, comme celles de l'ar-
ticle 116 de la Constitution, mettent l'activit6 de 'institution
charge de contr6ler les finances publiques au service de
l'une comme de l'autre des deux assemblies 14gislatives.

205. L'article 13 determine la mission de la cour des
comptes a l'dgard des finances de la colonie. Au course des
travaux prdparatoires de la loi colonial, le Gouvernement,
rdpondant a une question, s'est expliqu6 au sujet de cette
mission dans les terms suivants:

(1) V. le n 173.
(2) Art. I-l et 20 de la loi du 29 octobre 1846 relative a 1'organisa-
tion de la cour des comptes.












( En Belgique, la cour des comptes a non seulement une
mission de contr6le, mais encore une mission de liquidation
ainsi qu'une jurisdiction sur les comptables des deniers pu-
blics. Aux terms de l'article 14 de la loi du 29 octobre 1846,
o aucune ordonnance de pavement n'est acquitt4e par le
( Tresor qu'apres avoir ktc munie du \visa de la cour des
( comptes )).
(( Au Congo, la court n'est appelde par Ic project de loi
qu't exercer une mission de control. Si le moindre paie-
ment a faire dans une colonie lointaine devait exiger le \isa
prdalable de la cour des comptes, il en rdsulterait des com-
plications et des entraves inconciliables avec les necessites
de administration de ]a possession. D'autre part, pour
permettre aux Chambres d'exercer un contrile efficace sur
les finances de la colonies, il n'est nullement besoin d'ajouter
aux multiples occupations de la court la juridiction sur les
comptables envers le Tr6sor colonial.
( ILa liquidation rgguliere des dcpenses publiques et la
surveillance des comptables sont assurees par les institutions
que l'Etat Inddpendant du Congo a organises.
( Ce qu'il imported aux Chambres belges, c'est qu'elles
puissent vdrifier si toutes les operations financieres s'ef-
fectuent avec regularity et dans une conformity parfait
avec les provisions budgktaires. Cc desideratum troupe sa
rdalisation dans les dispositions de l'article I (1). )
L'article 13 n'appelle donc pas la court des competes a
participer par son visa prealable a la liquidation des d6-
penses de la colonies; il ne lui donne pas, d'autre part, la

(1) Devenu ensuite article 13. R6ponse a une question de
M. JANSON, ainsi conque: (Je prie le Gouvernement d'expliquer pour-
quoi le contr6le des finances coloniales diff6re de celui des finances
belges. Ann. Ch., S. O., pp. 1575-1576, i656. -V. aussi R. Ch., n 35,
et les explications de M. RENKIN, Ministre de la justice, Ann. Ch.,
S. E., pp. 632-633.


CONT1'HIMLE DETS FINANCES










CIIAPITRE III


jurisdiction sur les comptables coloniaux. Mais il lui confie
le soin de verifier, aprls que les dcpenses ont ete faites, si
celles-ci sont l6gales, si elles ne ddpassent pas les credits
allouds ou n'empiktent pas sur des credits affects t d'autres
objets, dans 1'affirmative, si elles ont eit approuvies par la
loi. Les irrigularit6s Cventuelles seront dcnoncees dans un
cahicr d'observations adress6 aux Chambres lgislatives
qui auront 1 apprecier les suites qu'elles comportent.
Bien que I'article 13 n'assujettisse au visa de la cour des
comptes aucune des categories d'ordonnances de paiement
de Administration colonial, la court a voulu distinguer.
D'apris elle, il aurait itd permis (( de presumer que les
depenses mandates par l'administration central du I)d-
partement des colonies dtaient susceptible d'itre soumise.
aux mimes modes de piaiement que les criances a charge
des budgets de la m6tropole ). Lors de l'examen du project
de Charte colonial, a expose la court des comptes, (( Ic
Gouvernement ne voyait, en effet, de complications et d'en-
travecs incontciliables avec les niecessit's de I'administration
de la possession que dans l'application du systeme du visa
prialable pour Ic moindre pavement a fair dans une colonies
lointaimi, et M. le Ministre de la justice paraissait priciser
1'idde, en disant qu'il etait impossible de fire viser par la
Court des paiements i effectucr au Conso ('). )
Pour tirer profit des paroles cities, don't la cour a
modified la portee en les encadrant des mots restrictifs (( ne
vovait que ), il a fall les s6parer de leur context. En
terms gdndraux, celui-ci refuse a ]a cour des comptes les
mimes attributions a l'6gard de la comptabilite colonial
qu'" 1'Igard de la comptabilit6 belge, et il affirme que les

(I) Canier d'observations de la court des comptes, imprim6 en 1912,
p. 3. Les passages cites sont empruntes d la reponse A la ques-
tion de M. JANSON, Ann. Ch., S. O., p. i656,et aux explications de
M. RENKIN, Ann. Ch., S. E., p. 632.










