Revista de ciencias jurídicas

DIRT jorr.C I

, -;

DOCTRINE

CONCERTACION SOCIAL Y DESARROLLO

Dr. Emilio Morgado Valenzuela*

En la concertaci6n social el tripartismo adquiere una dimensi6n
adicional a las de cooperaci6n y participaci6n: la bdsqueda de acuer-
dos y compromises para la existencia de un armonioso concerto, en
una sociedad capaz de reconocer las tensions existentes entire los
sectors que la componen y, a la vez, decidida a establecer el didlogo
conducente a la obtenci6n de esos acuerdos y compromises. Estos
se alcanzan en la media en que el dialogo permit reconocer la inter-
dependencia de los prop6sitos de cada sector, a la vez que la conve-
niencia de aunar esfuerzos para lograr ciertos objetivos.

La concertaci6n social es fundamentalmente un instrument
para la obtenci6n de objetivos determinados. Corresponde a una
actitud, a un metodo. Tiene cabida tanto en lo macrosocial y macro-
econ6mico como en niveles menores. En tal sentido, desempefia o
puede desempeflar un papel destacado en la concepci6n y ejecuci6n
de las polfticas globales de desarrollo como en las sectoriales.

Habida cuenta de los caracteres controversiales comprendidos
en el process de desarrollo y su planificaci6n, la concertaci6n social
constitute un procedimiento id6neo para regular intereses econ6mi-
cos y sociales diferentes, ya que permit alcanzar acuerdos sobre ob-
jetivos, lineamientos de political y estrategias para lograrlos. En la
concertaci6n se canalizan las demands de los grupos organizados en
lo que respect a la asignaci6n de los recursos, las responsabilidades,
los sacrificios y la distribuci6n del product. Como su expresi6n es

* Consejero Regional de la OIT para las Amdricas en Derecho del Trabajo y Relaciones La-
borales. Las Ideas expresadas en este document no representan, necesaramente, las de
la Organlzacl6n Internaclonal del Trabajo.

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el didlogo, mediante la concertaci6n se pretend evitar situaci
conflictivas abiertas que retarden o dificulten el desarrollo. La
certaci6n, en resume, es un camino hacia la paz, y el medio id
para "obtener el mfnimo de consenso social necesario"' que
rezca el desarrollo, que require consenso y no ruptura, asi c
el apoyo active y concertado de los empleadores y trabajadores.

Desde el punto de vista social y laboral la concertaci6n eq
vale a hacer converger voluntades y actitudes para determinaz
resolver ciertos asuntos, mediante la conciliaci6n y composicidni
puntos de vista e intereses distintos y a veces contradictorios. I
otros t6rminos, comprende una actitud deliberada y oriental
conformar, arreglar, nioderar y ajustar posiciones discrepantes,
el fin de establecer, restaurar o reforzar la concordia y uni6n al
piadas para alcanzar determinados objetivos.

La concertaci6n social parece tener mayor viabilidad en sodc
dades en que el disenso y los desequilibrios son menores y en Epot
en que el crecimiento ofrece oportunidades mas claras de pactar
repartici6n mds equitativa del ingreso y la riqueza.

No obstante, tambidn es cierto que la concertaci6n social cons
tuye la respuesta apropiada en moments de crisis. En esas circuE
tancias la concertacidn parte del reconocimiento de que las pad
sociales, aisladamente, no pueden preservar el tejido social ni supet
las causes y efectos de la crisis. Si toda situaci6n de crisis envuelve
desaffo de vencerla y la oportunidad para fortalecer o renovar objd
vos y metas, la concertaci6n social es el procedimiento apropiado r
ra identificar las estrategias y polfticas para superar y aunar las volu
tades de los sectors sociales representatives en torno a polfticas y I
trategias en las que existan ciertos consensus bgsicos.- Asf concebid
la concertaci6n social es la herramienta pluralista y participativa pa
responder a los grandes retos del present.

1.- Factores Condicionantes

La implantaci6n de formas de concertaci6n social y el logro i
sus objetivos hacen necesario considerar factors condicionantes tal
como los referidos a la libertad sindical y la representatividad, el p
der compartido y equilibrado para el dialogo, la presencia del Estai

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autenticidad del process, la vocaci6n de permanencia y la eficacia
1 funcionamiento. Las modalidades con que se manifiesten esos
stores determinan, de una parte, las posibilidades de dxito de los in-
etos de concertaci6n y, de otra parte, la necesidad de introducir
abios y reforms previas que alteren aquellos factors que consti-
uyan obstdculos para el establecimiento y consolidaci6n de esque-
mas de concertaci6n social.

Libertad Sindical y Representatividad.

En primer lugar, para que la concertaci6n social sea genuine se
require que las organizaciones de empleadores y de trabajadores
sean independientes y representatives y que gocen efectivamente de
los derechos de libertad sindical consagrados en las normas interna-
cionales de la OIT.

La representatividad de los interlocutores y los m6todos de
representaci6n tienen especial relevancia si respect de un mismo
grupo existe mds de una orpanizaci6n que represent sus intereses.
De acuerdo con las prdcticas usuales, en los organismos. tripartitos
se ha acudido a variados procedimientos, entire ellos, llamarlas a
todas a participar, aplicar sistemas para determinar cual es la mds
representative, establecer una rotaci6n entire ellas, o bien, coordi-
nar sus propuestas ante el organismo tripartido.

Otro aspect important es el referido al procedimiento para la
designaci6n de los representantes. En un cierto n6mero de casos
corresponde a las autoridades designarlos de listas presentadas por las
organizaciones interesadas. En otros casos son las organizaciones las
que libremente los designan, de conformidad con sus propias regula-
clones. que suelen comprender votaciones directs de sus miembros
o la convocatoria a reuniones especiales para tal efecto.

Tambien es de interns determinar si los representantes de los
sectors invisten el carncter de mandatarios. Si la respuesta es posi-
tiva cabrfa determinar cutles son los t6rminos del mandate, las facul-
lades otorgadas al mandatario y retenidas por el mandante, los pro-
cedimientos y causales para la revovaci6n del mandate. Estas consi-
leraciones estin, sin duda, ligadas a otros aspects de la representa-
:i6n: ,en qud forma puede asegurarke un nivel apropiado de faculta-

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des para que el representante pueda vilidamente adquirir compronu.
sos y suscribir acuerdosque obliguen a sus representados? ICudles
son los limits de lo discrecional en el ejercicio de la representaci6n?
(C6mo se compatibilizan la protecci6n de los intereses especfficos
de los representados con la necesidad de concluir acuerdos en que
existen concesiones recfprocas, si el representante esti obligado a
cumplir instrucciones rfgidas?

Ademas de estos aspects, la representaci6n de los intereses
sociales da cabida a otro tipo de consideraciones. Una de ellas se
refiere al supuesto cardcter "elitista" de los mecanismos bipartitos
o tripartitos de concertaci6n, por cuanto de ellos estan ausentes
grandes sectors urbanos y rurales no organizados y marginales.
Sobre el particular es menester recorder que la representatividad no
puede medirse exclusivamente en tdrminos de afiliaci6n o asociaci6n
en organismos, sino que tambidn hay que tener present la vocaci6n
y devoci6n de las organizaciones establecidas por los problems y ne-
cesidades de los demas miembros del sector. Existirfa entonces una
virtual f6rmula de representaci6n estamentaria junto a la formal mas
reducida de los afiliados o asociados en organizaciones de empleado-
res y trabajadores. Tambidn ha de tenerse present que los mecanis-
mos institucionales de la concertaci6n pueden ser bipartitos, triparti-
tos o polipartitos, y que a menudo, aunque no necesariamente, la re-
presentaci6n diferenciada se relaciona con la mayor generalidad o es-
pecificidad de las materials a que se contrae el mecanismo de concer-
taci6n. Ademas, en parte, la marginaci6n relative de ciertos grupos,
organizados o no, de las instancias de adopci6n de decisions depen-
de en grado important del nivel de centralizaci6n y concentraci6n
que identifica a los sistemas de adopci6n de decisions. Por lo tanto,
excluir de ellos a los sectors organizados no significa darles acceso a
los no organizados: el tnico resultado obtenido es evitar toda forma
de participaci6n de los intereses sociales en la formulaci6n y aplica-
ci6n de decisions.

