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 Discurso del Dr. Ernesto Alayza...
 Oficio de remision
 Exposicion de motivos
 Proyecto de ley de la reforma...
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Group Title: La reforma agraria en el Per; : exposicion de motivos y proyecto de ley
Title: La reforma agraria en el Perú
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Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00075943/00001
 Material Information
Title: La reforma agraria en el Perú exposición de motivos y proyecto de ley
Physical Description: 231 p. : ; 22 cm.
Language: Spanish
Creator: Peru -- Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda
Publisher: s.n.
Place of Publication: Lima
Publication Date: 1960
 Subjects
Subject: Land tenure -- Peru   ( lcsh )
Land reform -- Peru   ( lcsh )
Agriculture and state -- Peru   ( lcsh )
Genre: non-fiction   ( marcgt )
Spatial Coverage: Peru
 Record Information
Bibliographic ID: UF00075943
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: oclc - 00645854
lccn - 61028174

Table of Contents
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    Half Title
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    Discurso del Dr. Ernesto Alayza G.
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    Oficio de remision
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    Exposicion de motivos
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        Introduccion
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        Conceptos fundamentales
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        Contenido del proyecto de reforma
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        El regimen de la propiedad rural
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        Regimen legal de las aguas
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        La colonizacion
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        Centros poblados
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        Comunidades de indigenas
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        Contratos agrarios
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        Assistencia tecnica, economica y social
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        Organos de la reforma agraria
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        Costo y efectos del programa de reforma agraria
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        Conclusion
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    Proyecto de ley de la reforma agraria
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        Titulo preliminar: Objeto de la ley
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        SeccionI - Del regimen legal de las tierras
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        Seccion II - Del regimen legal de las aguas
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        Seccion III - De la colonizacion
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        Seccion IV - De las comunidades de indigenas
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        Seccion V - De los contratos agrarios
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        Seccion VI - De la assistencia tecnica, economica y social
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        Seccion VII - De los organos de la reforma agraria
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        Disposiciones finales
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        Acta de aprobacion
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        Voto singular del ing. Edgardo Seoane
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    Back Cover
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Full Text



















I,





J. Z-


4 b~ *..
4 ~ i.
*~ *n









LA REFORM AGRARIA EN EL PERU







COMISION PARA LA REFORM AGRARIA Y LA VIVIENDA


LA REFORM AGRARIA

EN EL PERU


EXPOSICION DE MOTIVOS Y PROYECTO DE LEY


LIMA, 1960





UNIVERSITY OF FLORIDA



3 1262 07385 231 0



Caratula de Jose Bracamonte V.


























































IMPRESO EN EL PERU
EN TALLERES GRAFICOS
P. L. VILLANUEVA S. A.







INDICE


Discurso del Dr. Ernesto Alayza G. ............. 9
Oficio de Remisi6n ......................... 15
Exposici6n de Motivos .......... ............. 17
Introducci6n ................................ 19
Concepts fundamentals ..................... 27
QuB es la reform agraria .................. 27
Requisitos esenciales ....................... 29
Planteamiento y bases de la reform agraria en el
Peri .................................... 31
Los grandes objetivos ...................... 32
1. Aumento del area de cultivo .......... 32
2. Fomento de la productividad ........... 34
3. Mejoramiento de la distribuci6n de la pro-
piedad rural y correcci6n de las formas in-
satisfactorias de tenencia de la tierra ... 35
El problema de la propiedad ............... 37
1. La gran propiedad .. .................. 38
2. El minifundio ....................... 44
El problema de la tenencia ................. 45
Contenido del proyecto de reform ............. 49
El regimen de la propiedad rural ............ 52
1. R6gimen general ..................... 52
2. Explotaciones agricolas industrializadas 58
3. Regi6n de la Selva ................. 59
4. Parcelaci6n por iniciativa privada ...... 61
5. Concentraci6n parcelaria .............. 62
6. Impuesto territorial ................... 64
El regimen legal de las aguas ............... 68
1. Regimen legal de las aguas ............ 68
2. Consejo Superior de Aguas ............ 72
3. Obras de irrigaci6n ........ ... ... 73
La colonizaci6n ......................... 78
Centros poblados .......................... 84
Comunidades de indigenas .................. 86
Contratos agrarios ........................ 97
Asistencia t6cnica, econ6mica y social ........ 103
Organos de la reform agraria ............... 107
Costos y efectos del program de reform agraria 111
Conclusion ............. .................... 118
Proyecto de Ley de la Reforma Agraria ......... 119
Titulo Preliminar: Objeto de la Ley ............ 121







Secci6n I.-Del regimen legal de las tierras ...... 123
Capitulo I De las obligaciones y limitaciones
de la propiedad rural ........ ............ 123
Capitulo II De las tierras nuevas en la Selva y
en irrigaciones .......................... 127
Capitulo III De la afectaci6n de las tierras en
actual explotaci6n ....................... 129
Titulo 19 De las propiedades del Estado y otras
personas de derecho pfiblico interno ........ 129
Titulo 20 De las propiedades de derecho privado 130
Titulo 30 Del procedimiento de afectaci6n ..... 138
Titulo 4 De las explotaciones agricolas indus-
trializadas .............................. 142
Titulo 59 De las propiedades en la region de la
Selva .................................. 145
Capitulo IV De la concentraci6n parcelaria 148
Capitulo V De la parcelaci6n por iniciativa pri-
vada .................................. 152
Capitulo VI Del impuesto territorial ......... 156
Secci6n II.-Del regimen legal de las aguas ...... 161
Capitulo VII De las aguas ................. 161
Capitulo VIII Del Consejo Superior de Aguas .169
Capitulo IX De las irrigaciones ............ 171
Titulo 19 De las irrigaciones ................ 171
Titulo 20 De las irrigaciones del Estado ...... 172
Titulo 3. De las irrigaciones privadas ........ 174
Secci6n III.-De la colonizaci6n ................ 178
Capitulo X De la colonizaci6n .............. 178
Capitulo XI De los centros poblados ......... 190
Secci6n IV.-De las comunidades de indigenas ... 194
Capitulo XII De las comunidades de indigenas 194
Secci6n V.-De los contratos agrarios .......... 200
Capitul6 XIII Del arrendamiento ............. 200
Capitulo XIV Del arrendamiento de pequefias
parcelas y del yanaconaje ................. 205
Capitulo XV Del colonato ................. 209
Secci6n VI.-De la asistencia t6cnica, econ6mica y
social .................................... 211
Capitulo XVI De la asistencia t6cnica, econ6mi-
ca y social ............................. 211
Secci6n VII.-De los 6rganos de la reform agraria 216
Capitulo XVII Del Instituto de Reforma Agra-
ria y Colonizacinri ..... .................. 216
Capitulo XVIII De la Comisi6n Coordinadora de
Political Agraria ......... ................ 226
Disposiciones finales ......................... 228
Acta de aprobaci6n ........................... 229
Voto singular del Ing. Edgardo Seoane .......... 230

















Discurso pronunciado por el Dr. Ernesto Alayza
Grundy, Vice-Presidente de la Comisi6n para la
Reform Agraria y Ia Vivienda, en el acto de
entrega del proyecto de ley de Reforma Agraria
al Dr. Manuel Prado, Presidente de la Repiblica.


Sefior Presidente:

La Comisi6n que Ud. design en uno de los prime-
ros actos de su Gobierno ha terminado sus labores y
viene a hacerle entrega del proyecto de ley de Reforma
Agraria y de la exposici6n de motives que ha preparado.
Integrada par ciudadanos llamados a titulo personal
y sin compromise alguno con los sectors nacionales de
los cuales proceden, ni con los partidos a los que algu-
nos pertenecen, la Comisi6n ha unificado a personas que
no tenian entire si vinculo previo alguno en la comunidad
de un espiritu animado exclusivamente por el mejor
servicio de la Naci6n. Conciente de que hay espectaci6n
por el resultado de su trabajo, con inquietud para unos
y con esperanza para otros, al terminar su labor desea
presentar al pais, en la persona de su primer mandata-
rio, no solamente los documents que encierran su pen-
samiento sino ademns expresarle su sentir acerca de la
significaci6n medular del problema de la reform agra-
ria, de la necesidad impostergable de afrontarla y del
espiritu de fe con que debe ser ejecutada.
El Peru ha llegado a una etapa de su vida national
en la cual son inadecuadas las bases institucionales so-
bre las cuales ha organizado su sociedad y su Estado.
Su economic es deficiente en aspects decisivos; los ni-
veles de vida de su poblaci6n reflejan la incapacidad de







esa economic para proveerla de los medios que necesita;
y su cultural mis es expresi6n de formas pasadas-que
ideal y aliento para empresas futuras. Todo esti in-
dicando claramente que el pais necesita revisar since-
ramente los cimientos mismos de su organizaci6n. In-
clusive la vehemencia y la acritud con que se reclama
esa revision, y el abuso que de su necesidad hacen quie-
nes no pretenden alcanzar soluciones sino simplemente
ahondar conflicts para satisfacer sus pasiones o cum-
plir sus consignas, muestran a los ojos menos avisados
la impostergable necesidad de esta revision.
Al encargar su gobierno a esta Comisi6n el studio
del problema de la reform agraria, le confiaba el de
uno de los elements fundamentals e indispensable de
esa renovaci6n social y econ6mica. La grave respon-
sabilidad del encargo, la carencia de trabajos previous e
indispensables para plantear una reform agraria y la
complejidad fisica, econ6mica y social del pais, que es
sin duda de las mayores del continent, obligaba a una
reflexi6n seria y a un studio de las experiencias ajenas
antes de elaborar soluciones propias y recomendar las
bases y la forma de una political de reform agraria.
Hoy dia lo hace la Comisi6n sefialando claramente
los objetivos de esa political en la necesidad de levar
adelante medidas destinadas, por un lado, a detener el
process de concentraci6n de la propiedad agraria que
es avanzado, y a fomentar la difusi6n de la pequefia y
median propiedad dedicando a ella las tierras piblicas
y la contribuci6n exigible a las tierras privadas que por
estar mal trabajadas o acumuladaS en excesiva propor-
ci6n deben dar paso a los agricultores que no son pro-
pietarios ni pueden en las actuales condiciones tener ac-
ceso a la tierra en condiciones aceptables.
Por otra parte, las tierras nuevas que origine el riego
de los eriazos de la Costa o la apertura de las tierras del
Oriente, deben tambi6n destinarse a esta misma finali-
dad, sin permitirse que se siga acentuando la despropor-
ci6n actual entire la grande y la pequefia propiedad.







Esta rectificaci6n de la estructura agraria poco pue-
de significar si no se alcanza otro objetivo bisico de la
reform agraria, que es elevar la productividad, sea al
favorecer la inversi6n de capitals, sea al garantizar la
tenencia y el pago de las mejoras, sea al castigar por
medios tributaries la deficiente explotaci6n del suelo,
sea, en fin, organizando y prestando servicio de asistencia
t6cnica, econ6mica y social a la pequefia y a la median
empresa, sin la cual asistencia mantendrin el mismo
bajo nivel de vida que hoy aqueja a los nfcleos campe-
sinos que ya son propietarios. Particularmente debe
decirse esto de las comunidades de indigenas, que re-
presentan parte considerable del campesinado de la
Sierra, las cuales necesitan revisar su organizaci6n y
modo de vida para acelerar su trinsito de formas socia-
les incompatible con la vida modern a estructuras
cooperatives capaces de valorizar los recursos humans
y materials que poseen.
La mejor distribuci6n de la renta producida por
la explotaci6n de la tierra entire quienes contribuyen a
crearla es otro objetivo de la reform agraria, el cual
require que las relaciones entire propietarios y arrenda-
tarios, entire principles y trabajadores, entire empresa-
rios, tecnicos y braceros, sea regulada para permitir la
participaci6n equitativa de todos en los frutos de una
agriculture modernizada y reactivada por la redistribu-
ci6n de la tierra y por el aumento de su productividad.
La reform agraria asi descrita se integra con una
political de fomento agricola que multiplicando sus efec-
tos permitira a la agriculture ser la mayor fuente de
empleo, mientras no se produzcan cambios sustanciales
en la economic del pais. Le permitirA, ademis, dar a
la poblaci6n agricola el nivel de vida que hoy no puede
proporcionarle. Sin embargo, s6lo considerada dentro
del process general del desarrollo social y econ6mico del
pais podrf finalmente la agriculture dar la plenitud de
sus resultados, pues no es dable que mediando la insu-
ficiencia de las tierras agricolas y el muy alto indice
de poblaci6n national que se sustenta de ellas, pueda la








agriculture cumplir plenamente la funci6n econ6mica de
sustento y elevaci6n humana que el pais tiene derecho
a pedirle. El desarrollo de la mineria, la industrial, el
comercio y los demis medios de vida, dentro de un or-
ganismo arm6nico y equilibrado, es asi la condici6n y
el efecto para que la reform agraria rinda la' plenitud
de sus resultados.
Es obvio que una transformaci6n del campo no se
limita a aumentar el poder adquisitivo del agricultor sino
que se proyecta inmediatamente hacia la renovaci6n de
las formas sociales y culturales de la Naci6n. Se expre-
sara esta renovaci6n ante todo por la mejora de las con-
diciones materials de vida de la poblaci6n, para proyec-
tarse luego hacia los campos de la salud piblica, la
educaci6n, los oficios y profesiones, la vida local y el na-
cimiento y redistribuci6n de fuerzas de los grupos y capas
sociales. Modos de vida e ideales colectivos se renovarin
asi mismo y en un process de dinimica, que esta mas
alli de la simple elevaci6n econ6mica y que procede
mis bien de la seguridad en la tenencia de la tierra y
de la justicia en las relaciones que original su explota-
ci6n, el hombre del campo afirmarA su conciencia de
ciudadano, su responsabilidad familiar y su participaci6n
en la vida de la comunidad local. Estas fuerzas morales,
y aquellas econ6micas producirAn, en fin, los cambios
profundos de estructura que la Naci6n presiente y ge-
nerarA un organismo politico-social mis equilibrado y
mejor constituido, apto para seguir el camino ascendente
a que la historic le da derecho.
Pero faltaria esta Comisi6n a su sentido de respon-
sabilidad si dijera que el process descrito es ficil y que
las metas sefialadas son alcanzables a corto plazo. Por
el contrario, frente a impacientes y a demagogos es ne-
cesario repetir que al Peri se le abren en este moment
dos caminos como ocurre a todo pueblo en el moment de
sus grandes decisions: la via conciente de quien con-
servando su ser racional se propone alcanzar por evo-
luci6n sus objetivos, mediante su propio esfuerzo e in-
vocando la ayuda divina, o la via inconciente, de quien








renunciando a esa calidad humana apela a la fuerza
irracional de la pasi6n y del instinto y busca una salida
en la violencia y en la destrucci6n, para desembocar en
un absolutismo autoritario, hecho de dictadura y tec-
nocracia, en el cual no hay lugar para la libertad per-
sonal.
La ejecuci6n de una political de reform agraria
compatible con la naturaleza del hombre y con la orga-
nizaci6n democratic de la Repiblica es opuesta a las
soluciones de violencia y a los aatos de revoluci6n. Por
el contrario, a causa de su trascendencia la reform
agraria require, mas que cualquier otra political, el im-
perio pleno de la inteligencia sobre el instinto, de la
ley frente a la arbitrariedad y del derecho sobre la fuer-
za. Destinada a corregir viciadas situaciones econ6mi-
cas y sociales, y a organizer el uso de la tierra al servicio
del bien comin y no de classes o.facciones, ella no es un
medio de venganza social. Empero, tampoco cabe que
a su amparo y convertida en un process de fomento y
de desarrollo econ6mico que le quiten su sustancia, se
eluda su finalidad social y en su nombre se mantenga
situaciones y relaciones sociales que no expresan la jus-
ticia ni la igualdad de oportunidades que nuestro siste-
ma democrAtico reclama.
Grave es por ello la responsabilidad de todos los
sectors nacionales en la ejecuci6n de una political de
reform agraria, cada uno en la media que le atafie.
Acierto y firmeza en los poderes pfblicos que la condu-
cen; cooperaci6n leal en los propietarios, agricultores y
contribuyentes que la hacen possible; rectitud y capaci-
dad en los funcionarios y magistrados que la aplican;
esfuerzo y apoyo ecuinime en quienes reciben con la
reform agraria la oportunidad de una promoci6n eco-
n6mica y humana. Como empresa national supera el
esfuerzo de individuos y de partidos, y de todos reclama
unidad en lo esencial y continuidad en la obra. Como
ocurre con los campos y con las ciudades del pais, de
las cuales nadie puede decirse autor exclusive y cuya
paternidad se pierde en la obra que es de todos, la re-







forma agraria tambi6n debe estar mis alli de toda pre-
tensi6n de circulo y de clase, y abrirse amplia al esfuerzo
de toda la Naci6n.
Al meditar sobre estos aspects de la reform agra-
ria, la Comisi6n ha tenido present la madurez de nues-
tro pueblo, que es de raigambre traditional. Ha consi-
derado que el Perui es una creaci6n tipica de la historic
y de la political, al superar el hombre peruano los enor-
mes obstaculos fisicos y las graves limitaciones econ6-
micas de su territorio. Los siglos de cultural pre-hispi-
nica dieron su sentido agricola a nuestra poblaci6n y
la 6poca hispnnica elev6 su cultural native penetrAndola
de gracia cristiana. La agitaci6n de la primer mitad
de nuestra vida republican ha cedido ya el paso a una
segunda mitad de esfuerzo constructive y de afirmaci6n
democritica, durante la cual hechos sociales y econ6-
micos han demostrado que la salud spiritual de nuestro
pueblo y su capacidad para emprender nuevos caminos
lo hacen digno de mayores responsabilidades. Con con-
ciencia de este ancho cimiento puede y debe afrontarse
la renovaci6n que el pais necesita. Habri obsticulos y
dificultades, critics destructivas y desalientos. Ningu-
na obra grande ha sido ficil ni ninguna ha sido hecha
a media de la voluntad individual ni en los plazos que
ella se ha sefialado. Pero es indispensable iniciarla, dar-
le su pleno sentido national, confiar en la respuesta del
pais y tener fe en que la mano de Dios lo ayudara a
realizarla.







OFICIO DE REVISION


Lima, 21 de Setiembre de 1960.

Sr. Ministro de Estado
en el Despacho de Agricultura.

Ciudad.

S. M.:

Nos es grato elevar por su digno intermedio al senior
President de la Repfiblica el adjunto Proyecto de Ley de
Reforma Agraria con el Memorandum que contiene su
Exposici6n de Motivos y que hemos elaborado en cum-
plimiento del encargo que nos fue confiado por el Supre-
mo Gobierno.
Al preparar el adjunto Proyecto nos hemos visto la-
mentablemente privados de la eficaz colaboraci6n del se-
fior Eduardo Neira desde noviembre de 1958, debido a la
necesidad de tender asuntos personales que determina-
ron ademis su ausencia del pais. En cambio, hemos teni-
do el aporte constant del conocimiento y experiencia
del senior Jorge M. Zegarra. Finalmente en julio de 1959
el senior Pedro G. Beltrin, Presidente de la Comisi6n, hu-
bo de dejarla para asumir responsabilidades de Ministro
de Estado y Presidente del Consejo.
Durante el desarrollo de nuestro trabajo hemos con-
sultado con el equipo de experts de la Organizaci6n de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta-
ci6n (FAO) y numerosos t6cnicos, especialistas en di-
versos aspects de reform agraria y asuntos conexos,
tanto nacionales como extranjeros, a todos los cuales les
expresamos nuestro sincere agradecimiento.








Los studios que han servido de base para la prepa-
raci6n del adjunto Proyecto de Ley estbn en vias de pu-
blicaci6n, despu6s de seleccionar los que nos han pare-
cido de interns general. Los demis, asi como nuestros ar-
chivos, han sido entregados al Instituto de Reforma Agra-
ria y Colonizaci6n. Las cuentas, despues de ser revisadas
por la Contraloria General de la Repfiblica, han sido so-
metidas al juzgamiento del Tribunal Mayor correspon-
diente.
Agradecemos en forma particular a su Despacho el
apoyo que nos han brindado en toda oportunidad asi co-
mo al Banco de Fomento Agropecuario del Peri y a la
Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo por la
ayuda y cooperaci6n que nos han brindado generosa-
mente.
A los asesores y personal administrative de la Co-
misi6n que han sido leales e infatigables colaboradores,
en particular a los Ingenieros Agr6nomos sefiores Vicen-
te Pesce y Alberto Zumaeta asi como al Economista senior
Pedro Alibert, expresamos tambi6n nuestra gratitud.
Al poner termino a nuestra labor, dejamos constan-
cia que la hemos realizado animados exclusivamente por
el prop6sito de responder a la confianza depositada en
nosotros.
Rogamos a Ud. presentar al senior Presidente de la
Repfiblica los sentimientos de nuestra alta consideraci6n
y recibir Ud. las expresiones de nuestro aprecio.

Dios guard a Ud.

