• TABLE OF CONTENTS
HIDE
 Title Page
 Index
 Introduction
 Lista de participantes
 Agenda
 Presentacion
 Palabras del Dr. E. P. Laberge
 Informe final
 Annexos
 Annexo 1
 Annexo 2
 Annexo 3
 Annexo 4
 Annexo 5
 Annexo 6
 Annexo 7
 Annexo 8
 Bibliography
 Annexo 9
 Annexo 10
 Annexo 11
 Annexo 12














Group Title: Serie Informes de seminarios
Title: The design of advertising
CITATION THUMBNAILS PAGE IMAGE ZOOMABLE
Full Citation
STANDARD VIEW MARC VIEW
Permanent Link: http://ufdc.ufl.edu/UF00001337/00001
 Material Information
Title: The design of advertising
Series Title: Journalism series
Physical Description: 303 p. : illus. ; 28 cm.
Language: English
Creator: Nelson, Roy Paul
Publisher: W. C. Brown Co.
Place of Publication: Dubuque Iowa
Publication Date: 1973
Edition: 2d ed.
 Subjects
Subject: Advertising layout and typography   ( lcsh )
Genre: bibliography   ( marcgt )
non-fiction   ( marcgt )
 Notes
Bibliography: Bibliography: p. 282-294.
 Record Information
Bibliographic ID: UF00001337
Volume ID: VID00001
Source Institution: University of Florida
Rights Management: All rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier: aleph - 000268504
ltuf - ACZ5238
oclc - 13675337
oclc - 00627936
notis - ABP4273
lccn - 72087424
isbn - 0697043231

Table of Contents
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    Index
        Index 1
        Index 2
    Introduction
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    Lista de participantes
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    Presentacion
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Full Text
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PUBLICA AMERICA CENTRAL
INFORME DEL SEMINARIO SOBRE
ORGANIZACIN Y ADMINISTRACIN DE SERVICIOS DE SALUD PUBLICA
ORGANIZADO EN COOPERACIN CON LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA Y EL DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONMICOS Y SOCIALES DE LAS NACIONES UNIDAS
Serie: Informes de Seminarios N- 5
San Jos, Costa Rica Noviembre 1960


H5*3 ,S4H/
IMPRESO EN EL DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES DE LA ESAPAC


)
NDICE '- .
-
Pgina
Introduccin........................................ 1
Lista de participantes.............................. 5
Agenda.............................................. 9
Presentacin del Dr. Abraham Horwitz, Director de la Oficina Sanitaria Panamericana al Seminario sobre Organizacin y administracin de servicio de salud
pblica en Centroamerica y Panam ................... 13
Palabras del Dr. E. P. Laberge, Director de la
ESAPAC en la apertura del Seminario ................. 17
Informe Final ....................................... 19
ANEXOS
ANEXO NQ. 1
Organizacin y coordinacin: Elementos esenciales de
la administracin, Dr. E. P. Laberge................ 29
ANEXO NQ. 2
Planificacin y programacin, Dr. A. Drobny ........ 39
ANEXO NO. 3
Mtodos empleados y aspectos salientes del plan nacional de salud pblica en Honduras, Dr. Carlos Ferrufino B........................................ 43
ANEXO NQ. k
Aspectos administrativos de los servicios municipales en los programas de salud pblica, Prof. Alfonso Portocarrero A..................................... 53
ANEXO NQ. 5
Administracin de personal en el servicio pblico,
Lic. Osear Chaves E................................ 67
ANEXO NQ. 6
El adiestramiento para participar en los servicios
de administracin en salud pblica, Dr. Stuart Portner,
AB,AM,PH.D......................................... 85
ANEXO NQ. 7
Finalidades del programa de becas de la Organizacin Panamericana de la Salud, Dr. Marcos Chames......


ANEXO NQ. 8 Pgina
Financiamiento y administracin presupuestaria de los programas de salud pblica; Dr* Hctor R, Acua ..... 99
ANEXO NQ. 9
Sistema de compras, suministros e inventarios aplica
dos a los servicios de salud pblica: Sr. Joseph J.
Doney y Sr. Fernando Granados ............o......... 111
ANEXO RQC 10
Control, inspeccin y auditora de los servicios de
salud pblica, Prof. Luis Taborga B, ..........123
ANEXO NQ. 11
Importancia de los sistemas de registro, evaluacin
e informacin de salud pblica5 Lie* Wilburg Jimnez, 139
ANEXO NQ o 12
La educacin sanitaria y las relaciones pblicas en
los servicios de salud pblicas Dr. Jorge Zepeda 1^5


INTRODUCCIN
El Seminario sobre. Organizacin y Administracin de Servicios de Salud Publica de Centroamerica y Panam es la iniciacin de un amplio programa de colaboracin de la Oficina Sanitaria Panamericana con los Estados Miembros, tendiente a perfeccionar las prcticas administrativas relacionadas con las actividades de salud pblica, de acuerdo con un mandato del Consejo Directivo de esa organizacin durante la X reunin del mismo en el ao de 1957*
Este seminario fu programado por la Junta General de la ESAPAC en diciembre de 1959 y recibi el respaldo de los Ministros de Salud Pblica de los pases del rea mencionada en la reunin de San Salva dor, efectuada los dias 31 de marzo al 2 de abril de 1960. En dicha ocasin los seores Ministros concluyeron que los mayores obstculos que se oponen al normal desarrollo de los programas de salud obedecen a deficiencias en las estructuras y sistemas administrativos existen tes y que,por tanto, era conveniente llevar a cabo una accin conjun ta que,como la propuesta, tendiera a localizar dichas deficiencias y hallar formas prcticas de corregirlas. La Oficina Sanitaria Paname ricana y las Naciones Unidas acogieron con simpata y entusiasmo la idea, ofreciendo,desde luego,su contigente financiero y tcnico para proceder a organizar el Seminario.
Se trat de establacer un objetivo lo ms preciso posible: llevar a cabo un intercambio de experiencias y opiniones entre funciona rios de los cinco pases centroamericanos y Panam, y expertos de organismos internacionales, a fin de evaluar, estudiar y discutir tc nicas de ejecucin, problemas inherentes y medios para mejorar la organizacin y administracin de los servicios de salud pblica en Centroamerica y Panam. La reunin deberla, por consiguiente, abocarse al estudio y discusin de problemas relacionados con aspectos administrativos,tales como definicin jurisdiccional y organizacin de las Direcciones de Salud; planificacin y coordinacin; recursos financieros y de personal; mtodos y procedimientos; compras, suministros e inventarios; cmputo, registro y evaluacin; relaciones pblicas, etc.


Participaran en el Seminario dos representantes por cada pas: los Directores Generales de Salud Pblica y otro funcionario de alta jerarqua administrativa directamente conectado con los programas de salud pblica, Asistiran-adems^en calidad de consultores, especia listas en el ramo, invitados de organismos internacionales y los pro fesores de la ESAPAC. El Seminario se efectuara en la Escuela Superior de Administracin Pblica Amrica Central, en San Jos, Costa Rica, del Ik al 25 de noviembre de 19&0, con la direccin y asesora de la Oficina Sanitaria Panamericana y las Naciones Unidas -
Para llevar a cabo la labor prctica de organizacin y ejecucin del Seminario, la Oficina Sanitaria Panamericana,en consulta con las Naciones Unidas y la Direccin de la ESAPAC, deleg dicha funcin en un coordinador que se encarg de dar forma al plan general del mismo, y,una vez aprobado ste por las entidades indicadas, poner lo en marcha, Como medida inicial,el coordinador recorri durante el mes de julio, cada uno de los pases del rea con el propsito de es tablecer contacto personal directo con los funcionarios de los Ministerios de Salud Pblica, recabar de ellos informaciones de primera mano sobre los problemas administrarivos de mayor inters,existentes en los programas de salud pblica, as como de entrevistar a los funcionarios administrativos que, de acuerdo con los lineamientos establecidos, iban a ser invitados a participar en el Seminario.
Con base en la informacin obtenida durante su recorrido por los pases del rea, el coordinador prepar un proyecto de agenda y una gua para la elaboracin de los informes nacionales que serviran de base a las discusiones del Seminario. Dicha gua tuvo por objeto uniformar en lo posible los campos que habran de cubrirse en las dis cusiones y estudios tcnicos. A su tiempo, la Direccin de la ESAPAC hizo las invitaciones formales y someti a consideracin de los futuros participantes el proyecto de agenda y la gua mencionados, a fin de que procediesen a -..preparar, con la debida oportunidad, su material de trabajo. El coordinador hizo una segunda visita a los pases del rea a fines de agosto, para cerciorarse de la asistencia de las personas invitadas a la reunin, as como proporcionar informacin adicional y ofrecer ayuda en la preparacin de los informes nacionales.
El Seminario se inici en la fecha y hora fijados. Despus de una corta ceremonia de apertura a la que asisti, como invitado de honor, el seor Ministro de Salubridad Pblica de Costa Rica. Dr. Jos M. Quirce, se procedi al nombramiento del Presidente y Vice-Presiden te del Seminario, recayendo dichos nombramientos en las personas de los doctores Osear Vargas Mndez, Director General de Salud Pblica de Costa Rica, y el Dr. Alberto Aguilar Rivas5 Director General de Salud Pblica de El Salvador. Acto continuo se procedi a discutir y aprobar la agenda, el horario de trabajo y los procedimientos generales del Seminario.


Las primeras sesiones se dedicaron a la exposicin de los informes nacionales, preparados por cada una de las delegaciones asistentes, procediendo los exponentes ,en cada caso,a aclarar a los participantes toda duda y a discutir ampliamente todo problema planteado en el curso de dicha exposicin. Las siguientes sesiones se destinaron a la presentacin, por parte de los tcnicos invitados, de estudios que desde el punto de vista tcnico o con bases en experien cias previas, tuvieron por objeto normar el criterio de los participantes respecto a la forma cmo podran atacarse los distintos problemas que surgen en la administracin de programas de salud. A la presentacin de cada estudio tcnico segua una discusin amplia de los problemas especficos existentes en el rea, conectados con el tema y se llegaba a conclusiones generales sobre la forma como podran solucionarse.
Dada la trascendencia de los puntos discutidos, el Seminario decidi designar una comisin que se encargara de elaborar las conclusiones y sugerencias surgidas en el curso de las discusiones, a medida que stas se desarrollasen. La comisin se subdividi,a su vez, en cuatro subcomisiones a saber: (a) Organizacin y Coordinacin; (b) Personal; (c) Finanzas; y (d) Suministros.
Las subcomisiones elaboraron proyectos de sugerencias y conclusiones que fueron discutidas posteriormente en el seno de la Comisin y entregadas finalmente a un grupo especial que se encarg de redactar el informe final. Dicho informe fue sometido a discusin y aprobacin en la ltima sesin del Seminario.
A lo largo de las reuniones,se pudo observar en los participantes un amplio espritu,por el anlisis profundo, crtica constructiva y discusin franca de los problemas administrativos que confrontan, en los distintos pases del Istmo las Direcciones Generales de Salud Pblica, lo cual hizo posible localizar debidamente las causas y trazar los lincamientos de sus posibles soluciones. Gran parte del xito y naturaleza fructfera de las reuniones se debieron a la alta preparacin profesional y amplia experiencia de los asistentes, as como al entusiasmo expresado en el desarrollo de las discusiones. La participacin fue unnime y las discusiones, intervenciones y anlisis se mantuvieron en un plan de cordialidad y se circunscribieron en todo tiempo, a los tpicos administrativos que,en su turno,se fueron poniendo a consideracin.
Otro elemento que contribuy a dar brillantez a las reuniones fue la presencia de los consultores de los distintos organismos inter nacionales, que,con sus informes tcnicos y sus intervenciones, contri_ huyeron en gran medida a normar el criterio de los participantes y encontrar el camino para mejorar los sistemas administrativos de los programas de Salud.


El inters y la importancia de los temas discutidos durante las reuniones, se ponen de manifiesto en las dos ltimas sugestiones apro badas en la sesin final, las cuales fueron: 12 que los Directores Generales de Salud elevaran el informe final del Seminario a consideracin de los Ministros del ramo y 2o- que sugirieran a sus respectivos Ministros que,en la agenda de la prxima reunin de Ministros de Salud Pblica de Centroamerica y Panam, a celebrarse en Tegucigalpa en 1961, se incluyera la discusin de las conclusiones del mencionado informe.
La ESAPAC tiene la certeza de que la labor fructfera,desplegada en esta reunin, cristalizar en un positivo beneficio para el desarrollo de los programas de salud pblica del rea.


p
LISTA DE PARTICIPANTES
COSTA RICA

Dr. Osear Vargas Mndez Director General de Salubridad Pblica
Sr. Osear Crdoba Magnani Oficial Mayor Ministerio de Salubridad Pblica
EL SALVADOR
Dr. Alberto Aguilar Rivas Director General de Sanidad
GUATEMALA
Sr. Enrique Bar Administrador de la Direccin General de Sanidad
Dr. Carlos Padilla y Padilla Director General de Sanidad
Sr. Ernesto del Cid
Oficial Mayor del Ministerio de
Salud Pblica y Asistencia Social
HONDURAS
Dr. Rodrigo Barabona
Director General de Salud Pblica
NICARAGUA
Lic. Jos M* Lagos Blancos Jefe de la Seccin Administrativa del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
Dr. Manuel Antonio Snchez Vigil Director General de Salud Pblica


Dr. Orontes Avilez
Director de los Servicios Administrativos de la Direccin General de Salud Pblica
PANAM
Dr. Luis E. Guizado Vice Ministro de Trabajo Previsin Social y Salud Pblica
Dr. Guillermo Guevara F. Director de la Regin Oriental de Salud Pblica
ASESORES TCNICOS
Dr. Hctor R. Acua Oficial Mdico, Jefe de Proyecto
Oficina Sanitaria Panamericana -OMS Dr. Juan Jos Alcocer
Representante Subrogante de la Zona III Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Lic. Osear Chaves Esquivel Profesor de la ESAPAC
Dr. Joseph Doney
Asesor del Servicio Hospitalario Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica (SCISP)
Dr. Abraham Drobny
Oficial Mdico, Departamento de Promocin de Salud
Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Dr. Carlos Ferrufino
Oficial Mdico Jefe del Proyecto
Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Sr. Fernando Granados
Director Administrativo del Servicio
Cooperativo Interamericano de Salud Pblica
(SCISP)


Lic. Wilburg Jimnez Castro Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales Universidad de Costa Rica
Dr. E. P. Laberge Director de la ESAPAC
Dr. Oswaldo Lopes da Costa Representante de la Zona III Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Dr. Stuart Portner
Jefe del Departamento de Gestin y Personal Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Prof. Alfonso Portocarrero Arguello Profesor de la ESAPAC
Lic. Luis Taborga Barrera Profesor de la ESAPAC
Dr. Jorge Zepeda
Director Servicio Nacional de Erradicacin de la Malaria (SNEM) de Honduras
OBSERVADORES
Sr. Luis Gonzlez del Solar
Consultor Administrativo
Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
Lic. Miguel Segovia Director de Personal del Ministerio de Salubridad Pblica de Costa Rica
Dr. Martn Vzquez Vigo Oficial Mdico Jefe de Proyecto Oficina Sanitaria Panamericana -OMS
COORDINADOR
Lic. Jos Galvn Escobedo




LUNES 14


AGENDA

Lugar: Escuela Superior de Admininietracin Pblica Amrica Central, San Jos, Costa Rica
Fecha: 14 al 25 de noviembre de 1960
Hora: De 9 a.m. a 12 m. y de 3 p.m. a 6 p.m.
Maana: 1.- Ceremonia de apertura
2- Eleccin de la presidencia y vicepresidencia
3*- Aprobacin del programa de labores
4.- Presentacin y discusin de informes nacionales
a) Costa Rica
Tarde: Presentacin y discusin de informes nacionales (continuacin)
b) El Salvador
c) Guatemala
MARTES 15
Maana: Presentacin de informes nacionales (continuacin)
d) Honduras
e) Nicaragua
f) Panam
Tarde: Presentacin y discusin del Informe Regional por el Coordinador, Lic. Jos Galvan Escobedo
MIRCOLES 16
Maana: "Organizacin y Coordinacin: Elementos Esenciales de la Administracin"
Expositor: Dr. E. P. Laberge, Director de la ESAPAC
Tarde: "La Planificacin y Programacin de los Servicios de Salud Pblica"


Expositores: Dr. Abraham Drobny, Oficial Mdico, Departamento de Promocin de Salud, 0SP/0MS, Washington, y Dr. Carlos Ferrufino, Oficial Mdico, Jefe de Proyecto 0SP/0MS, Honduras.
JUEVES 17
Maana: "Aspectos Administrativos de los Servicios Municipales en los Programas de Salud Pblica" Expositor: Prof. Alfonso Portocarrero, Profesor de ESAPAC
Tarde: Revisin de temas tratados
VIERNES 18
Maana: "La Administracin de Personal en los Programas de Salud Pblica" Expositor: Lic. Osear Chvez Esquivel, Profesor de ESAPAC
Tarde: "Importancia y Organizacin de los Programas de Adiestramiento del Personal"
Expositor: Dr. Stuart Portner, Jefe de Administracin y Personal 0SP/0MS, Washington
SBADO 19
Maana: Visita a la Direccin General de Servicio Civil de Costa Rica
LUNES 21
Maana: "Financiamiento y Administracin Presupuestal de los Programas de Salud Pblica" Expositor: Dr. Hctor R. Acua, Oficial Mdico Jefe de Proyecto 0SP/0MS, Guatemala
Tarde: "Sistemas de Compras, Suministros e Inventarios Aplicados a los Servicios de Salud Pblica" Expositor: Sr. Fernando Granados, Director Administrativo del SCISP, Costa Rica y Dr. Joseph Doney, Asesor en Servicio Hospitalario (SCISP)
MARTES 22
Maana: "Control, Inspeccin y Auditoria de los Servicios de Salud Pblica" Expositor: Lic. Luis Taborga Barrera, Tcnico de Naciones Unidas, Profesor de ESAPAC


Tarde:
JUEVES 2k
Redaccin 7 discusin de informes
VIERNES 25
Discusin y aprobacin del Informe Final del Seminario Ceremonia de clausura.
"La Educacin Sanitaria y las Relaciones Pblicas en los Servicios de Salud Pblica" Expositor: Dr. Jorge Zepeda, Director del Servicio Nacional de Erradicacin de la Malaria (SNEM), Honduras
Revisin de temas tratados
Tarde: "Importancia de los Sistemas de Registro, Evaluacin e Informacin de Salud Pblica" Expositor: Lic. Wilburg Jimnez, Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad de Costa Rica
MIRCOLES 23
Maana:




PRESENTACIN DEL DOCTOR ABRAHAM HOHWITZ, DIRECTOR DE LA OFICINA SANITARIA PANAMERICANA AL SEMINARIO SOBRE ORGANIZACIN I ADMINISTRACIN DE SERVICIOS DE SALUD
PUBLICA EN CENTROAMERICA Y PANAM
Una empresa conjunta de los Gobiernos de Centro Amrica y Panam, de la Divisin de Administracin Pblica de las Naciones Unidas y de la Organizacin Panamericana de Salud, se inicia hoy en San Jos, de Costa Rica* Su objeto es el anlisis de un problema de permanente actualidad en todas las iniciativas humanas. Porque no hay ideas que puedan hacerse realidad y dar cima a los propsitos que encierran, sin una administracin adecuada, entendida sta como el arte de crear el clima para una colaboracin eficiente al servicio de una causa. Es un arte, sin por ello dejar de ser una ciencia, porque la administracin la realizan los seres hmenos y es el "toque personal" de cada cual, tanto en la direccin de las organizaciones como en la ejecucin de las prcticas, lo que asegura la eficiencia. "Virtud, disposicin e industria para hacer alguna cosa", es la definicin de "arte' que da el diccionario en su primera acepcin, la cual,nos parece,se aplice maravillosamente a los propsitos de la administracin en su sentido ms amplio.
La experiencia demuestra que toda accin en medicina individual y colectiva requiere Is aplicacin de una ncrma tcnica por medio de un procedimiento administrativo. Ambos aparecen como las dos caras de una misma moneda; son inseparables y se influencian mutuamente, de tal suerte que de la calidad de cada uno depende el cumplimiento adecuado del propsito que las inspira. Muestra, asimismo, la experiencia, que no ha existido en las Amricas un progreso comparable de la medicina y de la salud pblica con respecto al de la administracin. Los nuevos conocimientos derivados de la investigacin cientfica para prevenir las enfermedades y tratar a los enfermos estn presentes en todo el Continente, si bien no al alcance inmediato de todos sus habitantes. No ocurre as con los mtodos administrativos. Solo espordicamente algunas empresas privadas loe usan con propiedad. Las leyes contienen el fundamento de una sana administracin pblica; sin embargo, no siempre su aplicacin responde a los principios y, a pesar de las mejores intenciones, la realidad demuestra que, ms por desconocimiento y falta de preparacin, no se obtienenlos resultados esperados. Se ha hecho indispensable, por lo tanto, abocarse al problema de mejorar las estructuras, las tcnicas y los procedimientos administrativos para beneficiar al mayor nmero posible de personas en los servicios de salud y restituir el equilibrio adecuado entre las ciencias biolgicas y lau ciencias administrativas. Tanto ms urgente es esta necesidad cuanto que la magnitud de los problemas por resolver es,en todo


tante en condiciones de vida y bienestar mejores es el propsito de todos los Gobiernos para responder al clamor de las comunidades. Es, al mismo tiempo,la responsabilidad moral de todos aquellos que han tenido la oportunidad de conocer los problemas, de vivir una experiencia y penetrar en sus consecuencias sociales. Como dijramos -n ocasin reciente, no caben renuncios al mandato de nuestro tiempo qu<* nos obliga a despertar en cad- homibre las potencias para llegar a ser lo que puede y convivir armnica y productivamente. Esta es la imagen que ha de presidir todas vuestras deliberaciones.


