Group Title: Universidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Económicas. Serie Cuadernos. Sección Administración, no. 13
Title: Administración tradicional y administración para el desar[r]ollo
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Title: Administración tradicional y administración para el desarrollo
Series Title: Universidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Económicas. Serie Cuadernos. Sección Administración, no. 13
Physical Description: 25 l. : ; 30 cm.
Language: Spanish
Creator: Martín, Héctor T
Publisher: Universidad Nacional de Cuyo, Facultad de Ciencias Económicas
Place of Publication: Mendoza
Publication Date: 1971
 Subjects
Subject: Public administration   ( lcsh )
Economic development   ( lcsh )
Genre: bibliography   ( marcgt )
non-fiction   ( marcgt )
 Notes
Bibliography: Includes bibliographical references.
Statement of Responsibility: por Héctor T. Martín.
 Record Information
Bibliographic ID: UF00020636
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: aleph - 000080279
oclc - 05022925
notis - AAJ5590
lccn - 72333355

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UNIVERSIDAD NATIONAL DE CUYO

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICS
MENDOZA ARGENTINA


SERIES
CUADERNOS










UNIVERSIDAD NATIONAL DE CUYO

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICS
MENDOZA ARGENTINA















ADMINISTRATION TRADITIONAL
y
ADMINISTRATION PARA EL DESAROLLO
por

Hector T. Martfn
Profesor Adjunto de A dministraci6n Pfiblica
1971















Secci6n A dministraci6n
N0 13














Nota del Editor



La Serie Estudios es una publicaci6n de artfculos, trabajos
de investigaci6n o docentes, de jerarqufa universitaria. Su circula-
ci6n es en el ambito interno y externo de la Facultad (art. 4, inc. b
de la Ord. N 8/67 y art. 20 de la Ord. N 14/68 de la Facultad).

La Serie Cuadernos esta constituida por artfculos, ensayos,
apuntes y otros trabajos similares que se consider convenient pu-
blicar, en su version preliminary sujeta a revision, con el fin de que
sus autores reciban coinentarios y observaciones. En general, su
circulaci6n esta limitada al ambito interno de la Facultad (art. 4,
inc. c de la Ord. N 8/67 de la Facultad).

Ia Serie Traducciones tiene por finalidad la publicaci6n de
los artfculos, ensayos, apuntes, etc. que se traduzcan con fines de
studio. Su circulaci6n esta limitada exclusivamente al ambito inter-
no de la Facultad (art. 10 de la Ord. 14/68 de la Facultad).

En cada una de estas Series, los trabajos publicados son
clasificados de acuerdo a las siguientes secciones: Administraci6n,
Contabilidad, Derecho, Economfa, Filosoffa, Matemdticas y Esta-
dfstica, Metodologfa y Tecnica de la Investigaci6n y Sociologfa (art.
4 de la Ord. N 8/67 de la-Facultad).










ADMINISTRATION TRADITIONAL Y ADDMINISTRACION PARA EL DESARROLLO


A) INTRODUCTION

Ultimamente, dirqmos en casi todas las naciones
del mundo, se van paulatinamente abandonando las forms tradi-
cionales del manejo de la cosa pdblica. La improvisaci6n va sien
do sustituida por una tecnica que exige definiciones precisas de
objetivos, una explicitaci6n de las motivaciones que justifican
las decisions gubernamentales y normas de eficiencia sustenta-
das en patrons de.racionalidad.

Para algunos (1) la administraci6n pdblica se ocu
pa principalmente de la manera en que se lleva a cabo la politi-
ca piblica y la forma en que se prestan los servicios gubernamen
tales. No le interest el qu6 del gobierno sino el c6mo, como tam
poco de d6nde provienen los recursos con que cuenta, sino sola-
* mente la eficiencia y economic de los servicios que presta.
SimultAneamente una preocupaci6n primordial de ca
si todas las naciones es el desarrollo econ6mico. Con la apari-
ci6n de nuevas t6cnicas y nuevas herramientas en la economia pa-
ra provocar el progress sostenido de los passes, se advirti6 la
necesidad de contar con una organizaci6n administrative que per-
mitiera la buena conducci6n y la coordinaci6n del desarrollo
econ6mico.
Se observa, asi, una cierta frustraci6n del en-
granaje normal de los gobiernos por la creaci6n de comisiones,
juntas, consejos, corporaciones, etc., de desarrollo. Estos or-
ganismos, en muchos casos, han sido establecidos no s6lo para
formular planes sino para llevar a cabo proyectos de desarrollo,
habi6ndose dejado para el resto de reparticiones oficiales la ta

(1) ALDERPER, Harold F., La Administraci6n PTblica en las Nacio-
nes Nuevas, (Buenos Aires, 1970), Ed. Paid6s, pag.
11.