COMISION PARA LA REFORM AGRARIA
Y LA VIVIENDA
/
Ernesto Alayza G.
Vice-Presidente encargado de
la Presidencia
Carlos Moreyra y R6mulo A. Ferrero
Paz Soldin Edgardo Seoane
Jos6 Antonio Saco Alberto Eduardo de Amat
Mir6 Quesada Jorge M: Zegarra L.
Luis de los Heros




























EXPOSICION DE MOTIVES
















INTRODUCTION


Por Decreto Supremo No 1 de 10 de agosto de 1956
el Gobierno encomend6 a esta Comisi6n el encargo de
elaborar un plan integral para la difusi6n de la pequefia
y median propiedad urbana y rural, y para la soluci6n
del problema de la vivienda, asi como cualquier otra
media tendiente a elevar los niveles de vida del pueblo
peruano. En lo que respect al problema de la vivienda
la Comisi6n termin6 su cometido en enero de 1958 en-
tregando al senior Presidente de la Repiblica un informed
sobre la situaci6n existente y los medios para enfren-
tarla, comprendiendo los correspondientes proyectos de
ley. El Poder Ejecutivo hizo suyos los mencionados
proyectos y los remiti6 oportunamente al Parlamento.
En cuanto se refiere a la difusi6n de la pequefia y
median propiedad rural, la Comisi6n entendi6 desde el
primer moment que el encargo recibido del Gobierno
llevaba implicit el prop6sito de realizar la reform agra-
ria, orientada fundamentalmente a la finalidad indicada.
Esta interpretaci6n concurria con el hecho de que en la
plataforma del Gobierno fu6 contemplada la necesidad
de estructurar y poner en practice una political de re-
forma agraria, punto en el que coincidieron todos los
partidos y grupos politicos participants en el uiltimo
process electoral.
Cabe destacar que por primer vez en la historic
del Peri se planteaba desde el Gobierno el problema de
la reform agraria. Hasta entonces esta cuesti6n habia
figurado entire las inquietudes de algunos ide6logos y
estudiosos de nuestra realidad, y en los programs de








acci6n de partidos politicos, de manera casi siempre
enunciativa. Se sefialaban algunos de los defects mis
saltantes de nuestra estructura agraria, particularmente
los del latifundismo, pero sin llegar a.proponer una ver-
dadera political para superarlos, o sea planteamientos
concretos e integrales. Las pocas iniciativas que alcan-
zaron el nivel de proyectos de ley fueron invariablemen-
te frustradas por las vicisitudes de nuestra vida political.
Salvo en cortos periods de restablecimiento democri-
tico y de plena vigencia de las garantias constitucionales,
la reform agraria constituy6 prActicamente un tabii,
identificAndosele con las posiciones de extrema izquier-
da o francamente con el comunismo. Consecuencia 16-
gica y lamentable de esta situaci6n ha sido el descono-
cimiento o confusion acerca de lo que la reform agraria
significa, no s6lo entire los ciudadanos comunes sino en
sectors que tienen responsabilidad en la orientaci6n de
la opinion pfiblica, y aun en aquellos directamente afec-
tados por los problems agrarios.
La restauraci6n de las formas democriticas de go-
bierno, con el inicio del actual regimen politico, marc6
tambi6n el comienzo de un cambio de actitud frente al
problema de la reform agraria. No obstante, al cons-
tituirse la Comisi6n el ambiente pfiblico estaba todavia
fuertemente influido por los factors negatives antes
mencionados, los que lentamente han ido disip.ndose
con la libre discusi6n de los problems del pais a traves
de la prensa y otros medios de difusi6n, los certimenes
politicos, los congress y convenciones de gremios pro-
fesionales, etc. Sin embargo, y ello es sensible, no exis-
te todavia una clara conciencia national acerca de la
naturaleza de la reform agraria, los medios para Ile-
varla a cabo, y las verdaderas proyecciones que ella
habra de tener para el future del pais. Pero el ejercicio
de las libertades ciudadanas y la madurez political que
ya se advierte permiten esperar que en corto plazo vaya
afianzindose la formaci6n de tal conciencia.
La reform agraria, particularmente en paises como
el nuestro, implica hondas transformaciones en lo econ6-








mico y social, cuya consecuci6n exige series y ordenados
esfuerzos. Sin caer en exageraciones puede decirse que
en muchos casos ella deberi producer cambios en los
valores culturales En definitive el 6xito depend de
que se ubique a la reform agraria en el piano de los
grandes objetivos nacionales, que por serlo estfn subs-
traidos del campo de agramante de las luchas political
cotidianas. Poco podri esperarse mientras que la for-
mulaci6n y la ejecuci6n de una political reformista repre-
sente s6lo las aspiraciones y conveniencias de quienes
ejercen el poder o aspiran a 61. En sus grandes linea-
mientos dicha political debe contar con el respaldo de
todos los sectors representatives de la naci6n, pues so-
lamente asi ser6 possible asegurar su continuidad y el
aporte de las fuerzas necesarias para su ejecuci6n exito-
sa. Se require el concerto o acuerdo fundamental de
todos los sectors, posponiendo las consideraciones ins-
piradas en el logro de ventajas inmediatas en el juego
politico partidarista o de grupo.
La reform agraria encierra multitud de cuestiones
de caricter t6cnico, suceptibles de ser resueltas s61o
mediante la contribuci6n de profesionales y experts en
muy diversas ramas del saber, a pesar de lo cual en to-
das parties ha sido y continuari siendo sobre todo un
problema de alta political. La soluci6n de los proble-
mas agrarios exige detenidos y completes studios que
conduzcan a conocimientos cabales del medio fisico, de
las t6cnicas agricolas, de los process econ6micos, de
las caracteristicas sociol6gicas de la poblaci6n rural, del
regimen de las distintas instituciones, etc.; pero los ob-
jetivos y las decisions finales estarin siempre en ma-
nos del politico y del estadista.
Al poco tiempo de iniciadas sus labores la Comi-
si6n formula unr informed preliminary, en el que expuso
las directives generals que en su concept debian guiar
una political de reform agraria acorde con la realidad
national. Este informed, ampliamente difundido y pu-
blicado en los diaries, no fu6 objeto entonces -ni lo








ha sido posteriormente- de critics u observaciones a
su contenido fundamental.
La Comisi6n pidi6 posteriormente la opinion de
lideres de todos los partidos politicos acerca de la na-
turaleza y proyecciones del problema agrario y las orien-
taciones bAsicas de la political de reform. Acudieron a
este llamado, reuni6ndose en sesiones separadas con los
miembros de la Comisi6n, altos dirigentes del Partido
Aprista, del Partido Dem6crata Cristiano, del Movimien-
to Social Progresista y del Movimiento Democritico Pe-
ruano. Es satisfactorio anotar que, salvo 16gicas dife-
rencias de matices,,hubo coincidencia de pareceres sobre
aspects fundamentals, tales como: la necesidad de una
reform agraria gradual y de caracter selective, apoya-
da en una legislaci6n que consider las diferencias re-
gionales; la atenci6n preferente al incremento de las
Areas de cultivo y a los problems de la productividad;
el robustecimiento de las comunidades de indigenas pro-
moviendo la adopci6n por ellas de la organizaci6n coope-
rativa, y su desarrollo integral mediante un program
ad-hoc de asistencia; la ayuda t6cnica, econ6mica y so-
cial a los pequefios y medianos agricultores, como parte
esencial de la reform; la eliminaci6n de formas anacr6-
nicas en el trabajo rural; la expropiaci6n de los latifun-
dios incultos o mal trabajados; el establecimiento de
un impuesto progresivo sobre el valor de las tierras con
miras a forzar su explotaci6n eficiente; y la creaci6n de
un Institute u organismo especial para la administraci6n
de la reform.
Efectuadas las consultas mencionadas, se solicit y
escuch6 tambi6n la opinion de personas de reconocida
competencia en diversos aspects de las cuestiones agra-
rias. La Comisi6n elabor6 luego un plan de investiga-
ciones y studios en escala national, contando con la
valiosa colaboraci6n del Dr. Thomas F. Carroll, expert
en problems de tenencia de la tierra, cuyo envio al Perd
solicit a la Organizaci6n de las Naciones Unidas para
la Agriculture y la Alimentaci6n (FAO). Este plan com-
prendi6 principalmente los siguientes trabajos:








1.-Investigaci6n sobre la distribuci6n de la propie-
dad rural por regions (Costa, Sierra y Monta-
fia), a base de las inicas fuentes disponibles, o
sea: los padrones de regantes de la Direcci6n
de Aguas, para la Costa; el archive de decla-
raciones para el impuesto de predios rfsticos,
para la Costa y Sierra; y el padr6n de tierras
de montafia de la Direcci6n de Colonizaci6n y
Bosques del Ministerio de Agricultura.
2.-Encuesta censal de las Comunidades de Indige-
nas, levantada directamente por personal con-
tratado por la Comisi6n en colaboraci6n con
funcionarios de la Direcci6n de Asuntos Indige-
nas. Fueron censadas 1,112 comunidades, de las
cuales se seleccion6 una muestra de 684.
3.-Informaci6n sobre los predios rfsticos de pro-
piedad del Estado, Beneficencia y Colegios Na-
cionales, a base de los datos existentes en la
Direcci6n de Bienes Nacionales, en el Ministe-
rio de Salud Pfblica y en el Ministerio de Edu-
caci6n.
4.-Encuesta sobre la situaci6n agraria general de
cada Departamento, efectuada en colaboraci6n
con los ingenieros agr6nomos de las oficinas
regionales del Ministerio de Agricultura, del
Banco de Fomento Agropecuario y del SCIPA.
Este trabajo comprendi6 investigaciones sobre
la economic de las pequefias y medianas explo-
taciones agricolas, el nivel de vida de los asala-
riados, y las condiciones de vivienda y servicios
en los nfcleos rurales.

Posteriormente fueron efectuados trabajos monogri-
ficos tales como:

Estudio complete de la colonizaci6n indigena en el
Alto Tambopata y de las areas de possible colo-
nizaci6n en la misma zona.
Investigaci6n agrario-social del Departamento de
Puno, como zona critical, con miras a lograr una








metodologia para studios semejantes en otras
regions del pais, particularmente enla Sierra.
Como parte de este trabajo se efectu6 el censo
agrario de 402 ayllus ubicados en el Altiplano.
La ejecuci6n de este plan de studios e investiga-
ciones, realmente ambicioso, sobre todo si se tiene en
cuenta lo exiguo de la partida presupuestal que fuera
asignada a la Comisi6n, hubo de tropezar no s6lo con
las dificultades propias de labores de esta naturaleza
sino con las circunstancias imprevisibles derivadas de
la crisis fiscal. Entre las primeras, fu6 grande la difi-
cultad para conseguir personal id6neo y dispuesto a
aceptar un trabajo delicado, con remuneraci6n escasa y
duraci6n temporal.
En cuanto al aspect financiero, hay que anotar el
atraso e incertidumbre en las entregas de los fondos
asignados a la Comisi6n, que impedian a 6sta compro-
meterse en gastos regulars, lo que inevitablemente di6
por resultado el recorte del Presupuesto (a la mitad en
1958). Ademis, en 1959, la Comisi6n, en cumplimiento
de las disposiciones legales, se vi6 obligada a reintegrar
al Tesoro Pfblico las sumas recibidas con excesivo re-
traso (en el mes de julio fu6 recibido el primer dozavo
del Presupuesto). Esta situaci6n determine sucesivas
postergaciones e interrupciones en la ejecuci6n de los
studios, y el forzoso desestimiento de completar y de-
purar algunos de ellos.
Pese a estas dificultades, la informaci6n recogida
ha sido fitil para orientar el criteria de la Comisi6n, en
la media indispensable para proponer la legislaci6n ba-
sica y sentar las directives fundamentals para la ejecu-
ci6n de una political integral que encare la soluci6n de
los problems agrarios del pais.
Conviene hacer present que los miembros de la
Comisi6n no han percibido direct ni indirectamente su-
ma alguna en compensaci6n por sus labores.
De inestimable valor ha sido la visit que, gracias a
un donativo otorgado por la Fundaci6n Rockefeller,
efectuara a diversos paises de Europa, Asia y America








un grupo integrado poc miembros y asesores de la Co-
misi6n. Este viaje de studios, que comprendi6 algunos
de los principles paises donde se han llevado a cabo
recientemente reforms agrarias compatibles con la ci-
vilizaci6n occidental (M6xico, Espafia, Portugal, Italia,
Holanda, Israel, India, Bolivia) y otros en los que ac-
tualmente se realizan trabajos con el mismo fin (Brasil,
Uruguay y Argentina), ha permitido comprobar sobre el
terreno las razones del 6xito o del fracaso de determi-
nadas medidas, consultar las opinions de experts de
prestigio mundial, y en suma adquirir una experiencia
que no es possible alcanzar con la sola informaci6n es-
crita. Tal vez si el mejor resultado de estos viajes ha
sido la rotunda reafirmaci6n del convencimiento de que
una reform agraria basada en la importaci6n de f6r-
mulas vilidas para realidades distintas de la nuestra
estaria inevitablemente condenada al fracaso. De otra
parte, han dejado en evidencia que existed un conjunto
de principios que pueden considerarse de exito univer-
sal, el mas important de los cuales es sin duda el de
la constituci6n de unidades de explotaci6n familiar otor-
gadas en propiedad plena al cultivador director de la
tierra y la prestaci6n de asistencia t6cnica, econ6mica
y social a los beneficiaries de la reform.
Los studios efectuados y una exposici6n pormeno-
rizada de los fundamentos que sustenten su proyecto
de ley seran publicados por la Comisi6n, que insisted en
sostener que en el campo de la investigaci6n hay una
inmensa tarea por realizar, la misma que demandara
fuertes desembolsos y un gran esfuerzo para la forma-
ci6n del personal t6cnico que ella require.
Uno de los mis grandes obsticulos que serA precise
superar es la falta de informaciones de base sobre los
recursos humans y sobre los recursos materials de
que dispone el pais (el censo de poblaci6n, el catastro
riistico y la estadistica agropecuaria, son los ejemplos
mis saltantes). S61o hasta cierto punto son vilidas las
estimaciones con que ha sido forzoso suplir la falta de
esta informaci6n. Con gran esfuerzo ha sido possible








obtener, utilizando "estimados" sujetos siempre a in-
fluencias de caricter subjetivo, los elements indispen-
sables para sentar las bases y la orientaci6n general de
una political. Pero, para trazar planes y programs que
concrete su realizaci6n se require salvar las lagunas
existentes en el conocimiento de factors cuya impor-
tancia es decisive.
Antes de iniciar esta breve fundamentaci6n del pro-
yecto de ley de reform agraria, cree la Comisi6n que
es oportuno dejar constancia express de que no pretend
haber llegado a formulas perfectas y definitivas, tanto
porque cualquier obra puede ser mejorada, cuanto por
el caricter inicial que tiene la present. Al mismo
tiempo la Comisi6n esti plenamente convencida de que
dicho proyecto contiene las bases de una political de
reform agraria acorde con la realidad actual del pais,
con la organizaci6n democritica de la Reptiblica y con
la tradici6n cristiana de nuestro pueblo.
















CONCEPTOS FUNDAMENTALS


Qub es la reform agraria

El t6rmino reform agraria ha sido y es empleado
como denominaci6n comin de medidas muy distintas,
cuando no antag6nicas, en su inspiraci6n y alcances. Es
indispensable por ello precisar con toda claridad los con-
ceptos fundamentals que sirven de apoyo al proyecto
de ley elaborado por la Comisi6n.
El aporte de ilustres tratadistas y la constant labor
de studio y difusi6n desarrollada por diversas insti-
tuciones internacionales, principalmente por la Organi-
zaci6n de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentaci6n (FAO), han contribuido a que el concept
de reform agraria alcance la debida precision.
La reform agraria se concibe hoy como una poli-
tica orientada a corregir los defects de estructura que
obstaculizan el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblaci6n campesina y el progress agricola, retra-
sando asi el desarrollo econ6mico y social. Entre los
defects de estructura se consideran no s61o la mala dis-
tribuci6n de la propiedad y las formas insatisfactorias de
tenencia de la tierra, sino las fallas y desajustes existen-
tes en el conjunto de instituciones que influyen en la vida
del hombre del campo considerado en la funci6n de
productor agricola, y como miembro de su comunidad
y ciudadano del pais. Por tanto la reform agraria de-
be comprender, junto con las medidas esenciales que se
refieren a la propiedad rural y los sistemas de tenencia,








acciones relacionadas con el fomento de la* producci6n
(mejoramiento de la tierra, ampliaci6n de las areas de
cultivo, comunicaciones, cr6dito, mercadeo de los pro-
ductos, asistencia t6cnica) y con la promoci6n humana
(educaci6n, regulaci6n de las condiciones de trabajo, vi-
vienda, asistencia social).
La reform agraria no pueda ya ser confundida, con
el solo reparto de tierras o el reajuste de derechos y
deberes de los propietarios. Su finalidad es much mis
elevada y compleja.
"El objetivo primordial de la reform agraria -di-
ce el soci6logo norteamericano Lynn Smith, en su in-
forme a la Comisi6n de Politica: Agraria de Brasil
(1952)- es elevar la calidad y aumentar el bienestar
del habitante "standard" de las zonas rurales; en otras
palabras, es la valorizaci6n del hombre. Como objetivo
paralelo a 6ste tiene el mejoramiento de la tierra y de
su capacidad productive y la perfecci6n de las relaciones
entire el hombre y la tierra".
En la demand de una concepci6n humanista, y por
tanto integral de la reform agraria, coinciden las mis
calificadas autoridades en problems sociales. Abundar
en citas que respalden esta afirmaci6n resultaria fati-
gante. Sin embargo, tiene singular interns reproducir
las claras y rotundas palabras de Su Santidad Pio XII,
en el mensaje que dirigiera al IV Congreso Internacional
Cat6lico de la Vida Rural, reunido en Santiago de Chile
en 1956.
"Es verdad -dice Pio XII- que no hay un criterio
finico para la soluci6n de los problems de la tierra,
pero si que debe haber una vision unitaria de la poli-
tica y la legislaci6n agraria de manera que todo vaya
encaminado a una triple elevaci6n del hombre: eleva-
ci6n material -condiciones de trabajo, habitaci6n sana;
elevaci6n social -instrucci6n t6cnico professional, aso-
ciaciones profesionales; elevaci6n moral -educaci6n en
el sentido social y de responsabilidad en el trabajo".
Fijada la finalidad de la reform agraria en la ele-
vaci6n de los niveles integrales de vida, surgeon con cla-








ridad los criterios que deben orientarla. El problema
de los bajos niveles de vida en el campo, como en la
ciudad, es un problema social y human a la par que
econ6mico. De alli que cualquier political que tienda a
solucionarlo sera ineficaz si no consider en un just
t6rmino ambos aspects.
La reform agraria debe pues, inspirarse, tanto en
criterios econ6micos como sociales. De tender s6lo al
aspect econ6mico llevaria a la instauraci6n o al man-
tenimiento de un orden puramente materialista, caren-
te de sentido human. Por otra parte, si pone 6nfasis
exagerado en los criterios sociales, de carActer predo-
minantemente distributivo, conduciria a la generaliza-
ci6n y no a la superaci6n de la pobreza.
Cualquier reform bien concebida debe considerar
el mantenimiento y la creaci6n de condiciones que fa-
vorezcan el aumento sostenido de la producci6n agri-
cola, y mejorar la posici6n de la agriculture en relaci6n
con las demAs actividades productivas, a fin de lograr
un desarrollo equilibrado.
SimultAneamente, la reform debe promover la dis-
tribuci6n equitativa del ingreso agricola, facilitar el
acceso a la propiedad de la tierra a quienes tengan ap-
titud para trabajarla como cultivadores aut6nomos,
crear oportunidades para el mejoramiento de la educa-
ci6n y la difusi6n de la cultural, y en general dar esta-
bilidad a la vida campesina, contribuyendo asi al pro-
greso integral de la naci6n.

Requisitos esenciales

La reform agraria debe corresponder a la realidad
del pais, considerada en sus aspects fisicos, econ6micos
y humans. Igualmente, las normas y procedimientos
para Ilevarla a cabo deben armonizar con la organiza-
ci6n political y la tradici6n cultural de la naci6n.
Si bien existe un conjunto de principios general-
mente admitidos, los problems agrarios son tan com-
plejos y diversos que es indispensable adoptar formulas








distintas para enfrentar su soluci6n. Como se expresa
en el studio "Relaciones entire la Reforma Agraria y
el Fomento Agricola" publicado por Organizaci6n de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta-
ci6n (FAO):
"No existe un patron uniform de reform agraria;
en cada caso y lugar es precise hacer un plan distinto,
ya que las circunstancias naturales, econ6micas y socia-
les, e incluso la respuesta humana a las mismas varia
grandemente en los paises que estin maduros para
ella".
En consecuencia, la legislaci6n que sirva de apoyo
a la reform debe basarse en el studio de la realidad
national, y ser lo suficientemente flexible, considerando
las diferencias que existen entire una y otra region del
pais y aun dentro de la misma region. La heterogenei-
dad del medio fisico, econ6mico y social es una razon
mfs para la adopci6n de criterios selectivos en las accio-
nes de reform, especialmente en las que se refieren a
la propiedad y tenencia de la tierra.
Por la naturaleza y amplitud de sus objetivos, y
por la complejidad de los problems que es precise re-
solver para alcanzarlos, la reform agraria debe cons-
tituir una political permanent. Esto quiere decir que
no bastard la expedici6n de leyes y reglamentos, la crea-
ci6n de organismos, la inversion de capitals ni la rea-
lizaci6n de determinadas obras. La reform entrafia
una profunda transformaci6n social y econ6mica, que
no se realize por el solo mandate de la ley, y cuyo 6xito
depend tanto del acierto en la concepci6n de los planes
y programs como de la continuidad y regularidad de
su ejecuci6n. Alcanzar esa transformaci6n es tarea de
largo alcance en el tiempo y que requeriri la revision
peri6dica de sus planteamientos.
Finalmente, la reform agraria debe star asociada
a una political de fomento agricola, y ambas compren-
didas en una political general de desarrollo econ6mico.
Ninguna reform agraria, por comprensiva que fuere,
puede resolver del todo el problema de los bajos niveles








de vida en el campo, especialmente si 6ste tiene estrecha
vinculaci6n con la escasez de tierras. Por ello es ab-
solutamente indispensable que, al mismo tiempo que se
atiende con decision el problema particular de la agri-
cultura, se estimule el desarrollo de otras actividades
como la industrial, la mineria, el comercio y los servicios.
Tal desarrollo debe absorber el crecimiento demogrifico,
que excede la capacidad de empleo en la agriculture, y
determinar a la larga una baja de la poblaci6n agricola.
De este modo la reform podri lograr con plenitud su
objetivo de elevar el poder adquisitivo y el nivel de vida
de la poblaci6n rural, facilitando con ello la expansion
del mercado para las industries y servicios; mientras
que el desarrollo de estas actividades, ampliara a su vez
el mercado para los products agricolas.