Palabras del Dr. E. P. Laberge, Director de la ESAPACten la ceremonia de apertura del Seminario.
Seores Participantes y Asesores del Seminario sobre Organizacin y Administracin de Servicios de Salud Pblica:
Tengo el placer de dar a ustedes la ms sincera bienvenida a San Jos y a la ESAPAC que es, una vez ms, la casa de los administradores de Servicios Pblicos de los pases de Centro Amrica y Panam. Personalmente estoy muy satisfecho de ver la culminacin de las labores de muchos meses,con la inauguracin de este seminario sobre organizacin y administracin de servicios de salud pblica en Centro Amrica y Panam.
Decir a ustedes que los asuntos de salud pblica son muy importantes es cosa innecesaria. Yo conoc lo fundamental de estos servicios a travs de mi padre, quien fue administrador de servicios de salud pbli ca en el Canad. Sabemos todos que la salud es la riqueza ms grande con que contamos y ustedes, que tienen la administracin de los servicios de salud pblica en sus manos, poseen una gran responsabilidad ante la humanidad. Si la ESAPAC puede ayudar en el desarrollo o en el mejoramiento de esos servicios, ello constituira para nosotros motivo de gran satisfaccin.
Tenemos desde el principio que reconocer la ayuda tan valiosa de los organismos que han patrocinado este seminario, es decir, las Naciones Unidas y la Oficina Sanitaria Panamericana. Sin el aporte financie ro, los consejos tcnicos y la contribucin de los asesores y del Coordinador, la celebracin del seminario no habra sido posible. Tambin tengo el deber de agradecer al Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica su oportuna colaboracin. La ESAPAC agradece mucho esa ayuda, que nos ha permitido organizar la presente reunin, tan importan te para el rea centroamericana.
Sera inexcusable de mi parte no referirme a la labor cumplida por el Coordinador Lic. Jos Calvan Escobedo en la planeacin del seminario. Desde muchos meses atrs,l ha trabajado en el desarrollo del cuestionario bsico, la agenda, el informe regional y los preparativos mltiples que constituyen la fase administrativa de esta actividad. Tenemos tambin que dar reconocimiento a los trabajos que hicieron los asesores y que sern distribuidos a ustedes como base de las discusiones. Por lti mo, tengo que felicitar a los participantes por los trabajos realizados para los informes nacionales.


Los participantes son el alma de todo seminario y aqu,en la ESAPAC. hemos establecido la tradicin de que los seminarios deben ser por los participantes y para los participantes, de tal modo que ste es vuestro seminario. El xito de la reunin depender en su mayor parte del nimo, la actitud y el entusiasmo con que ustedes enfoquen los problemas y busquen las soluciones. Tengo toda confianza en que este seminario nos dar no solamente normas que nos servirn de gua para otros seminarios de este tipo en el futuro, sino, lo que es ms importante y trascendental, normas que nos inspiren para una labor ms fructfera en beneficio de la salud pblica de nuestros pases.


INFORME FINAL
-






INFORME FINAL
del
SEMINARIO SOBRE ORGANIZACIN Y ADMINISTRACIN DE SERVICIOS DE SALUD PUBLICA EN CENTROAMERICA Y PANAM
Durante las discusiones de los informes y trabajos presentados se destacaron problemas y se lleg a las conclusiones que se enuncian a continuacin.
Se reconoci como base fundamental de una buena administracin la adopcin y aplicacin de normas y procedimientos tcnicos basados en los principios modernos d administracin, nica forma de garantizar el cumplimiento de los objetivos que se persiguen, con un mximo de eficiencia.
1. Organizacin y coordinacin
En general, la organizacin de los servicios de salud en el rea Centroamrica-Panam, denota la buena intencin de los pases y sus gobiernos, as como de los cuerpos legislativos por ir adaptando aqulla a las normas tcnicas modernas de acuerdo con sus posibilidades econmicas y tomando en cuenta la idiosincrasia de sus poblaciones, la estructura administrativa existente y la legislacin de los respectivos pases.
Durante la discusin de los diferentes temas,se destacaron numerosos problemas derivados de la falta de especificaciones que definan exactamente las funciones tcnicas y administrativas de las Direcciones Generales de Salud, dentro de un plan armnico de organizacin de los Ministerios. En vista de lo expresado, los participantes llegaron a la conclusin de que es de alta prioridad la promulgacin de reglamentos que definan,con claridad, las funciones tcnicas y administrativas de las Direcciones Generales, dndole la autoridad consecuente con las responsabilidades que les sean asignadas. Igualmente fue notoria la variedad de ubicacin que en los pases tienen las unidades administrativas, frecuentemente al nivel exclusivo de los ministros. En algunos casos, tienen adems la funcin de secretara particular con la denominacin de Oficiala Mayor. Se concluy al respecto, que existe la necesidad de establecer dentro de las Direcciones Generales de Salud Pblica, una unidad administrativa, compatible con la amplitud y desarrollo de los programas bajo la responsabilidad de la Direccin.
Se examinaron los problemas que se originan al no observarsedentro de la organizacin, las lneas jerrquicas, lo que involucra el rompi-


miento de las lneas de autoridad, llegndose a la conclusin de que el respeto de la jerarqua es condicin bsica de toda organizacin moderna tanto de parte de empleados inferiores hacia sus superiores, como de los jefes hacia sus subalternos.
Dentro de algunas direcciones de sanidad, se puede observar la carencia de reglamentos para separar los servicios normativos de los ejecutivos,por lo que es necesario definir claramente cules son las funciones normativas y cules las ejecutivas que competen a los diferentes departamentos o
Existen instituciones oficiales, semi-oficiales y privadas, que llevan a cabo funciones de salud sin una adecuada coordinacin con los programas de la Direccin General de Salud, lo que da por resultado desperdicio de recursos y duplicidad de funciones. Al efecto, se considera que todas las funciones de salud pblica que estn a cargo de los distin tos Ministerios, organismos oficiales, semi-oficiales y privados, se coordinen debidamente con las actividades de la Direccin General mediante el establecimiento de canales de comunicacin adecuados.
Es frecuente observar que en aquellos pases donde existe un Cdigo Sanitario, las disposiciones contenidas en el mismo, son,en su mayora, anticuadas e inoperantes, por lo que en realidad dejan de ser un instrumento legal til, frente a las tendencias modernas y necesidades crecientes de los servicios. En tal virtud, se considera que aquellos pases que aun no lo tienen, debern promover la promulgacin de un cdigo sanitario con principios bsicos modernos y con la suficiente amplitud para que de l puedan derivarse las reglamentaciones pertinentes. Aquellos pases que ya poseen dicho cdigo, debern tender a modernizarlo tenindose en mente en ambos casos, alcanzar, en el rea la mayor uniformidad posible
Algunas Direcciones de Salud conservan aun sistemas de administracin,basados ms que todo en normas tradicionales que no se adaptan ya a los requerimientos de los adelantos cientficos alcanzados en el campo de la salud pblica, obstaculizando, este espritu conservador, las labores de planificacin, programacin y operacin de los servicios. Adems, la ausencia de sistemas modernos de administracin acarrea trastornos en el aspecto funcional, pues las distintas unidades administrativas de la Direccin General tienden a ejercer actividades independientes, du plicando funciones y rompiendo la jerarqua o la unidad de mando. Se carece asimismo, de una unidad de trabajo,encargada de dar forma tcnica y establecer los procedimientos para la ejecucin de planes nacionales de salud a laro plazo. Al respecto, se considera conveniente establecer un proced! iento adecuado para planificacin a largo plazo.
Se reconoci que le falta de coordinacin entre las distintas dependencias de la Direccin General de Salud conduce a la duplicidad e incumplimiento de funciones creando confusin en las lneas de responsabilidad. A veces esto se refleja en la invasin de atribuciones por


parte de otras dependencias. La falta de coordinacin se observa tambin a lo largo de la pirmide administrativa, tanto hacia arriba como hacia abajo. Es necesario en consecuencia, establecer los procedimientos para lograr una mayor coordinacin de funciones, tanto dentro de la misma Direccin General como con otras dependencias del Ministerio, res petando estrictamente las lneas de mando en la pirmide administrativa.
Algunas Direcciones de Salud carecen de programas nacionales basados en un rgimen de prioridades. Carecen asimismo de planes escritos y de programas especficos. En aquellos casos en que existen programas stos no logran ponerse en ejecucin debido a la falta de coordinacin dentro de los mismos elementos que forman la Direccin General y otras entidades relacionadas, tales como la Oficina Nacional de Presupuesto, el Ministerio de Hacienda, etc. Se considera que para el logro de los fines que persiguen los planes de salud,es necesario estructurar los programas especficos, basados en un rgimen de prioridades que puedan ser comprendidos y aceptados por las distintas dependencias del ejecutivo para lograr su aprobacin.
Se seal el problema que existe con los programas cooperativos bi laterales,en cuya ejecucin surgen dificultades administrativas por fal ta de coordinacin y observancia del principio de la unidad de mando. Al respecto,se consider que los proyectos bilaterales fe) se realicen debidamente integrados al Departamento respectivo de la organizacin nacional de salud; (b) sean dirigidos por un funcionario nacional observando todos los reglamentos vigentes sobre seleccin de personal, escalas de salarios, etc.; Ce) se realicen siguiendo un plazo fijo de integracin total al plan nacional.
Se sealaron deficiencias en el desarrollo de los programas a nivel de los servicios locales de salud, por lo que es menester el establecimiento de sistemas que garanticen una supervisin ms efectiva en dichas unidades.
Se not que la evaluacin de los trabajos de salud pblica se lleva a cabo en una forma poco satisfactoria,debido,en parte,a la falta de programas con objetivos definidos y,en parte,a la falta de sistemas ade_ cuados para medir los resultados de los programas en marcha, el rendimiento de los servicios locales de salud y la eficiencia del personal en servicio. Es necesario, por consiguiente, que en todos los niveles se lleven a cabo actividades de evaluacin a efecto de conocer el rendimien to de los programas, la eficiencia del servicio y la capacidad del personal.
Se reconoci que existe una marcada deficiencia en los programas de divulgacin al pblico sobre actividades y objetivos de los programas de salud, asi como de las leyes y reglamentos, a efecto de lograr una mayor cooperacin de la colectividad. A este respecto, se considera necesario mantener al pblico continuamente informado sobre actividades, funciones, proyectos y problemas de salud, promoviendo la participacin de la comunidad en el financiamiento y ejecucin de los programas


Se mencion que la mayora de los pases del rea carecen de leyes sobre administracin de personal, lo que representa un obstculo para el establecimiento del servicio de carrera dentro de las Direcciones de Salud Con el objeto de alcanzar una eficiente administracin en los organismos de salud pblica, es necesario que exista una poltica definida de personal, sustentada por principios modernos que tengan como base la descripcin, clasificacin, seleccin, retencin y promocin de empleados a travs de un sistema de mrito para lograr con esto la competencia en la aspiracin de los puestos pblicos e igualdad de opor tunidades en el desempeo de los mismos. En estas condiciones, se consider tambin indispensable crear,dentro de los Ministerios de Salud Pblica del rea que no la tengan, una oficina de personal dependiente del Departamento de Servicios Administrativos. Dicha oficina tendra como funcin principal el establecimiento de sistemas modernos de clasi ficacin, retribucin, reclutamiento, seleccin y ubicacin del personal .
Durante las discusiones se subray que,para un mejor desarrollo de los programas a largo plazo,es necesario propiciar la estabilidad del personal, preferentemente por la promulgacin de una ley de Servicio Civil, y mientras se establece sta, la oficina de personal debe adoptar prcticas de reclutamiento, seleccin, promocin, ubicacin, adiestramiento, remuneracin apropiada, etc..basadas en el sistema de mrito.
Se consider indispensable dar una remuneracin al personal con de uicacin exclusiva,a efecto de asegurar su permanencia, as como el ingreso en el servicio de elementos calificados y lograr con ello una organi zacin tcnica permanente.
3. Finanzas y presupuesto
Se acept que uno de los aspectos ms importantes de la administracin de servicios de salud pblica, es la planificacin integral con financiamiento apropiado.
Se observ que en algunos pases ocurre que fondos asignados a los servicios de salud pblica, son utilizados para otros fines con perjuicio del normal desarrollo de los programas. Se concluysal respecto,que es indispensable que los fondos asignados con fines especficos no se desven a otras actividades.
Se seal que en la ejecucin del presupuesto los trmites administrativos son lentos y engorrosos y que las Direcciones de Salud deben estudiar procedimientos y sugerir medidas para simplificarlos y facilitarlos. Se concluy tambin que los presupuestos anuales deberan tener suficiente informacin sobre lo realizado y sobre los alcances de los programas, abarcando no nicamente el ao fiscal, sino perodos ms amplios .


En la ejecucin del presupuesto debe llevarse un costo detallado de las operaciones en los distintos programas con el fin de estimar los costos futuros. Para tal objeto, en su elaboracin y ejecucin,debieran intervenir funcionarios administrativos seleccionados por su preparacin y competencia, a los cuales se les hubiere proporcionado oportunidades para adiestrarse y perfeccionarse en sus funciones.
Ante la necesidad de cumplir con la legislacin especfica en cuan to a ejecucin presupuestaria, el personal profesional debe estudiar mecanismos que les permitan, dentro de la ley, obviar su rigidez.
El presupuesto anual debiera ser tcnicamente elaborado a base de un planeamiento de objetivos que se pretendan alcanzar, expresados en el costo de los programas.
k. Suministros
En el curso de las discusiones se observ que la disponibilidad oportuna y adecuada de materiales, equipos e instalaciones constituye un elemento indispensable para la administracin eficiente de los programas de salud. Al efecto, las proveeduras al nivel nacional, debido a lo numeroso de las agencias gubernamentales que deben atender, a la carencia de personal especializado y a los trmites engorrosos que,de acuerdo con la ley, deben seguir, no satisfacen los requisitos de rapidez, calidad, uniformidad y economa que deben llenar los suministros de los programas de salud. Se sugiri la conveniencia de establecer una proveedura especfica de salud integrada por personal especializado y dotado de las facilidades legales que garanticen los requisitos de rapidez, calidad y economa.
El monto individual de las compras que los Ministerios de Salud Pblica y las Direcciones Generales de Salud estn autorizados a realizar bajo su propia responsabilidad, es tan reducido que no permite obte_ ner las economas que resultaran de las compras en gran escala. Por tal motivo se crey urgente gestionar que se eleve el lmite mximo de las compras que estos organismos pueden realizar bajo su responsabilidad, hasta una cantidad que les permita operar eficientemente.
Se hizo hincapi en que los trmites fiscales a que toda compra debe someterse antes de su ejecucin, son tan numerosos y lentos- que no garantizan la eficiencia y rapidez que requieren los programas de salud pblica por lo que se impone una revisin completa de los procedimientos de compras y suministros, de modo que satisfagan los requerimientos de abastecimiento oportuno que reclaman dichos programas.
For ltimo, debido a la carencia de servicios administrativos al nivel de las Direcciones Generales de Salud, resulta imposible a stas, planificar sus actividades de adquisicin, distribucin y control de ma teriales, equipos e instalaciones. Tal situacin sugiere establecer dentro de la Direccin General de Salud el mecanismo administrativo a-


propiado, ubicado a un nivel jerrquico que le haga posible desarrollar las funciones de planeamiento, ejecucin y supervisin de estas actividades. Dicho mecanismo deher garantizar asimismo un sistema de previsin de consumos.
Los participantes de este Seminario consideran las discusiones realizadas y las conclusiones a que llegaron de tan alta importancia para el desarrollo de los servicios de salud, que creen convenientes
le Que los Directores Generales de Salud eleven este informe a la consideracin de los Ministros del ramo y,
22 Que los Directores Generales de Salud sugieran a sus respectivos ministros que.en la agenda de la prxima Heunin de Ministros de Salud Pblica de Centroamerica y Panam, a celebrarse en Tegucigalpa en 196l, se incluya la discusin de las conclusiones de este informe.


ANEXOS




ANEXO N2. 1.-
OHGANIZACION T COORDINACIN: ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ADMINISTRACIN
Dr. E. P. Laberge




ORGANIZACIN I COORDINACIN: ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ADMINISTRACIN
Dr. E. P. Laberge
Es para m motivo de gran satisfaccin presentar esta modesta contribucin ante un grupo de altos funcionarios de los Ministerios de Salud Pblica del Istmo Centroamericano, reunidos aqu para discutir sobre cuestiones de organizacin y administracin de Servicios de Salud Pblica. Yo s que cada uno de ustedes tiene amplia experiencia y conocimientos en la administracin de programas de Salud Pblica, por lo que voy a sugerir un intercambio de ideas entre nosotros en vez de dar una conferencia sobre organizacin y coordinacin. Tratar de poner algunos principios en evidenciade acuerdo con los criterios de au tores bien conocidos y me gustara conocerlas reacciones o comentarios que ustedes tengan a bien hacer, a la luz de la experiencia de cada uno o de las circunstancias que existan en sus pases y dependencias. Asi pondremos de relieve problemas administrativos de inters particular para este grupo y veremos hasta qu punto podremos deducir soluciones o sugerencias para la ampliacin o el mejoramiento de los servicios de Salud Pblica en Centroamerica y Panam.
Como soy el primero de los asesores que tienen que discutir de a-suntos administrativos en este Seminario, creo til determinar los alcances de la palabra administracin para los fines de nuestra discusin. Por ser sta una palabra que usaremos con mucha frecuencia durante estas dos semanas, es muy importante que nos pongamos de acuerdo desde el principio, sobre su significado. En realidad,1a palabra puede tener tres acepciones generaless
1. La Administracin como la entiende Fayol tiene un sentido muy amplio; en este sentido es sinnimo de gerencia o direccin general. Administracin,pues, es un medio y no una finalidad; es un proceso continuo que tiene sus reglas y principios basados en la experiencia e investigacin de muchos aos y cuyos resultados pueden ser muy importantes en el xito de los servicios o programas gubernamentales.
2. Administracin en el sentido de asesora. En este caao
yo prefiero usar las palabras "los servicios administrativos" para distinguirla de la acepcin anterior. Los servicios administrativos son tambin un medio y no un fin. Se aplican a funciones que asesoran los objetivos principales como son: compras y suministros, administracin de personal, contabilidad, etc.