h. 1752











2.-

rea de proveer los servicios pdblicos tradicionales. Es como si
se hubiesen creado gobiernos paralelos. Este hecho que podria-
mos calificar de patol6gico perjudica la celeridad en el proce-
so de modernizaci6n y desarrollo de un pals, porque la estructu
Sra total de la administraci6n debe participar en dicho process.
La organizaci6n del gobierno sirve a una varie-
dad de prop6sitos de desarrollo: el establecimiento de objeti-
vos o metas a lograrse, la resoluci6n de pollticas,la formula-
ci6n de planes y su expresi6n en la forma de programs y pro-
yectos, la preparaci6n y administraci6n de presupuestos para
la implementaci6n de programs y la movilizaci6n y utilizaci6n
de los recursos del pais en la ejecuci6n de los programs. La
organizaci6n provee los instruments operatives mediante los
cuales se desarrollan instituciones, se administran los proyec
tos y se coordinan todos los elements. Tambi6n provee para la
evaluaci6n de los resultados y el reajuste de planes, programs
y metodos a la luz de las experiencias.
La preparaci6n y ejecuci6n de esfuerzos comprehend
sivos de desarrollo dependent por lo tanto de la modernizaci6n
del aparato administrative de un pals, a trav6s de la reform
de la maquinaria gubernamental existente y de la adici6n de nue
vos elements necesarios para las nuevas areas. Las institucio
nes de gobierno y las practices administrativas creadas para
llevar a cabo las actividades tradicionales no constituyen ins-
trumentos adecuados para la planificaci6n y ejecuci6n de program
mas de desarrollo.
Es axiomdtico que las organizaciones debieran
ser disenadas especificamente para los prop6sitos que se desea
servir. Tipos diferentes de prop6sitos requieren tipos diferen-
tes de organizaci6n. Uno de los grandes obsticulos para la pla-
nificaci6n e implementaci6n del desarrollo en la mayoria de los
a. 1752












passes son las dificultades para disenar y transformer para
tender nuevos prop6sitos, las organizaciones y prActicas ela-
boradas a trav6s de aios para cumplir funciones tradicionales,
La administraci6n del desarrollo es una funci6n radicalmente
diferente que la de mantenimiento de la ley y la conducci6n de
rutinas. El desarrollo se ocupa de producer cambios. La maqui-
naria del gobierno debe por lo tanto ser diseiada para adminis
trar el cambio" (2).
Celso Furtado (3) resume las multiples funciones
que desempefa el Estado Moderno en los siguientes encabezamien
tos gen6ricos:
a) Administraci6n general y hacienda pdblica
b) Seguridad national
c) Relaciones Exteriores
d) Administraci6n de justicia
e) Promoci6n del bienestar pdblico y desarrollo
econ6mico y social.
"Para ejecutar esas funciones -continua dicho au
tor- el Estado dispone de dos sistemas administrativos: uno cen
tralizado y el otro descentralizado. Tanto el uno como el otro
comprenden 6rganos de character deliberativo y 6rganos de carac-'
ter ejecutivo.
El desempelo de las funciones tradidonales del
Estado, que abarcan los cuatro primeros _6 los cinco rubros ano
tados anteriormente, constituyen la responsabilidad principal
de la administraci6n direct. La centralizaci6n administrative

U (2) STONE, Donald C., La maquinaria gubernamental necesaria pa-
ra el desarrollo (Mendoza, 1969), folleto INSAD
p6g. 5
(3) FURTADO, Celso, Organizaci6n y Administraci6n del Planea-
miento, (Mendoza, 1969), folleto INSAD, pags.
14/46.
Ch. 1752











4.-


permit una discipline jerArquica mAs rigida y una unidad de
mando mas estricta. En el desempeao de esas funciones debe pre-
valecer una rigurosa mentalidad pdblica, entendidndose por tal
la conciencia de que esos servicios son el Estado mismo. Los cri
terios de eflciencia, aunque fundamentals, no deben privar so-
bre el espiritu de servicio pdblico.
La transformaci6n mas prbfunda de las funciones
del Estado.y donde asumen, una:mayor complejidad es en lo que to-
ca a la promoci6n del bienestar pdblico y del desarrollo econ6mi
co y social. En su fase inicial, esas funciones fueron desempeha
das por el Estado en la forma traditional de administration cen-
tralizada. Sin embargo, al diversificarse fueron perdiendo su ca
racter de atributos especificos del Estado, para penetrar en cam

pos tradicionalmente ocupados por instituciones de derecho priva
do. Por otro lado, esa misma diversificaci6n y extension fue exi
giendo nuevas formas de organizaci6n administrative, no siempre
compatibles con el rigido sistema jerArquico y las normas de de-
recho pdblico que rigen la administraci6n centralizada. En una
primera fase el Estado se fragment, oreaddo entidades de dere-
cho pdblico, con poder de mando, aunque con existencia aut6no-
ma. Esa descentralizaci6n formal, sin embargo, no result sufi-
ciente. Para actuar directamente en determinados sectors econ6-
micos, el Estado tuvo que alcanzar un grado de descentralizaci6n
que no era compatible con la preservaci6n de las normas de dere-
cho pdblico. S6lo una amplia delegaci6n de autoridad permitia al
4 canzar efectivamente esa descentralizaci6n y una delegaci6n de
autoridad de ese orden exigia romper la estructura del propio Es
tado, llevindolo a actuar a traves de ihstituciones de derecho
privado".
Y concluye el mismo author: "El sistema de adminis