Planteamiento y bases de las reform agraria en el Peru.

El mis ligero examen de las condiciones de vida
de la poblaci6n rural, y de la situaci6n de la agriculture
en el pais, pone en evidencia el atraso y la pobreza en
que se encuentran grandes sectors. Para tal compro-
baci6n no es indispensable acudir a estadisticas y estu-
dios, a menudo desaprensivamente utilizados por quie-
nes tratan de crear un ambiente de desesperanza y de-
rrotismo. Basta recorrer los caminos del Peru con la
mirada atenta para apreciar la pobreza del medio cam-
pesino, asi como para advertir tambi6n realizaciones y
capacidades potenciales que afirman el optimism y la
fe en el future.
El pais confront un dificil problema agrario, al-
gunos de cuyos elements principles tienen vigencia
desde hace varias centuries. Tal el caso, por ejemplo,
de la excesiva concentraci6n de Ia propiedad, cuyo ori-
gen se encuentra en los repartimientos, encomiendas y
composiciones de tierras de los tiempos de la conquista
y el virreynato; process analogo al que en distintas 6po-
cas de la historic han sufrido los paises conquistados.
Igualmente, la escasez de tierra's de cultivo aflije al








Peri desde 6pocas muy lejanas, como lo indican las
obras de andeneria e irrigaci6n construidas durante el
Incario, en un gigantesco esfuerzo por aumentar el area
agricola. Este factor ha venido acentuando sin cesar
su adversa influencia, tanto por el crecimiento de la po-
blaci6n, con un ritmo que estA entire los mas altos del
mundo, como por las demands que debe satisfacer la
agriculture en la vida modern.
La situaci6n actual impone, pues, la realizaci6n de
una aut6ntica reform agraria. De lo contrario sera
impossible afirmar el desarrollo del pais, y encontrarin
terreno f6rtil los afanes de los pequefios pero activos
grupos que pretenden llegar a la insurrecci6n campesina
para capturar el poder politico, destruir la organizaci6n
democrAtica e imponer formas de vida contrarias a la
esencia misma de la peruanidad.
Conciente de la grave responsabilidad asumida al
aceptar el encargo que le confiara el Gobierno, la Co-
misi6n ha analizado los principles aspects del proble-
ma agrario y estudiado detenidamente las medidas para
resolverlo, considerando con la mayor objetividad las
diversas alternatives posibles.

Los grandes objetivos.

La pobreza de la poblaci6n rural y el atraso de la
agriculture peruana obedecen a tres causes principles:
19-La escasez de tierras de cultivo. 2-Los bajos ren-
dimientos que se obtiene de ellas. 39-La defectuosa
distribuci6n de la propiedad y las formas insatisfactorias
de tenencia de la tierra. Estas tres causes actian re-
forzandose unas a otras y tienen, considerado el pais
en conjunto, la misma o semejante importancia.
En consecuencia, la political de reform agraria de-
be tender simultaneamente tres grandes objetivos:

1.-Aumento del area de cultivo.

El pais cuenta con cerca de 1.8 millones de hecta-
reas cultivadas para una poblaci6n de 10 millones de







habitantes, lo que da un promedio de un quinto de hec-
tarea por habitante, y de un tercio de hectarea si se
consider s6lo a la poblaci6n que trabaja en la agricul-
tura. Esto iltimo significa que el promedio de tierra
por familiar agricola es de s61o 1.5 hectareas, lo que es
notoriamente inferior a la superficie que se require
para su sostenimiento en un nivel de vida satisfactorio.
Como la poblaci6n del Peri crece a raz6n de 250
mil habitantes por afio, para mantener la exigua rela-
ci6n de 1/5 de hectArea per capital -una de las mas
bajas del mundo- habria que poner en cultivo 50,000
hectareas nuevas anualmente. Desde luego que esta se-
ria una meta sumamente ambiciosa ya que excede a las
posibilidades del pais. Por tanto, junto con la habili-
taci6n de tierras nuevas deberA procurarse la disminu-
ci6n del area que se deja en barbecho o descanso
(700,000 hectareas, aproximadamente), el aumento de
los rendimientos y el desarrollo de otras actividades que
den ocupaci6n y medios de vida fuera de la agriculture.
La sola menci6n de las cifras anotadas pone en
claro que la escasez de tierras de cultivo es uno de los
defects capitals de la estructura agraria del pais, y que
por ello la colonizaci6n de nuevas tierras, mediante la
apertura de nuevas zonas en la Selva y las irrigaciones
en la Costa, debe ser un objetivo primordial e impres-
cindible, si en verdad se quiere resolver los problems
agrarios.
El 6xito de la reform agraria esta, pues intima-
mente vinculado al incremento del area agricola, ya que
como se expresa en un studio de la FAO:
"No hay reform agraria que puede remediar la
situaci6n resultante del hecho de que demasiados culti-
vadores traten de ganarse la vida en una extension de
tierra demasiado reducida. En tales casos lo mAs que
puede lograr una reform seri una mejora temporal
pero nunca una soluci6n definitive, porque los males
derivados de la carencia de tierra s6lo pueden resolverse
proporcionando mis tierra o reduciendo el nimero de
personas que dependent directamente de la que hay".







2.-Fomento de la productividad.


Con excepci6n de un escaso niimero de grandes y
medianas empresas agricolas y ganaderas, dedicadas pre-
ferentemente a producciones de tipo industrial, asi como
de algunas zonas de pequefia propiedad --como, por
ejemplo, la campifia de Arequipa- los rendimientos
estin muy por debajo de los que seria possible alcanzar.
Esto hace much mis grave la situaci6n creada por la
escasez de tierras.
Sin embargo, puede afirmarse que hasta ahora no
se ha concedido a esta cuesti6n la importancia que me-
rece, como lo prueba el hecho de que las inversiones del
Estado para aumentar la superficie cultivada por medio
de obras de irrigaci6n, sin ser muy grandes, son incom-
parablemente mayores, que las dedicadas al fomento de
la productividad (educaci6n, extension y cr6dito agrico-
las). Sin restar importancia a la habilitaci6n agricola
de nuevas tierras, es evidence que las sumas destinadas
a los servicios indispensables para mejorar la producti-
vidad se traduciria en resultados mis ripidos y de gran
significaci6n. La diferencia existente entire los rendi-
mientos actuales de los principles cultivos, sobre todo
los alimenticios, y los que t6cnica y econ6micamente son
factibles, es tan amplia, que la Misi6n conjunta de la
FAO y el Banco Mundial que estuvo en el Perui ha opi-
nado en su informed (1958) que dos terceras parties del
aumento que debe alcanzarse en la producci6n agricola
durante los pr6ximos diez afios debe provenir de mayo-
res rendimientos, y s61o una tercera parte de aumento
de la superficie cultivada.
La deficiente productividad de la agriculture pe-
ruana obedece a multiples factors de diverse indole,
(topogrificos, climaticos, culturales, econ6micos, etc.)
que en gran parte quedan comprendidos dentro del Am-
bito-de una political integral de reform agraria..
Fundamentalmente la reform debe actuar estable-
ciendo un sistema eficaz de asistencia tecnica, econ6mi-
ca y social que ayude al pequefio y median agricultor
a elevar el rendimiento de su trabajo y de la tierra que







adquiere. La experiencia de las reforms agrarias en
todo el mundo es la misma: si no van acompafiadas de
asistencia integral al agricultor, no tienen 6xito. En
definitive el bienestar del agricultor reposa en el ingreso
que logre y no en la mera posesi6n de la tierra. Si la
proclucci6n es escasa bien pronto se producira en 61 un
sentimiento de frustraci6n que anularA todas las venta-
jas que se pretend obtener al darle acceso a la propie-
dad de una parcela.
Por otra parte, si el agricultor no encuentra la ayu-
da indispensable para asumir sus responsabilidades co-
mo productor, muy poco o nada mejorari la producti-
vidad con las medidas de redistribuci6n de tierras
deficientemente explotadas y la eliminaci6n de formas
anacr6nicas de tenencia. Lo que quiere decir que la
reform agraria quedarA frustrada en el logro de uno de
sus principles objetivos: la promoci6n del desarrollo
econ6mico, pues el sector campesino carecerA del poder
adquisitivo necesario para constituir un mercado capaz
de absorber los products de la industrial y alentar el
desenvolvimiento de las demis actividades.

3.-Mejoramiento de la distribuci6n de la propiedad ru-
ral y correcci6n de las formas insatisfactorias de
tenencia de la tierra.

Tal como ocurre en la mayoria de los paises sub-
desarrollados, la distribuci6n de la propiedad de.la tie-
rra es muy desigual en el Perf. Concurren para ello ra-
zones de diverse indole, pero principalmente una de ca-
ricter hist6rico, que es la conquista espafola. Al ampa-
ro de los repartimientos, de las encomiendas y compo-
siciones se constituyeron grandes propiedades en detri-
mento de la propiedad comunal indigena, pese a las dis-
posiciones de la Corona de Espafia que otorgaban pro-
tecci6n a los derechos de los pobladores del antiguo Pe-
ri. No obstante que muchas de las grandes propieda-
des constituidas en ese entonces, han seguido el natu-
ral process de fraccionamiento que original la sucesi6n
hereditaria, y la mayor parte ha cambiado de manos di-

35








vidi6ndose en el process y formandose predios media-
nos y pequefios, son ain visible las huellas de la Con-
quista y el Virreinato en la estructura agraria del pais.
Factores de orden fisico y econ6mico contribuyen
tambi6n a la concentraci6n de la propiedad. En la .Cos-
ta, la falta de lluvias determine que la agriculture sea
factible s61o mediante el regadio, lo que favorece la con-
centraci6n de grandes extensions para el mejor aprove-
chamiento del agua, que por ser el factor limitante pa-
ra la explotaci6n es el que determine el valor de la tie-
rra. Asi mismo, la naturaleza de algunos cultivos, alta-
mente mecanizados y que requieren fuertes inversiones
de capital fijo para la instalaci6n de plants de benefi-
cio constitute, sobre todo en los valles del Norte, un
factor preponderante para la concentraci6n de la pro-
piedad.
En la Sierra, la baja capacidad de sostenimiento
de los pastos naturales de las punas, cuya fnica forma
de utilizaci6n es la crianza de lanares, favorece la exis-
tencia de propiedades de gran superficie, aunque mu-
chas veces de dimension reducida desde el punto de vis-
ta econ6mico. En otros casos la dificultad de las comu-
nicaciones por falta de caminos, y la pobreza de las tie-
rras, favorecen la subsistencia de grandes propiedades,
por lo general muy mal aprovechadas. Razones sociol6-
gicas, como el prestigio que rodea a los terratenientes
-con prescindencia de su poder econ6mico- motiva
tambi6n, frecuentemente, el mantenimiento de grandes
predios que produce escasa renta.
En la Selva, la gran liberalidad de la legislaci6n
para el otorgamiento de tierras por el Estado ha favo-
recido la acci6n de los acaparadores de tierras, habi6n-
dose constituido enormes propiedades en las que no se
realize trabajo alguno o que estin cultivadas en un por-
centaje infimo de su extension total. La tierra ha sido
adquirida, en muchisimos casos, con fines puramente
especulativos, en espera de su valorizaci6n por la aper-
tura de caminos y la ejecuci6n, por el Estado o por ini-







ciativa privada, de obras indispensables para la coloni-
zaci6n.
Al lado de los factors que favorecen la concentra-
ci6n de la tierra, actfan otros que alientan su excesivo
fraccionamiento. Junto a los grandes predios se.encuen-
tra el minifundio, que en algunas zonas represent una
verdadera pulverizaci6n de la tierra. Las causes de la
difusi6n del minifundio son, fundamentalmente, la pre-
si6n de la poblaci6n sobre la tierra y la falta de opor-
tunidades de trabajo fuera del sector agricola. Actfan
como agravantes la legislaci6n sobre sucesiones y el de-
recho consuetudinario indigena, que establece la parti-
ci6n de un predio entire los herederos al fallecimien-
to del propietario. Por lo general se une a la pequefiez
de la propiedad, su fragmentaci6n en various lotes dis-
persos y distantes.

El problema de la propiedad.

La correcci6n de los defects en la distribuci6n de
la propiedad y en los sistemas de tenencia de la tierra,
constitute el objetivo esencial de la reform y es, al
mismo tiempo, el que present problems mas comple-
jos.
Lo primero que se require es precisar claramente
cuales son los males por combatir, aplicando los crite-
rios econ6micos y sociales en que debe inspirarse la po-
litica reformista. Las medidas de redistribuci6n de la
propiedad y el reordenamiento de los sistemas de te-
nencia no deben ir mas alli de lo que la realidad exija
para eliminar los obsticulos al progress de la agricul-
tura, procurar la adecuada distribuci6n del ingreso, y
favorecer el desarrollo social en el campo. Como dice
uno de los mejores economists agricolas de M6xico, el
Ing Ram6n Fernandez y Fernandez: "Para no desorbi-
tarse, el secret consiste en no dejarse llevar por elu-
cubraciones doctrinarias que impulsen a establecer una
estructura agraria ideal. No invadir los terrenos de la
utopia. Aceptar que no existe o que no quiere propo-
nerse una estructura agraria ideal, sino corregir lo que







estorba y dejar que el regimen de propiedad y las re-
laciones de producci6n, dentro de amplios margenes, se
establezcan por el libre juego de las fuerzas esponti-
neas de la economic".
De modo general puede decirse que los grandes de-
fectos que el regimen de propiedad determine en nues-
tra estructura agraria son: la concentraci6n y el frac-
cionamiento excesivos de la tierra, el latifundio y el mi-
nifundio.

1.-La gran propiedad.

La gran propiedad, a la que no es correct aplicar
con caracter gen6rico la denominaci6n de latifundio en la
acepci6n t6cnica de este t6rmino, present diversas for-
mas que se distinguen por la intensidad en el uso de la
tierra, el grado de capitalizaci6n y de t6cnica, los nive-
les de productividad, y especialmente el sistema de or-
ganizaci6n del trabajo.
Esquemiticamente se puede establecer cuatro for-
mas o tipos principles de la propiedad grande:

I) Haciendas, agricolas o ganaderas, que utilizan
m6todos de explotaci6n intensive, con inversiones im-
portantes en el mejoramiento de la tierra (y/o del ga-
nado) asi como equipos e implementos, cuya adminis-
traci6n es centralizada, y en las que el trabajo estA or-
ganizado dentro del regimen de asalariado. En algunos
casos la explotaci6n de pequefias Areas marginales se
realize por arrendatarios o yanacones. En las hacien-
das ganaderas es frecuente la cesi6n de tierras a colo-
nos, pero la remuneraci6n principal del trabajo de 6stos
es el salario en dinero.
Este tipo de gran propiedad es el que predomina
en algunos valles de la Costa, especialmente en el Nor-
te. Salvo el caso de las negociaciones ganaderas mejor
organizadas, se le encuentra raramente en la Sierra. En
la region de la Selva, exceptuando casos muy contados,
puede afirmarse que no existe.







II) Predios fraccionados en pequefas parcels que
explotan arrendatarios, yanaconas o aparceros. El pro-
pietario suele trabajar directamente una parte del fun-
nor grado en la Selva.
do, o la cede en arrendamiento en lotes grande o me-
dianos.
Este tipo tiene cierta importancia en la Costa, al-
canza apreciable difusi6n en la Sierra, y en much me-
II) Haciendas agricolas o ganaderas, explotadas
extensivamente, por lo general con muy escasa capita-
lizaci6n y empleando t6cnicas tradicionales. La organi-
zaci6n del trabajo reposa fundamentalmente en el sis-
tema de "colonato" que consiste en la concesi6n del
usufructo de pequefias parcelas, derechos de pastoreo,
entrega de raciones y, eventualmente, una retribuci6n
en dinero, cuya exigiiidad le da carActer simb6lico.
Es el tipo predominant entire las grandes propie-
dades de la Sierra, y en algunas zonas de la Selva, co-
mo en el valle de La Convenci6n.
IV) Grandes propiedades en las cuales una con-
siderable proporci6n de la superficie de possible utiliza-
ci6n agricola no es aprovechada en lo absolute o se tra-
baja con m6todos sumamente extensivos.
Las propiedades de esta clase predominan abruma-
doramente en la region de la Selva; y en forma mixta
con el tipo anterior, tienen tambi6n gran importancia
en la Sierra.
La clasificaci6n anotada, por su caracter esquemi-
tico, consider s6lo las caracteristicas mas significativas;
sin embargo, debe tenerse en cuenta que en realidad
existe en cada tipo una gama bastante amplia de situa-
clones en lo que se refiere a la intensidad en el uso de
la tierra, el grado de capitalizaci6n, los niveles de tec-
nica y de productividad, la condici6n de los trabajado-
res, etc.
De otra parte, al enjuiciar el regimen de la propie-
dad y Jos sistemas de tenencia de la tierra es precise
considerar, principalmente, las condiciones del medio
fisico, el estado actual y las posibilidades del desarrollo








econ6mico, la presi6n demografica sobre la tierra, la
composici6n de la poblaci6n y sus caracteristicas cultu-
rales. En suma, cada uno de los tipos sefialados debe
ser juzgado en si mismo y en relaci6n con el ambiente
en que se encuentra, considerando tanto su estado ac-
tual como las tendencies de su evoluci6n.
La gran propiedad organizada como empresa, de
acuerdo al sistema capitalist, -que corresponde al ti-
po I- present indiscutibles ventajas desde el punto
de vista econ6mico, dada la alta eficiencia productive
que logra alcanzar, mediante el empleo de m6todos que
exigen fuertes inversiones y t6cnicas avanzadas. Tales
ventajas se acrecientan en un pais como el nuestro, en
el cual los niveles de productividad son excesivamente
bajos y la carencia de capitals es un mal cr6nico. De
alli que la contribuci6n que debe prestar la agriculture
al desarrollo econ6mico national se realice en gran me-
dida a trav6s de esta clase de empresas, cuya existencia
permit al pais disponer de una apreciable proporci6n
de las divisas extranjeras que require, asi como obte-
ner products agricolas de consume director o para trans-
formaci6n industrial en cantidades suficientes y a cos-
tos que se pueden comparar favorablemente con los de
paises de agriculture mas avanzada.
La concentraci6n de la propiedad obedece en el ca-
so de estas empresas a la necesidad de alcanzar mag-
nitudes que permitan el uso mis econ6mico de los re-
cursos productivos: tierra, agua, capital y trabajo. Es-
to es vital tratindose de la producci6n exportable que
debe competir en los mercados extranjeros con la de
otros paises que cuentan con condiciones naturales m6s
favorables y emplean m6todos agricolas muy avanza-
dos.
,El mantenimiento y progress de esta clase de em-
presas es una exigencia planteada por el desarrollo eco-
n6mico, y asi lo admiten hasta los partidarios de las me-
didas mis radicales de reform. En los casos en que la
gran propiedad de tipo empresario alcanza superficies
superiores al 6ptimo econ6mico debe considerarse que








los factors organizaci6n y capacidad administrative
contrarrestan hasta cierto punto este inconvenient. De
alli que al plantear cualquier acci6n que tienda a redu-
cir la superficie de estas explotaciones, sea precise te-
ner en cuenta -mucho mas que en los otros tipos de
propiedad- la posibilidad de alcanzar dentro del r6-
gimen de explotaci6n familiar un grado de eficiencia
productive comparable con el actual.
Sin embargo, al mismo tiempo que evidentes ven-
tajas de caricter econ6mico, la gran propiedad de tipo
empresario present inconvenientes de orden social. Con
frecuencia las condiciones de trabajd-son insatisfactorias
tanto en lo que se refiere a los salaries como a las pres-
taciones complementarias, especialmente la vivienda, so-
bre todo tratandose de los trabajadores estacionales. DIe
otro lado, algunos propietarios suelen imponer trabas
al desarrollo de la vida comunal y civica en los esta-
blecimientos de las haciendas, asi como obstaculos a la
organizaci6n sindical de los trabajadores. La reform
agraria debe corregir estos defects mediante la amplia-
ci6n y mejoramiento de la legislaci6n de trabajo agri-
cola, y la several fiscalizaci6n de su cumplimiento por
las autoridades correspondientes; igualmente, debe pro-
veer de los medios legales y administrativos que ase-
guren la independencia de los establecimientos huma-
nos en las haciendas cuando 6stos tienen un volume
que permit su desarrollo como pueblos aut6nomos.
Ademas de estos defects que podrian llamarse de
orden interno, la gran propiedad de tipo empresario de-
termina otros que tienen series repercusiones de carac-
ter social. Ello ocurre cuando un grupo reducido de
grandes empresas ocupa la mayor parte de la tierra dis-
ponible de un valle o zona, lo que se traduce en un
fuerte obsticulo para la constituci6n de la pequefia y
median propiedad, y en la extrema dependencia de gran-
des sectors de poblaci6n respect a los propietarios,
que se encuentran en condiciones de monopolizar la
oferta de trabajo. La concentraci6n excesiva de la pro-
piedad es la negaci6n del derecho de propiedad. La re-