3 Administracin como se entiende a veces en los Estados Unidos, en el sentido de una empresa o departamento. Por ejemplo, la Administracin del Valle del Tennessee o la Administracin de los Veteranos Este uso de la palabra no tiene inters para nosotros
Consecuentemente, me referir en este trabajo a la primera definicin.
Segn James D Mooney, cuando un grupo se rene con un propsito determinado, incluso si el grupo consta solamente de dos personas, tenemos ya los fundamentos de la organizacin y el principio subyacente en todo esfuerzo conjunto. Utilicemos la ms simple ilustracin. Dos hombres unen sus fuerzas para mover un oboeto que resulta demasiado pe sado para uno solo. Tenemos aqu esfuerzo conjunto que es sinnimo de organizacin, e igualmente de coordinacin, constituyendo ambos los principios bsicos de tal esfuerzo
La coordinacin de esfuerzos es la esencia de todo tipo de actividad ya sea que se refiera a industrias, negocios, actividades militares, religiosas, obras de caridad, educacin, actividades sociales o deportivas, o actividades gubernamentales El aspecto fundamental de toda actividad comunal es, por tanto, el de gerencia o, en otras palabras, la funcin de dirigir El que dirige tiene que actuar de tal modo que el trabajo se haga por intermedio de subalternos, ya que l no podra atender por s solo a todos los detalles del desarrollo de la actividad comn. Tenemos que reconocer entonces que el gerente o dire tor o jefe debe actuar de tal modo que las actividades sean planeadas, ejecutadas y controladas efectivamente Esto es la ciencia de la admi nistracin.
En cualquier trabajo escrito sobre administracin el autor tiene, tarde o temprano, que referirse a los principios formulados por Henri Fayol, contenidos en su obra "Administracin General e Industrial". La administracin es un proceso que se realiza continuamente en todos los terrenos de la actividad humana en colectividad. Sin administracin adecuada las empresas pblicas o privadas no podran funcionar con veniente o econmicamente
Fayol dice que los elementos constitutivos de la gerencia son los siguientes? operaciones tcnicas, comerciales, financieras, de seguridad, de contabilidad y administrativas Podemos con gran facilidad ana lizar nuestras propias tareas y comprender la precisin de esa lista Es cierto que todos nosotros no tenemos el mismo inters en unos aspe tos que en otros, pero es tambin evidente que todos los elementos forman parte de la actividad llamada gerencia; la fase que ms nos interesa es la ltima, o sea,la de administracin, porque es la que acta como cimiento para las otras, las cuales pueden ser delegadas o descentralizadas.


Continuando el anlisis de Fayol veremos cinco elementos en la tarea del gerente en su funcin de administrador: prever o planear, or ganizar, coordinar, mandar y controlaro Otros autores, como TTrwick por ejemplo, han establecido las funciones de la gerencia bajo siete categoras, o sea el famoso POSDCOHB; tambin otros han simplificado la clasificacin reducindola a tres elementos bsicos: planear, ejecu tar y controlar. Los detalles de estas subdivisiones son de menos importancia que la aplicacin de la idea fundamental,es decir, el cumpl miento de las labores a travs de otras personas; mas, el que tiene la responsabilidad de la gerencia debe conocer estos elementos muy a fondo para poder desempear su tarea, que es la de administrar y que exis te en todo tipo de actividad colectiva. Nuestro anlisis hoy estar basado en los elementos de organizacin y coordinacin, elementos esen cales de la administracin. Los dos van siempre juntos,ya que sin organizacin es muy difcil que haya una coordinacin efectiva y sin coordinacin la organizacin pierde mucho de su valor y justificacin.
Definiciones
Segn Mooney, "organizacin es la forma de toda asociacin humana para el logro de un determinado propsito". Otro modo de definir orga nizacin es: como planear es la habilidad de prever el futuro y prepararse para l, organizar es la habilidad de hacer que todo sea realiza do en su momento.
Coordinar es armonizar todas las actividades de una empresa para facilitar su trabajo y asegurar su xito. Es, por consiguiente, dejar que la mano derecha conozca lo que est haciendo la izquierda. Es garantizar que todas las partes necesarias de una organizacin estn laborando hacia un objetivo comn y no que cada una determine sus propias directivas, fije sus propios objetivos y establezca sus propias normas.
Organizacin
La organizacin siempre ha fascinado al hombre. Hay referencias interesantes en las Sagradas Escrituras pertinentes a sistemas de orga nizacin que tienen validez aun hoy da. Los imperios Romano e Incaico nos dan ideas sobre cuestiones de organizacin que vale la pena estudiar. Lo que s es seguro es que sin unabuena organizacin no puede haber relaciones armoniosas, ni esfuerzo cooperativo, ni control efectivo. Esto es especialmente cierto hoy en da, a causa de la extensa y complicada maquinaria de gobierno que puede encontrarse en la mayora de los pases.
Hay algunos conceptos bsicos que todo administrador tiene que a-ceptar como base fundamental para cualquier tipo de organizacin moder na.
(a) Divisin del trabajo y especializacin
Muy bien poda el rey Salomn ejercer el control de los poderes


legislativo, ejecutivo y judicial de su gobierno, pero es un hecho que eso no es ya posible en los modernos estados de hoy da. Con los complejos problemas que se tienen que enfrentar en la actualidad referentes a asuntos exteriores, salud pblica, seguridad social, recaudacin de impuestos, defensa nacional, agricultura, estadsticas, investigaciones cientficas, para mencionar solamente unos cuantos, nuestros gobiernos estn organizados con base en la divisin del trabajo y la especializacin, aplicando sistemas tcnicos y mtodos productivos modernos en toda su extensin.
Encontraremos tambin en los niveles profesional e inferiores a funcionarios que trabajan como especialistas.: mdicos, enfermeras, qu micos, contabilistas, mecangrafas,oficinistas,dibujantes, etc., ejerciendo tareas individuales que son el resultado de la divisin del tra bajo, habindose,cada uno,calificado en una esfera particular.
La divisin del trabajo hace posible realizar un volumen mucho ma_ yor de trabajo y en forma ms econmica, pero al mismo tiempo crea pro blemas que deben ser afrontados por el administrador, quien tiene que hallar las soluciones y poseer el control de todas estas actividades si se quiere que todas las ventajas de tal divisin del trabajo hayan de ser alcanzadas.
(b) Unidad de Mando
La adhesin rgida al principio de unidad de mando es uno de los puntos cardinales de una buena organizacin. "Ningn hombre puede ser vir a dos amos'*, es uno de los proverbios ms viejos y todava vlido en nuestros das. La contravencin de esta regla es una de las causas ms poderosas del descenso del espritu de grupo, confusin en los niveles inferiores y friccin entre jefes y subordinados Podemos deter minar muy frecuentemente deficiencias en las organizaciones originadas en la violacin de este principio
(c) Delegacin de autoridad, especialmente delegacin igual a grado de responsabilidad que tiene el subordinado
Autoridad es la facultad de actuar o de mandar Esta se obtiene de dos fuentes; una es la aceptacin, por parte del grupo de trabajo, del jefe como lder y ser el resultado de la confianza y respeto que exista entre jefe y subordinados; segundo, es la autoridad,que viene de arriba y que tiene el elemento de responsabilidad como complemento El bodeguero, por ejemplo, es responsable ante el jefe de servicios ad ministrativo, el cual es responsable ante el director general, ste an te el Ministro, el Ministro ante el Presidente, quien,a su vez,es responsable ante el pueblo; ste ltimo tiene la autoridad suprema en un rgimen democrtico. Por varias razones, una facultad muy difcil de adquirir es la de delegacin de autoridad, y por lo mismo constituye una de las faltas o deficiencias ms comunes de organizacin


(cD Alcance del control
El alcance del control comprende el nmero de individuos o funcip_ nes que puede dirigir normalmente un jefe ejecutivo. Tiene un lmite mnimo, basado en el menor nmero de subalternos que puede ser dirigido econmicamente, y un mximo, ms all del cual no es posible ejercer una coordinacin y control adecuados. Sobre este punto difieren amplia mente de opinin los autores aunque generalmente estn de acuerdo en que el nmero ideal est entre cuatro y siete. Tenemos que evitar hacer una generalizacin demasiado rgida en la determinacin del alcance del control porque el factor humano puede tener una influencia tan grande que los lmites mnimo y mximo varan en circunstancias que podemos encontrar en empresas, ministerios o departamentos.
Una vez establecidas las reglas generales o principios de organizacin tendremos que preguntarnos:
A) El por qu de un departamento o divisin. En otras palabras, qu departamentos, divisiones o secciones necesitamos realmente para desempear tal o cual funcin? Podemos justificar la creacin de una nueva unidad o justificar la creacin de otra?
B) Qu funciones podemos agrupar lgicamente para formar unida-
des completas, compactas o econmicas?
C) Tienen los jefes la autoridad suficiente para c'escargar su
responsabilidad?
D) Ante quin son responsables los encargados de secciones, di-
recciones o departamentos? 3) Est dentro de lmites justificados el alcance del control de un director o jefe?
Las contestaciones a estas preguntas nos darn luz sobre el car ter de la organizacin, y la aplicacin de los principios antedichos nos ayudar en la solucin de los problemas de organizacin que estare mos discutiendo en este Seminario. Es preciso dar mucha atencin a los problemas de organizacin porque son de naturaleza compleja y habitual-mente no se solucionan de una vez o con una frmula sencilla.
Coordinacin
Me refiero de nuevo a Mooney, quien ha dicho: coordinacin es, por tanto, la ordenada disposicin del esfuerzo del grupo a fin de conseguir la unidad de accin en la persecucin de un propsito comn. La comunidad de inters es condicin "sine qua non" de toda organizacin. A menos que existan elementos contrarios que tengan como misin sabotear un esfuerzo, debemos entender en nuestra discusin que nos referimos a una situacin normal donde todos los elementos estn interesados en el logro del objetivo comn.


Es parte de la responsabilidad de la direccin proveer los medios para favorecer el desarrollo de la coordinacin dentro de una misma direccin o unidad, tales como ambiente, condiciones de trabajo, sistemas de comunicaciones adecuados hacia arriba y hacia abajo, establecimiento de comits, comisiones o juntas, elaboracin de manuales de instruccin, boletines e instalacin de medios fsicos.tales como telfonos, alto, parlantes, teletipos, etc.
Por falta de tiempo .tengo que escoger solamente uno de estos puntos para desarrollar aqu y es el de la comunicacin administrativa, uno de los elementos fundamentales de la coordinacin.,
Las barreras que pueden impedir el proceso de comunicacin o redu cir su efectividad son muy numerosas y a veces se hallan en combinaciones de factores. Las principales son:
1) Vicios de organizacin: descentralizacin exagerada, alcance de control demasiado amplio, nmero excesivo de niveles, falta de delegacin
de autoridad.
2) Gerencia administrativa dbili instrucciones inadecuadas, adies tramiento descuidado, ausencia de medios para el intercambio de ideas (boletines, revistas, reuniones, etc.), sistema de archivos y circulacin de correspondencia o documentos inadecuados.
3) Obstculos psicolgicos: mal ambiente, indisciplina, parcialidad, prejuicios, desconocimiento o falta de inters en problemas de o-tros. Como una de las causas de estas barreras, pueden anotarse: incapacidad para descubrir focos de descontento y quejas y para tomar me didas adecuadas para corregirlos, falta de reconocer y recompensar sugerencias del personal, falta de reconocer y compensar igual trabajo per igual sueldo.
4) Barrera del lenguaje: desconocimiento del idioma, incapacidad para expresarse oralmente o por escrito, inhabilidad para captar bien la informacin que se oye o que se lee.
5) Medios inadecuados para dar al pblico informacin sobre las a tividades precisas de la empresa y para recibir sugerencias y opiniones del pblico.
6) Obstculos fsicos: distancia, dispersin de las unidades o e-lementos de una empresa, falta de medios mecnicos (telefonea, telgrafos, sistema de altoparlantes, etc.), insuficiencia de medios para la transcripcin de la palabra escrita (mquina de escribir, mimegrafos,
etc.).
Estas barreras constituyen un reto a la buena administracin, pero sta puede siempre mejorar el proceso de la comunicacin eliminando las ba-


rreras. El conocimiento de ellas es el primer paso en la bsqueda de soluciones al problema bsico.
Conclusiones
Los problemas de organizacin y coordinacin se encuentran en varios niveles administrativos y adoptan a veces distintas caractersticas. El rea jurisdiccional, por ejemplo, presenta problemas de organizacin que pertenecen al nivel ms alto de toda la administracin nacional. Estos problemas pueden causar dificultades serias en los niveles administrativos superiores, intermedios e inferiores; puede dar como resultado duplicaciones, ineficiencias, fricciones, etc., que reducen el valor del servicio al pblico. La solucin de ellos puede requerir una accin legislativa o jurdica, pero los principios administrativos enunciados por Fayol, Mooney, Urwick y otros, se aplican proporcional-aente a estos problemas de organizacin, cualquiera que sea su nivel, importancia o complejidad. Los que tienen inters en la resolucin de los problemas de jurisdiccin, como.por ejemplo el papel que deben desempear, respectivamente, un Ministerio de Salud Pblica y una Junta ie Bienestar Social, o un Instituto de Seguro Social, deberan hacerse las dos primeras preguntas de nuestra serie de cinco sobre organizacin, sustituyendo las palabras departamento, divisin o unidad, por Ministerio y Junta. Las contestaciones a esas preguntas nos darn los datos con los cuales podramos tomar una decisin sobre la cuestin de jurisdiccin y ejecutar las acciones apropiadas.
Las estructuras de los ministerios estn sometidas a las mismas re glas o principios generales que regulan las esferas jurisdiccionales; divisin del trabajo y especializacin, unidad de mando, delegacin de autoridad igual a la responsabilidad' y alcance del control. Debemos siempre revisar los detalles de nuestras organizaciones para determinar hasta qu punto estamos dentro de la aplicacin de estos principios. Es muy til hacer comparaciones entre unidades o secciones o tambin entre ao y ao por medio de organogramas, tablas de distribucin del trabajo o anlisis del trabajo. Estos estudios nos ayudarn a determinar la funcin de tal o cual unidad o empleado, segn el caso, e indica r claramente el modo en que se desarrollaron las prcticas administrativas; nos permitir ver si los objetivos y programas que hemos planeado estn bien ejecutados; si nuestra delegacin de autoridad corresponde realmente a la responsabilidad de los subordinados; si los planes de personal estn llenando los fines perseguidos; si los mtodos de control son efectivos; en fin, nos dar una vista general de nuestra efectividad administrativa.
El administrador tiene siempre la responsabilidad de coordinar los esfuerzos de las unidades o empleados bajo su control. Hemos visto cmo algunos pases de Amrica Central mantienen informados, por medio de comits o juntas, a dos o ms ministerios o divisiones con un inters comn. Esta es una prctica muy atinada y deberamos felicitarlos por


ello, ya que cuando se tiene el conocimiento de cules son los proble-uas, soluciones o acciones, podemos tomar decisiones o medidas sincronizadas y adecuadas. Por qu no preguntarnos si las mismas medidas han sido tomadas en nuestras direcciones, divisiones o unidades inferi res? Hemos mantenido siempre a nuestro personal al da sobre las decisiones del gobierno, ministerio o director general?Mantenemos en manos del personal que lo requiere un manual de instrucciones completo y adecuado? Tenemos un organograma de la direccin general o del departa_ tiento y estamos seguros de que los jefes de divisin, secciones y encar gados de grupos de trabajo conocen los detalles de la organizacin y I.os objetivos del ministerio o de la direccin general?
Estas pocas reflexiones sobre organizacin y coordinacin nos han dado orientaciones para llegar a ser buenos administradores. Es cierto que estas consideraciones estn muy incompletas, pero aqullos que que_ ran pueden consultar numerosos autores en las bibliotecas y obtener dalos mucho ms completos que los que yo pueda dar en tan poco tiempo Hay, sin embargo, una idea que quiero hacer resaltar entre todas estas consideraciones generales. Ella es la de que la administracin, a pesar ce ser una tarea muy importante hoy da y tener un papel de coordinacin en las actividades cientficas y profesionales, es ms bien, en realidad, la aplicacin del sentido comn y el desempeo de procedimientos lgicos y bien ordenados que una tarea misteriosa y mstica Todos nos otros podemos mejorar nuestra tarea administrativa aplicando el sentido comn en los asuntos de organizacin y coordinacin porque los principios enunciados por Fayol, Urwick y Mooney no son otra cosa que la apli cacin de esta facultad, que todo el mundo posee.


ANEXO N2. 2
PLANIFICACIN Y PROGRAMACIN Dr. A. Drobny




PLANIFICACIN Y PROGRAMACIN
Dr. A. Drobny
La planificacin es una fase fundamental en la operacin de un ser vicio, sea al nivel nacional, regional o local. El plan general de salud de un pas debe comprender todos los programas dirigidos al mejoramiento del bienestar fsico, mental y social de su poblacin.
La planificacin es un concepto dinmico de administracin que tra ta de anticipar y prever, hasta donde es posible, lo que va a suceder. Este proceso debe ser compartido entre todos los posibles participantes del plan, a fin de darle a cada uno los elementos esenciales y bsicos que regirn el desarrollo de los programas de accin.
La planificacin tiene varias etapas, comenzando con el estudio de los problemas; el establecimiento de objetivos; el planteamiento de posibles soluciones; los mtodos de accin y la ejecucin a travs de los programas de accin. La necesidad de planear viene del reconocimiento de la existencia de problemas definidos; del conocimiento de los medios que podran ser utilizados para prevenir, disminuir o corregir esos pro blemas y del hecho de eje estos conocimientos no han sido aplicados, o lo han sido parcial o incorrectamente.
En materia de salud, los problemas son conocidos mediante estudio de las estadsticas vitales y sanitarias; de las condiciones del ambien te fsico; del nivel econmico y caractersticas culturales de la pobla cin, etc. El planeamiento puede verse influido por factores que no siempre son inmediatamente influenciables, como el desarrollo social y el progreso econmico de un pas.
Los objetivos de un plan pueden ser generales o especficos y pueden ser inmediatos o a largo plazo.
Las soluciones y mtodos de accin deben ser establecidos en la formulacin de los programas de ejecucin. Para ello es necesario estu diar los recursos disponibles y los que sern necesarios, tanto en personal como en materiales y equipo, facilidades en locales y en transporte.
Un plan bsico debe considerar la organizacin(integracin y utilizacin al mximo de todos los recursos. Especial importancia tiene en esta fase preparatoria la correcta organizacin administrativa y el co-
kl


ncoimiento de ia legislacin pertinente.
En programas de salud es fundamental contar con el personal necesario y establecer, si es preciso, los cursos de adiestramiento necesarios. Es importante conocer los servicios -sean hospitales, centroa de salud, laboratorios, etc.- con que se cuenta y el material y equipo que cada uno de stos tiene, as como el que podran necesitar para el mejor xito del o de los programas.
n factor muchas veces desdeado, pero que puede jugar un importante papel en el desarrollo de un programa, es el transporte, su adaj tabilidad a las carreteras del pas, las facilidades para obtener repuestos y reparaciones.
Debe existir una distribucin cronolgica de la necesidad de los recursos. Estamos utilizando en programas de salud, cada da con ms frecuencia, la ciencia militar denominada "logstica". Esta se define cerno la ciencia de tener los elementos necesarios en el sitio precise, en el momento indicado. Este concepto ha dado grandes resultados en programas de salud y debe ser considerado en la programacin.
Especial precaucin debe tomarse con relacin al manejo del presupuesto. No basta con que existan los fondos, sino que es necesario encontrar la frmula que permita un fcil y rpido manejo de 106 mismos.
Los programas de accin deben indicar en detalle los mtodos y pr cedimientos que se seguirn y deben tambin fijar las prioridades. Esto ltimo es necesario porque ]os problemas muchas veces no pueden ser
resueltos con los recursos disponibles.
Les planes, sobre todo a largo plazo, no deben ser fijos e inmuta-bies. Deben tener flexibilidad y estar sujetos a posibles cambios y ajustes derivados de elementos que no se haban previsto, y sobre todc de los resultados expuestos por la evaluacin.
La evaluacin debe ser un proceso permanente que permita determinar si se cumplen los objetivos, estudiar nuevos mtodos y soluciones, as como demostrar resultados que faciliten la obtencin de nuevos medios materiales, especialmente del presupuesto necesario para la continuidad del programa.