Lo atinente a la representatividad tambidn present aspects di-
ferentes seg6n se trate de la participaci6n en organismos bipartitos,
tripartitos o polipartitos. En los dos primeros casos, la incorporaci6n
de elements ajenos a las organizaciones de empleadores y de trabaja-
dores podrfa debilitar el peso e influencia de ellas en esas organize.
ciones, cuya naturaleza y prop6sitos, ademas, podrfan desvirtuarse.

,La posibilidad de retener grades adecuados de influencia en esquemas
olipartitos result mis clara si en ellos se asigna un valor especial a
s opinions y votos de las organizaciones de empleadores y trabaja-
I'ores o si se extienden a esos organismos ciertas experiencias de tri-
pjrtismo o i.:lipartismo "por agregaci6n", en que existen organismos
n mecanismos de participaci6n separados de empleadores y trabaja-
dores.

Poder Compartido y Equilibrado para el Dialogo.

El diJlhgc social que caracteriza a los mecanismos de participa-
cidn. puede .:onlducir a acuerdos elaborados y consentidos mediate
ese riirtnirnento de compromise. Para tal efecto, los interlocutores
deben poseer apropiados y equilibrados poderes de negociaci6n. De
lo contrano, s. estara en presencia de un mon6logo o suma de mon6-
lo ,os conducentes s61o a legitimar decisions o situaciones preexis-
lentes, en que el ejercicio del didlogo no bastarfa para contrarrestar
manifestaciones claras de paternalismo o autoritarismo. Lo expresa-
do no obsta a que la concertaci6n social pueda tambidn cumplir una
finabldad "'nmoilizadora", si mediante el acuerdo social se legitiran
decisiones njcidas en otros ambitos pero que se desea tengan un res-
paldo que !as 'fortalezca y proporciona mayor viabilidad.

La cancer taci6n se fundamental en el reconocimiento de intere-
ses difrentes y divergentes en cada sociedad: admite la existencia
del disenso y trata de Ilegar a formas de consenso en sociedades que,
come I1s contemporaneas, no son p6treas ni inmutables. En la con-
certacion social se reconoce la pluralidad real existente en las socieda-
des a la vez que se confirm que el dialogo es imprescindible para
ewit:r la descomposici6n del tejido social y que el scenario pueda
ser ocupado por el enfrentamiento y quizAs la violencia.

Lo sefialado reconoce tres expresiones de importancia para
la concertaci6n social. Primero, el apropiado equilibrio de fuerzas
al interior de las organizaciones que participan en los mecanismos
de concertaci6n, de manera que se garanticen apropiadamente el
respeto y consideraci6n de los intereses sectoriales que puedan
existir, la adopci6n democrAtica de las decisions y el acatamiento
de los acuerdos. Asegurar este equilibrio interno genera la necesi-
dad de precisar si basta que en los mecanismos de concertaci6n est6n

representados globalmente los intereses del grupo correspondiente
si serfa aconsejable considerar, en ciertos casos, modalidades de r
presentaci6n sectoriales o subsectoriales.

Un segundo aspect es el atinente al equilibrio de los podere
de negociaci6n entire las organizaciones de empleadores y de trab
jadores. El nimero de representantes que se les asigne. las facultade
que se les reconozca en las normas reguladoras del funclonamiento
de los mecanismos de concertaci6n y ponderaci6n de sus volos. ,on
algunos de los factors que permiten una apreciaci6n objetika del
equilibrios o desequilibrios. Junto a ellos, existen factors subje-
tivos de dificil medici6n, como la apreciaci6n que cada interlocu-
tor hace de su importancia relative en el mecanismo de concerta-
ci6n; la "legitimidad" que asigna a los demas interlocutors: la.
apreciaci6n de la fuerza y permanencia de los representantes de los
coparticipes sociales y la comparaci6n que efectdan respect a los;
esfuerzos, compromises, sacrificios y beneficios efectuados o espe-!
rados.

El tercer aspect es el referido al equilibrio entire las organiza-
ciones de empleadores y de trabajadores, por una part. y el Estado..
Esta material present multiples facetas, entire ellas, la determinaci6n.
del equilibrio apropiado entire el ndmero de representantes guberna-
mentales y de los interlocutores sociales; el voto preferential o diri-
mente en caso de empates; el poder de veto formal de las decisions
adoptadas o informal por la via de no darles aplicaci6n en la forma y
tiempo convenidos, y el caricter imperative, con fuerza de ley. que
puedan asumir los acuerdos resultantes de la concertaci6n social.

Estas altimas consideraciones guardian estrecha relacion con el
papel que corresponde al Estado en la. concertaci6n social . con el
papel que 6sta desempefia en los respectivos sistemas institucionales.

Presencia del Estado.

La concertaci6n es una modalidad acentuada de participaci6n.
Como tal, no existe en islas imaginarias sino en contextos politicos
concretos. La participaci6n, en cualquiera de sus formas. necesilta
de la existencia de un clima politico propicio, de liberiades y de un
ordenamiento institutional que la aliente. A su vez. los acuerdos

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ue genera la concertaci6n alimentan y fortalecen al sistema institu-
onal y coadyuvan a su permanencia.

Si el mecanismo de concertaci6n tiene cabida en organismos tri-
artitos de gesti6n, control, creaci6n normativa o jurisdiccionales,
udiera presentarse una aparente colisi6n con instituciones tradicio-
ales del Estado, como los poderes legislative y judicial y los organis-
os contralores. La concertaci6n social no envuelve la idea de subs-
ituir a los 6rganos representatives de la Naci6n sino que forma parte
e esquemas sociopolfticos en que el poder de decision present ras-
os descentralizantes y desconcentradores.

La concertaci6n se inserta en un conjunto de complementarie-
dades y funciones no excluyentes ni superpuestas, en un regimen que
podrfa denominarse feudalismo social. En l6, los gruposrepresentati-
de intereses sectoriales coadyuvan a la funci6n y papel siempre tras-
cendentes de otros grupos sociales representatives, v. gr.: los parti-
dos pollticos. Tal es el motive por el que no es raro que la concerta-
ci6n social siga, acompafe o provoque esquemas de concertaci6n
polftica.

En cierto sentido, la concertaci6n social guard estrechas seme-
janzas con la negociaci6n colectiva. Al igual que ella, constitute una
manifestaci6n del voluntarismo y de la autonomfa de las parties que
existe junto a expresiones heter6nomas y centralizadas, complemen-
Stndose e influydndose recfprocamente. La coexistencia de esas ten-
dencias ha gestado f6rmulas de "poder compartido", en que los ac-
I stores director del sistema de relaciones de trabajo han podido adop-
tar acuerdos "con fuerza de ley", mediante negociaciones colectivas
que comprenden cada vez mayores materials, abarcan a un mayor
ndmero de personas y empresas y diversifican sus niveles.

De otra parte, parece ser que adn en su modalidad bipartita,
la concertaci6n social reconoce la necesidad de la presencia del
Estado, sea para promover el didlogo, velar por el cumplimiento
Sde los acuerdos o hacer possible la materializaci6n de lo convenido
mediante la adopci6n o reorientaci6n de polfticas y estrategias. Por
cierto, la presencia y papel del Estado se acentda si la concertaci6n
social es tripartita. En uno y otro caso, su gravitaci6n efectiva se

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relaciona directamente con la percepci6n que los participes social
tienen respect de la permanencia, estabilidad y poder de los gobier-
nos y sus representantes.

Autenicidad

La concertaci6n social no es una argucia sino la expresi6n del
respeto que merecen a cada concurrente los demns interlocutores, asf
como las posiciones que les son propias y que se consideran de valor
suficiente para ser tenidas en cuenta y analizadas. Por lo tanto, no
puede encubrir actitudes paternalistas o autoritarias ni servir de plata-
forma a prop6sitos diferentes a los anunciados piblicamente.

En determinadas ocasiones -especialmente cuando se estA en
presencia de estfmulos poderosos- la voluntad de aplicar metodos
de concertaci6n surge casi espontinea y simultaneamente entire los
interlocutores sociales. En otras, ellas es product de esfuerzos deli-
berados para promoverla y animarla. Parecen ser mis efectivos y du-
raderos los resultados de los esfuerzos de concertaci6n que logran es-
capar de los personalismos que puedan marcar a esos process, esto
es, que consiguen conservar sus objetivos y estrategias al margen de
los intereses y motivaciones personales de sus promotores y animado-
res.

Vocaci6n de Pennanencia.