41-








forma agraria debe procurar en la media que lo permi-
tan los recursos disponibles, y cuidando de no causar
trastornos en la organizaci6n de la producci6n, la co-
rrecci6n progresiva de esta situaci6n, mediante la afec-
taci6n de las haciendas en la media indispensable pa-
ra crear nficleos de unidades familiares, estableciendo
una distribuci6n mis equilibrada.
En las grandes propiedades_ explotadas mediante
parcelaci6n en pequefias unidades, ---tipo II-, la con-
centraci6n de la tierra carece de toda justificaci6n, por-
que en estos casos no existe la empresa, formada y di-
rigida por el propietario, quien, por lo general, no tie-
ne intervenci6n en el process productive limitindose a
percibir una renta. Ademis, cuando en zonas de alta pre-
si6n demografica la tierra es de propietarios absentis-
tas que dejan la explotaci6n en manos de arrendatarios
y aparceros, ocurre con frecuencia que su valor comer-
cial se incrementa superando con exceso al valor corres-
pondiente a su capacidad productive, lo que impide a
los cultivadores director adquirir la propiedad. Ello su-
cede porque la tierra es escasa, y no existen oportuni-
dades de trabajo fuera del sector agricola, lo que de-
termina la exigencia de altos canones de arrendamiento,
y el exagerado valor de la tierra, creAndose asi una si-
tuaci6n adverse para el progress agricola y el desarro-
llo econ6mico y social.
Las desventajas de este tipo de propiedad son tan-
to mayores cuanto mas pequefias son las unidades de
explotaci6n en que se divide, mis acentuada la escasez
de tierras en la zona en que se encuentran, y mAs bajc
el nivel cultural de los agricultores que las trabajan.
Frente a las propiedades de esta clase la acci6n de la
reform agraria debe dejarse sentir de modo inmediato,
tanto a trav6s de la regulaci6n de los contratos de arren-
damiento y aparceria, cuanto mediante el procedimien-
to de afectaci6n, a fin de que, sea por la via de la ex-
propiaci6n o de la venta forzosa, tengan la oportunidad
de adquirir la propiedad de la tierra quienes la trabajan
en condici6n de aparceros o arrendatarios de parcelas







que no superan la magnitude de la unidad econ6rnica fa-
miliar.
La gran propiedad explotada con m6todos exten-
sivos mediante el sistema de colonato, que corresponde
al tipo 111 de la clasificaci6n esquemitica, represent
uno de los mis graves defects de la estructura agraria:
es el latifundio en sentido estricto, que se caracteriza
por un gran desequilibrio en la concurrencia de los fac-
tores productivos. Es el caso de la gran propiedad con
empresa minfiscula; hay exceso de tierra y falta de ca-
pitales. La gran concentraci6n de la tierra que se pro-
duce en este tipo de propiedades permit que, afin con
los m6todos mAs primitivos y prActicamente sin ningu-
na inversi6n, quienes las poseen obtengan una renta
apreciable en relaci6n con el esfuerzo que realizan y el
riesgo que corren, en muchos casos virtualmente nulos.
Ademis, la compensaci6n del trabajo con el usufructo
de la tierra envuelve, con frecuencia, formas de servi-
dumbre incompatible con los principios de respeto a
la dignidad de la persona humana, y que constituyen
rezago de 6pocas pasadas. Sin duda alguna, en el man-
tenimiento de este sistema se encuentra uno de los obs-
taculos mas series para la incorporaci6n de un gran sec-
tor del campesinado indigena a la economic de cambio,
a la cultural, y a la vida political national.
La reform agraria debe dar atenci6n preferente a
la eliminaci6n de este tipo de latifundios, por sus aspec-
tos absolutamente negatives para el desarrollo del pais.
Tambi6n debe darla a aquellos en los que gran propor-
ci6n de la tierra se mantiene prActicamente ociosa. La
acci6n de la reform en estos casos no debe tener mis
limitaci6n que la impuesta por la disponibilidad de me-
dios para expropiar las tierras y prestar a los campesi-
nos que hoy se encuentran en la condici6n de "colonos"
o en situaciones analogas, la asistencia t6cnica, econ6-
mica y social que requieren de modo indispensable pa-
ra hacer frente con 6xito a las responsabilidades de pro-
ductores aut6nomos y cultivadores propietarios. Parale-
lamente debe desarrollarse una political muy active de








fomento agricola, que comprenda el mejoramiento de
la tierra, la construcci6n de caminos, almacenes, silos,
aprovechamientos hidraulicos y, en general, las obras
indispensables para modificar, dentro de lo possible, las
condiciones que hoy determinan el uso extensive de la
tierra y la prActica de una agriculture de simple sub-
sistencia.

2.-El minifundio.

Con la misma energia y amplitud debe actuar la
reforma agraria frente al minifundio, cuyas consecuen-
cias son tan graves como las que se derivan de su ex-
tremo opuesto, el latifundio. La escasez de tierras, uni-
da a la mala distribuci6n de la propiedad ha determina-
do que las explotaciones de magnitude insuficiente para
el mantenimiento del agricultor y su familiar en condi-
ciones decorosas, alcancen una enorme importancia en
la estructura agraria del pais. Millares de campesinos,
individualmente o formando parte de las comunidades
de indigenas, disponen de extensions en muchos casos
incapaces de proporcionar, siquiera, los products ali-
menticios para el propio consume.
Para hacer frente a esta situaci6n, muy dificil de
solucionar, dada la intensidad creciente de la presi6n de-
mografica y la lentitud del ritmo con que se desarrollan
las posibilidades de empleo no agricola, la political de
reform debe actuar por distintos medios: 1) El remo-
delamiento y la asistencia integral a las comunidades
de indigenas, propendiendo a su organizaci6n coopera-
tiva, que habrA de traducirse en una explotaci6n mas
racional de la tierra y por tant9 en rendimientos unita-
rios mas altos que contrarresten la exigua superficie de
las parcelas; 2) La concentraci6n parcelaria, que al re-
ducir la fragmentaci6n en multiples lotes dispersos que,
como regla general present el minifundio, tambi6n re-
dundara en el incremento de la productividad; 3) La
prohibici6n del fraccionamiento de un predio por deba-
jo de la unidad minima para el sustento familiar, que








unida al cr6dito que facility la soluci6n de los proble-
mas que plantea la sucesi6n hereditaria, es igualmente
indispensable para detener la pulverizaci6n de la propie-
dad. El 6xito de 6stas y otras medidas esti, en definiti-
va, ligado al desarrollo de programs de colonizaci6n
de nuevas tierras, asi como de actividades productivas
que permitan un aumento sustancial de las posibilidades
de empleo fuera del sector agricola.

El problema de la tenencia.

El desequilibrio en la distribuci6n de la propiedad
y la escasez de tierras, asi como factors de orden so-
ciol6gico y cultural, influyen en la difusi6n y manteni-
miento de defects en los sistemas de tenencia. Al iglal
que el regimen de propiedad, los sistemas de tenencia
o conducci6n de la tierra deben ser analizados de acuer-
do a criterios econ6micos y sociales, y su evaluaci6n
debe resultar de la sintesis de ambos. Desde el punto
de vista econ6mico, un sistema es insatisfactorio cuan-
do obstaculiza la inversi6n y mantenimiento del capi-
tal, impide la introducci6n de practices adecuadas para
la conservaci6n de la tierra y, en general, determine
condiciones adversas para el aumento de la productivi-
dad. En lo social, es defectuoso cualquier sistema que
origine una mala distribuci6n del ingreso, ofrezca obs-
ticulos para el desarrollo de las capacidades individua-
les, estorbe el desenvolvimiento de la vida comunal y
civica, o entrafie condiciones atentatorias contra la li-
bertad y dignidad de la persona humana.
Los contratos y relaciones entire los agricultores o
cultivadores director y los propietarios de tierras, pre-
sentan en el Peri, como ocurre tambien en otros pai-
ses, una series de modalidades que hacen dificil una sis-
tematizaci6n rigurosa. A menudo la misma forma de te-
nencia es conocida con distintos nombres segin sea la
region o zona. De otra parte, algunas instituciones, man-
teniendo el mismo nombre, han seguido un process de
evoluci6n que les da hoy un contenido distinto del que
tuvieron originalmente.








Las principles formas de tenencia por agricultores
no propietarios, que actfian independientemente o con
semi-autonomia pueden agruparse en dos grandes ca-
tegorias: el arrendamiento y la aparceria, dentro de la
cual se ha desarrollado la modalidad denominada yana-
conaje.
En cuanto al arrendamiento conviene advertir, en
primer t6rmino, que en si mismo no constitute una
forma insatisfactoria de tenencia de la tierra. Sus in-
convenientes no son de caricter intrinseco y derivan
de condiciones ajenas a esta instituci6n, o de defects en
la legislaci6n normativa de los contratos y en el mecanis-
mo administrative que debe cautelar su cumplimiento. En
principio, el arrendamiento tiene la ventaja de facilitar el
acceso a la tierra en condici6n de operadores independien-
tes a los agricultores que carecen de ella, sirviendo asi co-
mo una etapa de preparaci6n para la obtenci6n de la pro-
piedad. Lo mismo puede decirse, en tesis general, de la
aparceria o yanaconaje, que dentro de una adecuada re-
gulaci6n, tiene la ventaja adicional de facilitar al agricul-
tor el empleo de los recursos de capital y recibir la super-
visi6n t6cnica necesaria para conducir con 4xito la ex-
plotaci6n de la tierra.
No obstante, la influencia adversa de los factors
tantas veces citados (escasez de tierras, mala distribu-
ci6n de la propiedad, bajo nivel cultural de los agricul-
tores) se deja sentir en el arrendamiento de pequefias
parcelas, en el yanaconaje, y otras formas analogas. Es-
ta influencia se concrete en el cobro de alquileres ex-
cesivos, inseguridad en el disfrute de la tierra; falta de
compensaci6n por las mejoras que introduce el cultiva-
dor, etc. En sintesis, puede decirse que en tales condi-
ciones sufre la tierra y el hombre que la trabaja: la tie-
rra, por la explotaci6n agotadora a que es sometida, y
el agricultor, porque su esfuerzo no encuentra la com-
pensaci6n que merece, ya que, pese a su espiritu de em-
presa e iniciativa, suele encontrarse muchas veces en
condici6n inferior a la de quienes trabajan como asala-
riados en las haciendas progresistas.








En el caso del arrendamiento que podria denomi.
narse de tipo empresario, o sea de medianas y grandes
explotaciones, las desventajas citadas se reduce en me-
dida apreciable, gracias al mayor poder de contrataci6n
de los arrendatarios que por su capacidad econ6mica y
nivel cultural estin en aptitud de exigir el cumplimien-
to de las normas legales.

Junto con los sistemas de tenencia anotados, sub-
sisten en el pais, especialmente en la region de la Sie-
rra, formas anacr6nicas en las que, bajo diversas deno-
minaciones, se vincula el trabajo rural dependiente con
el usufructo de tierras: colonos, arrendiris, mejoreros,
etc. Como se ha dicho ya, estas formas de tenencia son
francamente negatives para el desarrollo econ6mico y
social.

Para corregir los defects existentes en los diversos
sistemas de tenencia de la tierra la political de reform
agraria debe comprender la modificaci6n y ampliaci6n
de las normas legales sobre arrendamiento, particular-
mente el de pequefias parcelas, y del yanaconaje, con
miras a lograr la indispensable estabilidad en el disfrute
de la tierra, la equidad en los alquileres y en el reinte-
gro de las habilitaciones, la just compensaci6n por las
mejoras que el cultivador introduzca en el predio y, en
general, condiciones que satisfagan las exigencias que
plantea el progress de la agriculture y el desarrollo eco-
n6mico-social. Paralelamente, es precise mejorar el me-
canismo administrative encargado de supervigilar el
cumplimiento de las normas legales, y realizar intensas
y sistemAticas campafias educativas que eleven a los a-
gricultores el conocimiento claro de sus derechos y obli-
gaciones.
Finalmente, en lo que atafie al colonato y modali-
dades analogas de trabajo rural, la reform agraria de-
be conducir a su abolici6n definitive por el camino de
la afectaci6n de las haciendas explotadas mediante ta-
les sistemas, en forma gradual y en la media que sea








possible sustituir el regimen vigente por la propiedad fa-
miliar organizada y debidamente apoyada por la asisten-
cia t6cnica, econ6mica y social. De inmediato, la refor-
ma debe legar a la prohibici6n de toda forma que in-
volucre la remuneraci6n del trabajo con la cesi6n de
tierras, estableciendo la separaci6n de la relaci6n labo-
ral, sujeta en todo a la legislaci6n protectora correspon-
diente, de la tenencia de la tierra, que debe regirse por
las reglas del arrendamiento o del yanaconaje, segfin
sea el caso.
















CONTENIDO DEL PROYECTO DE REFORM


Ain a trav6s de una exposici6n tan sucinta como
la que antecede, es fAcil advertir la complejidad de los
problems agrarios y, por consiguiente, la urgencia de
afrontar su soluci6n mediante una political de reform
integral. Convencida de esta necesidad, la Comisi6n se
planted, desde el primer moment, la tarea de abordar
el analisis y la discusi6n de todos los aspects de la
cuesti6n agraria, para sentar las bases de un program
de acci6n que, respondiendo a una concepci6n unitaria,
tuviera metas claras y objetivos definidos. Como ya se
ha dicho, la Comisi6n concibe la reform agraria como
el eje central de una political de desarrollo econ6mico y
social del pais, orientada a la correcci6n de los defec-
tos estructurales que estorban el progress, al mismo
tiempo que a la expansion de las bases agrarias de nues-
tra economic, y el establecimiento de las condiciones
indispensables para asegurar la plena integraci6n a la
vida national de los importantes sectors del campesi-
nado que afin permanecen al margen de ella, a fin de
consolidar las instituciones democraticas.
La realizaci6n de un program de tan amplios al-
cances require como punto de partida la elaboraci6n
de un ordenamiento legal, que oriented y regule la ac-
ci6n del Estado y de los particulares de modo. que nin-
guna material fundamental quede librada a la improvi-
saci6n o a interpretaciones interesadas o antojadizas.
El proyecto de ley que present la Comisi6n respon-
de a este criterio, y por ello abarca un conjunto siste-
mAtico de normas referentes a:








1.-El regimen legal de las tierras, que comprende:

a) Las obligaciones y limitaciones de la propie-
dad, tanto de las tierras en actual explota-
ci6n como de las que en el future sean incor-
poradas a la actividad agricola.
b) El procedimiento de afectaci6n de la propie-
dad rural para los fines de la reform agra-
ria.
c) Las directives para la concentraci6n parcela-
ria.
ch) Las regulaciones para la parcelaci6n de pre-
dios rfisticos por iniciativa privada.
d) La creaci6n del impuesto territorial, como un
gravamien destinado a forzar la explotaci6n
eficiente de la tierra.

2.-El regimen legal de las aguas y las normas a que
.deberan sujetarse las irrigaciones que efectfien el
Estado y los particulares.
3.-Las directives para la colonizaci6n, sea de nue-
vas tierras o de las afectadas por el process de la
reform.
4.-La conversion en pueblos dotados de gobierno
propio, de los centros poblados de las haciendas
cuyo nfimero de habitantes asi lo exija.
5.-El reordenamiento del regimen juridico de las co-
munidades de indigenas, eliminando las trabas a
su desarrollo y orientAndolas hacia la organiza-
ci6n cooperative.
6.-La regulaci6n de los contratos agrarios: arrenda-
miento comfin, arrendamiento de pequefias parce-
las y yanaconaje, colonato, y otras modalidades
anAlogas.
7.-La organizaci6n de la asistencia tecnica, econ6mi-
ca y social a los pequefios y medianos agriculto-
res.
8.-La creaci6n del Instituto de Reforma Agraria y
Colonizaci6n y de la Comisi6n Coordinadora de
Political Agraria.








La Comisi6n consider tambi6n como asunto de
singular importancia el regimen de los trabajadores a-
gricolas, pero se ha abstenido de tratarlo en su proyec-
to de ley, en vista de que el Poder Ejecutivo ha presen-
tado al Congreso un proyecto complete sobre este par-
ticular formulado por el Ministerio de Trabajo. La Co-
misi6n estima que la mencionada iniciativa del Gobier-,
no concuerda en lo fundamental con los lineamientos de
la political de reform agraria y que se complement con
las disposiciones propuestas sobre el colonato, el arren-
damiento de pequefias parcelas y el yanaconaje, y para
la conversion en pueblos de las rancherias de las gran-
des haciendas. Sin embargo, hubiese deseado ver en ese
proyecto un advance legislative que facilitara e indujera
a la progresiva aplicaci6n del regimen de salaries fami-
liares, asi como de formas de complement del regimen
salarial con otras que creen una mayor asociaci6n y so-
lidaridad entire los elements integrantes de la empresa.
Cuando la experiencia resultante arroje ensefianzas al
respect, y ellas se unan a una mayor difusi6n y per-
feccionamiento del regimen salarial y de la organiza-
ci6n sindical, podra proponerse la legislaci6n apropiada.
En lo que respect a las cooperatives, la Comisi6n
se remite al proyecto de ley general sobre la material
que elevara al Poder Ejecutivo en 1958 y que esta ac-
tualmente sometido a la consideraci6n de la CAmara de
Senadores.
La exposici6n pormenorizada de las consideraciones
que sirven de apoyo a todas las disposiciones que con-
tiene el proyecto demandaria la elaboraci6n de un do-
cumento cuya extension superaria en much los limits
del present, que aspira s6lo a dar una vision panora-
mica del problema agrario y de las medidas que la Co-
misi6n propone para resolverlo. De alli la brevedad con
que se expone en-seguida los aspects fundamentals
que contiene el proyecto de ley.

















EL REGIMEN DE LA PROPIEDAD RURAL


1.--Rgimen general.

Las limitaciones y obligaciones propuestas para la
propiedad rural estan destinadas a orientar la tenencia
y el uso de la tierra agricola de conformidad con el in-
ter6s social, como exige el articulo 34 de la Constitu-
ci6n.
Considerando, de una parte, la aguda escasez de tie-
rras cultivadas (menos de 1/5 de hectarea por habitan-
te y menos de 1/3 por persona ocupada en la agricul-
tura), y de otra, la distribuci6n muy desigual de la pro-
piedad (en la Costa, por ejemplo, el 40%o de las tierras
cultivadas se encuentran formando parte de 181 pre-
dios de mis de 500 hectireas, que representan s6lo el
0.4% del total de fundss, el proyecto contiene dispo-
siciones tendientes al logro de dos grandes objetivos:

1.-Detener el process de concentraci6n de la pro-
piedad rural; y
2.-Corregir el desequilibrio, ya -producido, en la
distribuci6n de la tierra, sobre todo en los ca-
sos en que su concentraci6n en pocas manos de-
termina situaciones socialmente insatisfacto-
rias, de carncter agudo, o represent un obs-
ticulo para el progress agricola y el desarrollo
econ6mico.

En ambos casos se tiene en cuenta el tamafio de los
predios rurales considerados individualmente, asi como








la concentraci6n del dominion de la tierra a trav6s de la
propiedad, del arrendamiento o de cualquier otro titulo,
por personas naturales o juridicas.
La mfs important entire las disposiciones del pri-
mer grupo es la que establece limits a la extension de
los predios rurales que se constituyan a partir de la ley
de la reform agraria, por acumulaci6n de los ya exis-
tentes o por ocupaci6n y division de tierras nuevas (en
irrigaciones y en la selva). Los limits fijados (Art. 7)
son los siguientes:

Para tierras de cultivo

En la Costa : 250 hectareas de regadio.
En la Sierra: 250 hectareas de secano (6 125
de regadio).
En la Selva : 1,000 hectareas de secano.

Para tierras de pastos naturales

En la Costa y en la Sierra: 5,000 hectAreas.
En la Selva: 10,000 hectareas.

Estos limits nos serAn aplicados a los predios cons-
tituidos antes de la vigencia de la ley (Art. 89), los que
estarin sujetos a la afectaci6n, de acuerdo a las nor-
mas que ella establece. Tales predios podrin ser enaje-
nados libremente si no son fraccionados, o sea si la ope-
raci6n represent s61o un cambio de propietario, que-
dando siempre sujetos a la afectaci6n cuando sea proce-
dente. Sin embargo, cuando la enajenaci6n de un pre-
dio cuya superficie pase del double de dichos limits se
haga por fracciones, el propietario esti obligado a re-
tener bajo su dominion, o vender al Instituto si 6ste asi
lo require, una extension igual a la cuota que le co-
rresponda en caso de afectaci6n. Esto tiene por objeto
impedir que mediante ventas parciales se logre evitar
la afectaci6n de un predio o reducir la proporci6n de
6sta, disminuyendo asi la posibilidad de crear peque-
fias y medianas propiedades.