ANEXO NO. 3
MTODOS EMPLEADOS Y ASPECTOS SALIENTES DEL PLAN NACIONAL DE SALUD PU3LICA DE HONDURAS
Dr. Carlos Ferrufino B.




MTODOS EMPLEADOS T ASPECTOS SALIENTES DEL PLAN NACIONAL DE SALUD PUBLICA EN HONDURAS
Dr. Carlos Ferrufino B.
I. Origen
Entre las razones que determinaron la preparacin del Plan Nacional de Salud Pblica, citamos las siguientes:
El hecho observado en algunas naciones de que las reas de Demostracin Sanitaria demoran mucho tiempo en extender su influencia a otras zonas del pais, nos impuls a pensar que en Honduras debamos codificar e-sa experiencia.
Por consiguiente, resolvimos tomar de una vez el pais en conjunto, al mismo tiempo que se atenda la organizacin del rea de demostracin.
Esta idea se vio animada por circunstancias especiales como la extensin geogrfica relativamente pequea de la Repblica, que permitirla su estudio en un tiempo ms o menos corto; los pocos aos de vida del Ministerio de Sanidad que no ofreceran dificultades para introducir modificaciones en su organizacin; y finalmente ,1a circunstancia del advenimiento de un nuevo Gobierno ,en el cual se pudo advertir el afn por trabajar en el campo de la salud.
II. Procedimientos y mtodos iniciales de planificacin
Siguiendo el orden cronolgico de los hechos, se dieron los siguientes pasos:
a) Preparacin del grupo internacional y de los respectivos contrapartes nacionales para efectuar el trabajo, dividiendo su contenido en 6 grandes campos:
1. Estudio cuidadoso y detallado del pais y sus recursos
2. Determinacin de los problemas
3. Fijacin de los objetivos
4. Estudio del aspecto econmico
5. Mtodos de ejecucin
6. Calendario de trabajo.
b) Preparacin de un sistema de formularios para recoger informacin en el terreno, incluyendo preguntas a los lderes a fin de conocer sus reacciones frente a los problemas sanitarios.
Dentro de este grupo de formularios se dio importancia a los siguien-


tes: 1) el destinado a las autoridades polticas para conocer las caractersticas y recursos de sus juridiscciones; 2) el de los establecimientos mdico-asistenciales, relacionado con los tipos de servicios y los problemas de personal; 3) el dirigido a los problemas de saneamiento ambiental; k) el destinado a los aspectos de enfermera; 5) el de estadsticas de morbilidad; 6) el de estadsticas de defunciones y 7) el cuestionario a los lderes.
c) Utilizacin de la Junta Planificadora dentro de la cual se renen representantes del Ministerio, de la Direccin General de Salud Pblica, SNEM de OSP/OMS y de ICA.
Sobre la base de este grupo se invitaron adems profesionales con experiencia y se formaron cuatro comits integrados por personal nacional e internacional, quedando la tarea de la coordinacii- en manos del personal del Proyecto y de sus contrapartes.
Los comits mencionados fueron: Comit de problemas mdicos; Comit de problemas de saneamiento; Comit de problemas de enfermera y Comit de Administracin, con funciones de coordinacin.
Cada vez que se terminaban de estudiar algunos aspectos, se llevaba el tema, a discusin y aprobacin de la Junta Planificadora.
d) Mensualmente se planificaron viajes a los diferentes municipios para recoger la informacin necesaria y tener un concepto claro de las condiciones del terreno, as como familiarizarnos con los lderes locales.
El terreno montaoso, el insuficiente desarrollo de las vas de comunicacin, la ausencia de datos estadsticos y la poca literatura nacional disponible, exigieron del personal un esfuerzo grande para lograr obtener la informacin indispensable. En muchas oportunidades se trabaj de noche, utilizando la luz de velas. (Ver mapa de reas visitadas).
III.Problemas encontrados
a) Marcada prevalencia de enfermedades transmisibles con franco predominio de las enfermedades gastrointestinales, las enfermedades venreas, la malaria, la tosferina y la tuberculosis. (Grfico N. 2).
Entre las principales causas de defuncin de las Estadsticas hospitalarias encontramos: Tuberculosis, violencias y accidentes, gastroenteritis y tumores.
b) Alta mortalidad de los nios de todas las edades, especialmente de los menores de cuatro aos. El 5^.5% de las defunciones del ao 1957 correspondi a los nios menores de 15 aos. (Grfico N2 3).
c) Malas condiciones de saneamiento ambiental. Carecan de servicio


de agua potable a domicilio el 91% de los habitantes de la Repblica. De los 271 municipios existentes, el 92% no tenian alcantarillado 7 el 93% no tenan mercados pblicos.
d) Incipiente organizacin sanitaria 7 pocas facilidades mdico-asistenciales. La Direccin General de Sanidad, con 28 aos de existencia, no contaba con ningn departamento normativo ni ejecutivo; haba
46 reparticiones para atender a la poblacin del pais, ellas funcionaban casi independientemente las unas de las otras, 7 la mayora estaban concentradas en unas pocas ciudades, pues de los ya mencionados 271 municipios, solamente existan servicios mdicos en 24 de ellos. (Grfico NO 4X
El Ministerio tenia 3 aos de vida.
e) Escaso personal en todos los niveles, tanto en la calidad de su adiestramiento como en el nmero disponible.
Cuando la OSP/OMS inici la ayuda al pas, el personal con cursos de salud publica en el Ministerio comprenda a 2 mdicos, 1 enfermera, 1 inspector sanitario y 2 ingenieros; en varios hospitales no se contaba con una sola enfermera graduada, por consiguiente el resto del personal, especialmente de auxiliares de enfermera y de inspectores sanitarios, carecan de adiestramiento.
IV. Continuacin de la mecnica de planificacin
Una vez conocidos los problemas,trazamos un esquema de soluciones, para cada grupo de ellos.
Luego, acudimos al Ministerio de Hacienda, al Consejo Nacional de Economa, y a las principales autoridades bancarias para conocer su pensamiento con respecto al futuro econmico del pais y para explorar el respaldo monetario con el cual podra contar el plan en los prximos aos. De esta manera se pudo especificar la extensin y la profundidad de las recomendaciones.
Llegados a esta etapa se redactaron los principios que deban regir el plan y dentro de ellos subrayamos los siguientes puntos: que sea sencillo; que se ajuste a la realidad econmica del pas, procurando que los aumentos anuales de presupuesto no sean mayores de un 6%; que sea elstico, pero que mantenga equilibrio entre la capacidad de realizacin y la importancia de los problemas; que su ejecucin sea escalonada y progresiva y que se inicie en los lugares donde haya mayor concentracin humana y mayores posibilidades de desarrollo. Para planificar las medidas especificas sobre cada grupo de los principales problemas, adems de las discusiones en los comits, se consult con otros profesionales de experiencia que trabajan en los diferentes campos, ya sean ellos funcionarios pblicos o privados.
Se uniformaron las definiciones en cada tipo de actividad y despus


de un ao de trabajo qued redactado gran parte del primer borrador, el cual fue presentado a la zona III de OSP/OMS. Obtenidos aqu los comentarios y sugerencias, el grupo reinici el trabajo de detalle, hasta que meses ms tarde terminamos el segundo borrador, el cual fue sometido a consideracin del Ministerio por la ley y la Zona III.
Hechas las enmiendas del caso, el Plan fue definitivamente aceptado en mayo de 1959. El Gobierno lo present a OSP/OMS y a UNICEF para los fines del Convenio Tripartito.
V. Las medidas recomendadas y aceptadas
a) Reorganizacin de la Direccin General de Salud Pblica, dirigida tanto a la estructura central como a la estructura perifrica.
Para la estructura central se adopt el principio de la centralizacin tcnica, por medio de la creacin de 5 divisiones normativas encargadas de los problemas bsicos, una divisin ejecutiva denominada Servicios Locales y un Consejo Consultivo como cuerpo asesor de la Direccin General.
Para la estructura perifrica se acept el principio de la desconcentracin administrativa, utilizando la modalidad denominada DISTRITALIZA-CION, cuyo esquema se basa en el funcionamiento del sistema solar. (Grfico NQ 5).
El ncleo est formado por el Centro de Salud Distrital y el Hospital Distrital; los planetas estn representados por los subcentros de salud, y los satlites por los puestos de salud. Es obvio remarcar que existe dependencia de las unidades de la periferia respecto a las del centro. De esta manera se dividi el pas en 7 Distritos Sanitarios. (Grfico NQ b y NQ 7).
b) Mejorar y organizar el programa de actividades de las unidades de salud, siguiendo la poltica de la integracin de los servicios, para cuyo objeto se aaden a las habituales labores curativas, otras labores pertinentes al campo preventivo y de fomento de la salud, para disminuir de este modo la prevalencia de las enfermedades transmisibles, as como disminuir las tasas de morbilidad y mortalidad de la madre y del nio.
c) Adiestrar personalde todos los niveles, ya sea por medio de becas en el exterior o por cursos que se organicen dentro del pais. Al mismo tiempo, ayudar al mejoramiento de la enseanza en la Facultad de Medicina y en la escuela de Enfermera.
En este captulo se fijaron metas mnimas de nmero de personal que se debe adiestrar en cada tipo y para cada ao.
d) Reforzar e iniciar los programas de saneamiento ambiental, con


nfasis en el abastecimiento de agua potable y la disposicin de excretas y de basuras.
e) Mejorar los servicios hospitalarios y aumentar progresivamente el nmero de camas, dando un mayor cupo para la atencin de la madre y del nio.
Respecto a los hospitales, se recomend la organizacin de la Direccin General de Hospitales, encargada de los hospitales nacionales, ya sean ellos de carcter especializado o de tipo general.
Por otra parte como ya se explic, funcionarn en el pais los hospitales distritales y los centros y subcentros de salud, provistos de camas, en un nmero proporcional al nmero de la poblacin que sirven y a las facilidades que tengan para trasladar sus pacientes a los hospitales nacionales.
VI. Los Presupuestos
En vista de las pocas posibilidades de obtener un aumento aprecia-ble de los fondos del Ministerio, se resolvi ajustar la velocidad de la ejecucin del Plan al aumento del 6% anual mencionado por el Consejo de Economa.
En este sentido se decidi disminuir al mnimo el capitulo de construcciones, el de nombramiento de personal adicional y el de aumento de sueldos, para concentrar de este modo, los recursos disponibles en los captulos de adiestramiento de personal y de creacin de nuevos servicios, utilizando un personal bsico.
Respecto a equipos y suministros se contaba con la ayuda de la NICEF, de las municipalidades y de la CARE.
De todas maneras, como no se puede desarrollar un Plan sin tener una poltica clara de presupuestos para organizar y poner en funcionamiento modelos de centros de salud distritales, centros de salud-hospital, subcentros de tipo A, subcentros de tipo B, y puestos de salud, luego se seal el nmero aproximado de cada tipo de ellos que era necesario establecer anualmente por el perodo de 5 aos.
Algo semejante se deline para el programa de saneamiento en el capitulo de pozos.
En resumen se prepar un plan de presupuesto lo suficientemente elstico para que el Gobierno pueda llegar a esas metas mnimas o pueda superarlas si alguna nueva fuente apareca en el terreno econmico.
VII. La Ejecucin
El mtodo de hacer consultas peridicas con las autoridades supe-


riores, que en una oportunidad lleg hasta la Presidencia de la Repblica, facilit la ejecucin del Plan, pues el Gobierno consigui fondos extraordinarios e inici tanto la reorganizacin de la Direccin General de Salud Pblica como la construccin de locales, en un perodo en el cual la redaccin del Plan aun se encontraba en su fase de primer borrador. Posteriormente se firm un convenio tripartito con DNICEF y 0SP/0M5 mediante el cual UNICEF se comprometi a suministrar equipos y vehculos para los primeros cinco aos de desarrollo del Plan.
En esta primera etapa de cinco aos de duracin se da mayor nfasis al desarrollo de los distritos sanitarios NQ I, II y III, los cuales incluyen la zona de mayor actividad y de mayor concentracin humana, abarcando el 3^% del territorio y el 50.956 de la poblacin total de Honduras.
Se prepar un calendario de trabajo, abarcando periodos de 6 meses en los primeros 2 aos y luego periodos anuales para el tiempo restante.
Al momento de cerrar este informe, o sea 2 y medio aos despus de iniciada la ejecucin del Plan, el Gobierno ya construy o habilit 18 centros, subcentros y puestos de salud, los cuales estn funcionando con una buena proporcin de personal adiestrado; localmente se adiestraron 68 auxiliares de enfermera y 56 inspectores sanitarios, adems la OSP/OMS concedi ms de kO becas; aun ms, como una consecuencia lgica dentro del aspecto de adiestramiento, la Facultad de Medicina de Teguci-galpa con el asesoramiento de OSP/OMS se encuentra en pleno proceso de reorganizacin.
En lo que se refiere a saneamiento ambiental, se efectuaron 410 conexiones de agua, 6lldisposiciones adecuadas de excretas, 1002 disposiciones domiciliares de basuras, construccin de cinco centros de higiene popular, perforacin de 3 pozos profundos y embaulamiento de una quebrada insalubre.
En el campo de la reorganizacin de la estructura central y local, se crearon tres divisiones normativas, ms la jefatura de servicios locales de salud que funciona ya con dos distritos sanitarios ms o menos avanzados y un tercer distrito que comienza a organizarse.
Las realizaciones recin descritas pudieron efectuarse gracias a los siguientes factores:
a) El Ministerio logr obtener del organismo autnomo, Patronato Nacional de la Infancia, una ayuda econmica considerable para la construccin de Centros de Salud y para los sueldos del personal de estas nuevas unidades. (Grfico NQ 8).
b) Gran parte del adiestramiento del personal se ha efectuado con fondos de la OSP/OMS y la ICA; adems UNICEF tambin contribuye en parte a este capitulo.


c) La Junta de Bienestar Social, los municipios y CABE contribuyen con sus fondos a la realizacin de algunas obras de saneamiento ambiental.
d) Los vehculos y equipos son proporcionados por UNICEF.
e) Finalmente, debe observarse que la organizacin de los Distritos Sanitarios se estn efectuando sobre la base de los antiguos servicios, en los cuales se ha procedido a cambiar el personal emprico por personal adiestrado.




ANEXO N2. k
ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES EN LOS PROGRAMAS DE SALUD PUBLICA
Prof. Alfonso Portocarrero




ASPEAOS ADMINISTRATIVOS DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
EN LOS PROGRAMAS DE SALUD PUBLICA
Prof. Alfonso Portocarrero A.
En los pases de sistema poltico federal, se opera una clara divisin de la autoridad gubernamental en niveles cuyos radios de accin van desde el que abarca toda la nacin, llamado gobierno central, nacional o federal, el gobierno de los estados o departamentos que como su nombre lo indica, ejerce su accin en esa primera divisin poltico-administrativa de la nacin y,por ltimo, el gobierno municipal, cuya jurisdiccin est demarcada por los lmites de cada municipio.
En este sistema, si bien es cierto que en determinados aspectos bsicos para la vida nacional, existe unidad de mando, y una serie de disposiciones emanadas de la constitucin y de las leyes federales tienen plena vigencia en la totalidad del territorio, o sea en la nacin, es cierto tambin que cada uno de los departamentos o estados es en menor escala una reproduccin del gobierno nacional, con un considerable margen de autodeterminacin en cuestiones de gobierno y administracin.
Los gobiernos municipales, por su parte, vienen a ser,en relacin al gobierno departamental o estatal, algo muy similar a lo que ste es al gobierno nacional
En los pases de sistema unitario, por el contrario, no existen ms que dos niveles de gobierno: el central y el municipal De tal forma que el ltimo viene a ser en lo administrativo, el nivel de gobierno inmediato al nacional. El gobierno regional no existe, por tanto, siendo en esta forma directas las relaciones de los gobiernos central y municipal.
Los niveles de gobierno departamental y municipal, son los que reciben el nombre de gobierno local, de acuerdo con la significacin que in-ternacionalmente se le reconoce a ese trmino, siempre que tengan las caractersticas de ser una jurisdiccin poltica, con territorio determinado y con facultades de atender a sus necesidades de gobierno por medio de un cuerpo deliberante de eleccin popular
Veamos a este efecto qu dice el informe de la Comisin de Confrontacin de Conceptos Reaclorados con los Gobiernos Locales, rendido en el seminario "UN ESTUDIO COMPARATIVO DE CONCEPTOS Y TRMINOS APLICABLES AL RGIMEN MUNICIPAL EN CENTROAMERICA" Aunque indistintamente se usan los trminos de "gobierno local" o "municipal" y "administracin local", se recomienda que haya distincin entre ellos. A veces "gobierno local" se usa errneamente para referirse a una regin que comprenda varios municipios e,inclusive a un departamento o provincia, aun cuando la regin no tenga un organismo de legislacin electivo con poderes gubernamentales