La concertaci6n social debe estar orientada a producer un
acercamiento deliberado y permanent. No consiste en esfuerzos es-
porddicos ni equivale a una simple tregua social que frene o congele
situaciones conflictivas. Aunque los factors que originen su apari-
ci6n scan coyunturales, la concertaci6n social debe tener vocaci6n de
permanencia, a la vez que corresponder a la decision de concretar en
hechos la percepei6n positive que se tenga acerca de esta manifesta-
ci6n de didlogo sociaL

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En consecuencia, la concertaci6n social es un mecanismo que
permit canalizar fmpetus, reclamaciones y aspiraciones diferentes
hacia una convergencia dinamica y constructive. No conduce s6lo
a abrir un parentesis en las confrontaciones, sino a fortalecer el
didlogo generador de consensus.

En la experiencia de los organismos de cooperaci6n tripartita,
se observe que adn aqdellos creados para tender asuntos circuns-
tanciales han gestado efectos de mayor permanencia. Asf, el fun-
cionamiento de comisiones ad hoc para la reform de la legislaci6n
del trabajo ha permitido acumular experiencias de interns para la con-
cepci6n de mecanismos de participaci6n, o bien sus resultados, aun-
que parciales, han sido considerados como expresi6n de voluntad
de los partfcipes sociales. Por ejemplo, en 1980 se dispuso en Pana-
ma la creaci6n de la Comisi6n Tripartita Nacional, para estudiar
modificaciones al C6digo de Trabajo y a una ley que le habfa in-
troducido ciertos cambios. Si bien no se logr6 consenso en torno
a esas reforms, las opinions y planteamientos de las parties fue-
ron atendidas al dictarse la ley de reform de 1981. Adn en ausen-
ciade un comite tripartito, en Dominica han habido consultas a las
organizaciones de empleadores y trabajadores en torno a las propues-
tas reforms del "'Industrial Relations Act" de 1975. En Venezuela,
las experiencias de fines de la decada pasada en la Comisi6n de Alto
Nivel han sido los antecedentes considerados en los esquemas de con-
certaci6n social ensayados posteriormente. En esta Comisi6n, el
President de la Repiblica se reunfa mensualmente con representan-
tes de las mdiximas organizaciones de empleadores y trabajadores
(FEDECAMARAS y CTV, respectivamente) para considerar proble-
mas laborales, sociales y econ6micos de comin interns. Estas expe-
riencias se inscriben en la tradici6n de didlogo tripartito iniciada en
1945 con la creaci6n del Consejo de Economfa Nacional, interrumpi-
da durante el Gobierno de Pdrez Jimenez y reiniciada vigorosamente
al restablecerse el regimen democritico con la suscripci6n en 1958
del Pacto de Punto Fijo, de carActer politico, y el Avenimiento Obre-
ro Patronal.

Funcionamiento Eficaz

Para el funcionamiento eficaz de los mecanismos de concerta-
ci6n se require contar con los servicios de una secretarfa t6cnica

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que les dd apoyo; tener acceso a la informaci6n apropiada para
didlogo y la adopci6n de acuerdos y, ademds, ciertas normas que
regulen su funcionamiento, la ejecuci6n de los acuerdos y la solu
ci6n de los eventuales conflicts a que dd lugar la interpretaci6n
o la aplicaci6n de lo convenido.

Las tareas de secretarfa tdcnica suelen ser confiadas a los minis-
terios de trabajo, que reciben, ademas, el apoyo de otras dependen-
cias gubernamentales. Su funci6n primordial es confeccionar los
documents y studios de base que faciliten el didlogo de los in-'
terlocutores sociales.

El acceso a las informaciones debe ser oportuno y de un grado
tal que permit a las parties contar con el conocimiento suficiente
para dialogar y, eventualmente, convenir. Ello plantea interrogantes
en cuanto a la naturaleza de la informaci6n necesaria a estos efec-
tos, la determinaci6n de las entidades phiblicas y privadas sujetas a
tal obligaci6n y la adopci6n de medidas especiales para asegurar la
no'divulgaci6n de informaciones consideradas reservadas o confiden-
ciales.

A su vez, parece ser que habida cuenta de la naturaleza de la
concertaci6n no result recomendable contar con una normatividad
detallada y rfgida en cuanto a la estructura y funcionamiento de los
organismos en que tenga lugar. Todo parece indicar, por el contra-
rio, que las normas deben ser mfnimas y muy flexibles, para asf
permitir su adecuaci6n a las cambiantes necesidades del process
de concertaci6n. De otra parte, tambidn parece ser muy apropia-
do que se reserve a las parties la facultad de adoptar las normas que
regularin sus relaciones en el process de concertaci6n, por lo que
heter6nomamente s61o corresponderfa, en especial, normar lo
atinente al papel de las instancias y resultados concertadores en
los mecanismos institucionales del Estado.

2.- Caminos Hacia la Concertaci6n2

La concertaci6n require del tripartismo para facilitarla y hacer-
la possible. Mds ain, es una expresi6n vital de la cooperaci6n y parti-
cipaci6n tripartitas en donde la voluntad de intentar acuerdos y llegar
a compromises es mayor. En tal sentido, los mecanismos e institu-
ciones de participaci6n y cooperaci6n tripartitas y bipartitas, confi-

guran aspects que brindan la base institutional a la concertaci6n
social, facilitan el contact entire los interlocutores sociales y pro-
mueven el aprendizaje del didlogo. Asimismo, sefialan caminos ha-
cia la concertaci6n social que conviene recorder en lo atinente a su
nivel, articulaci6n y competencia, ubicaci6n y naturaleza, y origen
constitutional, legal o conventional.

Nivel. Articulaci6n y Competencia.

La concertaci6n social constitute generalmente un mecanismo
macrosocial que opera en el nivel national. Las parties sociales son
Is representatives de las grandes organizaciones centrales de emplea-
Sdores y trabajadores que acttian directamente o a traves de organis-
mos de concertaci6n social en niveles regionales, locales o sectoria-
les, si se requieren estrategias de concertaci6n en esos niveles para
completar un sistema articulado que permit extender la concerta-
ci6n a todos los ambitos y sectors.

Las modalidades que asuma esa articulaci6n se relacionan es-
trechamente con el nivel y caracterfsticas de la organizaci6n sindical
y la negociaci6n colectiva, de una parte, y con los objetivos de armo-
nizaci6n y orientaci6n que se asigne a las decisions adoptadas cen-
tralmente en relaci6n con las descentralizadas. A este respect, cabe
recorder que los mecanismos y resultados de concertaci6n social de-
sempefian tambidn un papel complementario y promoter de la nego-
ciaci6n colectiva y constituyen su marco orientador e -incluso- nor-
mativo.

Lo referente al nivel y articulaci6n de estos mecanismos se rela-
ciona tambidn con la competencia que se les asigna, que puede ser
general o especial.

Son de competencia general los vinculados a la polftica laboral,
como los consejos nacionales de trabajo que con diversas denomina-
ciones existen en la mayorfa de los pauses de la Regi6n; o a la polftica
de desarrollo, como los consejos nacionales de desarrollo o econ6mi-
co-sociales existentes en algunos pauses, asf como los mecanismos
de participaci6n social en la formulaci6n y aplicaci6n de los planes
de desarrollo contemplados en ciertos pafses; o a la political general
del pars, como los consejos de Estado en quq participan representan-

tes de empleadores y trabajadores. Los de competencia especializada
atienden aspects determinados del quehacer national. Los de ma|
yor difusi6n son los referidos a aspects de la polftica laboral, comol
los de fijaci6n de salaries mfnimos y otras condiciones de trabajo; los
de soluci6n de los conflicts de trabajo y los de administraci6n de los
seguros sociales.

A ellos se han agregado organismos tripartitos y bipartitos espe-
cializados en materials tales como empleo, formaci6n professional,
productividad, seguridad e higiene del trabajo, libertad sindical y re-
laciones de trabajo, condiciones y medio ambiente de trabajo. Tam-
bidn han surgido algunos de competencia especial en otros aspects
de la polftica social como la vivienda, la salud, el consume popular,
la retenci6n y ampliaci6n de las empresas y atracci6n de otras a una
determinada localidad, la competitividad en los mercados nacionales
e internacionales.