h. 1752 traci6n descentralizada, con sus 6rganos aut6nomos y sus empre-









5. 1


sas pdblicas regidas por normas de derecho privado, pone en evi
dencia el extraordinario esfuerzo que viene realizando el Esta-
do modern a fin de capacitarse para cumplir sus nuevas funcio-
nes. Por ese medio, se intent combinar el espiritu pdblico,
que debe estar present en el ejercicio de toda funci6n estatal,
con la eficioncia operacional, la acci6n del Estado como promo-
tor del desarrollo no podria alcanzar la penetraci6n necesaria
en la estructura social, o lo haria a costs demasiado eleva-
dos".
Evidentemente de todo ello se infiere la existen-
cia de una polaridad entire "administraci6n traditional" y admiti
nistraci6n para el desarrollo".
Nelson Mello e Souza, en articulos publicados los
dias 5 y 26 de abril de 1969 en "0 Globo" de Rio de Janeiro,
aborda el tema de esta "polaridad" con much claridad y objeti-
vidad. Comienza este autor, en el primero de los articulos nom-
brados (4) reconociendo que el concept de "administraci6n para
el desarrollo" implica la apertura de una area de controversial,
y lo es mas asi por la convivencia hist6rica de los dos tipos o
models de administraci6n pdblica a que nos hemos referido.
El centro de los debates contempor&neos sobre el
sentido, fines, ambito y necesidades empiricas de la administra
ci6n de los estados modernos y sus relaciones con el process de
desarrollo econ6mico, gira alrededor de la demarcaci6n de la for
ma, la dindmica y el contenido programAtico de esos dos models.

B) PRIMER ENFOqUE: QUESTION DE ACTITUDES

Al comienzo de este trabajo dijimos que para algu-
nos autores "la administraci6n pdblica se ocupa principalmente

(4) MIELLO E SOUZA, Nelson, Administracao para o desenvolvimiento
articulo publicado en "0 Globo", el dia 5 de abril
de 1969.
1752










6.-


de la manera en que se lleva a cabo la political pdblica y la
forma en que se prestan los servicios gubernamentales". Es de-
cir que segdn sea la forma de encarar los problems, con lenti-
tud o con urgencia, amoldindose a una rutina o con procedimien-
tos innovadores, con acciones "tumultuosas y no sujetas a tested
previous de viabilidad operational", se estarA en un modelo de
administraci6n traditional o en uno de administraci6n para el
desarrollo.
Es decir no hay diferencias tan fundamentals en
cuanto a las t6cnicas, los m6todos o los process que justifi-
quen la creaci6n de un concept nuevo, sino que la "administra-
ci6n para el desarrollo" se puede asumir mejor en una cuesti6n
de actitudes frente a los problems de la administraci6n pdbli-
ca,
,v. Mello e Souza nos recuerda que el Estado en todas
las 4pocas hist6ricas ha creado condiciones que posibiliten el
desarrollo econ6mico y la supervivencia de la sociedad. De esa
forma se explican las obras de irrigaoi6n del Valle del Nilo,
del Ganges o del Jang-Ts4. En la actualidad, "ajustado a la tema
tica de su tiempo y aprovechando los recursos t6cnicos y finan-
cieros a su disposici6n los estados modernos reproduce, en otra
faja hist6rica, lo que sus antecesores realizaran al curso del
gran process civilizatorio de la humanidad ".
En ese caso para los que analizan la dicotomia
seralada como un problema de actitudes, modernizaci6n administra
tiva tenderia a ser sin6nimo de administraci6n para el desarro-
110.
llo.
Dice Mello e Souza en el trabajo a que nos referi
mos que "los avances de la llamada ciencia de la administraci6n
constituyen una preocupaci6n fundamental de esos te6ricos para
el encuentro de formulas operacionales que aumenten la eficien-
Ch. 1752