Usas son ms bien regiones administrativas del gobierno central que deben referirse como unidades de "administracin local"- Dada la significacin que internacionalmente se le concede al trmino "gobierno local" recomendamos que loe trminos "gobierno municipal y "gobierno local" deben emplearse sinnimamente pars referirse a las jurisdicciones polticas con territorio determinado dentro de la nacin, que son establecidas por la constitucin o por ley del Estado, y que tienen poderes para aten der a las necesidades locales mediante un cuerpo deliberante electo por los vecinos de la comunidad, incluyendo, entre otras, las potestades de establecer impuestos, realizar emprstitos y disponer de sus productos ?ara lograr lo que a los intereses comunes convenga
Siguiendo este razonamiento, llegaremos a establecer entonces que en los pases centroamericanos,que es el rea de estudio que nos interesa en este Seminario, existen solamente los niveles de gobierno central y local, ya que se trata de pases de tipo unitario.
Las organizaciones administrativas que funcionan en forma local o regional, pero que dependen del gobierno central, no deben considerarse como formas de gobierno local o regional, ya que se trata de prolongaciones del poder central o de organismos autnomos nacionales, que han sido descentralizados por regin, por razones de conveniencia administra tiva.
De tal manera que toda la administracin pblica estar enmarcada dentro de esas dos esferas i la del gobierno nacional a quien atae la conservacin de la unidad nacional, la preservacin de la soberana, la creacin y mantenimiento de obras y servicios que afecten a todos los ha hitantes del pas, etc., y la de gobierno local, cuya misin es la de realizar todas aquellas decisiones de gobierno y administracin tendientes a procurar el mayor bienestar y comodidad a los habitantes de la jurisdiccin, a travs de la construccin de obras, la prestacin de servicios y la implantacin de determinadas regulaciones. La accin del gobierno local slo se puede ejercer dentro de los lmites de la jurisdiccin municipal.
Estas dos esferas de gobierno, no slo no se excluyen sino que, para que un pas pueda marchar firme y armoniosamente hacia su superacin material y moral, debern complementarse.
Define con gran claridad y acierto las relaciones de las dos esferas de gobierno, la Constitucin de la Repblica de Panam, cuando dice en su artculo l86s "El Estado descansa sobre una comunidad de municipios autnomos. El municipio es la organizacin poltica de la comunidad local, establecida en un territorio determinado por relaciones de vecindad y con la capacidad econmica suficiente para mantener el gobierno propio en condiciones adecuadas".
Tenemos as que,en teora, son atribuciones del gobierno central, la construccin y mantenimiento de todos aquellos servicios y ebras p-


blicas, y la implantacin de regulaciones cuyos beneficios podrn aprovechar todos los habitantes del pas, o al menos una porcin considerable de ellos o Son atribuciones del gobierno local, la construccin y mantenimiento de obras y servicios pblicos y la implantacin de regulaciones que se destinan a beneficiar primordialmente a los habitantes de una jurisdiccin municipal.
Pareciera, en teora, que no puede existir confusin alguna al respecto y que bastara que cada uno de los niveles de gobierno se mantuvie ra dentro de sus lmites de accin, para que se fueran complementando las obras y servicios pblicos nacionales y locales en forma armoniosa, para beneficio y comodidad de todos los habitantes de un pas.
Sin embargo, en la prctica no sucede lo mismo, debido a varias razones, tales como: legislaciones deficientes, deterioro del gobierno lc-cal; tendencia centralizadora del gobierno central, etc.
legislaciones deficientes
La mayor parte de las legislaciones municipales centroamericanas a-dolecen de muchos defectos de fondo y de forma Entre los primeros, podemos citar uno que es comn a todas, aun cuando sus efectos se notan ms en unos pases que en otros. Me refiero a la gran diferencia que existe entre el enunciado constitucional y legal en cuanto al status de los gobiernos locales, dentro del marco jurdico-poltico del pas, y la realidad.
Todas las constituciones centroamericanas, en su parte enunciativa, estn acordes en cuanto al concepto bsico de gobierno local, de ser el reconocimiento del derecho natural de los ciudadanos de una jurisdiccin dada, de atender al manejo de las necesidades colectivas, mediante la e-leccin de un gobierno propio de eleccin popular, que ejercer sus funciones dentro del mbito que le marquen la constitucin poltica y las leyes del pas.
Vemos as, como en todas las constituciones se enuncia que el rgimen local es autnomo para todo lo que concierne al cumplimiento de los fines propios del municipio As, por ejemplo, la constitucin de Hondu ras establece: "Para su administracin, los departamentos se dividen en municipios autnomos, representados por municipalidades electas por el pueblo, en la forma en que la ley disponga".
La Constitucin Poltica de Costa Rica establece en su artculo 170: "Las corporaciones municipales son autnomas". En la de Guatemala vemos que: "Municipalidad es la corporacin autnoma que ejerce las funciones de gobierno y administracin de los intereses del municipio". El artcu lo 105 de la Constitucin Poltica de Si Salvador, dice: "...Las municipalidades en el ejercicio de sus funciones sern autnomas".
Como se ver por los enunciados constitucionales que se han citado,


las Constituciones Polticas de los pases centroamericanos establecen la autonoma de sus regmenes municipales. Sin embargo, en la prctica, las leyes que amplan y dan normas a las disposiciones constitucionales, condicionan esta autonoma en tal forma, que llegan a destruirla, produciendo el resultado de que las municipalidades centroamericanas son alta mente dependientes del poder central en los aspectos medulares de determinacin poltica, econmica y administrativa. De todos los regmenes municipales del Istmo, es el de Guatemala el que disfruta de mayor grado de autonoma.
Por otra parte, las legislaciones son ambiguas, complicadas y sus disposiciones -que quizs fueran buenas para otras pocas- resultan en su mayora anacrnicas e ilgicas en el presente, ya que estos pases han venido evolucionando, y el concepto de la administracin pblica ha variado sustancialmente.
Deterioro del rgimen municipal
Lo inadecuado de las legislaciones municipales, unido a la tendencia centralizadora del gobierno nacional, ha producido un alto grado de deterioro en los regmenes municipales, los cuales,hoy por hoy, se encuentran incapaces de cumplir en forma satisfactoria sus obligaciones. Su incapacidad como autoridad local, para el gobierno y administracin de los intereses locales, les ha causado un serio desprestigio, lo que hace aun ms difcil la situacin, ya que son presa constante de los ataques y las crticas del pblico y blanco fcil de los polticos de tendencias centralizadoras que esgrimen el argumento de la necesidad de apartar
d e las municipalidades ms y ms servicios, sealando su incapacidad como argumento efectista.
Tendencia centralizadora del gobierno nacional
Al ir agrandndose y perfeccionndose las administraciones de I06 gobiernos centrales, acelerado su ritmo por la necesidad de ms y mejores servicios pblicos ocasionada por el desarrollo de los pases, se ha ido perfilando con mayor claridad la imposibilidad en que se encuentran los gobiernos locales para hacer frente al cumplimiento de sus fines.
Esto que debi haber despertado,en los gobernantes de los niveles superiores, la inquietud por estudiar las causas del deterioro del rgimen municipal a efecto de poder realizar en las legislaciones del ramo las reformas necesarias para restaurar el vigor y el crdito de este nivel de gobierno, ha sido usado, por el contrario,como argumento justificativo de la tendencia centralizadora.
Es decir, que se han confundido los efectos con las causas. Se ha tomado la incapacidad local como argumento para desviar de las municipalidades ms funciones, cuando,por el contrario,esta incapacidad es el producto del cercenamiento de atribuciones y lo inadecuado de las leyes.


Los enunciados constitucionales de autonoma, son nicamente palabras sin contenido, si no van acompaados de las correspondientes disposiciones para que las municipalidades disfruten de una amplia libertad a fin de poder determinar sus rentas y la forma de gastarlas.
Los servicios pblicos en las municipalidades
Varan mucbo las legislaciones municipales centroamericanas en cuan to a la determinacin de los servicios pblicos que estn encomendados a los gobiernos locales. En algunos de los pases se le encomiendan especficamente un buen nmero de ellos, o se deja abierta la posibilidad de que los asuman. En otros, por el contrario, se les asignan pocos e intrascendentes servicios.
En El Salvador, por,ejemplo se encarga a las municipalidades la prestacin de los siguientes:
Alumbrado elctrico Agua potable Aguas negras
Mantenimiento de caminos vecinales y calles urbanas Limpieza de la ciudad
Construccin y mantenimiento de mercados pblicos Construccin y mantenimiento de rastros pblicos Construccin y mantenimiento de cementerios pblicos Control y administracin del riego de predios Las actividades del registro civil Servicios de Polica
Expedicin de las cdulas de vecindad, etc.
La legislacin de Honduras nos seala bsicamente los mismos, agregndose el alcantarillado de las poblaciones. En cuanto a lo concernien te a acueductos, stos son generalmente construidos con la cooperacin econmica del gobierno central y del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pblica. De su mantenimiento son responsables los municipios.
Los servicios de energa elctrica en su fase de construccin de las instalaciones son realizados con la cooperacin financiera y tcnica del gobierno central.
En Nicaragua, son encomendados a las municipalidades, los siguientes servicios:
Limpieza de las calles Limpieza a domicilio Mantenimiento de la pavimentacin Alcantarillado sanitario y pluvial Energa elctrica Agua potable
Educacin primaria gratuita Fomento de lugares de esparcimiento


Loes servicios pblicos que pueden prestar las Municipalidades de Costa Rica, son bsicamente:
Agua potable
Aguas negras
Limpieza de calles
Sanidad de las poblaciones
Mantenimiento de calles
Alcantarillado
Ornato de las poblaciones
Construccin y mantenimiento de lugares de recreo Medicinas para pobres, etc.
Adems de estos servicios que las municipalidades prestan en forma directa, estn facultadas para dar aportes econmicos para la prestacin de ciertos servicios mdico-asistenciales, a instituciones de beneficencia, educativos, museos, etc.
Las municipalidades de Panam operan en cuanto a servicios pblicos en un rea ms restringida, siendo las ms importantes de sus actividades:
Educacin Pblica (contribuyen con el 2056 de sus rentas en forma obligada)
Asistencia pblica
Limpieza de calles, parques y plazas Crceles pblicas
Adems, contribuyen las municipalidades de Panam, al mantenimiento de la Escuela de Medicina de la Universidad Nacional, la Banda del Cuerpo de Bomberos, etc.
En Guatemala, se consideran servicios pblicos municipales, los siguientes:
Agua potable Energa elctrica Mercados pblicos Limpieza de la ciudad Alcantarillados Cementerios
Algunos servicios mdico-asistenciales
Los servicios de Salud Pblica
Como podr apreciarse fcilmente por el enunciado de los ms importantes servicios pblicos que prestan los gobiernos locales de Centroam rica y Panam, si bien hay algunos de ellos que aparecen prestados solamente en uno o dos pases, hay en cambio algunos servicios que son comunes a todos. Son stos los que podramos agrupar bajo la denominacin de


Servicios de Salud Pblica. La provisin de agua potable, las instalaciones de aguas negras, la limpieza y sanidad de las poblaciones, el dre naje y alcantarillado, etc., son servicios que en mayor o menor escala, prestan las municipalidades del rea en estudio, con la excepcin de Panam, en donde este grupo aparece representado nicamente por la limpieza de calles, plazas y parques.
Es natural que as sea. Constituyen las necesidades elementales de los vecinos de una localidad, en cualquier pas en que se haya iniciado ya el movimiento hacia normas y sistemas de vida ms civilizados.
Un somero estudio del pasado de los regmenes municipales, nos mus tra cmo este tipo de servicios aparece prestado, aunque en forma
rudimentaria, desde pocas muy remotas.
Que sean las municipalidades quienes lo atiendan, tiene asimismo una explicacin enteramente lgica: las municipalidades, como gobiernos organizados, son anteriores a los mismos estados. Cuando la organizacin estatal era para las gentes que habitaban las diversas y lejanas poblaciones de los pases, tan solo un smbolo de autoridad o de opresin, ya los habitantes de estas poblaciones se haban organizado y haban constituido el gobierno de la localidad, cuyo fin primordial era precisamente el de la prestacin de ciertos servicios de carcter pblico entre los que figuraban en forma destacada, los que llamamos de Salud Pblica.
Organizados,primero 211 cabildo abierto, en el que se reunan todos los cabeza de familia de la localidad, y ms tarde, cuando por el nmero excesivo de personas resultaban difciles las deliberaciones, designando mediante el voto popular a un grupo de ciudadanos para formar un concejo, los pueblos hicieron uso de su derecho natural de darse un gobierno propio, para atender a las necesidades locales. Los Concejales o Mucipes, vinieron a formar el Ayuntamiento, que significa "Junta de Vecinos con el mismo fin".
De tal manera, que la facultad de los pueblos para organizarse y formar su propio gobierno para la atencin de las necesidades de la localidad, no ha sido una concesin del poder central, sino ms bien la consagracin de las costumbres y la conciencia jurdica populares.
La teora de los servicios pblicos municipales
El Estado ha crecido, se ha robustecido, y sus organizaciones administrativas cuentan cada da con mayores recursos financieros, materiales y de personal. La realizacin de ciertas obras que antao resul taban una empresa gigantesca, en la actualidad resaltan un trabajo de rutina, gracias al equipo mecnico, a los conocimientos tcnicos y al personal debidamente adiestrado de que puede disponer el gobierno central.
Esta capacidad adquirida para enfrentarse a los problemas que deben
ser resueltos para que el pas siga adelante en su ruta hacia un total


desarrollo en todos sus aspectos, unido al hecho que viramos en la primera parte de este trabajo, de que no han sido tomadas las medidas tendientes a procurar que el nivel de gobierno local siguiera una trayectoria de mejoramiento similar al gobierno central, ha producido, co mo consecuencia, una fuerte tendencia en algunos pases, a la centrali zacin creciente de servicios y actividades pblicas, aun aqullas que, por sus caractersticas y finalidades, han sido consideradas tradicio-nalmente como de competencia del gobierno local.
Y as vemos que actividades tales como la provisin de energa elctrica, de agua potable, las redes de aguas negras, la limpieza de las ciudades, la desinfeccin de las mismas, la distribucin y control de aguas para riego, etc., van siendo tomadas por el gobierno central y pasando a formar parte de los planes en escala nacional.
Dice Jos L. Franco, en.su definicin de los servicios que deben estar a cargo de los municipios: "La autonoma municipal no es absolu ta. Las corporaciones locales son libres para actuar, dentro de sus limites jurisdiccionales, cuando se trate de materias que presentan un inters puramente local. En el Estado moderno, donde el aislamiento completo no puede existir, se requiere un mtodo oficial de cooperacin entre los cuerpos autnomos y la administracin del Estado, especialmen te en cuanto se refiere a ciertos servicios pblicos, para as defender mejor los intereses del pueblo, de quien dimanan todos los poderes".
"No puede ser el municipio, en virtud de su autonoma, un ser independiente del Estado, susceptible de oponrsele. Es uno de los errores tradicionales de la teora de los Derechos Poltico y Administrati vo el mantener tericamente la oposicin de Estado y Municipio como esencias absolutamente antitticas, a pesar de su carcter puramente histrico, aun all donde la democratizacin de los grados supremos de la administracin ya no permite afirmar la subsistencia de tal anttesis inconciliable, ni siquiera desde el punto de vista tcnico", (l)
"Ningn problema es tan difcil en la administracin como el de fijar la competencia del gobierno local. Cada principio que se ha ido formulando narece ,casi siempre imperfecto en algn extremo, afirma el pro fesor Laski. Recomienda el establecimiento, en cada Estado, de un sistema de gobierno local vigoroso, sin cuya existencia no puede concebirse el gobierno democrtico. Reconoce que existen muchos problemas que no pertenecen al Poder Central y que por su ndole deben ser resueltos en el lugar y por las personas que los sienten ms directamente. Pero el Poder Central tiene que conservar la facultad de fiscalizar, en gene ral, la actuacin de los rganos locales. "Es evidente, asimismo, que las transformaciones que afectan las necesidades sociales suponen continuos cambios, tanto en las fuentes de donde emana el poder, como en la esfera en que ese poder acta y se extiende; por todo lo cual es necesario que la Asamblea Legislativa conserve, como en reserva, la autoridad suprema que decreta las transformaciones necesarias y fundamen tales".
kl) Hans Kelsen, "Teora General del Estado".


"Es difcil delimitar los servicios pblicos que deben estar a car go de los municipios, ya que stos realizan normalmente, en escala local, con la excepcin de aqullos que por su misma naturaleza le es imposible atender -correos, telgrafos, defensa nacional, etc.- una serie de servicios que slo se diferencian de los del Estado, por ser desarro liados stos en escala ms amplia".
"En todos los casos, al Gobierno Nacional pertenecer siempre la gestin de aquellos servicios pblicos que, por su amplitud especial, interesan al pas entero, rebasando el mbito geogrfico de las localidades. Al municipio en cambio, pertenecern aquellos otros, que, por interesar preferentemente a una regin determinada, revistan carcter especficamente local. Fuera de esta regla simplista, meramente cuantitativa, no concebimos ninguna otra que pueda salvar las enormes dificultades que el asunto plantea". (1)
"Es innegable el derecho del municipio a organizar los servicios pblicos que crea necesarios para satisfacer las necesidades colectivas peculiares de la sociedad local, as como comprar, construir y operar, directamente o por entes autnomos, empresas de servicio pblico, organizar y operar empresas de carcter econmico destinadas al mejoramiento en las condiciones de vida de las masas."
"La autonoma municipal y la descentralizacin administrativa, as como el espritu de iniciativa en materia de servicios pblicos, no pue den significar en ningn momento oposicin al Estado. Especialmente estar obligado el Municipio, a cooperar con el Estado, dentro de los lmites de la jurisdiccin, en toda obra de transformador poltica y social que el progreso de la democracia popular demande. Ha de estar limitada su gestin en la municipalizacin de servicios pblicos y en su actividad econmica, por les intereses generales de la nacin que demanda una justa coordinacin de todo esfuerzo creador y por la planificacin que realice el Estado en la vida econmica nacional."
Situacin actual de la prestacin de servicios de Salud Pblica por parte de las municipalidades
Ya se explic,en parte anterior de este trabajo, la aflictiva situacin en que las municipalidades desenvuelven sus actividades, debido a factores polticos, econmicos y humanos. Esto, desde luego, ha trado como consecuencia que la prestacin de los servicios pblicos por parte de las municipalidades sea,en general,deficiente, y que en sus mtodos y sistemas, no se hayan logrado poner ai da en cuanto a las exigencias que demanda la poca en que vivimos.
Los servicios de Salud Pblica no son, desde luego, ninguna excepcin a esta regla, y la incapacidad de algunas municipalidades para pres tailos o la baja calidad en la prestacin de los mismos, han despertado la preocupacin y la crtica de la opinin pblica.
ernc Local Autnomo".