La participaci6n de representantes de empleadores y trabajado.
res en audiencias pdblicas durante el process de adopci6n de medi-
das en material de trabajo, es una prdctica muy difundida en Canadd
y los Estados Unidos. Desde comienzos de la d6cada pasada, en los
Estados Unidos, ha existido creciente interns en la constituci6n de
mecanismos de consult bipartita para tender asuntos normalmente
no comprendidos en la negociaci6n colectiva, algunos en el nivel de
la actividad industrial y otros en el nivel de la comunidad o de la
plant. En dichos mecanismos bipartitos se atiende problems tales
como los efectos de las importaciones, las regulaciones gubernamen-
tales, la disminuci6n de la productividad o la declinacidn de la com-
petitividad de las industries. Tal es el caso, ppr ejemplo, en la indus-
tria del vestuario masculine, los ferrocarriles, la industrial alimentaria
y a minerfa del carb6n. En la actividad de la construcciOn, se han es-
tablecido comites bipartitos en localidades tales como Chicago, San
Francisco, Kansas City, St. Louis, Indianapolis, Boston, Columbus,
Nevada y Colorado. El Comitd de Chicago fue establecido en 1973
correspondiendo al Departamento del Trabajo financial el apoyo de
la secretarfa tecnica. En el nivel national, el Gobierno Federal ha
promovido la constitucidn de organismos consultivos para la formula-
Sci6n de los planes federales y locales en material de empleo y adiestra-
miento, como los National Comission for Employment Policy y los
Private Industry Councils, establecidos en cada mercado laboral lo-

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cal. A su vez, el Human Resources Development Institute de la ALF-
CIO promueve la participaci6n de las orgaiizaciones sindicales en
esos Consejos. Para asesorar al Secretario de Trabajo en lo concer-
niente al program federal-estatal de compensaci6n por desempleo, se
ha constitufdo un Consejo Estatal Asesor. De otra parte, se ha crea-
do un grupo de trabajo bipartito en lo atinente a ciertos aspects
financieros de la seguridad social. Este grupo de trabajo coexiste con
mecanismos establecidos en forma tripartita como son el Nacional
Commission on Social Security y el President's Commission on Priva-
te Pensions. Otros ejemplos de mecanismos consultivos en el nivel fe-
deral lo constituyen el Advisory Council on Employee Welfare and
Pension Benefit Plans; los Research Advisory Councils, establecidos
separadamente por los sectors empresarial y de trabajadores para
asesorar a la Oficina de Estadfsticas Laborales; el Federal Employees
Pay Council; el Federal Prevailing Rate Advisory Committee; el Ma-
nagement-Labor Advisory Committee y el National Productivity
Advisory Committee. En mis de una docena de comunidades se han
establecido comites tripartitos destinados a colaborar en la retenci6n
y expansion de las empresas existentes, ampliar las oportunidades
de empleo, atraer nuevas empresas a sus respectivas comunidades y
mejorar las relaciones de trabajo. Dichos comit6s se financian con
aportes de los gobiernos locales y del Gobierno Federal, junto con
recursos provenientes de los empleadores y de las organizaciones de
trabajadores.

El tipo de relaciones entire precious, costs y salaries forma parte
de las preocupaciones del Consejo Nacional de Trabajo y Promoci6n
Social en el Peru y fue parte de la competencia asignada al COPRIN
de Uruguay. En Venezuela se adopt6 en el Congreso un proyecto
de ley sobSe esa material presentado en 1982, proponiendo reempla-
zar al Consejo Nacional de Costos, Precios y Salarios -creado por de-
creto de diciembre de 1981- por un mecanismo de concertaci6n en-
tre los interlocutores sociales, en que un Consejo de diferente compo-
sici6n desempeflarfa un papel clave.

Entre los organismos de competencia general, los consejos na-
cionales de trabajo cumplen un papel important en la vinculaci6n
de los interlocutores sociales. Desarrollan funciones variadas que
permiten perfeccionar y ampliar el diAlogo entire los sectors sociales,
aumentar su capacidad de compromise y asegurar canales de comuni-
249
hBIBLISd O TFia Ma y aes
HI BLIOTECA

caci6n y colaboraci6n con las autoridades pdblicas.3 Es en los con-
sejos econ6mico-sociales donde la cooperaci6n, participaci6n y con-
certaci6n tripartitas pueden alcanzar niveles significativos en la
formulaci6n y aplicaci6n de planes de desarrolo. Son de aparici6n
reciente y no han tenido gran difusi6n aunque concitan marcado in-
terds. Entre los existentes se cuentan el Consultative Committee on
Economic Development (Antigua), los Social Economische Raad
(Antillas Neerlandesas), el Consejo de Desarrollo Social (Brasil), el.
Economic Council (Canada), y el Consejo Nacional de Desarrollo
Econ6mico y Social (Ecuador).

Los consejos de Estado son organismos consultivos y asesores
de alto nivel contemplados en los ordenamientos constitucionales de
algunos pauses. Su facultad es someter propuestas y evacuar informes
en los asuntos de su competencia y pueden desempeflar un importan-
te papel en la concertaci6n social.

Ubicaci6n y Naturaleza

Los mecanismos de concertaci6n social pueden tener el carActer
de aut6nomos, como los consejos econ6mico-sociales, o bien for-
man parte de la estructura polftica, como los consejos de Estado, e
estan integrados o adscritos al sistema de administraci6n pdblica del
trabajo, como los consejos nacionales de trabajo y la mayorfa de
los organisms de competencia especial.

En cuanto a su naturaleza, los organismos y mecanismos tripar-
titos son de tipo consultivo, de gesti6n, de verificaci6n y control, de
creaci6n normativa o jurisdiccionales. Los primeros representan una
etapa evolucionada de la inicial en que las autoridades pdblicas s6lo
informan a los interlocutores sociales acerca de ciertos aspects de la
tematica laboral: en ellos la conduct es previa, sistemdtica y busca
alcanzar el asentimiento de los consultados respect de las decisions
que se desea adoptar. Se espera recibir orientaciones de polftica y ac-
ciones especfficas, de propia iniciativa del organismo consultivo o en
respuesta a solicitudes previas. Tambidn se pretend provocar y esti-
mular el andlisis e intercambio de opinions conducentes a la obten-
ci6n de recomendaciones, explfcitas o no, que sirvan de respaldo a
determinadas decisions gubernamentales.

250

Los organismos tripartitos de gesti6n se presentan principalmen-
te en el campo de la seguridad social y la administraci6n de ciertos
servicios sociales. En Pert, la Ley de Organizaci6n de los Sectores
Trabajo y Promoci6n Social (Decreto Legislativo nmm. 140, del 15
de junio de 1981) establece el Consejo Nacional de Trabajo y Concer-
taci6n Social, que esta facultado para participar en actividades ejecu-
tivas del Ministerio en apoyo de los 6rganos de lfnea de dste.

Es en el campo de las relaciones laborales donde fundamental-
mente se presentan los organismosjurisdiccionales y de creaci6n nor-
mativa, por cuanto en esta material ha probado ser especialmente efi-
caz la participaci6n de los interlocutores sociales a los efectos de re-
gular las relaciones profesionales y condiciones de trabajo y, even-
tualmente, decidir sobre las controversial correspondientes.

Origen Constitucional y Legal.

En algunos textos constitucionales de Amdrica se formula refe-
rencias a la integraci6n de ciertos organismos y mecanismos biparti-
to y tripartitos, asf como para la participaci6n de representantes de
empleadores y trabajadores en organismos polipartitos. Tal es el ca-
so, por ejemplo, en Brasil (Tribunal Superior del Trabajo y Tribuna-
les Regionales de Trabajo); Ecuador (Instituto Ecuatoriano de Segu-
ridad Social, Consejo Nacional de Desarrollo y Tribunal de Garantfas
Constitucionales); Honduras (fijaci6n del salario mfnimo); Mexico
(planificaci6n democrdtica, Junta de Conciliaci6n y Arbitraje, fija-
ci6n de salaries mfnimos, participaci6n en las utilidades, administra-
ci6n del fondo national de la vivienda, dominio y uso de las tierras
y aguas); Nicaragua (Corte Superior del Trabajo); Paraguay (Consejo
de Estado); Peru (participaci6n en la vida political, econ6mica, social
y cultural; Instituto Peruano de Seguridad Social y fijaci6n de remu-
neraciones mfnimas vitales); Uruguay (Consejo de Economfa Nacio-
nal). Es en los c6digos de trabajo y, en general, la legislaci6n de tra-
bajo y seguridad social, donde con mis frecuencia se regular lo atinen-
te a la creaci6n y funcionamiento de mecanismos tripartitos y
bipartitos. Por ejemplo, la ley 30 de 1981 favoreci6 en Colombia la
constituci6n de una comisi6n para tender los problems de empleo,
marginalidad, polftica salarial, vivienda, cooperativismo, educacidn,
seguridad social y legislaci6n laboral. A fines de 1981 se habfan
generado variados resultados, entire ellos: el Acuerdo sobre Relacio-

nes Laborales, suscrito por las principles organizaciones de emplea-
dores y de trabajadores; la constituci6n de un fondo de garantfa para
facilitar el acceso de los pequeflos empresarios al credito; la nueva
Ley del Subsidio Familiar; la adopci6n del Estatuto del Consumidor,
y el aumento del cupo de creditos y redescuento a cooperatives en el
Banco de la Repifblica.