(ONT'R&IE DES FINANCES


institutions organisdes par l'Etat Independant du Congo
suffiront pour la liquidation des d6penses de la colonie.
Ainsi il concorde avec le commentaire non 6quivoque que
donne de l'article 13 le rapport de la commission sp6ciale
de la Chambre des Representants qui ne fait que citer des
explications du Gouvernement: (( I1 ne peut ktre question
du visa prialable de la Cour pour les ordonnances de paie-
ment de administration colonial. La mission de liquida-
tion, ainsi que la jurisdiction sur les comptables, est laissee
aux institutions organisees a cet effet dans l'Etat Ind6pen-
dant du Congo )). Le rapport ajoute: (( La commission a
confirmed par un vote unanime et sans discussion cette
maniere de voir (1).
Les conclusions de la cour des comptes n'ont, au surplus,
aucun lien logique avec leurs premisses. II est a peine besoin
de faire remarquer que 1'argument invoque par le Gouver-
nement pour obtenir un effet n6gatif, 1'omission dans la
loi d'une rigle qu'il considerait come genante, ne pouvait
avoir l'effet positif de consacrer partiellement cette regle en
dkpit du silence du lIgislateur.
En r6alit6, la these de la cour ne tient aucun compete des
principles fondamentaux du droit public de la colonie. L'ar-
ticle premier de la Constitution dispose que les possessions
coloniales de la Belgique sont regies par des lois particu-
liires. Des lors, pour qu'une institution de la mitropole
soit appelee a jouer un r6le dans le gouvernement d'une
colonie belge, il faut que la loi particuliere de la possession
colonial lui attribute ce rdle par des dispositions formelles.
Tenue a 1'dcart des affaires financieres du Congo belge
par le project de Charte primitif (2), ]a cour des competes
ne fut admise a s'en occuper qu't la faveur d'un amende-


(i) R. Ch., no 35.
(i) R. S6n., no 79.











CIlAPITRE III


ment present en 1908. Mais cet amendment, devenu I'ar-
ticle 13, a determine avec precision dans quelles limits la
cour a regu le pouvoir d'intervenir. Vainement y recherche-
t-on l'attribution t cette institution d'un droit de subor-
donner h son visa pr6alable le payment de depenses quel-
conques. Vainement, aussi, y recherche-t-on une distinction
du l6gislateur rompant 1'unit6 de l'administration financibre
de la colonie, et cr6ant pour la liquidation des depenses la
complication de deux regimes distincts (1).


206. Lorsque, en 1908, le Gouvernement ne voulut pas
se prkter 't donner t la court des comptes la verification des
depenses prdalable au payment et la jurisdiction sur les
comptables de la colonie, il allegua notamment que ces
attributions 6taient exercees d(ej par des institutions propres

[() Une autre question important a 6t6 mise en discussion par la
cour des comptes. La Belgique n'a assume l'exercice de son droit de
souverainet6 sur les territoires de 1'Etat Ind6pendant du Congo que
vers la fin de l'annee 1908, a la date du 15 novembre. La cour des
comptes avait-elle quality pour verifier les recettes ct les d6penses
faites par 1'Etat Ind6pendant pendant la parties de l'ann6e 19o0
anterieure a cette date et les recettes et les depenses ulterieures du
gouvernement colonial pendant la m6me annee ? Le D6partement
des colonies l'a ni6, la cour des comptes l'a affirm. Finalement,
d'accord avec le Ministre des colonies, la Chambre des Repr6sen-
tants a renvoy6, pour verification, a la cour des comptes le project
de loi approuvant le compete des operations de recettes et de
d6penses de 1908, don't le Ministre venait de la saisir (2e stance du
29 mars 1912). La question 6tant ainsi r6glee, nous ne nous attar-
derons pas a l'examen d'un probleme relatif a une p6riode transi-
toire, don't la solution suivant les principles du droit est d6sormais
sans int6rkt pratique.
Pour ceux de nos lecteurs qui d6sirent connaitre les 616ments et
1'histoire de la controversy, nous signalons ci-apr6s les documents
qu'il convient de consulter : Calier d'observations de la cour des
coitptes imprim6 en 1911, pp. 5-19. Ann. Ch., 19io-i91 pp. 462,
481-482, 542-544; Ann. Sen., 19io-1911, p. 183; Ann. Ch., 1911-1912,
pp. 616, 633-638, 695, 1405.




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