En nuestros pases en aeaarrcii:, en Xas reas mas densamente pobla uas, en las que las ciudades han ido acercndose unas a otras, hasta el extremo er muchos casos, de formar un solo conglomerado, como sucede e.a algunas reas metropolitanas, que ya han abarcado dentro de su permetro a varias municipalidades, las deficiencias en la prestacin de cier tos servicios pblicos no afectan ya solamente a ]os vecinos de una muni cipalidad, sino a los de todo el conglomerado.
En estos casos, es ya imposible identificar los problemas de una municipalidad como problemas locales, ya que sus efectos desbordan la jurisdiccin del municipio, Se convierten,por tanto, en problemas regionales.
Si esto es cierto en lo tocante a los servicios pblicos en general, lo es mucho ms tratndose de problemas de salud pblica, ya que es imposible que las consecuencias que se deriven del consumo de aguas contaminadas, o de una poblacin infestada de moscas y zancudos etc., puedan ser circunscritas a los lmites poltico-administrativos de un municipio.
Esto es aplicable en la actualidad aun a poblaciones que no estn inmediatas, ya que la abundancia de vas de comunicacin entre poblaciones, ha creado un intenso trfico de personas que se desplazan conti ruamente de un sitio a otros,diseminando cualquier enfermedad o germen que se produzca en una de ellas.
Comprendindolo as, los gobiernos centrales han iniciado programas de salud pblica en escala regional y nacional, en algunas oportunidades por su propia cuenta y,en otras,con la cooperacin de los gobiernos loca les del rea.
Esto nos lleva inevitablemente a pensar que el concepto de la uti^ lizacin de los recursos naturales y el concepto de los servicios pbli eos, tiene necesariamente que variarse. La discusin ya no debera enfocarse hacia el punto jurdico de si es el Estado o el gobierno local quien txene la facultad legal de prestar ciertos servicios de Salud Pblica, sino que debemos buscar la frmula mediante la cual, respetando el derecho natural que tienen las municipalidades para darse sus propios servicios, se puedan usar asimismo los recursos financieros tcnicos y de personal de que dispone el Estado, para brindar a las gentes eficientes y modernos servicies.
Esto implica necesariamente una revisin y modificacin de las legislaciones municipales, mediante la cual quede en ma-ios de las municipalidades la facultad de allegar los fondos suficientes para hacer frente a las necesidades locales; la obligacin de una reestructuracin administrativa, en la que se contemple la necesidad de hacer la seleccin del personal en forma tcnica e imparcial, mediante el sistema del mrito; el adecuado adiestramiento del mismo; el nombramiento de ejecutivo municipal ,d prpartecica la labore le la administracin publica;


planificacin de actividades etc.
Por parte del gobierno central, se impone asimismo una reconsideracin de su actitud hacia los gobiernos locales, dejando a stos en una mayor libertad de accin poltica, econmica y administrativa, para que pueda ,cumplir a cabalidad sus fines. Esta poltica no slo no sera
lesiva a la autoridad poltica y a la economa del poder central, sino que por el contrario, sera un alivio. En un rgimen en el que las municipalidades son dbiles y decadentes, el gobierno central se ve en la necesidad imperiosa de distraer fondos, personal y atencin, para la solu cin de problemas locales de toda ndole, mermando as sus posibilidades de emprender obras para la solucin de los grandes problemas de escala nacional. Adems, la prestacin de servicios y la construccin de obras de tipo local, por parte del gobierno central, en sustitucin del propio gobierno local, no es satisfactoria. La municipalidad de cada lugar, integrada por personas de la localidad, producto del sentir y de la voluntad de sus vecinos, est en mucho mejor condicin para interpretar los deseos mayoritarios de la localidad, que el gobierno central.
Las municipalidades son la forma de gobierno ms sencillo, directo y familiar y consecuentemente estn en una mucho mejor posicin para la atencin inmediata y oportuna de las necesidades normales de la localidad. Sus funcionarios y empleados, que son parte del vecindario, pueden ser informados, requeridos, solicitados y censurados en cualquier momento. Hay una comunicacin directa y fcil entre gobernados y gobernantes que permite que las acciones gubernamentales se inicien, se detengan o se modifique en cuestin de horas.
El gobierno central, por el contrario, es un ente lejano, una maquinaria gigantesca e impersonal, cuyes resortes no estn al alcance del comn de las gentes. Las gestiones, las solicitudes y los reclames de cualquier naturaleza que se produzcan en un pueblo, durarn das, semanas o meses para recorrer los largos y atareados canales jerrquicos hasta llegar a los niveles ejecutivos, y otro tanto en sentido descendente cuando se determine la accin a tomar.
Dijimos que se haca imperativo que se buscaran las frmulas de entendimiento pleno entre los niveles nacional y local para la solucin de aquellos problemas que desbordan los lmites jurisdiccionales de los municipios, y hemos de agregar que se hace igualmente necesario que se propicie el entendimiento intermunicipal en escala regional, para la solucin de problemas que afectan a varios municipios y al inters pblico general.
Los problemas de competencia y de jurisdiccin que al presente cons tituyen un obstculo para el desarrollo de programas de Salud Pblica en escala regional o nacional; la duplicidad de servicios que constituye un gasto innecesario; la dispersin de esfuerzos que debilita su efectividad;


y la dispersin excesiva de personal y equipo en una multitud de pequesimas unidades, podra evitarse, con un entendimiento claro y sincero entre municipios fortalecidos y eficientes, y un gobierno central con ios recursos materiales, tcnicos y humanos suficientes


ADMINISTRACIN DE PERSONAL EN EL SERVICIO PUBLICO




ADMINISTRACIN DE PERSONAL EN EL SERVICIO PUBLICO
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El campo de la administracin de personal
Para algunos autores el campo de la administracin de personal es tan amplio que cubre a toda la administracin -pblica y privada-, pues to que las cuestiones administrativas, en ltima instancia, se pueden y se deben reducir siempre a elementos humanos. A este respecto, H.Simn afirma que toda administracin es administracin de personal, ya que, en un sentido amplio, toda administracin se refiere a las personas y a su comportamiento. Muoz Amato 00 participa de ese mismo criterio y usa el trmino en esta amplia acepcin, definiendo a la administracin de personal, como ncleo central de la administracin pblica y manifestando que ella consiste en la seleccin, educacin y armonizacin de los funcionarios para que en sus actuaciones conduzcan con la mayor oficien cia posible el cumplimiento de las finalidades del gobierno.
Se observa que estas definiciones tienen un sentido amplio y comprenden todo el campo de la administracin pblica en el plano bsico de las relaciones humanas. Para otros especialistas, la administracin de personal debe circunscribirse al estudio de determinados problemas, en especial los relacionados con el reclutamiento de empleados idneos, incluyendo las promociones y transferencias de un cargo a otro, la determinacin de aptitudes mediante exmenes, el adiestramiento de loe em pleados, la clasificacin de cargos, la fijacin de las escalas de suel dos y otras condiciones de trabajo, y los aspectos relacionados con su salud, seguridad y bienestar.
En un interesante folleto de la OIT 0, al definir el campo de la administracin de personal, se apunta que l sufre continuamente cambios pero fundamentalmente se refiere a la "planificacin, organizacin y control de las funciones ejecutivas de procurar, desarrollar, mantener y utilizar una fuerza de trabajo, en forma que permita:
<) Se cumplan en forma econmica y efectiva los objetivos para los cuales se estableci la empresa.
(Jj) Los objetivos de las personas en los diversos niveles, se puedan alcanzar en su grado mximo.
(c) Se alcance y se consideren los objetivos de la comunidad."
CU P. Muoz Amato-Introduccin a la Adm. Pb., Fondo de Cultura Econmica, 1954
0 OIT-E1 Campo de la Administracin de Personal, 1959


Quizs las ideas anteriores tratando de definir los alcances de la administracin de personal, quedan bien captadas en la excelente definicin que dan los autores Mosher, Kingsley y Stahl CO, al sealar que "las grandes tareas de la administracin de personal son las de encontrar y conservar hombres y mujeres idneos, y ayudar a la creacin y al mantenimiento de condiciones de trabajo bajo las cuales puedan dar el mximo de sus potencialidades"..
Elementos de un sistema de mrito
Se conoce con el nombre de sistema de mritos el mtodo que se emplea para lograr una eficiente seleccin, retencin y promocin de empleados en el servicio pblico, basada en la aptitud y capacidades de los candidatos o Los estudiosos de la administracin pblica convienen en reconocer al sistema de mritos el ms alto lugar en la jerarqua de valores de la administracin de personal, por estimar que su organizacin y buen funcionamiento tiene hondas repercusiones en toda la poltica de personal que se adopte en cualquier gobierno
Los rasgos fundamentales de un buen sistema de mrito los definen con singular acierto los autores Simn, Smithburg y Thompson (2). sealando que tiene por objeto lograr para el servicio pblico las siguientes caractersticas: competencia neutralidad e igualdad de opor tunidades. "La competencia, con el fin de que el gobierno tenga a su servicio personas bien preparadas, diestras e inteligentes? la neutralidad de manera que la administracin pueda poner en prctica las directrices polticas del cuerpo legislativo y no tratar de imponer las propias; y la igualdad de oportunidades para lograr que las instituciones gubernamentales contribuyan a lograr el objetivo de la democracia econmica"
La importancia que para lograr una administracin pblica eficien te tiene la implantacin de un sistema de carrera est siendo reconoc^ da en muchas partes del mundo, en donde el servicio civil se est esta bleciendo total o parcialmente El Prof. Muoz Amato, en su obra antes mencionada, condensa las ventajas positivas del sistema de mritos para el servicio pblico, en los siguientes puntos:
1 Tiende a que la actividad del gobierno se oriente por encima de las divisiones partidaristas, con miras de largo plazo, hacia el servicio de los intereses e ideales ms significativos para toda la comunidad
2. Busca el talento dondequiera que se encuentre, sin exclusiones por motivos irrelevantes
0) W. Mosher, JD Kingsley, 0 Stahl:Administracin de Personal en el
Servicio Pblico, Ediciones U. de P. R, 1955 (2) Administracin Pblica, opn cit


3. Ofrece garantas de continuidad y de reconocimiento del mrito,
estimulando as a las personas idneas y facilitando su dedicacin a la carrera profesional de la administracin pblica.
4. Todas las anteriores condiciones tienden a desarrollar las or
mas, actitudes y prcticas de un profesionalismo beneficioso a la eficiencia de la administracin".
Como se desprende de los prrafos anteriores, la profesionaliza-cin del servicio pblico es una de las metas principales del sistema de mrito. Pero al enfatizar este aspecto debe simultneamente hacerse hincapi en que dicho objetivo, con ser muy importante, debe no obs tante estar siempre subordinado al superior inters de la comunidad. En otras palabras, la carrera profesional es uno de los mejores alicien tes para atraer individuos talentosos e idneos al servicio pblico, al garantizarles permanencia en sus puestos y oportunidades de progreso bien establecidas; pero no puede caerse en el error, como algunos lo han hecho, de suponer que consolidar esta carrera profesional es el -nico y verdadero objetivo del servicio civil y usarlo entonces como un instrumento para la defensa de intereses particulares, por encima de los mejores intereses de le comunidad y del bienestar general. Esta es una de las mayores preocupaciones de muchas personas cuando se inician nuevos sistemas de servicio civil, ya que el mismo entusiasmo de quienes lo propugnan como garanta de estabilidad en el puesto, los lleva a garantizar la permanencia de funcionarios ineptos; o cuando los partidos polticos maniobran para asegurar a sus correligionarios contra los riesgos de destitucin por falta de capacidad. El Prof. Muoz Amato 00, comenta eete problema con acierto cuando afirma: "Mal orientado el servicio civil puede convertirse en campo de contienda para demostraciones de superioridad individual, en patrimonio de clases privi legiadas o en sistema de premiar intereses particulares de individuos y grupos, sacrificando as la eficiencia y responsabilidad de la administracin pblica" y luego agrega que los argumentos opuestos al control poltico van precisamente dirigidos contra determinadas intervenciones de ste en perjuicio del sistema de mrito, lo cual sucede cuan do se realiza el cambio de grandes nmeros de funcionarios por parte de un nuevo partido, o se subordina el servicio pblico al ansia del poder, produciendo la desmoralizacin y el desperdicio del talento por requisitos ajenos a la capacidad de las personas.
Resumiendo los puntos fundamentales puede entonces afirmarse que el objetivo central de un buen sistema de mrito es nombrar para cada cargo pblico al candidato ms capaz para desempearlo. Para lograr ese objetivo supremo, el sistema dehe reunir un nmero de condiciones esenciales, que el Dr. E. P. Laberge (2) resume en los siguientes puntos:
CU Administracin Pblica, op. cit.
(2) E. P. Laberge Curso de Administracin de Personal, ESAPAC 1958


1) Debe existir un estatuto, acta, ley o decreto, que establezca
el sistema de mritos y que sirva como norma para un servicio pblico <,
2) Un organismo centralizado, cuya tarea principal sea ejecutar
las normas establecides en los estatutos.
3) Un presupuesto que suministre los fondos necesarios para lle-
var a cabo, con respecto al personal, una poltica del ms alto nivel.
4) SI establecimiento de un sistema de clasificacin de puestos,
basados en los deberes, funciones y responsabilidades.
5) Un plan de compensacin uniforme.
6) Exmenes de competencia libre para el ingreso en todos los
grados, con excepcin de los puestos de alta confianza.
7) Un perodo de prueba, siguiente al nombramiento o ascenso.
8) Calificacin de servicios.
9) Planes de adiestramiento adecuado.
10) Promociones dentro del servicio basadas en la aptitud.
11) Establecimiento de un autntico sistema de carrera.
12) Reglas uniformes para los permisos, horas de trabajo y edad
de retiro.
13) Prohibicin del empleo ilegal de personas en el servicio, cua-
lesquiera que sean las razones,
14) Reglas respecto a la conducta personal de los empleados civi-
les, destinadas a aumentar la dignidad y prestigio de los servidores pblicos.
15) Prohibicin de actividades polticas por parte de los servido-
res civiles y la utilizacin del servicio civil como premio a dichas actividades.
El examen de los elementos principales del sistema de mrito nos lleva a otras consideraciones de no menor importancia. Vimos anterior mente, al citar la definicin de Simn, que el objetivo fundamental de este sistema es conseguir para el servicio pblico, competencia, neutralidad e igualdad de oportunidades. Conviene ampliar el comentario sobre estos tres aspectos citados.. En primer lugar, la competencia se determinar principalmente por medio de exmenes, pruebas escritas u orales y tests de distintos tipos. Todos estos mtodos empleados corrientemente tratan de asegurar una oferta amplia de servicios y conse guir el mayor nmero de candidatos idneos para hacer de all una esco gencia libre que garantice la competencia del personal.
Surge aqu, sin embargo, una pregunta importante que el mismo Simn se formula. Disponemos de los medios tcnicos necesarios y sufi cientes para determinar cul, entre varios candidatos, puede resultar el ms competente? En el criterio de dicho autor, los mtodos objetivos para probar la capacidad administrativa son tan inadecuados en el momento presente que ninguna persona razonable se atendr exclusivamen te a ellos para llenar un cargo directivo de importancia.


En segundo lugar y con relacin a la neutralidad, observamos dos criterios: por un lado, el de quienes ven en el funcionario pblico u;i simple agente que desempea o pone en accin una lnea poltica decid da y formulada por la legislatura o Por otro lado, la posicin de quiT nes no aceptan el criterio anterior y estiman que cada funcionario, al actuar dentro de las directivas que recibe de sus superiores, tiene un margen discrecional para orientar su conducta.
Para el Prof. Muoz Amato 0) "Es un error el proclamar la neutralidad como uno de los principios fundamentales. El servicio pblico supone no slo pericia tcnica sino tambin actitudes e ideales de non radez, autodisciplina, equidad, respeto a la dignidad humana y dedicacin al bienestar general. No es posible pretender que los funcionarios sean neutrales en el sentido de esterilizar su sensibilidad normativa. Eso sera derrotista y peligroso. La obligacin de servir con igual eficiencia a los distintos grupos polticos que sucesivamente dirijan el gobierno, se refiere a lealtades ms bsicas que las partidaristas".
En tercer lugar, y con relacin a la igualdad de oportunidades, el mismo autor plantea dudas al insistir en que si los actuales mtodos para calificar la competencia son incompletos, veremos con frecuencia que las amistades personales o las recomendaciones de personas en quie nes tenemos confianza, pueden resultar mejores indicadores de competen cia que cualquier otro mtodo de seleccin o examen, Y si se acepta ese criterio y la lealtad a los amigos o al espritu de fraternidad colegial,no se estar violando ,en la prctica,el principio de la i-gualdad de oportunidades?
Todas stas son consideraciones de gran valor para llegar a una ms profunda comprensin de los complejos y difciles problemas que tiene que resolver la administracin de personal. Y no obstante las dudas que puedan plantearse en torno a sus principios, lo cierto es que los mtodos de seleccin, aun cuando no tengan un grado matemtico de exactitud, y seguramente que jams lo tendrn porque se trata de me dir factores humanos, lo cierto, repito, es que las normas de administracin de personal y los principios que regulan el servicio civil se estn perfeccionando da tras da, gracias a la integracin de la teora y la prctica, que van dando como resultado un cuerpo de principios que estn alcanzando cada da mayor prestigio y aplicacin universal.
Organizacin
En lo relacionado con la organizacin del servicio civil, la reco mendacin bsica de la mayora de los expertos se fundamenta en la idea de que su implantacin debe ser el producto final de un estudio cuidadoso de las condiciones nacionales reinantes, de las tradiciones, instituciones y necesidades del pas, y nunca la simple copia de un siste_ ma aplicado en el extranjero
OJ Introduccin a la Administracin Pblica, op cit., 90


El buen xito que se est alcanzando en Costa Rica con la implantacin del rgimen de servicio civil, corrobora la tesis arriba suste.i tada y da fuerza al criterio expuesto en el sentido de que la tradicin y costumbres deben tomarse muy en cuenta al formular una legislacin sobre esta materia, procurando que la nueva organizacin se adapte en todo lo posible al patrn de las instituciones ya existentes
En igual forma, es recomendable que, en determinadas circunstancias, su implantacin se haga en etapas. Habr pases ya maduros par.i aceptar una legislacin completa y garantizar su total desarrollo Otros en cambio preferirn ir poco a poco acomodndose a las condiciones que exige un sistema de mritos y es posible que se inclinen a a-ceptarlo en pequeas dosis. En este ltimo caso, la ms elemental prudencia recomienda actuar con tacto para ganar la simpata de la opinin pblica Podr aqu aplicarse el viejo y sabio adagio de que lo ptimo es enemigo de lo bueno.
Existen tres tipos de organizacin en materia de servicio civil. El tipo Comisin; el de Director nico y el que combina los anteriores en el sistema de Comisin-Director. De estos tres tipos de organizacin cada uno tiene sus propias ventajas y desventajas.
El tipo Comisin es superior en aquellos pases en los cuales debe lucharse contra fuertes intereses creados, en que existen personas o grupos que se oponen la implantacin de un buen sistema de servicio civil por la muy sencilla razn de que anhelan continuar con el viejo mtodo del favoritismo poltico que da ms oportunidades a sus intereses de partido.
El sistema de un solo director ejecutivo es sin duda ms eficaz en la accin. Puede tomar decisiones rpidamente y ello acelera el trmite administrativo hacindolo ms eficiente. No obstante, el principal defecto que se le apunta es el hecho de inspirar menos confianza que el sistema de Comisin, por la simple razn de que descansa en la opinin de una sola persona. Adems, es lgico que este funcionario debe gozar del pleno respaldo del Presidente y los Ministros de gobierno para garantizar el xito de su gestin, de lo contrario se vera muy obstaculizado en su labor.en perjuicio directo del sistema.
Finalmente, el tercer sistema, conocido como una combinacin de Comisin y Director, pareciera ser el ms completo y el que ofrece mayores ventajas Este tipo de organizacin es el usado en Costa Rica y ha dado buenos resultados En l,tanto los miembros de la Comisin como el Director,comparten la responsabilidad de la administracin de personal dividindose las tareas en forma que las acciones ejecutivas son situadas en el Director y los aspectos judiciales y de interpretacin son del resorte de la Comisin, llamada, en el caso de nuestro pas, el Tribunal del Servicio Civil