En Estados Unidos, la Ley de Relaciones Obreropatronales, de
1947, establece al "National Labor Management Panel", integrado
con representantes de empleadores y trabajadores y encargado del
asesoramiento en material de relaciones de trabajo. Tambidn existe
el comite sobre Actividades de la OIT, que cumple importantes fun-
ciones y estd integrado por representantes del Departamento del
Trabajo y otros Departamento gubernamentales, la AFL-CIO y el
sector empresarial.

En Trinidad y Tobago la Ley de Relaciones Laborales, de 1972,
contempla la constituci6n de un consejo consultivo tripartito de ca-
ricter asesor en el campo social, y de otro organismo tripartito para
resolver determinados asuntos en material laboraL En 1980 se adop-
t6 en Venezuela el VI Plan de la Naci6n. En el mismo aflo la organi-
zaci6n empresarial FEDECAMARAS aprob6 la liamada Carta de
Maracaibo y la Confederaci6n de Trabajadores de Venezuela (CTV)
adopt6 el llamado Manifiesto de Porlamar. En los tres documents
se hacen explfcitas referencias a la necesidad del didlogo social y a la
concertaci6n de las political de desarrollo.

Origen Convencional.

La adopci6n de acuerdos bdsicos y declaraciones conjuntas, no
han alcanzado en la Regi6n las dimensions obtenidas en pauses euro-
peos y ciertos pauses en vfas de desarrollo.4 Normalmente en esos
acuerdos y declaraciones, se definen ciertas political en material co-
mo los precious y salaries, la regulaci6n de las relaciones laborales, la
productividad, y las condiciones de trabajo. Los casos mas conocidos
en la Regi6n han tenido lugar en Argentina, Colombia, Guatemala,
M6xico, Perd y Venezuela.

En 1973 se suscribi6 el Acta de Compromiso Nacional en Ar-
gentina, entire la Confederaci6n General Econ6mica, la Confedera-

252

ci6n General del Trabajo y los Ministerios de Trabajo y de Economfa
y-Finanzas, referente a las obligaciones contrafdas por las parties en
material de political de precious, salaries, inversiones y cargas fiscales.
En Colombia, en 1965, funcion6 la Gran Comisi6n en que se
negociaron importantes prestaciones y modificaciones a la legislaci6n
laboral, mAs tarde incorporadas al C6digo Sustantivo del Trabajo. A
su vez la Comisi6n Tripartita Intersectorial, el 25 de noviembre de
1981, adopt el Acuerdo sobre Relaciones Laborales suscrito entire la
Uni6n de Trabajadores de Colombia (UTC), la Confederaci6n de Tra-
bajadores de Colombia (CTC), la Central General de Trabajadores
(CGT), la Asociaci6n Nacional de Industriales (ANDI), la Asociaci6n
Popular Colombiana (ACOPI), la Federaci6n Nacional del Comercio
(FENALCO), y la Asociaci6n Nacional de Instituciones Financieras
(ANIF). En ese Acuerdo, del 25 de noviembre de 1981, se prev6n
medidas sobre la consult, colaboraci6n, comunicaciones y procedi-
mientos de quejas en el nivel de las empresas; la soluci6n de los con-
flictos de derecho; la satisfacci6n, seguridad e higiene en el trabajo
y las pricticas desleales. Dfas despu6s de adoptado este Acuerdo, el
22 de diciembre, los interlocutores sociales lograron convenir la fija-
ci6n de los salaries mfnimos en el Consejo Nacional de Salarios, de
cardcter tripartito, haciendo innecesaria la adopci6n del salario mf-
nimo por decreto del Poder Ejecutivo como habfa ocurrido reitera-
damente en el pasado, lo que constituy6 una primera prueba de efi-
ciencia del Acuerdo de noviembre. La agudizaci6n del problema del
desempleo condujo a las centrales sindicales a presentar un "pliego
de peticiones" al Gobierno, el 1 o. de mayo de 1984. En 61, la UTC,
la CTC y la CSTC demandan la aplicaci6n de un plan de ocho puntos
encaminados a crear nuevos empleos: la reducci6n de la semana la-
boral maxima a cuarenta horas; el subsidio a los desempleados; el res-
peto a la estabilidad laboral; la nacionalizaci6n de los sectors claves
de ia economfa national, como el financiero y el energdtico; la refor-
ma social agraria; el estimulo a la pequefia y median industrial; la
nacionalizaci6n de las grandes empresas que se declared en quiebra y
la abolici6n de las horas extraordinarias. En torno a este petitorio y
en general para considerar los efectos sociales de la actual crisis eco-
n6mica, las centrales sindicales han formulado lamados para iniciar
un nuevo dialogo social que permit alcanzar un acuerdo sobre esas
materials.

253

En 1947 en Guatemala se suscribi6 el acuerdo social tripartito
conocido como "TriAngulo de Escuintla", que en su dpoca alcanz6
a general algunos efectos positives.

En M6xico se han conocido variadas experiencias de concerta-
ci6n y acuerdos sociales. Entre ellas destacan el Pacto Obrero In-
dustrial de 1945; la Alianza para la Producci6n y el Programa Na-
cional de Productos BAsicos, de 1977, que contemplaba el impulso
y desarrollo de areas prioritarias de la economfa mexicana. la orien-
taci6n de la producci6n y limitaciones salariales consentidas: los
Foros Populares para la elaboraci6n, aplicaci6n y evaluaci6n peri6-
dica del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, y, el Acuerdo Tn-
paitito de Solidaridad Nacional de agosto de 1983, encaminado a
hacer frente a la crisis econ6mica y expresar apoyo, comprensi6n y
solidaridad al Plan Nacional de Desarrollo y su Programa Inmediato
de Reordenaci6n Econ6mica, tanto en lo atinente a los cambios
estructurales que propician como en lo referente a las medidas anti-
inflacionarias emprendidas en el pafs, la polftica salarial y la protec-
ci6n de la plant productive y el empleo. En el Pacto se enumeran
acciones concretas en material de moderaci6n salarial y de precious;
el paquete bAsico de consume popular; las comisiones mixtas de pro-
ductividad; la reinversi6n de utilidades; el comercio inernacional; el
turismo; el transport, la distribuci6n y la comercializaci6n. Ademas,
el Pacto contempla la constituci6n de una comisi6n tripartita principal-
mente encargada de contribuir al logro de los objetivos y metas con-
tenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. En el predmbulo del Pacto
se expresa que esas medidas y acciones demandan un cambio de men-
talidad en que la solidaridad sustituya a la conveniencia individual y
en que la actitud expectante ceda paso al esfuerzo comin. El Pacto
Nacional de Solidaridad fue suscrito por el Gobierno Federal y repre-
sentantes de las organizaciones que integran el Congreso de Trabajo y
el sector empresarial, representado por las Confederaciones de Cama-
ras de Industrias, Comercio, Servicios y Turismo.