cia administrative del sector pdblico y permitan que la flexi-
bilidad ejecutiva se ajuste al control contable. La automaci6n
de los servicios, el presupuesto-programa, las normas modernas
de administraci6n de personal y gerencia financier serian, de
esa forma objetivos de administration para el desarrollo, im-
plicando una actitud innovadora y antirutinaria por parte de
los ejecutivos modernos."
Quienes tambien pueden ser considerados dentro
de este enfoque son los juristas que advierten la lucha entire
quienes preconizan el predominio del Derecho en la actividad
administrative y los "administrativistas". Otto Nass (5) ha
analizado extensamente las diferencias entire ambas disciplines
y atribuye al derecho administrative un alejamiento de la rea-
lidad. "El ahimado mundo de la Administraci6n -dice- se tradu-
jo a un tejido jurldico de formas inanimadas que tan s6lo lo-
gr6 una precaria apariencia de realidad gracias a las descrip-
ciones, mas ricas de contenido prActico, de las sentencias de
la jurisdicci6n administrativa"(6) y luego "la particularidad
de la vida infinita constitute el contenido material de la
prActica y dedicandose a esa particularidad, el administrator
la perfecciona. Contrariamente, dado que el estado juridico de
las cosas, a pesar de su imperfecci6n prdctica, se muestra co-
mo la dltima palabra y el valor primario de la Administraci6n
nadie puede modificar esencialmente ese estado de cosas. Un
mundo de raz6n juridica form quiz4 una firme unidad espiri-
tual; pero ata tan apretadamente a sus habitantes que no se
pueden mover o s6lo lo hacen con grandes dificultades.

(5) NASS, Otto, Reforma Administrativa y Ciencia de la Adminis-
traci6n, (Madrid, 1964).
(6) NASS, Otto, 2p.cit., pig. 158


Oh. 1752











8.-


Pero pi4nsese en los impedimentos jurldicos que,
despues de 1918, ataron de nuevo esta idea a cadenas prActicas.
En la media en que la base ideol6gica de la administraci6n es-
ta constituida por situaciones jurldicas conservadoras, existed
el constant peligro de que difioulten indltilmente la acci6n
beneficiosa del administrator, si es que no la hacen impossible"
Mas adelante, en un capitulo destinado a la "ad-
ministraci6n y rutina", Nass sostiene que "En contraposici6n a
los partidarios de la mera rutina, la ciencia de la administra-
ci6n pretend que los administradores dirijan siempre la adminis
traci6n en la direcci6n en que, segdn la situaci6n respective
de las cosas, han de esperarse las mxximas ventajas" (7). Esto,
despu4s de haber sostenido que casi todos los juristas-adminis-
trativistas quedan apresados en la rutina.
Como un ejemplo mAs del paralelismo entire la "mo-
dernizaci6n administrative" y el enfoque de la "administraci6n
para el desarrollo" como problema de actitudes lo tenemos en el
siguiente pArrafo: "En el sentido de la expresi6n reforma inte
gral", calificada de "basica" a los fines del desarrollo econ6-
mico social, debe interpretarse como un ajuste o modernizaci6n
total de la maquinaria administrative y de sus elements compo-
nentes, personales y materials ... la reform no pretend in-
sertar o yuxtaponer una estructura dinAmica y modern a cargo
del process econ6mico sobre la estructura administrative tradi-
cional y formalista, sino ajustar y perfeccionar 6sta... no se
trata simplemente de modificar estructuras, de subdividir, pre-
sionar o suprimir oficinas, ni de perfeccionar metodos de traba
jo, mecanizar o racionalizar y hacer eoonomnas de presupuesto o

(7) NASS, Otto, op. cit., pag. 233


S1752













reducir personal. Todo ello es necesario, pero seria insufi-
ciente o de resultados muy precarios, si no se tienen en cuen-
ta al mismo tiempo, todos los otros elements que dan vida y
sustancia a la administraci6n del estado ... al hablar de re-
forma integral se quiere dar a entender un cambio total de ac-
titud en todos los niveles ..." (8)

C) SEGUNDO MNFOQUE: EJECUCION DE FUNCIONES ESPECIFICAS EN AREA
DESCENTRAIZADA

Una segunda posici6n es la que adoptan otros au
stores "que procuran evidenciar la existencia de una area propia
de las acciones del Estado en que la administraci6n para el de
sarrollo se torna imperative, al contrario de otras areas, en
que la prestaci6n de servicios clAsioos, dentro de un esquema
v de comportamiento burocratico marcado por la rutina, caracteri
zaria a la administraci6n traditional, como ejemplo de la pri-
mera drea tendriamos los Ministerios de Industria, las "corpo-
raciones de Fomento", los Ministerios de Economia, los bancos
industriales del Estado, los ministerios de energfa o las empre
sas dedicadas a promover el desarrollo econ6rico. Como ejemplo
de la segunda Area tenemos los servicios municipales de lucha
contra el fuego, de provision de agua, de construcci6n de desa
gies, y cloacas, de limpieza urbana, y los servicios federales
de defense national, seguridad y justicia, correos y telegr&-
fos, etc.
La administraci6n para el desarrollo seria iden
tificada, por lo tanto, de acuerdo con los fines de la acci6n

(8) ONILAP, Diagn6stico de la Administraci6n pdtblica peruana y
propuestas de feforma, (Lima, 1965), citado por
Unidad de Administraci6n ~dblica de la CEPAL en
"La planificaci6n administrative como part in-
tegrante del process de planificaci6n" (folleto)
.1752