A fin de garantizar la efectividad de las normas ten-
dientes a detener el process de concentraci6n. sin que
por esto queden inmovilizadas las propiedades rurales
ya constituidas, se establece (Art. 89) que a partir de la
ley, una persona podra adquirir various predios cuando
la superficie total de ellos no supere los limits fijados
en el articulo 7', o una sola propiedad de mayor exten-
si6n, siempre que enajene las tierras que tenia antes de
adquirirla. De este modo podrAn cambiar de manos los
predios -ya existentes, pero no aumentarA la concentra-
ci6n, toda vez que quien los adquiera no podra acumu-
larlos a las propiedades que posea, si con ello supera
los limits.
Para impedir que pueda llevarse a cabo la concen-
traci6n de la tierra agricola no por la via de la propie-
dad, sino por otros medios, como el arrendamiento, se
dispone (Art. 99) que ninguna persona natural o juri-
dica podrA asumir, a partir de la ley, la explotaci6n, di-
recci6n o control por cualquier titulo de mas de un pre-
dio agricola en la misma provincia o en provincias li-
mitrofes o de mas de un predio ganadero en el mismo de-
partamento o en departamentos limitrofes, si la suma de
sus superficies pasa del double 'de los limits sefialados
en el articulo 7Q. En este caso el limited se eleva al double
Vonsiderando la necesidad de aprovechar la capacidad
t&cnica y administrative de los agricultores, que es tan
escasa como la tierra de cultivo; la limitaci6n se estable-
ce en terminos de provincias y departamentos, en vista
de que los inconvenientes econ6micos y sociales de la
concentraci6n de la tierra estan relacionados con fen6-
menos locales o regionales.
Las sociedades por acciones pueden constituir un
medio para evadir las anteriores limitaciones. Por ello
se establece (Art. 119) que las sociedades de esta cla-
se que despu6s de la vigencia de la ley legaran a ser
propietarias o explotadoras de predios rurales, asi como
las que se constituyan para esos fines, deberan emitir
sus acciones a nombre de personas naturales. Por la
misma raz6n las sociedades que desde antes de la ley,








tuvieren la propiedad, explotaci6n, direcci6n o control
de tierras agricolas, estaran obligadas a convertir en no-
minativas sus acciones al portador y extenderlas a nom-
bre de personas naturales, salvo que sus tenedores sean
personas juridicas que comprueben haberlas adquirido
antes del 19 de julio del present afio. Esta excepci6n
obedece a la imposibilidad de seguir indefinidamente el
process de identificaci6n de los tenedores de las accio-
nes, que obligaria a investigaciones dentro y fuera del
pais, de impossible realizaci6n.
La misma finalidad de control de la propiedad rural
en manos de sociedades tiene la disposici6n (Art. 13)
que limit la suma de participaciones de una persona
natural o juridica en los capitals de distintas empresas
a 100%, lo que significa que ninguna persona podra va-
lerse de la figure juridica de la sociedad, para escapar
a las limitaciones establecidas (arts. 89 y 90). En la for-
ma indicada, s6lo podri tener como mAximo el que lo-
graria como propietario individual.
Para combatir la parcelaci6n o fraccionamiento ex-
cesivo de la tierra, que es tan inconvenient como su
concentraci6n, se prohibe (Art. 159) la division de un
fundo por la cual resulten parcelas de extension infe-
rior a la unidad agricola minima (que la ley define
como la superficie necesaria para proporcionar al agri-
cultor un ingreso igual al del asalariado promedio de la
region en 300 jornadas de trabajo al afio). Con el mis-
mo prop6sito se dispone que el condominio de una par-
cela indivisible que result por raz6n de sucesi6n here-
ditaria serA resuelto en favor de cond6mino que design
la mayoria, quien pagara a los demis el valor de sus
acciones a just tasaci6n.
Todas las disposiciones citadas estan encaminadas
a impedir que continue en el future la concentraci6n de
la propiedad de la tierra, cuyos inconvenientes han sido
sefialados repetidas veces.
Empero, ademas es necesario corregir el desequi-
librio existente creando nuevas propiedades agricolas
pequefias y medianas, mediante la division de las tierras








actualmente cultivadas, y de las que en el future se ga-
nen para la agriculture por obras de irrigaci6n o la aper-
tura de nuevas zonas en la selva.
Al logro de esta finalidad est6n orientadas las dis-
posiciones del capitulo HI del proyecto de ley que se
ocupa de la afectaci6n de las tierras en actual explota-
ci6n. Se establece (arts. 219 y 239) que los predios
rurales de propiedad fiscal, asi como los de municipios,
beneficencias piblicas, universidades, colegios, juntas de
obras piblicas, corporaciones, bancos de fomento y de-
mis personas juridicas creadas por ley, queden sujetos
a la afectaci6n en la totalidad de su extension para
crear en ellos pequefias y medianas propiedades. Ade-
mis, se dispone (art. 249) que los bienes del Estado y
de las personas de derecho piblico interno, seran utili-
zados de preferencia a los de propiedad privada para los
fines de la reform agraria, y que su parcelaci6n y co-
lonizaci6n se hara en unidades agricolas familiares, sal-
vo los casos exigidos por circunstancias especiales, pero
sin poder exceder de unidades agricolas medianas.
En el titulo 29 del mismo capitulo se precise los
casos y las formas en que podrin ser afectadas las pro-
piedades de derecho privado para los fines de la reform
agraria. Se distinguen claramente dos situaciones: las
que requieren acci6n inmediata debido a la existencia de
problems sociales que no pueden ser resueltos por evo-
luci6n, y las que demandan otra clase de medidas que
favorezcan el cambio espontineo. Como situaciones del
primer tipo, o sea de acci6n inmediata, se consideran los
predios explotados habitualmente por medio de peque-
fios arrendatarios, yanacones, colonos y otras formas se-
mejantes de explotaci6n indirecta de la tierra. Esta
categoria comprende, ademis, a los predios en los cuales
concurran las dos circunstancias siguientes: bajo indices
de capitalizaci6n y nivel t6cnico, y existencia en ellos,
o en la zona donde est6n ubicados, de problems deri-
vados de la densidad de la poblaci6n campesina particu-
larmente el sub empleo en la agriculture o en otras
actividades (Art. 280). En tales casos el Instituto de







Reforma Agraria y Colonizaci6n procederi a la expro-
piaci6n, en la media que sea necesaria, de los predios
cuya afectaci6n declare, para parcelarlos, respetando
como minimo inafectable una superficie igual a la uni-
dad agricola familiar, en el primer caso y de tres, en el
segundo (art. 399).
Despubs de tender las situaciones de acci6n inme-
diata, el Instituto deberA estudiar, de acuerdo con el
orden de prioridad que establezca, la situaci6n general
de cada provincia para declarar progresivamente la afec-
taci6n de los predios rurales explotados de modo defi-
ciente, o que represented una concentraci6n excesiva de
la tierra agricola (art. 30). El grado de concentraci6n
de la propiedad se apreciara por la proporci6n del Area
agricola total de la provincia que ocupen los predios de
mis de 250 unidades bAsicas, tratandose de las tierras
de cultivo, y de mis de 5,000 para los pastos naturales
(art. 329), por cuanto es esa proporci6n, y no el tamafio
absolute de los predios la que determine los inconve-
nientes de la concentraci6n.
Se trata, por consiguiente, de una media que se
aplicara con caricter selective y no de modo general e
indiscriminado sobre todas las propiedades. Esto il-
timo seria inconvenente por cuanto la experiencia mun-
dial y todas las autoridades en cuestiones agrarias estin
en contra de aplicar reglas finicas, que no permitan dis-
tinguir entire la diversidad de situaciones que resultan
del mayor o menor grado de concentraci6n de la pro-
pedad, la mayor o menor eficiencia del cultivo, las for-
mas de organizaci6n del trabajo agricola, etc.
La afectaci6n de la propiedad, siempre que no se
trate de los casos de acci6n de inmediata, ya menciona-
dos, se efectuara en la media que result de aplicar
una escala progresiva por escalones, la misma que da un
coeficiente efectivo de 12% para las propiedades con
500 hectAreas de cultivo, 21% para las de 1,000, 33%
para las de 2,000, y asi sucesivamente. Para la afecta-
ci6n de tierras de pastos naturales, se aplica tambi6n
el mismo procedimiento con una escala correspondiente
(Art, 359).







Para determinar la cuota de afectaci6n se conside-
rara como formando un solo predio todas las tierras de
cultivo de propiedad de una persona, natural o juridica,
ubicadas en la misma provincia o en provincia limitro-
fes, aunque individualmente no fueran afectables. El
mismo criterio se aplicara a las tierras de pastos las que
se considerarAn en conjunto cuando est6n ubicadas en
el mismo departamento o departamentos limitrofes
(Art. 369).
La declaraci6n 'de afectaci6n obliga al propietario
a vender la cuota resultante directamente y de inme-
diato al Instituto, o a terceras personas calificadas, en
un plazo maximo de cinco afios (Art. 339). En los ca-
sos de expropiaci6n por el Instituto, el precio de tasa-
ci6n serb pagado en moneda corriente en un plazo no
mayor de cinco afios, con 20% al contado, y en cuotas
no menores de 200 mil soles (Art. 429).

2.-Explotaciones agricolas industrializadas.

El titulo 49 de este mismo capitulo contiene disposi-
ciones especiales para la afectaci6n de las explotaciones
agricolas industrializadas como por ejemplo las dedica-
das a la producci6n de azficar. Este caso es singular en
sus caracteristicas y plantea problems de extraordina-
ria complejidad. De un lado represent la existencia
de propiedades muy grandes, y de otro hay que consi-
derar que se ha logrado en ellas el mAs alto nivel t6cnico
no s61o en relaci6n con la agriculture del resto del pais
sino con la de cualquier parte del mundo. Esto ha sido
possible merced a la inversi6n de cuantiosos capitals
tanto en el mejoramiento de la tierra y del riego como
en la instalaci6n y mantenimiento de modernas plants
de beneficio. Por ello, al considerar la situaci6n de es-
te tipo de explotacones conviene respetar su magnitude
econ6mica hasta donde sea compatible con el interns
social.
Atendiendo a estas consideraciones se establece (Art.
609) que cuando proceda la afectaci6n de tierras de es-
tas explotaciones, se respetara las que estuvieran ordi-







nariamente dedicadas a la praducci6n de los cultivos
industrializados, hasta la extension que fuere necesaria
para el funcionamiento de sus instalaciones en condi-
ciones econ6micas. Para determinar la extension in-
afectable se considerari la capacidad y caracteristicas
de dichas instalaciones industriales, y las areas cultiva-
das en los iltimos afios, al mismo tiempo que la forma
en que est6n atendidas las necesidades de la vivienda
de los trabajadores y la asistencia social que ellos reci-
ban. Este iltimo tiene gran mportancia, puesto que
la eficiencia econ6mica de tales explotaciones justifica
un tratamiento de excepci6n s6lo cuando este acompa-
fiada de la atenci6n de finalidades sociales. AdemAs
se establece que el regimen de excepci6n se refiere s6lo
a las tierras dedicadas a los cultivos industrializados,
no a las demis tierras, y que en ningin caso la cuota
final de afectaci6n serA inferior al 20% de la extension
total del predio.

3.-Regi6n de la Selva.

En el proyecto se establece que el regimen legal de
las tierras en la region de la Selva sera el previsto en
la ley especial de la material, la cual regirA ademis la
colonizaci6n de dichas tierras (art. 169).
Para fines de colonizaci6n se reserve, salvo dere-
chos de tercero, las tierras ubicadas a diez kil6metros
del eje de todo camino, carretera o ferrovia que se cons-
truya con fondos piblicos, o que d6 acceso a esta region;
reserve que s6lo durarA tres afios desde la entrega de la
via al trinsito piblico, salvo que se prorrogue por un
period igual mediante resoluci6n gubernativa adoptada
con acuerdo del Consejo de Ministros, previo informed
del Instituto.
Tambi6n podri reservarse otras tierras en la misma
region hasta por cinco afios, igualmente prorrogables
por un period igual s6lo en el caso de que est6n en eje-
cuci6n las obras de colonizaci6n y con las mismas for-
malidades (art. 189).







Tambi6n se ha contemplado normas especiales para
los predios rurales de esta region, cuya afectaci6n, para
fines de acci6n inmediata, podrA declarar en cualquier
moment el Instituto, en los casos contemplados en los
articulos 289 y 309. Cuando se trata de funds situados
en las zonas de influencia de rios navegables y de ca-
minos, tambi6n podri afectArseles si sus tierras no han
sido utilizadas y explotadas en el plazo mAximo de cinco
afios desde que fueron concedidas o adquiridas legitima-
mente, plazo que se concede en favor de los predios
adquiridos antes de la promulgaci6n de la ley (art. 669),
y que en ningfin caso se aplica a la extension que exceda
de los limits indicados en el articulo 79, la que podra
ser afectada en cualquier moment (art. 719).
El Institute podra tambi6n afectar otros predios
rurales de la region de la Selva, mediante declaraci6n
previa de una zona de colonizaci6n, en la que se pro-
ponga ejecutar un proyecto, satisfaciendo los requisitos
que sefiala el articulo 679. Estas afectaciones, sin em-
bargo, caducarin si no se inicia la ejecuci6n del proyec-
to de colonizaci6n en el plazo de tres afios, o si se sus-
pende su ejecuci6n por el mismo plazo (art. 689).
Se considerara inafectable una superficie igual a
cinco veces la extension de tierras explotadas por ac-
ci6n direct del propietario (art. 699), estimandose para
dicho efecto como cultivadas las que tienen labores agri-
colas o se encuentran en descanso, conforme a un plan
normal de rotaci6n, aquellas en que haya efectuado
plantaciones forestales fitiles y los pastizales naturales
aprovechados por ganado. Se reputaran incultas las tie-
rras que, habiendo sido anteriormente aprovechadas, no
lo sean en el moment de la afectaci6n, est6n o no cu-
biertas de monte (art. 709).
Los procedimientos de afectaci6n, tasaci6n, pago y
venta de las tierras de la region de la Selva seran los
mismos establecidos en el proyecto para otras regions
del pais, y las explotaciones agricolas industrializadas
ubicadas en ella podrAn acogerse a las normas especia-
les respectivas.







4.-Parcelaci6n por iniciativa privada.


El proyecto de ley contiene disposiciones encamina-
das a estimular la parcelaci6n de funds por iniciativa
privada mediante el otorgamiento de ciertas franquicias
y, a la vez, sujeta a determinadas reglas. Cabe espe-
rar, en efecto, que la division de las propiedades grandes
se haga en forma espontAnea, y no solamente bajo la
presi6n de las medidas directs de expropiaci6n y de
afectaci6n para venta forzosa que constituyen los me-
idos de acci6n director de la reform.
Con tal objeto, los propietarios que deseen fraccio-
nar un fundo rfistico y gozar de las franquicias conside-
radas deberan presentar al Instituto, para su aproba-
ci6n, un proyecto que comprenda los datos pertinentes,
como son ubicaci6n, descripci6n, piano, Area utilizable,
plan de parcelaci6n, obras por ejecutar, cost de ellas,
precio y condiciones de venta de las parcelas, etc. (art.
87). El Instituto estudiara si el fundo en cuesti6n es
afectable conforme a las disposiciones del titulo 20 del
Capitulo III, y, en caso de que se tratara de las situa-
ciones previstas en el art. 309, ordenara que la cuota
de afectaci6n sea destinada a constituir unidades agrico-
las medianas y pequefias, o, si se trata de la situaci6n
prevista en el articulo 289, dispondra la expropiaci6n
de la extension que corresponda (art. 889).
Igual procedimiento se seguira en los casos de fun-
dos ya afectados pero que afn no hubieran cumplido las
disposiciones pertinentes. Los funds que ya hubieran
cumplido con tal afectaci6n, asi como aquellos a los
cuales se aplicara el articulo 889, quedaran libres de
cualquier afectaci6n ulterior (art. 899).
El articulo 909 dispone que los adquirientes de las
unidades agricolas pequefias o medianas a que se refiere
el art. 889 deberAn ser personas naturales o cooperatives
agricolas calificadas o Comunidades de Indigenas, tener
aquellas experiencia agricola y obligarse a trabajar los
lotes en forma personal y direct. El articulo 919 esta-
blece que el precio y las condiciones de venta de tales







parcelas deberAn ser aprobadas por el Instituto, no pu-
diendo ser el plazo menor de 5 afios ni los intereses del
precio pendiente mayores de 8% annual.
Se exige, tambi6n, en el articulo 94, que las par-
celaciones en las cuales haya mis.de 50 lotes medianos
y pequefios deberAn prever y establecer un centro co-
munal y servicio de asistencia t6cnica, econ6mica y
social; y si el nimero fuera superior a 100, la parcelaci6n
tendrA el carActer de colonizaci6n por iniciativa pri-
vada, sujeta a las normas del capitulo X que sean per-
tinentes. El articulo 96 establece que los bonos que
sean emitidos para financial una obra privada de parce-
laci6n o colonizaci6n podrin ser adquiridos por las en-
tidades piblicas y privadas de seguros para la inversi6n
de sus reserves, a condici6n de que hayan sido ofrecidas
al pfblico por un plazo no menor de 15 dias.
Finalmente, el articulo 97 dispone que la parcela-
ci6n o colonizaci6n por iniciativa privada efectuada den-
tro de los 10 afios de la promulgaci6n de la ley, y he-
cha conforme a sus disposiciones, gozara de las si.
guientes franquicias tributaries: exoneraci6n del 50%
del impuesto a las utilidades derivadas de la venta de
unidades agricolas pequefias y medianas; exoneraci6n
del impuesto a la plus valia y del 50% de la alcabala,
en las mismas ventas; exoneraci6n del impuesto a la
masa y a las parties hereditarias en caso de muerte del
propietario, por la parte pendiente del precio de las
mismas parcelas o unidades pequefias y medianas.

5.-C'oncentraci6n parcelaria.

En el Capitulo IV del proyecto se incluyen las nor-
mas bAsicas para la preparaci6n y ejecuci6n de progra-
mas de concentraci6n parcelaria, orientados a corregir
la excesiva fragmentaci6n de las explotaciones agricolas.
El fen6meno de la fragmentaci6n, frecuentemente unido
a la extrema division de la propiedad, determine un
tremendo desperdicio de las energies del agricultor, en-
torpece la buena administraci6n de los funds, obstacu-
liza la ejecuci6n de obras de irrigaci6n, de drenaje y de







conservaci6n de suelos, impide la introducci6n del tra-
bajo mecinico, dificulta el transport de los aperos,
animals y cosechas, favorece la difusi6n de plagas, etc.
Sin embargo, y pese a que muchas veces el agricultor
tiene conciencia de los inconvenientes de la fragmenta-
ci6n, 6sta persiste y alcanza cada dia mayor intensidad.
Ello se debe a que pesan en el animo del campesino fac-
tores de caricter sicol6gico y consideraciones distintas
de las de orden econ6mico, que lo indican por lo general
a opener resistencia a los programs de consolidaci6n o
concentraci6n parcelaria.
El primer paso que debe darse antes de emprender
cualquier program, y aun de siquiera proponerlo a los
agricultores, es conocer las causes reales de la fragmen-
ci6n, precisar cientificamente las classes de suelos y la
posibilidad de introducir mejores m6todos de cultivo.
S61o asi se puede desarrollar con 6xito una acci6n de
convencimiento que lleve a los agricultores a aceptar
los cambios que exige la concentraci6n. En armonia
con este criterio en el articulo 779 se dispone que el
Institute efectuari studios completes antes de iniciar
cualquier program.
El articulo 749 establece que, como consecuencia de
una concentraci6n parcelaria, podrA disminuirse el ni-
mero de propietarios si fuere necesario y no se pudiere
afectar tierras pfiblicas o privadas para evitarlo. El
articulo 759 dispone que el Instituto podrA reconocer
derecho preferente para recibir parcelas en las coloni-
zaciones que ejecute, a favor de los propietarios que
cedan, para fines de concentraci6n parcelaria, tierras de
su propiedad o las indemnizaciones, en caso de series
expropiadas.
La ejecuci6n de un proyecto de concentraci6n par-
celaria deberi ser aprobada por el Instituto (art. 77)
previa consideraci6n por 6ste de las condiciones fisicas,
agroecon6micas y sociales de la zona, asi como del pro-
yecto de concentraci6n incluyendo el anilisis econ6mico
y su financiaci6n. El Instituto contribuiri al costo con
no menos del 25% del-total. Simultineamente con la







aprobaci6n del proyecto de concentraci6n parcelaria el
Institute designard la Administraci6n del mismo (art.
789) sefialandole poderes, atribuciones y fondos, pero
no podra iniciar la ejecuci6n sin la adhesion de propie-
tarios que represented mAs del 50% de la superficie.
En caso de no lograrse la adhesion del resto, la Admi-
nistraci6n del proyecto podri ser autorizada para iniciar
el procedimiento de expropiaci6n (art. 79).
El articulo 830 dispone que la parte del costo di-
recto de las obras e instalaciones del proyecto que no
sea pagada por el Instituto, podra ser distribuida entire
todas las tierras material de la concentraci6n, en propor-
ci6n a las mejoras que driven. Esta prorrata no exce-
dera de la mitad del valor de cada predio despu6s de
efectuadas las obras, salvo acuerdo en contrario de los
propietarios de dos tercios de las tierras.
Finalmente, el articulo 850 dispone que la Adminis-
traci6n del proyecto fomentari la constituci6n de coope-
rativas y el establecimiento de servicios generals desti-
nados a facilitar a los agricultores las ventajas t6cnicas,
econ6micas y sociales de las unidades agricolas mayores.

6.-Impuesto Territorial.