En el Avenimiento Obreropatronal suscrito en Venezuela en
1958, como complement del acuerdo politico llamado Pacto de
Punto Fijo, se promovian la soluci6n "conciliada" de los problems
laborales, la limitaci6n del recurso a la huelga, el establecimiento de
comisiones de avenimiento y la defense del empleo, evitando los
despidos innecesarios. Con dicho Avenimiento se logr6 reducir las'

254

tensions conflictivas: en el bienio 1958-1959 s61o se registraron
veinticinco huelgas legales y cinco ilegales, a la vez que se suscribie-
ron mas de mil setecientas convenciones colectivas de trabajo. Esa
tradici6n de didlogo se acentu6 con la representaci6n de los trabaja-
dores en los directories de las entidades de desarrollo, empresas esta-
tales e institutes aut6nomos ordenada por ley de 1966. Mas reciente-
mente. en el Decreto del 23 de noviembre de 1981, se cre6 el Conse-
jo Nacional de Costos, Precios y Salarios, de caracter tripartito y en-
cargado de regular los aumentos de precious, concertar los aumentos
salariales y colaborar en el cumplimiento de los objetivos sefialados
en el VI Plan de la Naci6n. Teniendo present las experiencias reco-
gidas con el funcionamiento de ese Consejo, el Congreso de la Repi-
blica aprob6 la Ley que crea la Comisi6n Nacional de Costos y Sala-
ries.5 Dicha ley tiene por objeto asegurar el mejoramiento de la pro-
ductividad y producci6n de bienes y servicios de consume basico y
masivo y el equilibrio del nivel general de precious y del ingreso real de
la poblaci6n, conforme a los principios de justicia social y mediante
la concertaci6n sistemdtica de los sectors de la vida national. La Co-
misi6n estd integrada por tres representantes del Poder Ejecutivo (los
Ministros de Fomento, de Trabajo y de Agricultura y Crfa o sus re-
presentantes), un representante de la Confederaci6n de Trabajadores
de Venezuela (CTV) y uno de la Federaci6n de Cdmaras y Asociacio-
nes de Comercio y Producci6n (FEDECAMARAS).

La concertaci6n de acuerdos nacionales bipartitos o tripartitos
para afrontar los problems salariales en perfodos de crisis inflaciona-
ri, no han sido much ni frecuentes. Sin embargo, en la actualidad
asistimos a, por lo menos, cuatro casos relevantes de esfuerzos de
concertaci6n social en esta material.

En Colombia, como ya se anot6, los esfuerzos recientes de con-
certaci6n han producido ciertos resultados en el campo de la polftica
salarial. Es asf como la nueva Ley sobre el Subsidio Familiar ha
aumentado la cobertura de las Cajas de Compensaci6n Familiar e in-
crementado significativamente el subsidio monetario a los trabajado-
res de menores ingresos, a la vez que ha definido prioridades en la
utilizaci6n de los recursos, orientando su inversi6n a la satisfacci6n
de las necesidades basicas de los trabajadores mas pobres (salud, ali-
mentaci6n, educaci6n y vivienda). A su vez, en el Estatuto del Con-
sumidor (Ley 73, de Diciembre de 1981), se pretend defender a los

255

consumidores de la especulaci6n y falta de calidad de los products
y mediante la congelaci6n de los canones de arrendamiento se tiende
a proteger a los trabajadores arrendatarios de viviendas. En el campo
dbe la determinaci6n de los salaries director, por ahora la polftica de
concertaci6n se ha contrafdo a la fijaci6n de nuevos niveles de salario
mfnimo urban y rural.

En Perd, si bien en la Comisi6n Nacional Tripartita (antecedente
del recientemente constitufdo Consejo Nacional de Trabajo y Con-
certaci6n Social), no se leg6 a perfeccionar el acuerdo sobre pre-
cios y salaries sometido a su aprobaci6n los fundamentos del mismo
fueron en parte considerados en las normas sobre reajuste salarial
contenidas en el Decreto Supremo del lo. de julio de 1981, sobre
reajuste salarial.

Con anterioridad a la celebraci6n del Pacto de Solidaridad Na-
cional, en 1983, en Mdxico el movimiento obrero organizado y el
sector empresarial establecieron ajustes salariales que, si bien infe-
riores a los demandados para contrarrestar el deterioro de su poder
adquisitivo, estaban dirigidos a frenar el process de erosion de su
valor real e impedir el aumento de los indices de desempleo. Como
se expresa en dicho Pacto, "el movimiento organizado de los traba-
jadores esta dispuesto a conceder una pausa en sus demands de ajus-
te salarial condicionada a que en los process productivos y distribu-
tivos se descarten el lucro injustificado y los cargos Ilevados a los pre-
cios por una intermediaci6n exagerada..."

La Comisi6n Nacional de Costos, Precios y Salarios de Venezue-
la, tiene facultades resolutivas y consultivas. Los sefialamientos y
dictAmenes formulados por la Comisi6n en lo que respect a los bie-
nes y servicios que deban ser declarados de primera necesidad, asf co-
mo en lo atinente a la fijaci6n y mod;'caci6n de los precious de esos
bienes, tienen "caracter vinculante iara el Ejecutivo Nacional, el cual
s61o podrd apartarse del criterio de la Comisi6n mediante decision
motivada". Adicionalmente estA encargada de determinar el deterio-
ro que se produzca en el ingreso real de la poblaci6n y en especial de
los trabajadores, a los fines de la contrataci6n colectiva, asi como de
la promoci6n de la fijaci6n de salaries minimos de conformidad con
la ley. Tambien se le encarga proponer al Ejecutivo Nacional medi-
das destinadas a estimular la productividad y la producci6n de los

256

bienes y servicios de consume masivo o esenciales a la vida de la po-
blaci6n; analizar las tendencies del process de desarrollo econ6mico
y social a los fines de determinar los desequilibrios, distorsiones y
factors susceptibles de provocar alzas indebidas en los ptecios o
deterioro en el ingreso real de los trabajadores y en general de la po-
blaci6n, presentando las recomendaciones pertinentes".6

3.- Conclusiones.

La concertaci6n social no es una panacea ni un fin en sf misma
sino una expresi6n acentuada de la participaci6n y cooperaci6n tri-
partitas orientada al logro de compromises y acuerdos. Como no-
ci6n polftica represent un claro reconocimiento de la pluralidad
real existente en sociedades que, como las contemporaneas, no son
pdtras ni inmutables y que, ademas, requieren del concurso manco-
munado de todos los sectors para veneer la crisis y los obstdculos
que enfrentan para consolidar y alcanzar niveles apropiados de desa-
rrollo y justicia social.

La existencia de mecanismos de participaci6n tripartita tienden
a multiplicarse a la vez que a diversificar y ampliar sus modalidades
de manifestaci6n y las materials que son de su competencia, fen6me-
no que se incrementa en la media en que la negociaci6n colectiva
traditional diffcilmente puede abarcar ciertas materials habida cuenta
del nivel en que tiene lugar normalmente en los pauses latinoamerica-
nos, como es el caso de la apropiada atenci6n de aspects tales como
la recesi6n, la inflaci6n, la competitividad de las empresas en los mer-
cados nacionales y externos, el desempleo y el subempleo.

No obstante la rica y variada experiencia latinoamericana en el
campo de la cooperaci6n y participaci6n tripartitas, estas enfrentan
series dificultades como resultado de problems existentes en lo ati-
nente al grado efectivo de libertad sindical, la representatividad de
los interlocutores, los factors que limitan la propensi6n al didlogo
y las tradiciones de autoritarismo. Si la sociedad democrntica y plu-
ralista require, como condici6n necesaria para su funcionamiento,
de un grado significativo de concertaci6n entire los diferentes grupos
que la integran, las premises para que pueda darse tal concertaci6n
adquieren una dimensi6n relevant. Entre 6stas destaca la existen-
cia de un nivel de libertad sindical amplio, dentro un clima de li-

bertades civiles, tambien amplio, ya que es dificil concebir la exis-
tencia de islas de libertad y participaci6n en entornos instituciona-
les autoritarios. El apoyo tdcnico a los mecanismos de concerta-
ci6n adquiere tambidn singular importancia si se desea que bstos
conduzcan a la adopci6n de acuerdos y compromises y no se limi-
ten a constituir s61o un foro para la expresi6n de intereses o reitera-
ci6n de consignas. De otra parte, la estructura y facultades de los
organismos centrales que participan en la concertaci6n tienen tam-
bidn relevancia ya que de no estar capacitados para concluir acuer-
dos o hacerlos cumplir, los compromises logrados se transformarln
en simples declaraciones enunciativas de prop6sitos. Otro aspect
de particular importancia es el referente a las funciones asignadas
al mecanismo de concertaci6n. En la media que 6stas comprendan
la adopci6n de decisions, surge la necesidad de definir los medios
por los que su existencia y actividades se concilien y armonicen con
las funciones constitucionales asignadas a los Poderes del Estado, en
un regimen de competencias complementarias que no son excluyen-
tes sino mas bien se integran en una especie de federalismo social.
Esas facultades decisorias normalmente no son establecidas en los
textos legales que les dan origen, sino que suelen aparecer como
resultado de la dindmica del process de concertaci6n.