10.-


estatal. Esos fines, una vez relacionados con el desarrollo
econ6mico, constituiria el Area de preocupaciones de nuestra
discipline para el encuentro de formulas administrativas mAs
adecuadas al desempeio de las acciones previstas. Ciertamente
tendriamos 6nfasis propias, por ejemplo, una administraci6n de
salaries, una political de entrenamiento, una teoria de funcio-
nes ejecutivas, unas tecnicas de control de ejecuci6n, unaLde
delegaci6n de autoridad, una organizaci6n de m6todos y siste-
mas de trabajo, una administraci6n presupuestaria, una adminis
traci6n de cr6dito pdblico, etc. para tornar viable esa acci6n
desarrollista del Estado.
Crescientemente, esos autores tienden a identi-
ficar como el centro nervioso de la administraci6n para el de-
sarrollo el Area descentralizada: las empresas del estado, cor
' poraciones de fomento, autarquias, sociedades de economla mix-
ta, etc., y, como process especifico, el planeamiento" (9).
Ya hemos citado anteriormente los concepts que
sobre el sistema de administraci6n descentralizada tiene el
professor Celso Furtado (10) y que resultan consistentes con es
te enfoque.
Segdhi Alderfer (11),"en Am6rica Latina estan en
boga cuatro tipos generals de organizaci6n para el planeamien
to econ6mico y coordinaci6n de las medidas a tomar:
1) Un ministerio de economia responsible de la investigaci6n y
la coordinaci6n; 2) una oficina de planeamiento econ6mico,

(9) de Mello e Souza, Nelson
(10) ut. Supra, pigs. 3/5
(11) ALDERFER, Harold F., 2o. cit, pug. 75


Ch. 1752










11.-


con una comisi6n asesora, que actda junto al Presidente; 3) un
Consejo Econ6mico Asesor adjunto al despacho del Presidente, cu
yos miembros son los ministros y los representantes de los sec-
tores econ6micos privados,,y 4) un Consejo Econ6mico, que infor
ma al president, cuyo jefe es generalmente el ministry de Fi-
nanzas o de Economia. Por lo general, el Banco Central de la Na
ci6n est& implicado de una u otra manera.
Despu6s de un desastroso terremoto en 1939, Chi-
le estableci6 su famosa "Corporaci6n de Fomento de la Produc-
ci6n" con amplios poderes para estudiar, planear y llevar a ca-
be un program de desarrollo econ6mico..."
"Venezuela tiene un 6rgano similar regido por un
Consejo mixto. Tanto Chile como Venezuela estin haciendo inten-
tos para coordinar e integrar el desarrollo econ6mico de todo el
pals mediante un organismo gubernamental bien representado, con
altas facultades y adecuadamente financiado".
"En otros palses sudamericanos dice A.H. Hanson
(12) el Fomento como se lo llama, figure "s6lo como uno de los
muchos trozos y fragments que componen el confuse mosaico de
la "cuarta rama ac4fala del gobierno".
Concretamente con respect a las empresas comer-
ciales del Estado Alderfer (13) se pronuncia por la necesidad
de la existencia de un 6rgano coordinator. "No es tarea de sus
directors ejecutivos el supervisarlas -dice- sino s6lo represent
tarlas en sus relaciones generals con el gobierno y la econo-
mia national. Este 6rgano puede llamarse ministerio o departamen
to de empress estatales o de desarrollo econ6mico".

(12) IIJUSON, A.H., Public Enterprise and Economic Development,
Londres, pags. 336-359, citado por Alderfer, H.
(3. 2 it., pAg. 76
(13) ALDE-l'7ER, Harold F., ci. pit. pOgs. 77


CCh. 1752









12.-


Gulick y Pollock (14) en su studio sobre la Re
pdblica Arabe Unida, entire otras cosas, recomendaron la crea-
ci6n de un ministerio de empress pdblicas al que debia asig-
narse la supervision y control de todas las empresas comercia-
les del Estado, propugnando asimismo, la autonomia y libertad
de la industrial pdblica para que se desarrolle segdn sus nece-
gidadep, d4ndosele autoridad a la administraci6n para que fun-
itone gon amplios metodos sin la interferencia de los organis-
mos gubernamentales normales.
En la provincia de Mendoza, como consecuehcia
de recomendaciones del denominado "Proyecto Cuyo", al que ya
nos hemos referido en una anterior publicaci6n (15), se cre6
la Subsecretaria de Actividades Empresarias del Estado, 6rga-
no que aglutinaba los siguientes entes estatales: Giol EEIC,
Administraci6n Frigorlficos del Estado, Matadero.Frigorifico
Mendoza, Imprenta oficial,Seguro Agricola y la Empresa Pcial.
de Transported. Esta Subsecretaria fue dejada sin efecto, con-
juntamente con el resto de la reform administrative por de-
cretos emanados del Gobierno que asumi6 en la Trovincia en el
afio 1970.