La carrera administrativa
Se ha definido la carrera como "una ocupacin honorable que se comienza normalmente en la juventud,con la esperanza de progresar en ella, y se prosigue hasta la edad del retiro" y la carrera administrativa como "el servicio pblico que se organiza y conduce de tal manera que a-lienta .a las personas a considerarlo como una carrera" 0).
La funcin pblica, como carrera administrativa, ha venido consolidndose en los ltimos aos en muchos pases, debido en parte a la fructfera labor realizada por las Escuelas de Administracin Pblica, por las Universidades que imparten cursos en esta materia y por las mismas asociaciones de empleados que se han constituido precisamente para luchar por elevar el nivel profesional, consolidar sus conquistas y dignificar el ejercicio de sus funciones.
Y este prestigio alcanzado coloca al gobierno en superiores condiciones de competir con la empresa privada en la obtencin de los mejores candidatos para el desempeo de las tareas administrativas. Es obvio que los puestos que se ofrecen tantc en la empresa privada como en la pblica, tienen sus propios atractivos. Para muchas personas, las oportunidades de lucro y de ganancia estn exclusivamente en el se tor privado. Para otras, es superior el halago de servirle al pas y aayores las oportunidades de prestigio y de satisfacciones intelectuales y morales que ofrece la funcin pblica.
Lo importante aqu es sealar que si el Estado ofrece a sus ciudadanos una oportunidad de trabajar en forma permanente a su servicio, et aatural que ste debe a su vez, exigir condiciones mnimas de instruccin y cultura y proporcionar a su vez los medios necesarios para que al empleado pueda irse capacitando, y aumente sus conocimientos, mediar, te el estudio y la experiencia, en forma que pueda servir cada da mejor a los objetivos de la administracin pblica y est personalmente pre pairado para ascender con mrito al ejercicio de cargos de mayor responsabilidad.
En este sentido es oportuno destacar la importante colaboracin que para beneficio de la administracin pblica y de sus servidores, ofrecen los cursos de capacitacin y los seminarios y conferencias que organizan las escuelas de administracin. Como ejemplo,podemos citar la ESAPAC, la cual organiza anualmente actividades de este gnero que permiten a los funcionarios pblicos el intercambio de experiencias y el examen de sus tareas a la luz de los modernos principios de la doctrina administrativa, capacitndose asi para el ms eficiente desempee de sus cargos.
No obstante las ventajas evidentes del sistema de carrera, encuentra una fuerte oposicin entre quienes ven en el mismo un medio de a-
QJBetter Government Personnel, N.Y., McGraw Hill Book Co., 1935


fianzar en sus puestos a los incapaces y a los ineptos. Al respecto, apunta el Dr. Laberge en su obra antes citadas "El trmino servicios de carrera ha sido sealado per sus detractores como una muralla aisladora para proteger la incapacidad de los servidores pblicos. Desde lue-50 sta es una afirmacin maliciosa y perjudicial que tiende slo a de3 acreditar los esfuerzos dirigidos al mejoramiento del servicio civil y al establecimiento del sistema de mritos y otras medidas de progreso en ese sentido".
Para lograr que el servicio de carrera sea aceptado con beneplcito por parte de las personas que se decidan a consagrar sus vidas al servicio pblico, debe ofrecer una serie de garantas mnimas, entre las cuales los especialistas mencionan:
Seguridad: la seguridad de empleo, dando por aceptado la lealtad y la competencia del funcionario, es la base de un sistema de servicios ie carrera. La seguridad de que los cambios polticos no influirn en su carrera es principio fundamental para atraer a los mejores candidatos al servicio del Estado.
Sistema de mrito: ningn joven con aspiraciones normales puede decidirse a seguir una carrera, si ella no le ofrece, como condicin "sine qua non", oportunidades ciertas de ascensos, promociones y remuneraciones que pueda obtener por medio de su esfuerzos, preparacin y
talento.
Remuneracin: aun cuando el servicio pblico tiene una serie de atractivos de carcter intelectual y espiritual, segn lo hemos selalo antes, no por ello se puede negar el valor que tiene el aspecto econmico dentro del mundo que vivimos. Una remuneracin inadecuada, que este por debajo de los niveles de sueldos de la empresa privada, ser ie gran perjuicio para un sistema de carrera, el cual tiene que ofrecer condiciones similares a la empresa privada para poder competir en la bsqueda de los mejores talentos. Actuar en forma contraria, sera exponerse a que el servicio pblico pierda valiosos cientficos, poten-cialmente, tcnicos o administradores, o se resigne pasivamente a aceptar a los menos calificados, con el consiguiente dao al prestigio de la administracin pblica.
Barreras artificiales: especialmente en nuestros pases es frecuen te observar el localismo impidiendo el desarrollo de la carrera adminis trativa. En algunos lugares las autoridades locales dificultan las transferencias de personal con la idea de que los puestos locales deben ser exclusivamente para personas del mismo lugar. Este absurdo localis no causa evidente dao a una buena administracin. Como acertadamente lo afirma el Dr. Laberge: "esta clase de barreras artificiales contri-Duyen a desacreditar el sistema de mrito y a retrasar la introduccin iel servicio de carrera".


Clasificacin
La clasificacin de cargos es sin duda alguna,de las fases de mayor importancia en la administracin de personal. De la forma acertada o deficiente como se haga este trabajo depender en gran parte el prestigio que se logre en la organizacin del personal pblico. Surge de esta misma afirmacin, la necesidad imperativa de dedicarle a este aspecto de la administracin de personal, la ms cuidadosa atencin.
El principio medular que regula esta actividad es el de que "a igual trabajo, corresponde igual salario". Para lograr esta meta se ha creado el sistema de clasificacin, el cual ha sido sealado por la experiencia como un instrumento de gran utilidad en el logro del objetivo .ntes mencionado.
Clasificar puestos es sencillamente ordenarlos conforme a su naturaleza y al grado de deberes y responsabilidades de cada cargo. "Los gobiernos modernos tienen bajo sus rdenes a gran nmero de individuos de casi todas las profesiones o actividades. Ingenieros, qumicos, contabilistas, mdicos, taqugrafos y muchas otras ocupaciones aparecen al servicio del Estado. Asimismo, estas ocupaciones se encuentran en niveles ascendentes o descendentes y por lo tanto sera un verdadero caos considerar cada puesto individualmente."
Para comprender en forma objetiva la tarea y la importancia de la clasificacin, como paso previo a cualquier orden administrativo en el campo del personal, permtaseme hacer un parangn con las tareas de un administrador de un Supermercado. Supongamos que en dicho almacn se encontrasen en un momento dado, revueltos todos los artculos: granos, latera, frutas, verduras, etc. El primer paso que dara el administra dor, en el deseo de poner orden y facilitar su trabajo, sera ir colocando los artculos en grandes grupos: de un lado todo lo que es latera; ms all todo lo que es verduras; por ac el grupo de las frutas, y as sucesivamente. El segundo paso ser clasificar cada uno de esos grandes grupos: las frutas, por ejemplo, se pondrn en orden, naranjas, nanzanas, peras, etc. El trabajo se ir refinando hasta colocarlas eegn su clase, tamao y tambin segn su precio. Hecha esta clasifica cin, el administrador est en mejores condiciones para atender a la direccin del negocio. Lo mismo sucede en la administracin de personal. Dada la enorme variedad de funciones gubernamentales es indispensable que se establezcan clasificaciones para su tratamiento ordenado y justo Los puestos se clasifican en una serie de grupos, segn las similitudes y diferencias de las respectivas condiciones de trabajo, y de acuerdo con la norma de que "la completa individualizacin es tan imposible, como la absoluta uniformidad".
Cuando se tienen las grandes clasificaciones,se decide sobre los ttulos que deben darse a los distintos puestos. Generalmente los mismos clasificadores reciben instrucciones para que, mientras se est haciendo la labor de clasificar los grandes grupos, vayan pensando en I06


ttulos que mejor se adapten luego a los grandes grupos clasificados.
"En la clasificacin de puestos, hay que tener especial cuidado de -io confundir la posicin, el empleo, con la persona que est desempendolo. El empleo es la descripcin impersonal, o evaluacin de la Labor efectuada, mientras que la segunda, se refiere al individuo en s y a la manera como ste ejecuta el trabajo. Ambos procesos de evaluacin son fases importantes de un programa de personal, pero no tiene lugar al mismo tiempo ni con el mismo objeto y frecuentemente su valoracin es efectuada por un especialista distinto".
La utilidad de un sistema de clasificacin se pone de manifiesto i los siguientes casos: para lograr el objetivo de igual salario para igual trabajo; para uniformar la nomenclatura de los puestos en la Ad ministracin Pblica y evitar que los Parlamentos sean sorprendidos con nombres muy sonoros pero que ocultan posiciones simples ; para obtener un mayor grado de justicia y aumentar el "esprit de corps" de una organizacin y facilitar el reclutamiento, seleccin, colocacin y promocin de los empleados. Asimismo,se utiliza para facilitar la tarea del .administrador en lo relacionado con la confeccin de presupuestos, archivos, diagramas y comunicaciones en general.
En resumen, la clasificacin de cargos es indispensable para lograr precisin y objetividad; y en la medida que se logran esas aspiraciones, resulta instrumento de gran valor en la administracin pblica. No obstante, como bien lo apunta el Prof. Muoz Amato, "es preciso tener siempre presente sus limitaciones para no caer en la peligrosa y comn quivocacin de subordinarlo todo a una rgida disciplina de clasificaciones. Son muchas las posibilidades de error en la lgica de las comparaciones, en la cual entran juicios subjetivos. Por ms adecuado que sea un plan de clasificaciones, no puede cubrir todas las eventualidades. El cambio de las circunstancias exige constante revisin de las categoras. Y por encima de todas las consideraciones mecanicistas, st la necesidad de motivar, educar y relacionar seres humanos En consecuencia, debe moderarse la fe en las clasificaciones para que no se caiga en extremismos de minuciosidad y centralizacin".
Reclutamiento
El reclutamiento es el proceso que permite ubicar al personal dis ponible e impulsarlo a presentar solicitudes de empleo. Constituye el cimiento de la organizacin del personal y tanto en la teora como en la prctica,se concede la mayor-importancia a este aspecto de la administracin de personal
Para W. Mosher 00, "el sistema de seleccin de personal administrativo es del mayor inters en estos programas y,a menos que la pol-
00 W. Mosher Administracin del Personal en el Servicio Pblico,op.cit.


tica de reclutamiento descanse en postulados sanos, habr pocas probabilidades de reclutar personal de primera clase". Tambin destaca el hecho de que en pocas pasadas la preocupacin fundamental en materia ie reclutamiento era de carcter negativo. Es decir, para dichos programas lo importante era cerrar las puertas al incompetente, ms bien que estimular a los mejores para entrar en el servicio. Se presuma ingenuamente que un? vez eliminado el favoritismo poltico del sistema electivo, los candidatos capacitados acudiran automticamente al servicio pblico. Este error ha sido ya superado. Hoy da el reclutamiento se hace con un criterio positivo de impulsar a los candidatos potenciales a prestar servicios en la administracin pblica. Para el citado autor los rasgos principales de un sistema positivo de seleccin son los siguientes: "explorar y cultivar las fuentes en donde se hallan los mejores trabajadores para cada clase de puestos; utilizar literatura a-tractiva para fomentar el reclutamiento y realizar la publicidad adecuada; examinar a los candidatos mediante pruebas modernas de alta selectividad y seguridad; bsqueda adecuada de candidatos entre los ya adscritos al servicio; un plan de colocacin del personal que situ al hombre competente en el sitio donde sea de ms utilidad; y un programa probatorio de empleo como parte integral del proceso de seleccin".
En este mismo sentido Muoz Amato apunta que"en todas las gestiones el reclutamiento tiene que ser activo para la bsqueda del talento y no caer en la rutina inspida, ni en la actitud negativa de limitarse s. excluir a los incompetentes. Demanda conocimiento constante de los programas educativos y del mercado de servicios, hasta el punto de esforzarse por prever las fluctuaciones de la demanda y la oferta en las diversas ocupaciones y estimular las orientaciones convenientes".
Dentro de los distintos aspectos que cubre el reclutamiento merece especial comentario el relacionado con el periodo de prueba. Durante este lapso el empleado puede demostrar realmente su verdadera capacidad en forma ms efectiva que en el solo examen de aptitud. Sin embargo, es preciso llamar la atencin hacia el hecho frecuente de que en ciertas dependencias o jurisdicciones se desperdicia casi totalmente la utilidad de este importante periodo, por la inercia de los supervisores quienes, una vez colocada una persona en un puesto, raramente se preocupan de ejercer un verdadero control sobre sus aptitudes y capacidades y toleran la continuacin en el empleo no obstante la mala seleccin e-fectuada. Por lo expuesto, es preciso insistir en que el proceso de seleccin no termina hasta que el empleado adquiere el nombramiento definitivo.
La fundamental importancia del reclutamiento se pone de relieve en los siguientes conceptos de Mosher: "huelga decir que si en cualquier jurisdiccin pblica el sistema de reclutamiento no llega a las mejores mentalidades y a los individuos ms diestros, y no los atrae, el resto del proceso seguido para conseguir personal pblico se reducir a escoger entre los mediocres y los ineptos sin preparacin".


Tambin es importante hacer notar que el servicio civil ha de procurar que los candidatos atrados no lo sean tanto en cantidad como en calidad. Es muy til interesar a un gran nmero de individuos, pero lo es mucho ms que los aspirantes tengan calificaciones adecuadas y sean as elementos potencialmente capaces de llegar a ocupar con mrito ms altas posiciones y a servir con eficiencia en la Administracin Pblica de su pas.
Entrenamiento
El examen de los principios generales de la administracin de personal no pueue darse por concluido sin hacer referencia, aun cuando se-, en forma breve, a la importante tarea del entrenamiento. Un buen administrador debe tener siempre presente que el adiestramiento debe ser una obligacin permanente de su cargo y aun cuando delegue parte de estas funciones en rganos especializados, no por ello puede dejar de lado su principal responsabilidad en este campo.
Debe tenerse presente que ensear una cosa es distinto de ejecutan-la y por consiguiente los funcionarios ejecutivos, principalmente, deben tratar de familiarizarse con los mtodos y sistemas de enseanza y tener una nocin de su responsabilidad en el campo del adiestramiento para tratar de cumplirla a cabalidad.
Aspecto de primordial importancia en el proceso del entrenamiento es la fase preliminar referente a la introduccin del empleado en el ambiente de trabajo. Del mayor o menor cuidado con que se procede a esta "presentacin" depender tambin el mayor o menor xito de las dems fases del entrenamiento. Es obvio que si el empleado queda abandonado a su propia suerte en la fase inicial y decisiva del primer contacto con el ambiente de trabajo, difcilmente e podr luego conseguir que se cumplan los dems objetivos del entrenamiento.
Tambin importa destacar que la misin del entrenamiento debe sobrepasar el objetivo limitado de desenvolver solamente en el subordinado aptitudes o cualidades directamente relacionadas con el trabajo o la tarea a ejecutar. El proceso del entrenamiento dice Tead (1) debe tener como objetivo acentuar la necesidad de desenvolver cualidades ms generales entre las cuales la adaptabilidad presenta particular importancia.
En igual forma, el entrenamiento debe tomar en cuenta los peligros de una especializacin que ignore los valores fundamentales de una educacin general. Al respecto Muoz Amato insiste en este aspecto,que viene siendo considerado con especial atencin por los ms distinguidos educadores y centros de enseanza superior, y as afirma que "las tendencias histricas de la poca moderna han forzado los procesos edu-
(1) Ordway Tead. "El arte de la direccin". Me Graw Hill. N.T. 1935


cativos hacia la preparacin especializada de competidores para el mercado econmico y, en general, para la lucha por la existencia. Es urgente contrarrestar los excesos de especializacin y sus consecuencias de desintegracin social con una educacin humanstica,que ante todo, forje seres humanos capaces de comprender globalmente las circunstancias y propsitos de su vida y de enaltecerse en colaboracin con sus semejantes".
Finalmente, cabe aqu recomendar que el entrenamiento y la capacidad del empleado pblico, debe ser tambin oportunidad para fortalecer la escala de valores morales y espirituales del funcionario pblico. Sera estril la labor de Universidades y Escuelas especializadas de Administracin Pblica, si la formacin de sus estudiantes estuviera dirigida exclusivamente al propsito de convertirlos en tcnicos con prescindencia de los valores superiores del espritu. El entrenamien^i to y la capacitacin debe tender a que los funcionarios y empleados, adems de eficientes, sean cumplidos, honestos e insobornables en eldes_ empeo de sus cargos. Debe ensear las tcnicas modernas,pero dentro de las viejas y eternas normas de la dignidad humana, del respeto a la personalidad ajena y la defensa constante de los principios de la democracia y los valores de la cultura occidental.
Aspectos de .jefatura administrativa
En lo que respecta a las relaciones humanas entre jefes y subordinados, es importante destacar la importancia fundamental que para el buen xito de todos los principios anteriormente comentados, ha de tener la actitrd del jefe y sus relaciones con sus empleados. Como acertadamente lo comenta el Prof. Wagner E. Campos, la tarea de dirigir seres que "piensan y sienten" es tarea de gran responsabilidad que obliga a dedicar la mayor atencin a la formacin y entrenamiento de administradores capaces que deben conocer los medios y los instrumentos de la direccin, la psicologa de las relaciones humanas en el trabajo y las tcnicas modernas en administracin de personal.
No obstante la lgica del argumento anterior, es evidente que en muchas empresas aun no se ha formado un criterio claro y definido con respecto a los requisitos y condiciones bsicas que deben exigirseles a las personas que ocupan puestos de jefatura. Se ha generalizado la opinin emprica de que los puestos de jefatura son una especie de premio por antigedad, cuando no se cae en el error de concebir al jefe ideal como aqul que es enrgico en exigir el cumplimiento de rdenes e inexorable en los plazos de ejecucin que arbitrariamente concede a los subordinados.
Con base en esos absurdos criterios, se piensa que a los jefes no debe exigirseles ms que un elemental conocimiento de determinado sector de trabajo, unido a algunas cualidades bsicas que le permitan darse a respetar e imponer una disciplina frrea que anula toda iniciativa y baja la moral de grupo.


La importancia que tiene colocar la labor de direccin de un grupo en una persona realmente apta para manejar con habilidad y talento los medios e instrumentos modernos de la direccin, es hoy da reconocida en forma unnime. La experiencia nos ensea que en no pocas ocasiones los mejores planes y los proyectos ms completos y ambiciosos pueden derrumbarse y fracasar totalmente, si el problema de la jefatura y del personal en general no ha sido resuelto en forma satisfactorxa Si se contina en el error de considerar las capacidades administrativas como exclusivamente innatas y se desdean los conocimientos tericos en administracin, descuidando el aspecto humano de las organizaciones, mucho dinero y esfuerzos se derrocharn
La historia en cada uno de nuestros pases nos demuestra que una empresa puede estar bien planeada, contar con suficiente capital y ex-clente equipo, puede inclusive tener asegurados excelentes mercados, materias y financiacin suficientes; pero si el aspecto humano de su organizacin ha ido descuidado, pronto se ver limitado en su accin, impotente para alcanzar las metar de su destino y los recursos materiales de la empresa pueden ser intilmente mal gastados. Esta afirmacin es igualmente cierta tratndose de empresas privadas o de instituciones gubernamentales.
Destacando la importancia de la Direccin Administrativa competente, el profesor Peter Druker (1) hace notar que la empresa no puede ser concebida como el simple agrupamiento mecnico de los recursos disponibles, "Para convertir los recursos en empresa no es suficiente reunir-los en un orden lgico y hacer luego girar la llave del capital, como crean firmemente los economistas del siglo diecinueve. Lo que se necesita es una transmutacin de los recursos. Pero est claro que ios recursos susceptibles de acrecentamiento slo pueden ser recursos humanos. Todos los dems recursos estn regidos por las leyes de la mecnica. Pueden ser mejor o peor utilizados, pero nunca pueden tener un rendimiento superior a la suma de los consumos". Agregando luego, "de todos los recursos de que dispone el hombre, el nico que puede crecer y desarrollarse es el hombre mismo".
Cualidades de jefatura
Encuestas realizadas en diferentes cursos de Gerencia Administrativa en empresas de importancia, sobre las cualidades bsicas que los empleados consideran que deben tener sus jefes, coinciden casi plenamente con el criterio de diversos autores, en el sentido de que un buen Jefe debe ser ante todo un lder, es decir, debe tener capacidad para conducir al grupo, con acierto, hacia la conquista del objetivo comn. Sealando adems, entre otras condiciones, la inteligencia, salud y vigor fsico, cualidades morales, cultura general, capacidad administrativa, habilidad educativa, coraje para asumir responsabilidad, entusiasmo y buen humor.
(1) Peter F. Druker. La Gerencia de Empresa, Ed, Suramericana, 1957,


Se sealaron tambin en dichas encuestas, las caractersticas del mal jefe, en un todo de acuerdo con la opinin del Dr. V. E. Campos, quien hace notar al respecto que las caractersticas de una jefatura dbil se pueden condensar en las siguientes; injusticia, parcialidad, escapar a la responsabilidad, falta de inters por el trabajo, precipi tacin, impaciencia, inhabilidad educativa y disciplina dbil.
Pero fundamentalmente se destaca dentro de los dos aspectos ltimamente sealados, que "el jefe debe basar siempre sus acciones en un autntico respeto a la personalidad de aqullos que le estn subordinados". Despreciar a alguien, dice Wolf, es despreciarse a s mismo; todo hombre, mujer o nio, tiene cualidades de sentimiento y de carcter que pueden provocar nuestra ms calurosa apreciacin, si nos mantenemos a una altura que nos permita descubrirlas. El jefe que no res peta a sus subordinados, agrega finalmente, no se respeta a s mismo. Para terminar podemos decir que toda la filosofa prctica de como el jefe debe conducir las relaciones humanas en el trabajo para el mejor xito de sus funciones, se puede condensar en esta sencilla regla: "tratar a los dems, como desearamos ser tratados nosotros mismos en igualdad de condiciones".