En la concertaci6n tienen tambien importancia las actitudes y
aspiraciones de las parties. En la media en que ellas esten decidida-
mente dispuestas al didlogo y en que los resultados alcanzados co-
rrespondan apropiadamente a sus expectativas, las experiencias de
concertaci6n se consolidan y amplfan. A este respect, cabe desta-
car el papel important que corresponde al Estado en el cumplimien-
to de los compromises que adquiere con la concertaci6n. En cuanto
los desvirtde e ignore, la concertaci6n perderd sus caracteres positives
y no se podrd acudir ficilmente a ella en el future, ya que por fuertes
que sean las motivaciones existentes habri siempre reserves de parte
de quienes han visto frustrados sus esfuerzos.

Si la concertaci6n social es una manifestaci6n inequfvocas de la
aspiraci6n y necesidad de participar y ser parte y sujeto en los proce-
sos de adopci6n de decisions, su presencia y resultados constituyen
elements valiosos para la incorporaci6n de todos los sectors socia-
les en los esfuerzos nacionales para alcanzar el modelo de sociedad
que cada pafs estima apropiado.

258

Como quiera que la concertaci6n social forma parte del sistema
de relaciones laborales y dste se inserta en el marco politico imperan-
te en la sociedad, la posibilidad de establecerla y de que ella result
fructffera y perdurable depend, en forma important, de la natura-
leza de las relaciones polfticas existentes. Climas de inestabilidad
o de enfrentamientos irreconciliables generalmerte no son propicios
para que la concertaci6n sea viable.

Asimismo, en la media en que las grandes decisions naciona-
les, al n las concertadas, enfrentan la posibilidad de ser influidas o
enervadas por decisions u orientaciones de origen extranacional, la
concertaci6n se resiente al entender los interlocutores que sus didlo-
gos, concesiones y compromises, a la larga, pueden resultar est6riles
o desvirtuados.

La concertaci6n, en resume, constitute hoy un imperative
que present innumerables potencialidades y, a la vez, enfrenta serious
obstAculos. Intentarla e imaginative y solidariamente superar los es-
collos es la tarea de quienes desean preservar la libertad profundizan-
do la justicia.

NOTAS

I Oflcina Internacional del Trabajo, Und6cima Conferencla de los Estados Unldos de Amd-
rica Miembros de la OIT (Medell(n, 1979), Informe II: LA ADMINISTRACION PUBLI-
CA DEL TRABAJO Y SU PAPEL EN EL DESARROLLO ECONOMIC Y SOCIAL.
pig. 48.

2 El anallsis detallado de los organisms y mecanismos tripartltos en la RegI6n, ha sido eb-
jeto de Informed de la OIT, como el INFORMED III: FORTALECIMIENTO Y AMPLIA-
CION DE LA COOPERACION TRIPARTITA, presentado a la Ddcima Conferencla de
los Estados de Amdrica Miembros de la OIT (Mdxico, 1974); el INFORME II: LA AD-
MINISTRACION PUBLICA DEL TRABAJO (pags. 48 a la 52), presentado a la Unddcl-
ma Conferencia de los Estados de Amdrica Miembros de la OIT (Medell(n, 1979), y AL-
GUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA CONCERTACION SOCIAL. presentado a la
Siptlma Conferencla Interamericana de Ministros de Trabajo (Santo Domlngo, 1981).

259

3 Entre los existentes se pueden citar los de COLOMBIA, ECUADOR, GUATEMALA. NI-
CARAGUA (Consejo Naclonal de Planlfacl6n y Coordlnaci6n de la Polftica Socio-labo-
ral), PANAMA (Comlsl6n Laboral Naclonal), PERU (Consejo Naclonal de Trabajo y
Concertacldn Social), VENEZUELA (Comitd Intersectorlal de Promocl6n y Desarrollo
de la Politica Soclo-laboral). En los parses de habla Inglesa del CARIBE existen los IIla
mados "Labour Advisory Committees", que ejercen funclones simllares.

4 En los numeros 38 y 63 de la Serle de Relaciones de Trabajo, publlcados por la Oficlna
Internaclonal del Trabajo en 1971 y 1983, se reproduce un clerto ndmero de acuerdos
y declaraciones conjuntas suscrltas en diversos passes.

5 Publicada en la Gaceta Oflclal No. 33011 del 2 de Jullo de 1984.

6 Artfculos 60. y 7o. de la Ley que crea la Comisi6n Nacional de Costos, Precios y Sala-
rios.

SDOCTRINA

APUNTES BREVES SOBRE EL ACUERDO
ECONOMIC Y SOCIAL (1985/86)

Juan Antonio Sagardoy Bengoechea*

1.- La Concertaci6n Social Como Sistema Normativo.

Desde hace un tiempo la teoria de las fuentes del Derecho ha
sufrido enormes convulsiones por el impact de los nuevos com-
portamientos y objetivos de los agents colectivos laborales. La
presi6n creciente de los Sindicatos, ha obligado a los Gobiernos, con
el benepldcito de las organizaciones empresariales, a la cesi6n de par-
celas de poder. Asf, el Boletin Oficial del Estado -escenario formal,
por excelencia, del poder- ha visto sus piginas crecientemente
"invadidas" por normativas de los grupos sociales con o sin la firm
del Gobiero. El AMI de 1980 y el AES de 1984 son dos ejemplos
significativos.

Esta reglamentaci6n negociada que, entire los antecedentes mas
precisos tiene los Acuerdos de Grenelle de 1968, responded a un cam-
bio (mas o menos forzado) de mentalidad por parte de los Gobiernos
y por parte de los actors sociales. Los Gobiernos, con la tecnifica-
ci6n creciente de la economfa y la demand participativa de nuestro
moment cultural, tienen que asociar a los Sindicatos y organizacio-
nes empresariales a su political socio-econ6mica, so pena de su inefi-
cacia. Por su parte, los actors sociales, maxime en dpocas de crisis,
precisan para su credibilidad la participaci6n en las macrodecisiones,
puesto que a niveles medios y bajos es muy diffcil presentar a las ba-
ses unas actuaciones exitosas. Y para unos y otros puede valer, qui-
zi, la creencia en que "s6lo la responsabilidad hace responsables. El
Estado omnipresente es una receta para actuaciones irresponsables"
(Dahrendorf).

SCatedritco de Derecho del Trablo de la Unlversdad de Alcald de Henares, Espfla.

Sea cual fuere la causa, lo cierto es que los pactos sociales tr
partitos original notables incertidumbre en cuanto a su natural
juridica (De la Villa). De algdn modo se cumple con tales pact
una funci6n heterointegradora del ordenamiento jurfdico, en fun
ci6n de que las normas jurfdicas (vamos a decir "tradicionales") aca
ban con el tiempo por no responder a las necesidades del mercad
que necesita otras nuevas.

Los acuerdos interconfederales, como el AMI de 1980, o el
AI de 1983, tienen una naturaleza jurfdica similar a la de los con-
venios colectivos con variante en cuanto a su eficacia (erga omnes
o limitada) y ya el Estatuto de los Trabajadores (art. 83) contiene.
previsiones al respect. Pero con el AES se ha hecho algo mas dificil.
En un mismo texto figuran: una Declaraci6n del Gobierno sobre po-
Iftica econ6mica, unos Acuerdos tripartitos entire Gobierno, CEOE,
CEPYME y UGT y el Acuerdo Interconfederal del que el Gobierno
esta exclufdo.

La primera conclusion que podrfa extraerse es la de que el
AES no admite una calificaci6n jurfdica unitaria, sino, si acaso,
trinitaria:

- Declaraci6n del Gobierno (DG): Compromiso polftico.
- Acuerdos Tripartitos (AT): Pacto polftico-social.
- Acuerdo Interconfederal (AI): Convenio colectivo impropio o
de eficacia limitada.