D) TERCER ENFOQUE: QUESTION DE FORMA Y CONTENIDO HISTORIC DEL
ESTADO MODERN

Una tercera posici6n trata de situar el proble-
ma de la administraci6n para el desarrollo como una cuesti6n

(14) GULICK, Luther y POLLOCK, James K., Government Reorganiza
tion in the United arab Republic, El Cairo,
1962, citado por Alderfer, Harold F., op. cit.,
pag. 86.
(15) MARTIN, H6ctor T., Administraci6n Pdblica de la Provincia
de Menuoza (Mendoza, 1971), Facultad de Cien-
cias Econ6micas (UNC), Serie cuadernos, Secci6n
Administraci6n No 8.


Ch. 1752











13.-


de forma y contenido hist6rico del Estado Moderno. Nelson de
Mello e Souza (16) aborda este aspecto diciendo: "Para esos au
stores las funciones del Estado y su papel institutional han
cambiado sustancialmente a partir de la iniciaci6n de la d4ca-
da de los treinta,ligado:
I) a la necesidad de comandar racionalmente el
process de cambio social y
II) a la evoluci6n inducida que signific6 al Es
tado pasar:
a) de agent social prestador de servicios
a productor director de bienes y
b) de actor secundario a protagonista prin
cipal en la esfera del desarrollo econ6
mico.
En el Manual de Administraci6n Pdblica de las
Naciones Unidas cuando se refiere a las nuevas tareas de la ad-
ministraci6n pdblica, se expresa: "Los prop6sitos de la adminis
traci6n pdblica han sido objeto de una total reorientaci6n de-
bido a que los fines del Estado Moderno han experimentado una
verdadera revoluci6n. Hoy dia se espera que el Estado sea el
acelarador de la transformaci6n econ6mica y social y que deje
de ser el conservador del status quo, y se confla en que, en su
nueva funci6n de promoter y estimulador del desarrollo national
haga llegar a lo mds los beneficios del progress econ6mico y so
cial". Y mas adelante express: "De suerte que las funciones del
Estado Moderno y en consecuencia su administraci6n pdblica, son
nuevas tanto por su dinamismo como por su universalidad. No hay
limites para los servicios que se requieren del Estado" (17).

(16) Q cit.
(17) Naciones Unidas, La Administraci6n pdblica y el desarrollo
national, en "Manual de Administraci6n Plblica"
(folleto INSAD, pig. 1).


S1752













Para Nelson de Mello e Souza (18) es evidence que
esos cambios imponen un estilo administrative nuevo que viene
a recibir el nombre de "admihistraci6n para el desarrollo".
"Ese estilo -continda este autor- no es tan visible en los pai-
ses desarrollados debido al gradualismo hist6rico de su evolu-
ci6n; pero es bastante nitido en los passes subdesarrollados de
bido al character sdbito, semi-artificial e hist6ricamente desfa
sado de sus respectivos process de desarrollo y correlativa
asimilaci6n de la tecnologia modern. En nuestros pauses la po-
laridad "administraci6n traditional administraci6n para el de
sarrollo" es mAs nitida, toda vez que conviven en la misma faja
hist6rica los dos estilos de administraci6n.
Esas polaridades, corriendo los riesgos de la sima
plificaci6n, se refieren a cuatro Areas especificas que son:
1) del problema de los valores que orientan la
acci6n del administrator a traves de los cua-
les l1 avala su propio desempeio professional,
bien como sus relaciones con el p1blico y con
los recursos presupuestarios puestos a su dis-
posici6n; vamos a ver ahi la existencia de dos
estructuras de valores opuestos;
2) la p6sici6n teleol6gica, o de los fines de la
acci6n, que estA a un tiempo por detras de la
genesis de los valores orientadores de la con-
ducta y por otro pasa de la cristalizaci6n de
esos valores, ordenando actitudes de grupo y
posiciones individuals; igualmente vamos a
ver ahi dos concepciones distintas sobre los
fines de la administraci6n pdblica;
3) Las areas de relaci6n de la administraci6n que
tanto puede ser con el sistema politico o sis-
Ch. 1752 (18)
a1)0.- cit.










18.-


tema econ6mico produciendo dos tipos igualmen
te diferentes de conexiones, y
4) el abordaje del problema de la reform admi-
nistrativa donde las posiciones de los tradi-
cionalistas se enfrentan, de modo polar, con
la posici6n de los modernos administradores
preocupados con el desarrollo econ6mico."




En el arndice 0o c--ta: publicaoi6n ,-e ennort -'ar-
la traducci6n del segundo ar Ticulo de Nelson Mello Souz-',
que vieiie coml- if-ieent'r? 2.0 expucato hasta ahora.


ih. 1752





























APENDICE

ADMINISTRATION Y EL ESTADO MODERN

por Nelson Mello e Souza

Articulo publicado en "0 GLOBO" el dia 26 de abril de 1969,
traducido por el author de la present publicaci6n.