La Comisi6n ha considerado que se puede estimular
la fragmentaci6n de la gran propiedad por medios indi-
rectos, entire los cuales propone el establecimiento de un
impuesto territorial que grave el valor venal de la pro-
piedad rfistica, en forma progresiva, por escalones, de
acuerdo con su extension. La escala va del 6 por mil
al 45 por mil, tanto para las tierras de cultivo como
para los pastizales, y de su imported se deducira el im-
puesto a la renta de los predios rfisticos (art. 989). Co-
mo en los funds de gran extension, especialmente en
los no capitalizados y deficientemente trabajados, este
impuesto representari un elevado porcentaje de la ren-
ta, sus propietarios tendrAn que optar por vender -o
por lo menos fragmentar- el predio, o por trabajarlo
en forma intensive, soluciones ambas que benefician la
economic del pais, sin que la primera pueda significar








la burla de las disposiciones sobre afectaci6n de la pro-
piedad y, en su caso, expropiaci6n o venta forzosa, a
que se refieren otros capitulos del proyecto.
Para la acotaci6n del impuesto, se considerari to-
da la extension del fundo comprendida dentro de sus
linderos, est6 o no aprovechada, deduciendo solamente
las superficies ocupadas por rios o dep6sitos naturales
de agua, caminos, canales, huacas, ruinas hist6ricas y
otros bienes del Estado y una proporci6n fija de 10%,
por concept de caminos interiores, dep6sitos de agua,
sistemas de riego, viviendas, instalaciones, etc. (art. 99).
La acotaci6n se hara sobre el valor declarado por el
propietario, no comprendiendo ganado ni instalaciones
industriales, declaraci6n que podrA ser rectificada por la
administraci6n del impuesto-de acuerdo con las reglas
sobre tasaci6n; pero, en caso de expropiaci6n o venta
forzosa, total o parcial, del fundo, se pagara el valor
declarado si fuese inferior al de tasaci6n y hubiese ser-
vido de base para acotar el impuesto durante tres aiios
(art. 100%), lo que significa que ha sido mantenido en
dos declaraciones, ya que se establece (art. 1019) que
el propietario declarara la extension y valor del fundo
cada dos afios, ante el respective Municipio Provincial.
El articulo 102 establece el procedimiento de aco-
taci6n, dividiendo el valor del predio entire las hectareas
que queden despu6s de efectuadas las deducciones pre-
vistas, y el valor unitario asi obtenido multiplicado por
la extension gravable, distribuida en escalones, deter-
minara el onto del impuesto, del cual se deducira el
imported del impuesto predial rfistico correspondiente al
afio anterior. Ademis, podri rebajarse el monto del
impuesto hasta en una tercera parte, segfn la propor-
ci6n de terrenos yermos e inaprovechables que com-
prenda el fundo, lo que serA debidamente justificado
(art. 1039).
El impuesto territorial no se aplica a funds de
propiedad del Estado y otras personas de derecho pfi-
blico, a las comunidades indigenas y a los situados en








la Selva, si pagan el impuesto previsto en la ley de co-
lonizaci6n y tierras del Oriente (art. 1049).
Se establece la exoneraci6n parcial y temporal del
impuesto a los predios parcelados y colonizados por ac-
ci6n voluntaria de sus propietarios, por lo menos en el
20% de su extension cultivable, conforme a las directi-
vas de la ley (art. 1059) y dentro de los primeros cinco
afios de su vigencia; y exoneraci6n temporal por 5 afios,
por las extensions de tierras agricolas incorporadas al
cultivo por enmiendas, mejoras fundamentals, obras de
irrigaci6n, desecaci6n, etc., o sembradas de bosques ~ti-
les, y por el t6rmino de 10 afios, si las obras mencio-
nadas hubieran requerido una inversion por hectArea no
menor del 25% de su valor, despu6s de la obra (art.
1069).
La acotaci6n annual seri aprobada por el Director
Regional del Instituto y debidamente notificada al pro-
pietario, tanto en su domicilio o en el fundo a que se
refiera, como por aviso publicado en el peri6dico de la
provincia que tenga a su cargo los avisos judiciales o,
a falta de 6ste, por carteles fijados en el local del Mu-
nicipio Provincial (art. 1079). El interesado podri ape-
lar ante el Consejo Regional y, si el imported annual es
de S/. 200,000.00 6 mas, ante el Consejo Nacional del
Institute, dentro de los plazos fijados taxativamente
(art. 1089).
El impuesto se pagara semestralmente al Instituto,
y el atraso en el pago devengari un recargo de 2% por
mes (art. 1099).
Como el impuesto se aplica a base de la extension
total del fundo, con las deducciones ya especificadas, se
dispone (art. 110) que ni el Estado ni los Concejos
Municipales provinciales podran rehusar las donaciones
que haga en su favor los propietarios de terrenos yer-
mos e inaprovechables, si ella se formaliza por escritura
piiblica y corresponde a unidades territoriales indivi-
dualizadas y con acceso libre.
Una de las mis importantes disposiciones del capi-
tulo VI, que trata de este impuesto, es la que establece








que su rendimiento se aplicarA en la provincia que lo
produce, de modo preferente para la construcci6n y man-
tenimiento de caminos vecinales, que estin destinados a
facilitar la circulaci6n y comercio de los products agri-
colas y, cuando sea terminada la red bAsica de tales ca-
minos provinciales, a otras obras locales relacionadas
con la reform agraria, tales como escuelas profesiona-
les, dep6sitos, silos y otras analogas (art. 111). Las
obras se ejecutaran, por regla general, con la asesoria
t6cnica del Ministerio de Fomento o de las Juntas de
Obras Piublicas correspondientes; pero el Instituto pue-
de, en caso que sea indispensable, agrupar el product
del impuesto de dos o mas provincias para ejecutar
obras de interns comfn.
El Institute tiene obligaci6n de dar cuenta, en su
informed annual del rendimiento y aplicaci6n del impuesto
territorial (art. 112?).
















REGIMEN LEGAL DE LAS AGUAS


1.--Rgimen legal de las aguas.-A pesar de existir
una comisi6n encargada de preparar un proyecto de
C6digo de Aguas, que sustituya al de 1902, se ha con-
siderado necesario incluir en el proyecto adjunto una
Secci6n que tra a del R6gimen Legal de las Aguas (ca-
pitulos VII, VIII y IX), porque no puede haber reform
agraria efectiva si no se dictan normas rectoras sobre
el regimen de aguas y el de las irrigaciones, a las que
debera sujetarse la nuevas legislaci6n.
Se comienza estableciendo en forma clara que to-
das las aguas son de propiedad del Estado y que este
derecho es imprescriptible e inalienable (art. 1149) y
que, por consiguiente, no existe propiedad privada de
las aguas, sino meras concesiones de aprovechamiento
y la obligaci6n de los concesionarios de utilizarlas en
armonia con el interns social.
Despu6s de sefialar las formas de adquirir (art. 115)
o de perder (art. 116) el derecho al uso de las aguas
que, en todos los casos, se entienden concedidas o re-
conocidas inicamente en la cantidad necesaria para el
riego adecuado de las tierras, se establece que el Minis-
terio de Agricultura, para asegurar la mayor eficiencia
en el aprovechamiento, dictarn normas generals regu-
lando su uso, asi como reglamentos especiales para cada
cauce o corriente de aguas para riego (art. 117).
Se precisa que para formular dichos reglamentos y
para sefialar la dotaci6n de cada predio debera tenerse
en cuenta su extension cultivada, la naturaleza y per-







meabilidad de sus tierras, cultivos predominantes, r6gi-
men del cauce o corriente respective, asi como las aguas
de otras fuentes que aproveche. Esto puede Ilevar a
reducir, sin que ello otorgue titulo para reclamar indem-
nizaci6n, la dotaci6n que sea excesiva o aumentar, si
es possible, la que estuviere en el caso contrario, y abo-
lir los llamados derechos de toma libre, de cabecera y
otros de caricter indeterminado, que son fuente de abu-
so y desperdicio (art. 118), disposiciones 6stas que se
fundan en la propiedad del Estado y en su derecho de
revisar peri6dicamente las concesiones, para asegurar el
mejor uso de las aguas.
Mientras se regularice el regimen de los rios, que
permitiria adoptar el riego volum6trico o sea la entrega
de volfmenes fijos por hectArea y por turnos rotativos,
la distribuci6n de las aguas se hara fijando en porcentaje
el derecho de cada predio, en su toma, adoptandose coefi-
cientes de compensaci6n por p6rdidas en el cauce del rio
y en cauces comunes, y cuando el caudal sea insufi-
ciente para tender simultaneamente a todos los predios,
se dispone que el reparto se haga por turnos y por vo-
limenes (art. 119).
Se determine el procedimiento para hacer conocer
a los interesados los proyectos de reglamento, el tri-
mite que tendrAn sus observaciones y reclamaciones y
la forma de aprobaci6n final. Se da a los reglamentos
una vigencia minima de diez afios (art. 121), salvo que
se ejecuten obras que regularicen el regimen del rio, en
cuyo caso se procederA al establecimiento obligatorio
del riego volum6trico (art. 131), o a pedido de los in-
teresados, si representan un tercio de las tierras y la
mitad del nimero de predios, pues conjugando ambos
factors se evita la frecuente revision de los reglamen-
tos.
Se prohibe la enajenaci6n, arrendamiento o pase
de las aguas a tierras distintas de aquellas para las que
fueron concedidas o dentro de la misma explotaci6n
(art. 122), por considerar que la concesi6n de aguas
otorga un derecho real accesorio al predio respective, y








la contravenci6n de esta disposici6n puede llevar a la
caducidad de la concesi6n. Sobre la misma base de
derecho accesorio al predio se dispone que al fraccionar-
se 6ste se dividird tambien la concesi6n (art. 123).
A pesar de ser el agua, especialmente en la costa,
factor: limitante de la producci6n, frecuentemente hay
mal uso y desperdicio de ella, siendo una de las causes
de este hecho que el agua se utiliza en forma casi gra-
tuita, pues s61o se paga cuotas moderadas para cubrir
-los gastos de administraci6n y distribuci6n. No se
observa situaci6n aniloga en el aprovechamiento de
agua de pozos. Para evitar ese desperdicio y, al mismo
tiempo, disminuir p6rdidas por conducci6n, se establece
(art. 128) el pago de un canon annual por miller de me-
tros cfbicos aprovechados, que se fijari en forma de
cubrir, aparte de los gastos de administraci6n, distribu-
ci6n y vigilancia de las aguas, la ejecuci6n de obras des-
-tinadas a mejorar la condici6n de los cauces y a reducir
las p6rdidas por conducci6n, dindose preferencia a
aquellas en zonas de quebrada y en los cauces que atra-
viesen terrenos muy permeables.
Sin perjuicio de dicho canon, el Gobierno podra
disponer la ejecuci6n de ese tipo de obras, cuyos pre-
supuestos cubririan los propietarios de los funds (art.
129). Se concede al Instituto de Reforma Agraria y
Colonizaci6n el derecho de iniciativa para solicitar la
ejecuci6n de tales obras, asi como para exigir su pago
en tierras, si se trata de funds afectables y hasta al
limited de su cuota de afectaci6n (art. 130).
Se establece un regimen especial de excepci6n para
las aguas provenientes de pozos de cualquier tipo, exis-
tentes a ]a promulgaci6n de la ley, siempre que sean
declarados en plazo perentorio, con indicaci6n de todas-
sus caracteristicas, ante la Direcci6n de Aguas de Re-
gadio (arts. 1200, 1249, 125 y 1260). Se funda este
regimen en el hecho, que no puede ser ignorado, de que
se han efectuado inversiones y que no deben desalentar-
se, ya que se traducen en aumento de Areas de cultivo
o de productividad.








En lo sucesivo, el alumbramiento de aguas subte-
rrineas require autorizaci6n previa, de acuerdo con lo
que disponga la ley general de aguas y los reglamentos.
Con el mismo prop6sito de estimular la iniciativa
privada, a los propietarios que ejecuten obras destina-
das a disminuir p6rdidas por conducci6n de las aguas,
se les concede dos tipos, alternatives, de aliciente:
1) amortizar su valor hasta en tres afios, para fines tri-
butarios; 6 2) aprovecharlas para regar tierras nuevas
de su propiedad, sujetAndose a las disposiciones del ca-
pitulo sobre irrigaci6n (art. 1329).
Ha sido practice corriente en los filtimos afios de-
clarar un rio "agotado", lo que implicaba prohibir el
denuncio de sus aguas para fines de riego y. paralizar
los ya existentes, declaratoria, que lleva implicito el
prop6sito de cautelar el interns privado, evitando inver-
siones en obras de irrigaci6n que no tienen razonable
probabilidad de 6xito, por ser muy escasas o aleatorias
las aguas disponibles, ya que el fracaso significa desalien-
to para el capital y el peligro de que se aleje de inver-
siones de las que tanto necesita el Peri, cuando se ha-
cen en obras bien estudiadas y reproductivas.
En tesis general, no son inconvenientes esas decla-
raciones siempre que se proceda con la cautela y tino
necesarios para evitar que las aguas de los rios se con-
viertan en monopolio de sus actuales usarios, y por eso
se mantiene (art. 133) la facultad de hacerlas, siempre
que de los studios realizados por la Direcci6n de Aguas
de Regadio result que seria contraproducente otorgar
nuevas concesiones, y siempre con el dictamen favorable
del Consejo Superior de Aguas.
Sin embargo, se deja claramente establecido que la
declaraci6n de agotamiento no impide solicitar y otorgar
permisos para studios, si quien lo solicita se compro-
mete a efectuar los de las obras que fueren necesarias
para aumentar las aguas utilizables, permisos que podran
concederse tambi6n, en rios declarados "agotados" antes
de la promulgaci6n de la ley (art. 134). Desde luego,
no se podrA autorizar obras ni conceder tierras eriazas








del Estado si los studios presentados no acreditaran en
forma evidence el aumento de aguas proyectado.
2.--Consejo Superior de Aguas.-Considerando que
los problems que se relacionan con la concesi6n y
aprovechamiento de las aguas, caducidad de concesiones,
ajuste de derechos y los conflicts entire usuarios y entire
6stos y la administraci6n, son de tal naturaleza que re-
quieren resolverse al margen de toda influencia, en el
capitulo VIII del proyecto se confiere al Consejo Supe-
rior de Aguas la facultad de resolver los mismos en iilti-
ina instancia administrative, sin perjuicio de actuar co-
mo cuerpo consultivo evacuando los informes que el
Gobierno le pida sobre legislaci6n de aguas, de irriga-
ci6n y asuntos conexos, asi como en los proyectos de
disposiciones generals y reglamentos que, sobre las
mismas materials, prepare el Gobierno.
Las atribuciones que se dan al Consejo (art. 138)-
no son una novedad en nuestro medio, pues ya el pro-
pio Consejo, durante la vigencia del decreto-ley NQ 7336,
las tuvo mas amplias, sin que se impugnara ninguna de
sus decisions ante el Poder Judicial, y el Consejo Su-
perior de Contribuciones tiene facultades resolutivas, a
pesar de que ellas pueden afectar directamente al inte-
r6s fiscal. Consider la Comisi6n de todo punto con-
veniente que se vuelva a este regimen.
Se da al Consejo una composici6n equilibrada,
pues aparte del Ministro de Agricultura, que lo presi-
diri, forman parte de 61, como miembros natos, el Vocal
menos antiguo de la Corte Suprema, que ejercerA la
vice-presidencia, el Catedratico principal de Legislaci6n
de Aguas de la Universidad Mayor de San Marcos, y los
Directores de Aguas de Regadio, de Irrigaci6n, de Minas
y de Industrias y Electricidad (art. 136); y, como miem-
bros electivos, designados por las instituciones mismas,
representantes del Colegio de Abogados de Lima, del
Banco de Fomento Agropecuario, del Instituto de Re-
forma Agraria, de la Sociedad Nacional Agraria, de la
Sociedad Nacional de Mineria y Petr6leo y de la Socie-
dad Nacional de Industrias.








3.-Obras de irrigaci6n.-Siendo la irrigaci6n uno
de los medios de aumentar la superficie de tierras de
cultivo, de que tan necesitado estA el Perf, no podia
dejar de incluirse en el proyecto de ley formulado un
conjunto de disposiciones encaminadas a establecer una
political general de irrigaci6n, fijando los requisitos que
deben satisfacer los studios y las obras mismas, tanto
las que ejecute el Estado como las que se realice con
capital privado, y como son, por lo general, dificiles y
costosas, es indispensable que se les sujete un plan
para que llenen su objetivo y, de nodo especial, para
que la colonizaci6n de las tierras que se ganen para el
cultivo no puede quedar librada al capricho, sino suje-
tarse a normas que permitan cumplir los fines de la
reform agraria.
Para que una irrigaci6n sea econ6mica y socialmen-
te productive debe Ilenar un conjunto de condiciones,
que s6lo podrin alcanzarse si los proyectos se estudian
exhaustivamete; de ahi que en el proyecto se sefiale
(art. 141) los diferentes tipos de studios necesarios
para la preparaci6n integral de un proyecto de irriga-
ci6n (de ingenieria civil, agro-econ6micos, sociales y fi-
nancieros), a los que deberan sujetarse tanto los de
irrigaciones estatales como los de irrigaciones privadas,
salvo las de mil hectAreas o menos que s6lo exigen los
dos primeros tipos de studios.
Parece innecesario insistir sobre la necesidad de
abarcar, previamente a su ejecuci6n, todos los aspects
de una irrigaci6n, cuando la experiencia enseiia, afn la
mis reciente, en proyectos grandes y pequefios, que la
falta de studios completes determine el fracaso de las
obras ejecutadas, un enorme sacrificio econ6mico o mu-
chos afios de esfuerzo para alcanzar los resultados per-
seguidos o que se requiera un tiempo excesivo para
poner en march una obra, haciendo efectiva la parce-
laci6n y colonizaci6n de las tierras ganadas.
En el future es necesario que antes de iniciarse una
obra se conozca el esfuerzo econ6mico y human que
va a exigir, que se planifiquen todas las fases de ejecu-








ci6n del proyecto hasta el establecimiento del agricultor
en la tierra. A este fin tienden las disposiciones del
proyecto, que reclama studios completes cuyo objetivo
se precisa en el articulado (arts. 142 a 145), y cuya es-
pecificaci6n detallada tendri que ser objeto de la regla-
mentaci6n.
El articulo 146 establece la forma c6mo se consti-
tuira las comisiones de studios para irrigaci6n efect-
tuadas con fondos piblicos, con personal designado por
las Direcciones de Irrigaci6n y de Aguas de Regadio y
por el Instituto de Reforma Agraria, al que correspon-
deria el aspect mas important, o sea la determinaci6n
de los criterios rectores de la parcelaci6n y colonizaci6n.
Se acuerda al Instituto derecho de iniciativa para la
ejecuci6n de studios y ain para decidir la ejecuci6n
de obras, si puede financiarlas con sus propios recursos
(art. 147). Los demis proyectos seran autorizados por
el Gobierno, de acuerdo con el plan de prioridades que
establezca el Comit6 Interministerial, previo informed
de la Junta Asesora Econ6mica y Social, entidad cuya
creaci6n consider indispensable la Comisi6n para ase-
gurar la acertada inversi6n de los recursos nacionales
con fines de desarrollo.
Se fija los criterios para preparar el plan de prio-
ridades, criterios que se determinaran pesando una se-
rie de caracteristicas, cuya enumeraci6n seria demasia-
do larga y que, en todo caso, no es limitativa, pues fac-
tores de oportunidad o de situaci6n geografica pueden
tener un peso extraordinario para decidir la ejecuci6n
de una obra de irrigaci6n (art. 1489).
Ha sido ampliamente discutido si procedia crear un
ente aut6nomo a cargo de las obras de irrigaci6n o que
el Institute las asumiera, habiendo descartado ambas
soluciones, la primera, por considerar que se complica
la organizaci6n del Estado al proliferar esta clase de en-
tidades; la segunda, para evitar que el Instituto resul-
tara una especie de super-Ministerio. Ha preferido la
Comisi6n dejar las obras de irrigaci6n hasta de 1,000
hectireas a cargo de la Direcci6n de Aguas de Regadio,








que tiene dependencias t6cnicas apropiadas, y las de ma-
yor extension, a cargo de la Direcci6n de Irrigaci6n del
Ministerio de Fomento, definiendo asi el campo de ac-
ci6n de ambas, sin que ello implique duplicidad (art.
1499). Existe, por lo menos, el precedent de la India
donde, a pesar de existir un Ministerio de Irrigaci6n, las
obras de pequefia irrigaci6n estan a cargo del Ministe-
rio de Agricultura.
En todos los casos corresponde al Instituto la pre-
paraci6n de los planes de parcelaci6n y colonizaci6n de
las tierras irrigadas y la administraci6n de la coloniza-
ci6n, hasta que se encuentre en condiciones de entre-
garse a los servicios administrativos ordinarios.
En los proyectos de pequefia irrigaci6n se tomara en
cuenta la posibilidad de realizarlas mediante el sistema
de "ayuda a quien se ayuda", especialmente en el caso
de comunidades de indigenas o de obras de transforma-
ci6n de tierras de secano en tierras de regadio (art.
1509).
Determinados los fines que pueden perseguir las
obras ejecutadas con capitals privados (art. 1519), se
establece el procedimiento para el denuncio de tierras
y aguas, el plazo para studios y la obligaci6n de efec-
tuarlos sujetindose a las prescripciones t6cnicas que se
dicte para el objeto (art. 1529) y, aprobados los estu-
dios, la autorizaci6n para obras, plazo para ejecutarlas
y autorizaci6n para expropiar tierras eriazas de pro-
piedad de terceros que fueran necesarias, sujetindose al
procedimiento especial establecido para las expropiacio-
nes por el Instituto. Si las obras no se terminan den-
tro del plazo acordado, caducarA la concesi6n y rever-
tirin al Estado las aguas y tierras denunciadas, pudien-
do 6ste adquirir las tierras expropiadas y las obras eje-
cutadas, a just tasaci6n, para llevar adelante el pro-
yecto (art. 1539).
En el caso de irrigarse tierras eriazas del Estado o
de terceros, se limita a 20 unidades familiares las tie-
rras que podrA conservar el empresario, sin que puedan
exceder en ningfn caso de los limits fijados en el ar-








ticulo 79 (art. 1549). Tratindose de irrigaci6n de tie-
rras propias, para incorporar al cultivo' extensions en
funds ya existentes, se respeta el mismo limited si se
alcanza sumando las tierras irrigadas a las previamen-
te cultivadas; pero, si esa suma lo excediera, el empre-
sario s6lo conservari el 50% de las tierras ganadas, sin
exceder, en ningin caso, ese porcentaje de 250 hectA-
reas (art. 1559).
Las extensions excedentes seran lotizadas y coloni-
zadas de acuerdo con el capitulo X del proyecto, ven-
di6ndose las tierras a los precious, plazos y condiciones
que convengan el Instituto y los empresarios, aseguran-
doles una just utilidad (art. 1569).
Para fomentar la constituci6n de empresas para eje-
cutar obras destinadas a represar o derivar aguas des-
tinadas a mejorar el riego de un valle o secci6n del mis-
mo, se les autoriza, sujetindose a los mismos tramites,
para solicitar permisos para studios y obras, y cuando
6stas estin terminadas y recibidas, a cobrar un canon
de riego, fijado de acuerdo entire el Gobierno y la em-
presa, con intervenci6n del Consejo Superior de Aguas,
en forma que cubra los riegos de la empresa, le asegu-
re una just utilidad y permit amortizar el valor de las
obras en el plazo mAximo de 25 afios. Pagadas las obras,
pasaran al Estado y las aguas seran distribuidas por la
respective administraci6n, estableci6ndose el riego vo-
lumetrico. previsto en el articulo 1319 (art. 1579).
Es indiscutible la conveniencia de estimular el em-
pleo de capital privado en obras de irrigaci6n o en em-
presas de represamiento, etc., y por eso, en el proyecto
se contempla conceder a los empresarios exenciones tri-
butarias:

1) de derechos de importaci6n y adicionales para
la maquinaria empleada en las obras y para los mate-
riales que se importen, si no se produce en el pais o
se produce en cantidad deficiente; y
2) de impuesto sobre la renta, incluso comple-
mentario, a las utilidades derivadas de las obras, du-








rante un period de 10 afios, siempre que se ejecuten
durante los 10 afios siguientes a la promulgaci6n de la
ley (art. 1589).
Por el mismo period de diez afios se concede
exenci6n del impuesto predial a las tierras de reciente
irrigaci6n (art. 159), en compensaci6n de los esfuer-
zos e inversiones que requieren esas tierras hasta po-
nerse en condiciones de normal productividad.

