ANEXO NQ. 6
EL ADIESTRAMIENTO PARA PARTICIPAR EN LOS.
SERVICIOS DE ADMINISTRACIN EN SALUD PUBLICA
Dr. Stuart Portner, AB,




EL ADIESTRAMIENTO PARA PARTICIPAR EN LOS SERVICIOS DE ADMINISTRACIN EN SALUD PUBLICA
Dr. Stuart Portner, AB, AM, PH.Do
Este Seminario sobre Organizacin y Administracin de los Servicios de Salud Pblica, es, en su clase, una de las primeras reuniones en que las organizaciones internacionales auspician la congregacin de representantes de los gobiernos para tratar de los aspectos administra tivos de los servicios de Salud Pblica. En estos das hemos examina do y continuaremos examinando la misin, la jurisdiccin, la esencia y los mtodos de trabajo de las actividades administrativas. Mediante un intercambio de ideas, llegaremos a comprender mejor el papel que corres ponde a la administracin en los servicios de Salud Pblica y en la vida econmica y social de los diversos pases que hoy estn representados aqu. De estas discusiones se derivarn tambin apreciaciones, normas de actuacin y ciertas proposiciones universales, que adems de su utilidad para nosotros, sern tambin aplicables a otros trabajadores de Salud Pblica de todo el mundo. En una palabra, esta reunin representa un primer paso en la unin de la Administracin Pblica con la Salud Pblica. Los resultados de estas discusiones y de las observaciones que se formulen sern de inters para muchos de nuestros col gas en otros pases y servirn de pauta tanto para las reuniones similares que se celebren en el futuro como para la ejecucin del programa.
Hemos incorporado al programa un tema sobre el adiestramiento del personal administrativo. Quin integra este personal? A qu actividades se dedica? Qu lugar corresponde a esas actividades en el conjunto general de los servicios de Salud Pblica? Qu adiestramiento se necesita para prestar servicio en estas actividades? La finalidad de este documento es iniciar el examen de estos problemas y darle una o-rientacin. No se tiene el propsito de cubrir la totalidad del campo propio de esta materia, sino simplemente iniciar los comentarios y observaciones.
1. Veamos, en primer trmino, quin integra este personal. Aun reconociendo que en los servicios de administracin y gestin queda incluido, en trminos generales, todo el personal, quienes nos interesan


fundamentalmente ahora son los contadores, loe jefes y empleados de los servicios de personal, los dedicados a compras y suministros, as como a los trabajos de almacenamiento y actividades afines, los administradores de presupuestos, y toda aquella gama de trabajadores de Salud Pblica que se extiende desde el director de administracin, hasta el chofer y los empleados de la limpieza.
2. Examinemos, en segundo lugar, a qu actividades se dedica el personal administrativo Son stas los hoy bien definidos servicios de gestin financiera, personal, compras y suministros, administracin de transportes y otros servicios fundamentales
3Qu lugar corresponde a esas actividades en el complejo cuadro general de los servicios de Salud Pblica? Son una parte esencial de esos servicios, el brazo que los facilita y permite avanzar con diligencia hacia los objetivos de los programas
4.Se reconoce este hecho mediante la asignacin de puestos y funciones a personal capacitado? Los datos de que se dispone reflejan una situacin desigual en Centroamerica y Panam En algunos lugares es evidente que la alta direccin administrativa de los ministerios de Salud Pblica reconoce la necesidad de tal capacitacin, pero, en la mayora de los casos, no se est mas que en los principios de la organizacin estructural, la asignacin de funciones y la utilizacin de las aptitudes que nos interesan en este Seminario
5. Por ltimo,qu adiestramiento es necesario para prestar servicios en estos campos? Es importante observar, desde el primer momento, que en las dos o tres ltimas dcadas, se ha elevado el rango de las actividades mencionadas hasta el punto de que cada una de ellas es considerada hoy como una especialidad Se han establecido medios para la capacitacin de personas con el fin de que participen en estas actividades, se ha reunido un considerable volumen de informacin sobre cada una de esas materias y se ha desarrollado una bibliografa de considerables proporciones o
Son muchos los pases, y entre ellos hay varios de la Amrica Central, en que en los planes de estudios universitarios figuran cursos, no slo sobre Administracin Pblica en general, sino sobre contabilidad, administracin de personal, compras y distribucin y otras de las ramas en materia administrativa Estos cursos se suelen celebrar fuera de las escuelas de Salud Pblica, en la mayora de los casos en las escuelas de comercio, escuelas de administracin pblica y establecimientos similares. Sin embargo, algunas escuelas de Salud Pblica dan, en ciertos casos, cursos generales sobre administracin de los servicios de salubridad, administracin de hospitales y materias similares. Estas instituciones establecen tambin acuerdos especiales con escuelas de Administracin Pblica y administracin comercial, lo que permite a los alumnos asistir a clases en ambos centros docentes. Adems de este


tipo de capacitacin acadmica, a nivel universitario, estn los cursos sobre materias comerciales y tcnicas, organizados en el plano de la en seanza secundaria, y que sirven tanto de preparacin para ulteriores estudios universitarios como de adiestramiento para obtener empleos.
Hemos elegido como materia de fundamental importancia para ser examinada en esta reunin el adiestramiento de personal en las actividades administrativas de los servicios de Salud Publica. Comencemos por reconocer que, en los servicios de Salud Pblica de Centroamerica y Panam,hace falta personal adiestrado. Es ste un hecho reconocido y manifestado por algunos de los funcionarios principales de tales servicios, con los que, tanto mis compaeros de trabajo como yo, hemos examinado este problema en los ltimos quince meses. Estamos plenamente de acuerdo con este punto de vista y reconocemos que esta situacin, si bien vara en grado de unos a otros pases, es esencialmente la misma en todos ellos.
Examinemos esas necesidades de personal y procuremos determinar los tipos de especialidad, en las disciplinas administrativas, que se requieren para integrar y dar el debido equilibrio al grupo (team) de Salud Pblica en el ms amplio sentido de esta expresin. I entonces, una vez hayamos determinado estas especialidades, pasaremos a sealar la orientacin y el medio para capacitar al personal y ponerlo a disposicin de los correspondientes servicios en este importantsimo aspecto de la gestin gubernamental.
Los conocimientos requeridos en la administracin de los servicios de Salud Pblica cubren toda la gama que se extiende desde las profundas aptitudes intelectuales que demanda la participacin en el planeamiento normativo y de los programas, hasta aquellas aptitudes fsicas elementales que hacen falta para los servicios de custodia y mantenimiento. En consecuencia, sealemos en primer lugar la diversidad de las aptitudes que se necesitan y las manifiestas diferencias en los requerimientos de preparacin acadmica. Cules son algunas de esas aptitudes? Qu categoras podemos establecer entre ellas?
Algunos de los puestos acuden inmediatamente a la mente. As ocu rre, por ejemplo, con el puesto profesional de director de personal, cuyo titular debe poseer adiestramiento en administracin pblica, en psicologa y en otras materias! por ello, ha de ser una persona de pre paracin acadmica superior, con las dotes intelectuales y la formacin de carcter requeridas para comprender las actividades que se desarrollen en el ms alto nivel y participar en ellas. Del mismo modo, el funcionario encargado de la direccin del presupuesto y de las actividades financieras debe poseer un elevado nivel de educacin y haber se guido cursos propios de su campo de especializacin, tales como los de contabilidad, presupuestos, gestin administrativa y finanzas pblicas,


adems de haber cursado los correspondientes estudios en administracin pblica y ciencias sociales, a fin de estar debidamente preparado para el servicio pblico.
Estos son los dos puestos que requieren ms alta preparacin acadmica, en la administracin de los servicios de Salud Pblica. Cabe mencionar asimismo al Oficial de Organizacin y Mtodos y, ms sealadamente que todos, al Director de Administracin, funcionario que coor dina todas las actividades administrativas y cuya categora, en la estructura orgnica, debe corresponder al nivel normativo y de direccin.
Todos estos funcionarios han de poseer la formacin amplia y gene ral del graduado universitario, con especializacin en sus respectivos campos de actividad y, adems, deben tener el ttulo de "Master" u otro grado avanzado en Salud Pblica. Esta combinacin de conocimientos proporcionar al funcionario C la educacin general, (2) la preparacin en materia administrativa y (5) la capacidad de comprender los problemas especiales que tan necesarios son para la participacin eficaz en un servicio moderno dedicado a la salud.
Hay otro campo de vasta importancia para el que no se han considerado necesarias personas de preparacin universitaria. Me refiero a la direccin de las instalaciones fsicas de los servicios de Salud Pblica. Casi en toda la Amrica Latina, esta funcin se considera de un rango inferior. La consecuencia de ello es que dichas instalaciones y los servicios relacionados con su mantenimiento se encomiendan a per sonas que no tienen preparacin acadmica ni experiencia prctica.
A mi juicio es muy necesario evaluar nuevamente esta situacin y observar xa magnitud del problema que representa el planeamiento y el funcionamiento de las instalaciones fsicas, con lo que stas suponen en inversin de capital y en costos de mantenimiento. Para estos pues tos hace falta personal adiestrado, especialmente ingenieros que tengan una adecuada preparacin en tales materias y que conozcan los problemas tcnicos, de ingeniera y arquitectura, relacionados con las instalaciones de un servicio de Salud Pblica.
Hay asimismo una urgente necesidad de conseguir una elevada prepa racin para los servicios de compras, suministros y distribucin Las operaciones de compra para un servicio de salud son amplias y complejas, por lo que requieren un personal inteligente y adiestrado. Es ste un campo de actividad en el que es preciso conocer numerosas reglas, pr ticas y tradiciones. Los directores administrativos de los servicios de Salud Pblica deben asegurarse un personal competente en. esta esfera, para lograr el mximo aprovechamiento de los fondos disponibles; esto requiere la seleccin de personas con adiestramiento y experiencia profesional en las operaciones de compra.
Los puestos situados en el plano administrativo intermedio, demandan igualmente preparacin acadmica, ya que el administrador princi-


piante de hoy es el director de administracin de maana. Entre los requisitos para el nombramiento, en estos puestos administrativos, debe figurar, indudablemente, el de la preparacin universitaria.
En el servicio de salud pblica, la gran mayora del personal administrativo -del 70 al 90% del total- se compone de escribientes, mecangrafos y personal de los servicios de custodia. Los escribientes y mecangrafos no necesitan preparacin universitaria, pero han de poseer competencia y experiencia en ciertas actividades mecnicas o tcnicas. Principalmente, este tipo de adiestramiento se puede obtener en las escuelas secundarias generales o en escuelas profesionales que se especia licen en estas materias. Los requisitos de ingreso para estos puestos deben sealar con precisin, por lo tanto, el tipo y extensin de prepa racin acadmica que se necesitan para prestar servicio.
Lo dicho hasta ahora se refiere al adiestramiento preparatorio para ingresar en el servicio. Qu ulterior adiestramiento se necesita despus de haber sido nombrado para desempear un puesto?
Cada vez se generaliza ms el criterio de que se necesita un adies tramiento en el servicio, recibido mientras se trabaja en las unidades administrativas de los servicios de salud pblica. Este adiestramiento comprende desde las sencillas orientaciones que normalmente se dan a to do nuevo empleado, en cuanto a los detalles de su trabajo, hasta la capacitacin de carcter ms oficial y acadmico. El adiestramiento del primer tipo se encuentra, en forma rudimentaria, en la mayora de los establecimientos y se considera que forma parte de la iniciacin en el trabajo. El otro, o sea el adiestramiento de carcter ms formal, va adquiriendo cada da mayor importancia en los planes preparatorios.
Son varios los servicios de salud pblica de Centroamerica, visitados durante el estudio llevado a cabo en los ltimos quince meses, que han establecido ya tales programas de adiestramiento para el personal administrativo. En un pas se han organizado cursos especiales en la Universidad Nacional, y un nmero considerable de funcionarios del minis terio ha asistido a cursos de contabilidad, direccin de personal, administracin de archivos, organizacin y mtodos, administracin de presupuestos y otras materias. Por lo general, estos cursos son idnticos a los que se dan en los programas normales de la Universidad, y atienden preferentemente al contenido propio de las materias estudiadas. Es decir, que no son cursos especiales adaptados a las necesidades de personas empleadas en el servicio de salud pblica.
En varios pases se han adoptado medidas para el adiestramiento de personal asignado a actividades mecnicas o tcnicas. En su mayor parte, estos cursos se dan en escuelas secundarias y en escuelas profesionales especiales. Su finalidad es la preparacin de mecangrafos, taqugrafos, mimeografistas, operadores de equipo de reproduccin, personal de archivos y escribientes de finanzas, compras y otras actividades. Normalmente estos cursos son breves e intensivos, y tienden especialmente


a desarrollar la pericia del personal de oficinas-
En algunos casos, esa preparacin se ha llevado a cabo en los pro pios locales de los ministerios y bajo la direccin del personal de stos, atendiendo sealadamente a los procedimientos y prcticas utilizados en tales organismos as como a los conocimientos tcnicos y mecnicos necesarios para prestar un servicio adecuado
Frecuentemente, esas tareas de adiestramiento se han concentrado en la sede del ministerio, o sea en la capital del pas, para el personal residente en sta. El resultado de ello ha sido que, en muchos casos, el personal administrativo de otros lugares de la nacin no ha recibido adiestramiento o ste ha sido muy superficial.
Es necesario continuar y ampliar las diversas clases de adiestramiento para las personas que estn ya prestando servicio. Se necesitan cursos como los ofrecidos en las universidades para personal de nivel superior, con el fin de darle al empleado-alumno la debida amplitud de criterio, mediante el conocimiento de los principios y teoras en que se inspiran muchos de los procedimientos seguidos. Donde no existan tales cursos se recomienda que el ministerio gestione su organizacin y ayude, de una manera positiva, a facilitar la asistencia del personal a dichos cursos.
De la misma manera, los cursos de adiestramiento para personal mecnico o tcnico son de fundamental importancia para elevar la calidad del trabajo y el rendimiento de taqugrafos, mecangrafos y otras clases de personal. All donde los cursos puedan organizarse mediante un a-cuerdo con las ya existentes escuelas comerciales, profesionales u otras instituciones de elevado nivel docente, se deben continuar y ampliar las gestiones para facilitar tales estudios como un factor normal del progra ma de adiestramiento de los servicios de Salud Pblica. Si el numero de empleados de estos servicios es suficiente para integrar toda una clase, el servicio de salud pblica debe aprovechar la oportunidad para aadir los mtodos y procedimientos especiales de ste a la enseanza sobre actividades mecnicas y tcnicas. De esta forma, el personal de mecanografa, taquigrafa y otras actividades, no slo aprender a escribir al dictado, escribir a mquina y a archivar, sino que recibir tambin instru cin en cuanto a la forma de desarrollar esas tareas de acuerdo con las prcticas y procedimientos del servicio de Salud Pblica.
Ahora bien, stas son las esferas ms manifiestas del adiestramien to, en las que ya se han dado los primeros pasos y solamente se necesita ampliar las actividades y perfeccionar los sistemas establecidos. Hay, sin embargo, un amplio campo en el que es muy poco, o quizs nada, lo que se ha hecho, pero en el que es preciso comenzar a actuar si se aspira a que los servicios de salud funcionen de una manera positiva y eficaz.
Se necesita instruccin en cuanto al planeamiento, direccin, fun-


cionamiento y evaluacin del trabajo de estos servicios. Ss sta una clase de adiestramiento que hace falta en todas partes, pero que es la menos desarrollada en los servicios de Salud Pblica y aun pudiera decirse que en la mayora de los servicios oficiales. Para ese adiestra miento es de fundamental importancia la definicin de la doctrina, de los objetivos del programa y de los procedimientos del servicio de salud pblica. Al tener esa definicin ante s, es imperativo, especialmente para las personas que ocupan puestos de direccin y supervisin, permanecer constantemente alerta y conscientes en todo momento de los requisitos de una gestin administrativa eficaz. Estas personas deben conocer los elementos fundamentales de este proceso. Deben estar al tanto de los elementos y medios del planeamiento. Deben comprender lo que supone la supervisin de personal; deben saber cmo se dirige una operacin; deben darse cuenta de que el supervisor ha de evaluar el progreso hacia la consecucin de los objetivos del programa.
El adiestramiento para la supervisin es absolutamente esencial, aunque casi no existe, ni en Centroamerica ni en la mayora de las regiones del mundo. Este es precisamente el terreno en el que los participantes en esta reunin podemos realizar la aportacin ms importan te, al promover en nuestras respectivas comunidades programas para el adiestramiento de personal de supervisin en los servicios de Salud P blica.
Tal es el problema en sus lineas generales. Iniciemos ahora el examen detallado y comencemos la discusin sobre las mltiples facetas de esta materia.








FINALIDADES DEL PROGRAMA DE BECAS DE LA ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD
Dr. Marcos Chames
Los organismos directivos de la Organizacin han sealado en forma repetida la importancia que tiene la cooperacin internacional en la preparacin y adiestramiento del personal sanitario en todos sus niveles.
El Programa de Becas ha constituido uno de los medios ms eficaces para dar cumplimiento a este propsito y para promover el intercambio internacional de conocimientos. Es indudable que ejerce una influencia inestimable sobre el fortalecimiento y desarrollo de los servicios nacionales de salubridad. Para realizar estos objetivos, el Programa de 3ecas de la Organizacin ofrece las oportunidades y las facilidades que no existen en el pas de origen del postulante para el estudio y el a-diestramiento en materias de salubridad en un pas extranjero. El problema de adiestrar a los trabajadores de Salud Pblica varia de un pas a otro, segn su desarrollo y los medios educativos de que se dispone.
Aun cuando todos los pases estn expandiendo los medios nacionales de educacin bsica profesional, todava dehen recurrir a la cooperacin internacional para facilitar la ampliacin de los estudios y la especializacin del personal sanitario.
De aqu que el Programa de Becas facilita el adiestramiento del personal proveyendo los medios paras
(a) La asistencia a cursos acadmicos que permitan obtener un certificado, ttulo o diploma de ampliacin de estudios;
ft>) La asistencia a cursos y actividades similares de enseanza en grupos, limitados a un fin especfico, y
(c) La observacin de prcticas y tcnicas por medio de visitas a centros de enseanza y servicios.


Hasta ahora la Organizacin provee becas esencialmente para el per sonal profesional y auxiliar de los servicios sanitarios. Sin embargo, toda accin en salud pblica involucra aplicacin de una norma tcnica, por medio de un procedimiento administrativo. Los mejores programas de Salud Pblica pueden verse seriamente daados por una administracin deficiente. En las actividades de Salud Pblica tienen especial importancia las normas y los procedimientos; las finanzas y presupuestos; manejo de personal y las adquisiciones, etc.
En los servicios sanitarios no puede considerarse la administracin como un fin sino que como un medio de gran importancia para cumplir con los propsitos de proteger, fomentar y reparar la Salud Pblica.
Por estas razones, en 1957 el Dr. Horwitz, en su calidad de Delegado de Chile en aquel entonces, propuso que se estudiara la posibilidad de otorgar becas al personal administrativo de los servicios sanitarios.
Estamos seguros que esta nueva etapa del Programa de Becas de la Organizacin tendr repercusiones de gran valor y eficiencia sobre el futuro desempeo de los servicios sanitarios, en bien de la salud de los pases respectivos.


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