CH. 1752










20.-


ADMINISTRATION Y EL ESTADO MODERN

En el primer articulo sobre el tema examinamos
las caracteristicas de las tres posiciones te6ricas mos comu-
nes sobre el concept de administraci6n para el desarrollo: la
primer, que reduce el problema a cuestiones de actitudes; la
segunda que lo restringe al area descentralizada para ejecu-
ci6n de funciones especificas y la tercera, que aborda el tema
en relaci6n a la respuesta de los estados modernos al desaflo
de los tempos actuales. Es nuestro objetivo, hoy, abordar el
problema de la polaridad entire "administraci6n traditional" y
"administraci6n para el desarrollo". Al final, en qu6 se dife-
rencian?. En quA se apartan o se oponen?. Dando secuencia al
trabajo anterior es possible sintetizar las polaridades de la
form siguiente:
a) En cuanto a los ethos (1) o estilo, la administraci6n tra-
dicional estA marcada por un ethos patrimonialista, en tan-
to la administraci6n para el desarrollo dA demostraciones
de un estilo nuevo de conducta social caracteristico de
ethos racional-burocritico, para usar la dicotomia cldsica
de Max Weber. Esto es, en tanto en la primer predomina el
caciquismo, la trama de relaciones personales, el principio
de fidelidad a los jefes director, etc., en la segunda pre-
domina la impersonalidad, la preocupaci6n por la eficiencia
como product final.
b) En cuanto a la posici6n teleol6gica, la administraci6n tra-
dicional se caracteriza por ser una especie de fin en si
misma, desligAndose gradualmente de su character de estructu.
ra-medio con todas sus implicaciones, por ejemplo, en el


(1) N. del T.: Ethost oaricter, genib (de,un pueblo, de una colectividad),
rasgo distintivo.












mecanismo de resistencia a las reforms administrativas, en el
juego de las cliques internal y en la lucha de grupos o subgru
pos tecnicos para el mejoramiento de sus niveles de rendimien-
tos y status professional desligados de vision de conjunto y del
interns colectivo; la administraci6n para el desarrollo es, ni
tidamente, subordinada a los fines de political econ6mica, carac
terizdndose por ser un instrument sin metas propias, mas, al
contrario, al servicio de los fines trazados por el Estado para
la consecuci6n de sus objetivos de desenvolvimiento propuestos
de modo explfcito. Las implicaciones de ese fendmeno en la es-
trategia reformista, en la subordinaci6n de los intereses sector
riales y en el disciplinamiento de los 6rganos-medio, son evi-
dentes y se constituyen en areas de especulaciones te6ricas au-
t6nomas.
c) Como tercer par dicot6mico es possible indicar que la administra
ci6n traditional, en sus acciones, como instrument, se relacio
na con el sistema politico.
El llamado"clientelismo" es un nepotismo sin formas
-simbolo de innegable relaci6n entire administraci6n y sistema
politico en el cuadro hist6rico-social del subdesarrollo. La ad
ministraci6n para el desarrollo, al contrario, se relaciona con
el sistema econ6mico. La eficiencia en el desempei'o y los patrol
nes impersonales subordinan esa administraci6n a los fines tra-
zados por la political econ6mica.
d) Como cuarto punto es possible resaltar que la administraci6n tra
dicional apunta al equilibrio, al orden pdblico y al control so
cial; es conservadora en sus acciones, y su preocupaci6n es el
mantenimiento del status quo; la administraci6n para el desarro
llo tiene su actuaci6n marcada por la 6tica reformista y mira
hacia la mudanza social controlada y artificialmente deflagra-
da. Es innovadora en sus acciones, y su preocupaci6n es el rom-


1752










22.-


pimiento del orden social caracteristico del subdesarrollo por
la introducci6n de reforms, algunas radicales, en el sistema
econ6mico-social.
e) Como dltimo punto, la posici6n de las dos administraciones en
cuanto a lo traditional, la reform administrative parece per-
tinente, dentro del ouadro armado de las dicotomlas comparati-
vas.
Para la administraci6n traditional, la reform ad-
ministrativa es una norma 4tica abstract, o sea, no es rela-
cionada a un imperative pragmitico, pero sl a un imperative de
orden moral. La reform administrative gana, asi, dimensions
aut6nomas y tiende a confundirse con modernizaci6n administra-
tiva. Por eso, casi siempre, no consigue vencer las resisten-
cias al cambio. Las reforms administrativas de curio 4tico-nor
mativo tienden al "formalismo", fen6meno ya analizado en pro-
fundidad en las obras de Gauss y de Riggs.
La administraci6n para el desarrollo encara la re-
forma administrative como imposici6n pragmatica para que le
sea possible cumplir los objetivos fijados. Es marcada por la
concreci6n que surge de esos objetivos, con metas finales a
conseguir. Siendo asi, no se confunde con modernizaci6n admi-
nistrativa ya que de ella se aparta pbr lo menos en tres nive-
les:
a) al nivel de vitalizaci6n de las instituciones administrati-
vas;
b) al nivel de integraci6n institutional del Estado; y
c) al nivel de subversi6n de los principios de administraci6n
cientifica.
Como ejemplo del primer caso, tenemos, al revs de
reforms modernizantes, la promoci6n de necrosis artificiales
de una series de 6rganos e instituciones considerados inadecua-