LA COLONIZACION


Prop6sito obvio de la reform agraria es el estable-
cimiento del mayor nfimero possible de agricultores y
labradores en la tierra, o sea la colonizaci6n. Contra-
riando la tendencia de dar a este t6rmino un sentido
restringido, limitindolo al asentimiento del hombre en
tierras nuevas, los t6cnicos en reform agraria consi-
deran que incluye todo establecimiento organizado de
agricultores, afin en tierras previamente ocupadas y ex-
plotadas. Este concept amplio ha sido recogido en el
proyecto de ley (art. 160?), si bien excluyendo el frac-
cionamiento de predios entire cond6minos y particiones
en menos de diez lotes.
Se prev6 tanto la colonizaci6n pfiblica o del Esta-
do, por intermedio del Instituto, asi como la que pue-
de realizarse por acci6n privada, mediante autorizaci6n
expresa, aprobaci6n del proyecto, vigilancia por el Ins-
tituto durante su ejecuci6n y recepci6n de las obras
una vez terminadas (art. 1619), y esto, en los casos que
se fija taxativamente (art. 162Q). El colonizador priva-
do debera tener condiciones de solvencia moral, t6cni-
ca y econ6mica (art. 1649) y constituir, en ciertos ca-
sos, fianza a favor del Instituto, para responder por el
cumplimiento de sus obligaciones.
Para evitar colonizaciones espontbneas y no con-
troladas, se prohibe la adjudicaci6n de tierras pfiblicas
en pago de obras y servicios (art. 1639), salvo que el
adquiriente satisfaga las condiciones antes indicadas.
Para asegurar el 6xito de una colonizaci6n se re-
quiere:








1--Que sea programada y ejecutada conforme a un
proyecto unitario, que justifique su utilidad, y
comprenda todos los aspects que la individua-
licen en sentido fisico y precise todas las obras
y servicios que van a integrarla, los cuales se
detallan en el articulo 1659 Por esto se exige
que ninguna colonizaci6n se inicie sin resolu-
ci6n formal y previa del Instituto, que aprue-
be el proyecto integral respective (art. 166);
2---Que los planes de parcelaci6n sean racionales,
basados en los beneficios de carActer social que
se persiguen, dando preferencia a las unidades
agricolas familiares y medianas (art. 1679), a-
ceptando excepcionalmente unidades agricolas
minimas (art. 1689). Las caracteristicas de es-
tas diferentes unidades agricolas se definen en
los articulos 169, 171 y 172, en forma que
permitan alcanzar los objetivos que se preci-
san en las propias definiciones; y
3-Que la adjudicaci6n de las tierras se haga, sal-
vo en casos de excepci6n (art. 1689), a los a-
gricultores debidamente seleccionados, que sa-
tisfagan condiciones basicas de idoneidad per-
sonal (art. 1749) y reunan las caracteristicas
que los capaciten para la convenient explota-
Sci6n econ6mica de la parcela que reciban, en-
tre las cuales son fundamentals la experien-
cia del agricultor, su capacidad de empresa y,
de ser possible, cierta especializaci6n en los es-
tudios realizados, asi estos s61o abarquen la
instrucci6n fundamental. (art. 1759).

Podria decirse que una de las bases de la reform
agraria que propone la Comisi6n es la difusi6n de la
chacra familiar, destinada a proporcionar a una familiar
de agricultores labradores manuales un satisfactorio ni-
vel de vida. No es possible determinar a priori la super-
ficie de una unidad agricola de este tipo, la que depen-
de de multiples factors, que se sefialan en uno de los








studios que la Comisi6n tiene en curso de publicaci6n,
y entire los cuales tiene gran importancia la constitu-
ci6n de la familiar, la natuarleza de las tierras, los cul-
tivos de la zona, etc. Por ello se adopta como base de
determinaci6n la superficie que absorba la capacidad
de trabajo que una familia-tipo (unidades laborales),
considerando 300 jornadas de trabajo annual por unidad.
y asegure, por lo menos, un tipo de salario que sea do-
ble del normal (Art. 1709). Tal es el verdadero con-
cepto de la unidad familiar.
Determinada en esta forma la superficie de la cha-
cra familiar para cada colonizaci6n, los planes que se
prepare deberin sefialar la proporci6n entire unidades
familiares y medianas, correspondiendo estas iltimas a
la conveniencia de promover una clase media campesi-
na que de hecho existe ya con cierto nivel de vida, y
que puede ayudar, en gran media, a facilitar la tecnifi-
caci6n de los cultivos y a la adopci6n de prActicas agri-
colas mis avanzadas. Se establece en el proyecto que
ain cuando, por circunstancias y factors propios de ca-
da zona, la proporci6n entire uno y otro tipo de propie-
dades puede ser variable, en ningin caso las unidades
familiares cubririn menos del 50% de la tierra utiliza-
ble (art. 167).
El proyecto contiene reglas relatives a otros aspec-
tos importantes de la colonizaci6n, que se justifican por
si mismos, tales como la relative a la preferencia para
los residents en la zona (Art. 176), la selecci6n de los
colonos a base de informaci6n de caricter local y de ca-
lificaci6n de caricter t6cnico (art. 1779), y las obliga-
ciones que adquiere el adjudicatario de una parcela, a-
demis del cumplimiento del contrato de venta, las mis-
mas que se detallan en el articulo 1849, entire las cua-
les las mis importantes son las relatives a su residen-
cia y al compromise de no vender, arrendar o ceder la
tierra que le haya sido adjudicada, asi como a la obli-
gaci6n de participar en las cooperatives que organicen
los colonos.







Consecuencia de las obligaciones que se establecen
son las sanciones que se imponen por su incumplimien-
to (art. 1859), las formalidades y plazos para imponer-
las y exigir su cumplimiento (art. 1869), asi como los
alcances que puede tener cualquier acci6n judicial con-
tra el Instituto, por raz6n de la aplicaci6n de dichas
sanciones (art. 1879).
Articulo important del proyecto es el relative a la
fijaci6n del precio de las parcelas (art. 1789), que se ad-
judicarin a los colonos en propiedad plena, a titulo de
compra-venta, despu6s de un period de prueba de tres
afios de duraci6n, durante el cual debe acreditar su ido-
neidad (art. 1819). El articulo 1789 dispone que el pre-
cio de venta estari integrado por los siguientes suman-
dos:

a) precio de adquisici6n de la tierra;
b) cost de las obras de habilitaci6n de la parcela;
c) prorrateo de los costs director de las obras co-
munes de la colonizaci6n; y
ch) en caso de colonizaci6n privada, una razonable
utilidad.

Puede, sin embargo, rebajarse el precio asi deter-
minado, atendiendo a la productividad de la tierra.
Establece el proyecto que el precio de las parcelas
se pagara en veinte anualidades, con un interns de 5%
annual, calculandose las anualidades al monto de la ven-
ta en el product principal de la zona, a su precio en
chacra, y que en cada afio de pago se convertiri en di-
nero al precio vigente de dicho product, sin que pueda
exceder del 20% del valor de la cosecha normal de la
zona (art. 179).
Esta disposici6n que, en buena cuenta establece a-
nualidades fijas en t6rmino de products, pero variables
en t6rminos de dinero, tiene por objeto evitar que, cuan-
do el precio de los products baja, por cualquiera cir-
cunstancia, se haga pesar sobre los hombros del colono
una carga excesiva, que puede no estar en condiciones







de soportar y que podria colocarlo en situaci6n de mo-
ra en el pago, que, podria significarle la rescisi6n del
contrato y la p6rdida de latierra.
Cierto es que, en el caso contrario, de mayor valor
de los products, abonaria mas; pero,, como el limited a
que puede Ilegar su pago es el mismo que se sefiala, y
viene rigiendo, para el arrendamiento de la tierra en
products no resultara una carga especialmente gravosa
para el agricultor, al mismo tiempo que defiende al Ins-
tituto de los efectos de una eventual desvalorizaci6n de
la moneda.
Al hacer referencia a la forma de pago, considera-
mos interesante sefialar que mientras el Instituto paga-
garb las tierras que expropie o compare en el plazo mi-
ximo de 5 afios, con 8% de interns annual, y las obras
de colonizaci6n y de habilitaci6n de las parcelas al con-
tado, cobrara unas y otras en plazos mayores de vein-
te afios, con 5% de interns. Y decimos que cobrara en
plazos mayores de 20 afios, porque se concede a los co-
lonos (art. 1809) un period de instalaci6n, variable en-
tre uno y cinco afios, seg~n las circunstancias, sin obli-
gaci6n de efectuar pago alguno.
El articulo 1829 es de caricter formal, establecien-
do que la venta de las parcelas se hara por escritura pii-
blica, en la que constaran las condiciones del contrato,
las limitaciones de dominio, cargas de las parcels, las
obligaciones del colono, y los demis pactos que proce-
dan. Establece, igualmente, que dicha escritura serA ti-
tulo suficiente para inscribir el dominio y los gravAme-
nes en el Registro de la Propiedad Inmueble.
Sin perjuicio de lo que dispone el articulo 166, al
facilitar al Instituto para organizer, si fuere el caso, la
Administraci6n de una colonizaci6n, sefialarle atribu-
clones y poderes y determinar los 6rganos y alcances de
los servicios de asistencia t6cnica, econ6mica y social,
se fija (art. 1839) las atribuciones bAsicas de la Admi--
nistraci6n de una colonizaci6n.
Antes de terminar este capitulo debe insistirse en
que no es limitativa la enumeraci6n de las condiciones







y requisitos que para adquirir unidades familiares y me-
dianas se hace en los articulos 1749 y 1759 del proyecto,
y que el reglamento del Instituto debera contemplar to-
dos aquellos que merezca tener en cuenta para acordar
prioridades en la adjudicaci6n, a fin de asegurar que 6s-
ta sea hecha a los mfs capaces, en forma objetiva.
















CENTROS POBLADOS


El problema de los centros poblados que original
las explotaciones agricolas ha sido tratado en el capitu-
lo XI. Inspira las normas de este capitulo el principio
de que el centro poblado que adquiera por su estabili-
dad y dimensions la capacidad de vivir con autonomia,
debe poder alcanzarla, sea por acci6n de sus poblado-
res, sea por la del propietario de la empresa correspon-
diente. A este principio se afiade otro de caricter mis
amplio y general, aplicable a todo centro poblado, cual-
quiera que sea su dimension y condiciones, y es que el
regimen de esas comunidades no depend del hecho de
star ubicadas dentro de una propiedad privada, sino
de su caricter social, el cual reconoce y se adapta, pe-
ro no se subordina, a aquella circunstancia.
De conformidad con estos principios se declara la
libertad de acceso a todo centro poblado y se define sus
posibilidades de vida comunal (art. 1889), reiterandose
la jurisdicci6n de nuestra organizaci6n municipal y cen-
tral, respectivamente, en material de vivienda y vida co-
munal de un lado, y de seguridad, higiene y relaciones
de trabajo, de otro (art. 1899).
En los articulos 1900 y siguientes se establece el
procedimiento para la erecci6n de centros poblados au-
t6nomos, que-consiste fundamentalmente en la instan-
cia de los interesados ante la autoridad political provin-
cial, la comprobaci6n de los requisitos previstos, un in-
forme t6cnico sobre la conveniencia del pedido y la re-
soluci6n, previa vista fiscal, por la autoridad political







departmental. Esta decision esta sujeta a revision ul-
terior por el Director de Gobierno y por el Ministro del
ramo, sucesivamente (arts. 1919 y 1929).
Declarada la erecci6n del pueblo, se organize la vi-
da comunal mediante normas que sefialan la manera de
transferir y pagar el inmueble, las viviendas y los ser-
vicios generals de alumbrado, agua y desagiie y baja
policia (art. 1939) quedando confiada la expansion fu-
tura del pueblo a las normas generals propuestas en
la Ley General de la Vivienda por esta misma Comi-
si6n.
















COMUNIDADES DE INDIGENAS


Las comunidades de indigenas han sido objeto de
una reglamentaci6n especial en el proyecto de ley, que
sc conforma a sus caracteristicas particulares, tanto des-
de el punto de vista de la reform agraria como desde
el Angulo fundamental de su integraci6n a la vida na-
cional. Sus normas deben entenderse como un elemen-
to orientador de la renovaci6n de las comunidades. La
ley no es eficaz por si misma, para este efecto; pero
consider la Comisi6n que es indispensable una revision
a fondo del regimen vigente si se desea valorizar las
fuerzas humans que estin adormecidas o retenidas por
el estado actual de las Comunidades.
La reglamentaci6n propuesta se orienta definida-
mente a fomentar la organizaci6n cooperative de las
actuales comunidades, a la determinaci6n de los dere-
chos individuals de los comuneros y a la vigencia de
un sistema de asociaci6n forzosa y de promoci6n comu-
nal, que las eleve a un nivel superior y las prepare pa-
ra las exigencias de la vida modern.
Originadas en los antiguos ayllus y en las reduc-
ciones espafiolas, las comunidades correspondent a for-
mas universales de organizaci6n como respuesta a con-
diciones fisicas, econ6micas y culturales anAlogas. Son
entidades complejas, con contenido social, econ6mico y
cultural propio, cuya estructura internal debe ser tra-
tada con vision unitaria, y utilizando su capacidad pa-
ra responder a cambios de intereses y circunstancias.
Exigen por ello que se les consider tanto en sus raices
tradicionales como en su realidad actual y en sus posi-







bilidades de evoluci6n, a fin de lograr un desarrollo que
sin dafiarlas facility su adaptaci6n orgAnica a formas so-
ciales contemporineas. Esta realidad viva de las comu-
nidades resisti6 las fuerzas que las presionaron en el
siglo pasado, cuando se derog6 la legislaci6n protecto-
ra de que disfrutaban, y lleg6 a imponerse, primero an-
te los tribunales de justicia y, luego, lograr el amparo
de la declaraci6n constitutional de 1920, con la que se
inicia una nueva etapa de legislaci6n tutelar.
Sin embargo, el cambio de las circunstancias en que
han actuado las comunidades hasta el present siglo,
principalmente en cuanto al-aumento de su poblaci6n y
al desarrollo de los medios de comunicaci6n humana y
material, y los cambios culturales que en ellas se rea-
lizan, han introducido en su seno poderosas corrientes de
afirmaci6n individualista en lo econ6mico y social que de-
ben ser reconocidos para canalizarlas hacia fines inferio-
res a la mera conservaci6n de las comunidades o, des-
de luego, a su disoluci6n. Quiere esto decir que la le-
gislaci6n debe tener un sentido dinAmico y apuntar a
un double objetivo, que es defender a las comunidades
como nucleos sociales cuyas profundas raices les con-
fieren excepcional capacidad para servir de marco a la
poblaci6n campesina que las forma, y de promover su
evoluci6n de acuerdo con su realidad present y con la
necesidad de que sean organismos maduros para la vida
social y econ6mica del pais.
SEl camino mis adecuado para este objeto es el coo-
perativismo, como forma de organizaci6n y vida social.
La Comisi6n ha comprobado que es esta la orientaci6n
propuesa por quienes han estudiado el problema en el
Perfi y por los dirigentes politicos que se han pronuncia-
do sobre 61. Una soluci6n de organizaci6n colectiva, sin
derechos personales y director a la tierra, que haga de
los campesinos personas dependientes, direct o indirec-
tamente, del poder piblico central o local, no responded
ni a la realidad present ni a la aspiraci6n de los co-
muneros. Seria ella una formula irreal, basada en tipos
de economic socialist, ajena a nuestro medio y contra-
ria a los principios constitucionales.







La Comisi6n cree, en particular, que debe partirse
del hecho decisive del desarrollo y vigencia en la comu-
nidad de hoy de fuertes corrientes individualistas que
en la practice han puesto t6rmino al sistema de indeter-
minaci6n de la propiedad (pro-indiviso, comin) de las
tierras de cultivo y que ha hecho de su distribuci6n ro-
tativa una tradici6n que no.tiene ya vigencia, salvo en
contados casos. Esta comprobaci6n ha sido efectuada
por los studios etnol6gicos contemporAneos (Misi6n de
la Zona Andina de la OIT, Instituto de Etnologia de
San Marcos, Plan del Sur, etc.), por la experiencia ge-
neral de quienes estan en contact con las comunidades
y por la encuesta realizada por la Comisi6n en 1958 so-
bre 684 Comunidades, de las cuales 94.5% contestaron
que las tierras de cultivo de riego estan definitivamente
repartidas entire sus miembros y 78.6% dieron igual
respuesta respect de las tierras de secano.
La evoluci6n de la comunidad hacia el cooperativis-
mo require, ademas, una promoci6n especial, para la
creaci6n de nuevos vinculos y la renovaci6n de las mo-
dalidades tradicionales de ayuda mutua, porque 6stas
correspondent a sistemas sociales y culturales cuya na-
turaleza difiere de las que require la organizaci6n coo-
perativa. Las formas de ayuda traditional, lo mismo
que la propiedad pro-indiviso o en comin y la distribu-
ci6n peri6dica de las tierras, constituyen modalidades
espontineas de organizaci6n social, en las que ain no
se han diferenciado suficientemente las situaciones in-
dividuales. De alli que son eficaces para una economic
de subsistencia pero no para la economic de cambio y
para la recepci6n de los progress tecnol6gicos e insti-
tucionales requeridos para la explotaci6n eficiente de la
tierra. Es por ello remota la posibilidad de una evolu-
ci6n natural de la comunidad a la cooperative si no me-
dia entire ambas una previa afirmaci6n de los factors
individuals, como ha venido ocurriendo, y una acci6n
conductor de tipo educativo, para cuyo Bxito se hace
indispensable, entire otras medidas, la renovaci6n de las
bases agrarias y de. trabajo de la comunidad.







La renovaci6n indicada no esta en oposici6n con las
bases legales en vigencia. La pieza basica de ese orde-
namiento juridico es el Titulo XI de la Constituci6n, el
cual crea un regimen de excepci6n para la propiedad
comunal al declararla inalienable e imprescriptible y ga-
rantizada por el Estado. Su presupuesto son "las pecu-
liares condiciones de los indigenas". (Const., art. 2129),
y el atropello de sus derechos aprovechando su debili-
dad. Como regimen de excepci6n, con finalidad de de-
fensa y promoci6n hunana y econ6mica, las disposicio-
nes constitucionales estin destinadas a facilitar el lo-
gro de esos objetivos; su sentido no es estitico, sino
orientador y las prohibiciones que contiene son validas
en la media en que se alcanza con ellas los fines per-
seguidos. El regimen constitutional de las comunidades
por tanto, es un cauce y no un grillete que retiene a las
comunidades en una condici6n insuperable.
A partir de este concept consider la Comisi6n que
las disposiciones constitucionales permiten el reconoci-
miento del derecho individual de los comuneros a la tie-
rra, a condici6n de que se respete el de la Comunidad.
Esto es possible atribuyendo el dominio ftil de las tie-
iras de cultivo a los primeros, del cual gozan de hecho
y manteniendo el dominio director a favor de la Comu-
nidad. Esta tesis fue ya sustentada en la Constituyente
de 1933 por various representantes, entire los cuales de-
be mencionarse al diputado H. Castro Pozo, por su in-
discutible autoridad en la material.
Puede asi la Comunidad conservar su dominio con
los requisitos de inalienabilidad imprescriptibilidad e in-
tegridad garantizada por el Estado, que impone el texto
constitutional, y que son eficaces para la defense de su
patrimonio. Al mismo tiempo, el dominion itil de las
parcelas por los comuneros, y la libre disposici6n de 6ste
dentro del seno de la comunidad, les confiere una situa-
ci6n juridica con titulo firme y un element insuperable
de mejoramiento econ6mico y cultural, sin riesgo para
el patrimonio comunal.