1752









23.,


dos para los fines o metas propuestas por el Estado; como ejew
plo del segundo caso tenemos la conveniencia de la creaci6n
de numerosos 6rganos "ad hoc" o dispositivos descentralizados
para la ejecuci6n de ciertas tareas prioritarias; y finalmente
como ejemplo del tercero, tenemos la subversi6n a los princi-
pios de administraci6n de personal, principalmente al nivel de
administraci6n de salaries, de la clasifioaci6n de cargos y
funciones y de igualdades de derechos, bien como de administra
ci6n presupuestaria de unidades de presupuesto pdblico, etc.,
que indiscutiblemente, violan los principios de administraci6n
cientifica.
En la prdctica, huir a las reglas de adminis-
traci6n de personal, de presupuesto, de contabilidad pdblica,
etc., tal como imponen a los estados subdesarrollados por los
partidarios de Gullik, Willoughby, y otros cldsicos defensores
de la administraci6n cientifica, se transform en una gran me-
ta de movimiento autarquizante, de creaci6n de Funciones espe-
ciales de financiamiento, y de proliferaci6n de compafias es-
tatales.

De esa forma parece nitida la existencia de
un campo te6rico aut6nomo, que podria ser llamado de "adminis-
traci6n para el desarrollo" bastante difer.nciado de los estu-
dios cientificos de administraci6n. En cuanto ellos aislan y
proceden a abstraer el fen6meno administrative !para estudiar
los principios que lo rigen y asi tornar possible un trabajo
mas eficiente en el desarrollo de t6cnicas operativas, los te6
ricos de administraci6n para el desarrollo proceden al esfuer
zo inverso, de inmersi6n metodol6gica de las estructuras admi
nistrativas en su context hist6rico-cultural para el entendi-
miento de su genesis y funciones sociales, de modo de compren-
der el qu6 y el c6mo de las transformaciones exigidas por el
desarrollo.


Th. 1752










24.-


Los studios asumen de esa forma, un abordaje
interdisciplinario en la bdsqueda de las conexiones sociales
political tecnicas y econ6micas entire la acci6n del Estado y
de la que se exige a la existencia hist6rica de una determina-
da estructura burocr tica, con valores propios y grades dife-
renciados de resistencia al cambio.
La compotici6n del curriculum, la metodologia
de la enseianza, al nivel de clientele y el entrenamiento de
profesores, en el caso de administraci6n para el desarrollo,
deben por lo tanto, reflejar ese abordaje nuevo y trabajar so-
bre elements interdisciplinarios. Para concluir, ofr3cese, a
titulo exploratorio, un esbozo tentative de definici6n de lo
que se entiende por administraci6n para el desarrollo:
"es un process de administrar las actividades
del Estado Moderno que, en funci6n de su conte-
nido hist6rico,.tienden a relacionarse, de modo
cresciente, con la programaci6n y la ejecuci6n
del desarrollo econ6mico-social, llevando al
Estado a ejercer, en grado cada vez mas signifi
cativo, el comando racional sobre el process de
cambio".
Sobre ese punto de vista, las estructuras y sis
temas administrativos del Estado Moderno deben ser estudiados
de modo de permitir su adaptaci6n adecuada al ejercicio de
esas funciones, innovando en busca de soluciones t6cnicas que
garanticen flexibilidad ejecutiva, coordinaci6n de actividades
complejas desarrolladas por multiespecialistas, precision de
comunicaciones internal y externas de modo do garantizar la
oportunidad de las decisions y el desarrollo de tecnicas de
planeamiento, programaci6n y control de ejecuci6n al nivel de
proyectos especificos, etc. Pero como today esa instrumentaci6n
1. 1752











25.-


se relaciona con los fines del Estado Moderno, es imperative
que el administrator para el desarrollo conozca esos fines y
sus problems practices y politicos.
Con esos fines, ganan concreci6n a traves de
la manipulaci6n de instruments de polltica econ6mica, la ac-
ci6n reformista en el Area de la administraci6n debe ser cohe
rente con los objetivos fijados en el process de formulaci6n
de political econ6mica. En la administraci6n para el desarro-
1lo, la reform administrative no es no guiada por imperatives
6ticos ni orientada por metas abstractas de aumento de efi-
ciencia "en si", pero relacionadas con los fines propuestos
por la acci6n del Estado Moderno.


-Ch. 1752



































Este trabajo se termino' de
imprimir en los talleres
grificos de la Divisi6n Pu-
blicaciones de la Facultad
de Ci'encias Econ6micas de
la Universidad Nacional de
Cuyo, Mendoza (Rca.Argen
tina), en Agosto de 1971.




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