El proyecto de ley sefiala el 'objetivo de la organi-
zaci6n cooperative, (art. 1979), y establece el regimen
de propiedad indicado (art. 1989) como cimientos de la
renovaci6n de la comunidad, y los complete con las
normas referentes al regimen de asociaci6n forzosa (art.
2009) y de promoci6n comunal (art. 205).
Respecto al reconocimiento legal del dominion ftil
de los comuneros, el proyecto lo limita a las tierras de
cultivo, tanto porque son las que estin ya en esa con-
dici6n como porque necesitan ser individualizadas para
su mejor explotaci6n. Los pastos, las aguas y los bos-
ques, por su misma naturaleza pueden aprovecharse en
comin bajo diversas modalidades, pues no se prestan
a la division en unos casos, y en otros, como los de pas-
tos naturales de nuestras punas, es inconvenient su
fraccionamiento en parcelas pequefias. Esto explica que
menos de la quinta aparte de los pastos comunales ha-
yan sido repartidos o distribuidos entire los miembros de
las comunidades, segun dato recogido en la encuesta an-
tes citada.
Las parcelas de tierras de cultivo son objeto de re-
glas diversas (art. 1999), a saber: su limitaci6n en cuan-
to a la extension, que es el de la unidad agricola fami-
liar como mAximo, y en cuanto a su acumulaci6n, que
no puede pasar de dos de dichas unidades en ningin
caso. Reciprocamente, tampoco son divisibles por deba-
jo de la unidad agricola minima para evitar su fraccio-
namiento anti-econ6mico. Se dispone, en atenci6n a la
funci6n social que le correspond a este tipo de unida-
des agricolas, que ellas deben ser trabajadas direct y
personalmente por su propietario, quedando prohibida
la cesi6n del uso por locaci6n u otro titulo legitimo, sal-
vo por impedimento temporal y nunca por un plazo ma-
yor de tres afios. Las reglas referentes a libre disposi-
ci6n dentro de la mayor comunidad, afectaci6n en ga-
rantia y trasmisi6n hereditaria se inspiran en los mis-
mos criterios.
Para asegurar la observancia de estas obligaciones,
la comunidad queda facultada para adquirir por venta







forzosa el dominion fitil de las tierras correspondientes
al comunero que no observe los limits y las obligacio-
nes legales (art. 2010), las que deberan servir para in-
crementar las de insuficiente magnitud-econ6mica (art.
2029).
Por su parte, la Comunidad debe acentuar su fun-
ci6n de cohesion y solidaridad, y con este objeto, ade-
mis de organizer los trabajos comunales de interns ge-
neral, se prescribe (art. 2049) que Ileve el registro per-
sonal de sus miembros y el padr6n de las parcelas que
les correspondent, que mantenga una caja comunal ali-
mentada con un canon annual y con las contribuciones ge-
nerales de los comuneros, y destinada a actuar como
fondo comfn para la ejecuci6n de obras, mejoras y ser-
vicios generals, garantizar subsidiariamente los cr6di-
tos a la producci6n que reciban los comuneros con in-
tervenci6n de la comunidad y adquirir el dominion itil
en los casos prescritos por ley o convencionalmente. A-
demis, con el fin de facilitar la soluci6n de conflicts de
intereses entire comuneros, se atribuye a la comunidad
la condici6n de instancia forzosa de conciliaci6n como
requisite previo a cualquier demand judicial relative a
los bienes de los comuneros y de la comunidad, y a los
actos y contratos referentes a ellos.
Innovaci6n fundamental en el regimen legal de las
propiedades de la comunidad, destinada a facilitarle el
dr6dito de que hoy no puede gozar por carecer de la li-
bre disposici6n de sus bienes, es permitir que los in-
muebles que adquiera en el future y que no sean los
que tradicionalmente ha poseido como base de su exis-
tencia, queden sujetos al regimen legal ordinario, si asi
lo decide la propia Comunidad (art. 2049).
Es conocida la grave dificultad de todo regimen de
manoss muertas" para adquirir inmuebles a plazos, ob-
tener pr6stamos para mejoras e inversiones, levantar
fondos para nuevas adquisiciones de instalaciones y
equipos, y en general para cualquier operaci6n econ6mi-
ca que no sea a la vista y al contado. Pero si los bie-
nes originarios y tradicionales de la comunidad se man-








tienen en el regimen de inalienabilidad e imprescripti-
bilidad, y se permit la movilizaci6n de los bienes que
adquiera posteriormente y con los que ha aumentado su
patrimonio, recibe la comunidad una capacidad econ6-
mica nueva que la pone en camino de comprar, invertir,
capitalizar y elevar en general sus bases de trabajo, sin
comprometer su propia existencia.
Con relaci6n a los sistemas tradicionales de trabajo,
en comfin es sabido que ellos se debilitan en la misma me-
dida en que el grupo natural evoluciona al contact de las
formas actuales de la vida econ6mica y social. Prescri-
be por ello el proyecto, ademas de la cooperaci6n vo-
luntaria, el regimen de asociaci6n forzosa para la eje-
cuci6n de obras y trabajos, el establecimiento de servi-
cios y otros fines de interns comin (art. 2000). Esta
asociaci6n nace por la decision mayoritaria de los inte-
resados pero se extiende por ministerio de la ley a to-
dos los que reciben los beneficios o deben la prestaci6n
exigible por esas obras y servicios comunes. Con ampli-
tud de posibilidades en cuanto a sus fines, el caricter
forzoso de la asociaci6n y el principio cooperative de su
funcionamiento, debe permitir que, ademis del lazo tra-
dicional de la ayuda mutua, y aprovechando el espiri-
tu que lo anima, surja el movimiento de la solidaridad
sin lucro que persigue la cooperaci6n.
Toca a la comunidad en conjunto recibir los servi-
cios de asistencia t6cnica, econ6mica y social (art.
2059). Los comuneros no estAn impedidos, por cierto,
de gozar de dicha ayuda directamente, pero en principio
ha de ser la comunidad, como unidad natural, la que
atraiga su preferente atenci6n. Por ello se require, ade-
m6s de la asistencia ordinaria, una modalidad especifi-
ca, cuyo objetivo es la promoci6n comunal' en su sen-
tido amplio, que actie principalmente alentando las
fuerzas latentes del grupo, en especial al former dirigen-
tes naturales, estimular las actividades de imitaci6n y
competencia y crear entire la comunidad y los servicios
administrativos de asistencia las relaciones que facili-
ten su solicitud y recepci6n. Estos servicios de promo-







ci6n comunal son, por tanto, una form de la asisten-
cia social especializada para los grupos rurales.
El problema de la escasez de tierras de las comu-
nidades ha sido tratado dentro de la misma concepci6n
que inspira las medidas y disposiciones comentadas.
Las comunidades no constituyen, por cierto, una ex-
cepci6n al estado general de escasez de tierras de culti-
vo que produce el pais. La falta de un censo apropiado
impide sefialar cifras precisas, pero la encuesta reali-
zada por la Comisi6n sefiala un promedio de 5.6 hecti-
reas de tierras de cultivo por familiar, las que por el sis-
tema de rotaci6n impuesto por las condiciones t6cnicas
y econ6micas en que son trabajadas reduce ese indice
a 1.7 hectareas de cultivo annual por familiar. Otro tan-
to debe decirse por las tierras de pastes cuyo promedio
es de 27.7 hectareas por familiar. Los anteriores datos,
cualquiera que sea el grado de exactitud que les reco-
nozca, no hacen sino confirmar que la escasez de tie-
rras reinante en el pais es tambi6n el caso de las comu-
nidades, sin que pueda afirmarse que esos indices son
inferiores a los promedios nacionales.
La atenci6n que demand una situaci6n de esta na-
turaleza condujo a la disposici6n constitutional de que
e! Estado "procurarA, de preferencia, dotar de tierras a
las Comunidades de Indigenas que no las tengan en can-
tidad suficiente para las necesidades de su poblaci6n,
previa expropiaci6n de las necesarias con ese objeto"
(art. 211).
Este principio sefiala una orientaci6n de political a-
graria que no puede aplicarse sin considerar la limita-
ci6n insalvable constituida por la escasez general de tie-
rras cultivadas en el pais. Tampoco puede aplicarse ais-
ladamente sino dentro de los programs de desarrollo
social y econ6mico de las comunidades y su integraci6n
en la vida national. Dicho desarrollo no depend de la
extension de las tierras de cultivo, sino que es funci6n,
ademAs, de la presencia active de elements t6cnicos,
econ6micos e institucionales que confieren a esas tierras
un papel positive. Es tambi6n funci6n del grado de evo-







luci6n cultural y spiritual de los comuneros. Se toca
aqui el problema del caracter de estructura u organis-
mo integral de ese desarrollo econ6mico y social, que,
sin duda, supone una base agraria y econ6niica suficien-
te, pero que de ningfn modo la reduce a la extension
de las'tierras de propiedad comunal ni permit atribuir
exclusivamente a la propiedad de esas tierras el efecto
de convertirlas en factor dinAmico y calificado para esa
promoci6n en defecto de los otros factors activos que
le confieren esta virtud. Por otra parte, como la escasez
de tierras agricolas del pais 'es una circunstancia que
agobia a toda la poblaci6n agricola y que tiene efecto so-
bre la naci6n en conjunto, no seria justificado atender-
lo con medidas que impliquen una discriminaci6n en fa-
vor de las comunidades, cuando campesinos igualmente
numerosos y necesitados quedarian postergados por no
former parte de una comunidad.
Estas razones, con el fundamento del principio
tenido en el art. 1979, que al sefialar la organizaci6n coo-
perativa como orientaci6n bAsica para el remodelamien-
to de las comunidades, propone que la asignaci6n de
tierras se consider en esa circunstancia, con el objeto
de alcanzar aquella organizaci6n y en la media que
ella lo pida. De este modo se aplicarA el principio cons-
titucional conforme al concept t&cnico del desarrollo
integral del grupo campesino que vive en comunidad.
El proyecto de ley contiene tambi6n las reglas que
deben observarse para la existencia y transformaci6n
de las comunidades (arts. 2060 y 209). Aunque la le-
gislaci6n tutelar, asi constitutional como subsidiaria, es-
tA dirigida a amparar las comunidades de indigenas de
base hist6rica, existe un movimiento progresivo de
"creaci6n" de comunidades con el objeto de adquirir
o defender la pequeiia propiedad rural mediante los pri-
vilegios legales que el regimen tutelar otorga.
Parece necesario detener a esta tendencia y poner
un limited al reconocimiento e inscripci6n de las comu-
nidades en el registro official correspondiente, al mismo
tiempo que con las medidas de reform agraria, de de-







sarrollo general, y de asistencia t6cnica y econ6mica se
atiende al fondo de la cuesti6n. Aunque la legislaci6n
especial para comunidades se inici6 hace 40 afios, ain
no se conoce su nfmero, el de families que las forman,
ni la extension de las tierras y ganados que poseen. Se
afirma que hay no menos de cinco mil comunidades de
indigenas en el pais, aunque no hay prueba de tal afir-
maci6n, pues no se ha hecho un censo de comunidades.
Est6 muy lejos de la realidad, segfin parece, el nfmero
de las registradas en la Direcci6n de Asuntos Indigenas,
que era de 1,402 al 31 de Diciembre de 1955; pero tam-
poco puede sostenerse que las 4,514 "comunidades" que
acusa el Censo de.Poblaci6n de 1940 sea una cifra vAli-
da para este efecto, porque el concept utilizado para
dicho censo fue el de centro poblado, que era el punto
de vista que le correspondia, sin exigir la calificaci6n so-
ciol6gica ni juridica de comunidad. Todo esto demues-
tra la urgencia de realizar un verdadero censo de comu-
nidades, que defina la magnitude del problema y sus ca-
racteristicas principles, y que puede servir de base pa-
ra depurar el actual Registro Oficial y poder planear so-
bre bases ciertas los programs de ayuda y de promo-
ci6n que requieren (art. 2079).
Tambi6n contempla el proyecto de ley la posibili-
dad de poner t6rmino al regimen legal de excepci6n en
los casos de comunidades que hayan logrado los niveles
de desarrollo econ6mico y social que hagan innecesario,
o nocivo, dicho regimen (arts. 2080 y 209). Este prin-
cipio fue acogido a propuesta del Dr. J. J. Calle, por
la Comisi6n que\ prepare el actual C6digo Civil, pero
luego fue eliminado de dicho cuerpo de leyes con todas
las demis reglas referentes a las comunidades, para re-
mitirse a la legislaci6n especial que deberia dictarse en
cumplimiento del art. 2129 de la Constituci6n. A su vez
los constituyentes de 1933 consideraron la cuesti6n y
por la naturaleza del debate puede suponerse que que-
d6 entire los problems remitidos a la ley.
Dentro de la l6gica de un regimen tutelar de ex-
cepci6n, ha de convenirse en que debe cesar cuando ca-








rece de raz6n que lo justifique, y que carece de dicha
raz6n cuando el desarrollo social y econ6mico alcanza-
do por una comunidad y por los lazos cooperatives que
en ella se han desarrollado son tales, que puede ac-
tuar sin riesgo en el regimen legal ordinario. Desde lue-
go que no puede facultarse esta transici6n de modb
irrestricto, sino previa una calificaci6n several, que per-
mita a un 6rgano t6cnico del Estado comprobar la in-
necesaria subsistencia del regimen de excepci6n para
cada caso, y supuesta, ademis, la iniciativa de los inte-
resados. Estos son el fundamento y los requisitos pre-
vistos en el proyecto de ley para que pueda alcanzarse
la disoluci6n de una comunidad mediante resoluci6n del
Gobierno, con la opinion favorable del Instituto y con-
formindose a las pautas que 61 sefiale, entire las que de-
beran considerarse el mantenimiento de los vinculos de
comunidad y cooperatives que fueren necesarios. Se exi-
ge, ademis, la solicitud de la mayoria absolute de los
miembros de la comunidad y la intervenci6n del minis-
terio fiscal. El efecto de la disoluci6n es la sustituci6n
del regimen consuetudinario por el que ha sido elabora-
do para actuar en un piano econ6mico y social diferen-
te, asi como la afirmaci6n de la propiedad plena del co-
munero, que queda enmiarcada dentro de un tipo reno-
vado de comunidad rural.
Finalmente, se reafirma el principio del respeto a
las costumbres y usos comunales, en cuanto son compa-
tibles con la ley (art. 211), de acuerdo con el process
de sustituci6n progresiva de un regimen por otro hasta
alcanzar al final la vigencia general de la ley ordinaria
o comun.
















CONTRATOS AGRARIOS


El proyecto de ley dedica su Secci6n V a los Con-
tratos Agrarios, en los capitulos XIII, XIV y XV corres-
pondientes al Arrendamiento, al Arrendamiento de pe-
quefias parcelas y yanaconaje, y al Colonato, respecti-
vamente. La aparceria no ha sido tratada independien-
mente, siguiendo la t6cnica de nuestro C6digo Civil que
la consider como un arrendamiento a partir de frutos.
El arrendamiento de pequefias parcelas y el yana-
conaje ha sido tratado con normas especiales destina-
das a crear un regimen de protecci6n para esta moda-
lidad del arrendamiento rfistico, ain cuando sus bases
sean las mismas que la de este iltimo, salvo en el caso
del yanaconaje en que se vincula la cesi6n del uso de
la tierra con la habilitaci6n del cedente al agricultor.
En cambio, respect del colonato su reglamentaci6n se
oriental definida y exclusivamente a su abolici6n.
El punto de partida de la reglaimentaci6n del arren-
damiento es considerarlo como una expresi6n esencial
del regimen de la propiedad privada de la tierra, indi-
solublemente vinculada a .1 y en uso en todos los paises
de economic desarrollada o en desarrollo. La Comisi6n
ha estudiado particularmente determinados aspects del
problema del arrendamiento, revisando con este objeto
la legislaci6n vigente constituida por el C6digo Civil y
por las leyes 10841 y 10885, e inspirando esta revision
en el principio de que "el arrendamiento no es una for-
ma en si misma insatisfactoria de tenencia, siempre que
los alquileres no sean excesivos y que la ley d6 seguridad
a la tenencia" (Land Reform, United Nations 1951).








A los dos temas indicados la Comisi6n ha afiadido, entire
otros el de las mejoras abonables y algunos destinados
a facilitar el acceso del agricultor a la explotaci6n de
la tierra.
Respecto del alquiler o merced conductiva, el pro-
yecto fija un tope o limited basado en el product del
fundo, abandonando el sistema de sefialar una renta
proporcional al valor de tasaci6n del predio, como, lo
permit la Ley 10841. Este criterio se basa principal-
mente en que el valor de un fundo es funci6n de su
rentabilidad y no al contrario, por lo que result il6gico
sefialar el alquiler con relaci6n al efecto y no a la causa.
AdemAs, se consider que el valor cedido en arrenda-
miento es la tierra agricola, y que la merced conductiva
debe guardar relaci6n con su rendimiento mAs que con
su expresi6n en dinero.
El monto maximo de la merced conductiva se ha
mantenido en 20% como lo fij6 la ley 10841, por de-
mostrar la experiencia en zonas importantes de la costa
que es 6ste un porcentaje razonable para la alta pro-
ductividad de sus tierras y que constitute una limitaci6n
a los niveles usuales de alquiler. Sin embargo, como
hay otros sectors agricolas para los cuales este limited
es excesivo, se faculta al Instituto de Reforma Agraria
y Colonizaci6n para sefialar topes menores por circuns-
cripciones y con vigencia no menor de seis afios (arts.
211 y 212).
Lo expuesto no impide, que el arrendamiento sea
pactado en dinero o en products que no produce el
fundo arrendado. Significa tan solo que el rendimiento
usual del predio debe servir de base para el convenio
que determine el monto de la merced conductiva. Por
ello el proyecto ordena que dicha estimaci6n sea obli-
gatoriamente incluida en el contrato respective y fa-
culta la reducci6n judicial y el reembolso consiguiente
en caso de exceso (art. 213).
Los plazos de tenencia se mantienen en el limited
minimo de 6 afios, prorrogables por afio rural, a falta
de aviso de despedida, siguiendo en ello la disposici6n








de la Ley 10841 y derogando toda disposici6n que se
oponga a tal aviso, pues no cabe establecer un gravamen
a plazo indeterminado que puede llegar a ser perpetuo,
si se prohibe dicho aviso o se le limita con requisitos
casi imposibles de Ilenar.
Una excepci6n especial se establece en favor del
arrendamiento de pequefias parcelas, para las cuales el
aviso de despedida al t6rmino del plazo minimo legal
s6lo puede ser dado para que el propietario explote di-
rectamente su tierra por dicho plazo minimo, bajo pena
de multa, pues dada la escasez de tierras agricolas se
justifica que se impida la competencia entire agriculto-
res pequefios, que necesariamente seria resuelta en fa-
vor de quien ofrezca mayor arrendamiento, con detri-
mento de una equitativa distribuci6n de la renta agricola
y con probable desmedro de las tierras mismas (art.
217).
Respecto de las mejoras, la Comisi6n ha incorpo-
rado las disposiciones contenidas en el primer ante-
proyecto de la Comisi6n Codificadora del C6digo Civil
vigente, 'que no fue considerado en su texto final asi
como tampoco en la Ley 10841. El proyecto sefiala con
precision cuiles son las mejoras que deben ser abonadas
al arrendatario por considerarse tiles para el predio,
sin requerirse consentimiento previo del propietario, el
monto mAximo de las mismas y su forma de pago (arts.
218 y 223).
A los tres temas indicados, se ha afiadido ademis
los siguientes:

a). se ha limitado la renuncia al derecho de pedir
rebaja de la renta por los casos fortuitos ordi-
narios, si 6stos disminuyen la cosecha en una
tercera parte o mAs, por considerarse que el
dafio producido no puede afectar exclusivamen-
te al agricultor sin comprometer el equilibrio del
contrato (art. 215);
b) se ha prohibido el subarriendo total y se ha
limitado el subarriendo parcial, en una o mis
parcelas, al 20% del Area del fundo (art. 244).
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En teoria es superior la prohibici6n radical del
subarriendo, pues no se justifica, en principio,
que obtenga utilidades de la tierra quien no la
explota ni es el propietario que cede su uso; pe-
ro la situaci6n real de los agricultores medianos
y pequefios carentes de tierra, seria gravemente
perjudicada si se estableciere dicha prohibici6n
total.
La consecuencia 16gica seria que tales agriculto-
res pequefios y medianos perdiesen la posibili-
dad practice de alcanzar el uso de la tierra en
condiciones normales o de seguir disfrutando tal
uso produciendose mis bien un desempleo ma-
yor del existente. La experiencia de lo ocurrido
con los yanacones y pequefios arrendatarios,
principalmente como efecto de la ley 10922 que
prohibit los avisos de despedida, prueba clara-
mente el efecto contraproducente de disposicio-
nes legales que no guardian relaci6n con la si-
tuaci6n real de las cosas.
c) se declara en favor del agricultor director el de-
recho de retracto del predio que explote con
titulo legitimo, y se di a dicho retracto prefe-
rencia sobre los otro previstos en el C6digo
Civil, reconoci6ndose asi un mejor derecho de
quien valoriza la tierra haciendo empresa y tra-
bajbndola, incluso frente a quien es copropieta-
rio de ella (art. 225).

En lo que concierne al arrendamiento de pequeiias
parcelas, se mantiene la magnitude de las mismas esta-
blecido en la ley 10885 y se identifica en lo demis su
regimen legal con el arrendamiento rilstico de parcelas
mayores, con la salvedad de la continuidad de la tenen-
cia en la forma que se ha expuesto mis arriba, (Art.
217) y ademis con las ventajas establecidas para el ya-
naconaje que les sean aplicables (art. 229).
Se ha precisado el concept de yanaconaje sefialado
como condici6n esencial del mismo no s6lo el tamafio
de la- parcel sin6 ademis la obligaci6n del yanaconi-




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