Salvando la Declaraci6n del Gobierno, que no es mds que una
declaraci6n de intenciones, que compromete polfticamente al
Gobierno y que, por tanto, su cumplimiento o incumplimiento s6lo
serd exigible en tdrminos politicos, las dos parties restantes ofrecen
mayor problemitica. Y entrar en ella no es un divertimento cientffi-
co, sino que por el contrario tiene una gran trascendencia: la de la
exigibilidad de los compromises y la credibilidad, de future, de pac-
tos como dstos. Si no hay exigibilidad jurfdica, la firma es sobre pa-
pel mojado y la concertaci6n social sufrirfa un duro golpe en cuanto
a su interns.

A mi juicio -y dentro de la brevedad que se me ha impuesto
para esta aportaci6n- entiendo que los AT y el AI tienen rasgos

262

comunes y diferenciales. El rasgo comln estd en que ambos parti-
Scipan de la naturaleza de pactos de Derecho privado y por tanto
exigibles en Derecho. El diferencial es que el primero es un pacto
"de hacer" de alto contenido polftico, y sin m4s calificativos sustan-
ciales, y el segundo pertenece a la categorfa de los convenios colecti-
vos impropios, que como nota principal tiene el de ser pactos de efi-
cacia normativa, aunque no erga omnes.

Decfa que los AT son algo m4s que un pacto polftico social,
porque asf lo ha querido el Gobierno (art. lo. del Tftulo preliminary)
y por la propia dicci6n de los articulos de ese Titulo. Por ir a un
ejemplo claro: Si el Gobierno no crea el Fondo de Solidaridad men-
cionado en el art. 8, habrd incumplido una obligaci6n, y por tanto
se podrd exigir su cumplimiento. Pero dicho esto, hay que alladir
de modo inmediato -y ahi esta el "quid" del tema- que la mayo-
rfa de las obligaciones asumidas por el Gobierno son obligaciones
sometidas a factors ex6genos que, a la postre, las pueden hacer
inoperantes. El Gobierno, como dice el art. lo. del AES, se obliga
en el "dmbito de su competencia". Por tanto, para cumplir sus com-
promisos deberd sujetarse a lo que la Constituci6n y demis normas
jurfdicas disponen para la actuaci6n gubernamental. De ahf que
los compromises del AES que deban realizarse a travys de una ley,
se agotan en su cumplimiento, presentando el Proyecto de Ley ante
las Cortes. Que luego no se aprueban como el Proyecto senala -adn
con los votos del Partido en el poder, que no es "el Gobierno"- no
supondrfa incumplimiento contractual. Todo el tema fiscal, entire
otros, entrarfa en este apartado. Y si el compromise de subvencio-
nes, por ejemplo, tiene unos condicionamientos legales que, a pesar
del prop6sito del Gobierno, no se dan, entonces tampoco habria
incumplimiento. Lo que ocurre es que, como reconoci6 el Ministro
de Trabajo, la dicci6n es incorrect. Cuando el tema es de Ley, no
puede decirse que el Gobierno "deducird", "gravard", etc., sino que
"presentard un Proyecto de Ley en el que..."

En definitive, no puede decirse que los AT son un mero pacto
politico inexigible, porque ni se desprende de lo firmado por las par-
tes, ni podrfa defenders en una posici6n de mera honestidad en la
concertaci6n social. No obstante, los condicionamientos tacitos que
los AT contienen y a los que me acabo de referir, pueden suponer
una coartada al cumplimiento. Que sea o no coartada, y mayor o

263

menor, merecerd, eso sf, un veredicto politico; pero el compromise
en sf pertenece a lo exigible en Derecho, porque aunque los AT ten-
gan un contenido politico, su naturaleza es la de pacto. El Gobierno
no firma imponiendo obligaciones, sino asumiendo compromises.

En cuanto al AI, hay que decir que los Acuerdos Interconfede-
rales, ni aparecen con ese nombre en el Estatuto de los Trabajadores
(ET), ni tienen acogida en el mismo cuando no se represent a la ma-
yoria absolute de los miembros de Comit6 de Empresa (art. 88).
Resulta llamativo, (por no decir inexplicable, por la experiencia
acumulada) que ni en la reform del ET, ni en la Ley Orgdnica de Li-
bertad Sindical, se haya abordado este tema y en definitive el de los
convenios y acuerdos interconfederales de eficacia limitada. Pero
asi es. Que la obligaci6n nuclear del AI sea incorporar su contenido
a los convenios colectivos que se firmen, no le da, por transustancia-
ci6n, la naturaleza de 6stos. El AI no es un convenio colectivo so-
metido al ET, sino, a los mds, lo que se ha denominado "convenio
colectivo impropio", que en definitive nada dice, a efectos jurfdi-
cos, pues las instituciones, o son "propias", o no lo son; y en este
iltimo caso la instituci6n es otra, a pesar de la semejanza, afinidad
o parecido. Se utiliza el t6rmino tan s6lo con efectos descripti-
vos (1).

No obstante, hay que reconocer, como antes he dicho, que tales
convenios tienen en su esencia algo mis que un mero pacto civil.
Concretamente, su eficacia normativa, aunque limitada a los firman-
tes. Eso constituird una dificultad, sin duda, caralas pretensiones de
CC. 00. de no firmar el AES y estar en las Comisiones que este crea
y que, por cierto, son bastantes. J. Arag6n y E. Lillo defienden tal
tesis de modo hAbil, al entender que las Comisiones son para "seguir
negociando" y no s61o para dar cumplimiento a las previsiones del
AES (El Pais, 20-10-1984).

Prueba de la dificultad de catalogar los Acuerdos tripartitos en-
tre las instituciones consagradas en el Derecho, la tenemos en el art. 1
del Titulo Preliminar, en el que con un tono coloquial y, por ello, in-
s61ito en una norma jurfdica, dice... "Nos hallamos, pues, ante un
amplio abanico de estipulaciones de character tripartito..". Con ello
no se define nada, sino que se narra un hecho. Quiza lo sustancial
este en la continuaci6n "configuradoras de obligaciones de hacer

264

para las parties firmantes, en sus respectivos Ambitos de competen-
cia". Decir que se trata de estipulaciones de cardcter tripartito, no
define la naturalezajurfdica de los AT. Simplemente describe lo que
es: un pacto exigible. Y cuando en el mismo artfculo se define a los
compromises del Tftulo II como Acuerdos Interconfederales no pa-
rece decirse -por el AES- nada sustancialmente distinto a lo que
dice de los AT, pues acudiendo a la definici6n del AI en el art. 1 de
dicho T(tulo, vemos que se monta sobre "la naturaleza contractual,
generadora de obligaciones y compromises para ambas parties .
A pesar de ello, de que el AES no distingue el AI, como especie del
genero: pacto de derecho privado, ha de decirse que la eficacia nor-
mativa del AI es el datd mas relevant de diferenciaci6n de los AT.

Queda, por ultimo, una cuesti6n nada baladf, como es la de la
publicaci6n del AES es el B. O. E. (de 12-10-1984) (2).

Dejando a un lado el aparatoso motivo justificativo de la publi-
caci6n (art. 80.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo: intere-
sados desconocidos y de domicilio ignorado), lo cierto es que insertar
el AES en el B. O. E. tiene la importancia de afiadir un dato formal
de eficacia y otro material, como es el general conocimiento. Que
aparezca, ademas, la Resoluci6n del IMAC en el capftulo de bisposi-
ciones Generales, no deja de ser Ilamativo.

2.- La Significaci6n del AES.

1984 ha sido un afio hudrfano de acuerdo interconfederal o in-
terprofesional; en definitive, de pacto social escrito. Ha sido un afio
que en parte se pas6 gestando el AES. Quizd ello ha contribuido a
que la conflictividad fuera mas espontanea que controlada. Si las
horas perdidas por conflicts son muchas o pocas respect de otros
anos. con Acuerdos, no dice much, pues el tema clave del 84 (y de
los ahios pr6ximos) ha sido el de la reconversi6n, que curiosamente
no aborda el AES.

Respecto de los protagonistas, lo mas significativo ha sido la fir-
me decision polftica del Gobierno por conseguir el Acuerdo y la
ausencia de CC. 00. Lo primero propici6 el Pacto y lo segundo lo
enturbi6.

CC. 00., de modo claro y rotundo, apuesta por la confronta-
-ci6n direct con la polftica social del Gobierno -a nivel macro-,
abandonando la negociaci6n global que el AES entrafia. Result
indudable que ello responded a una estrategia, que el Sindicato consi-
dera rentable y el tiempo con sus resultados diri la iltima palabra.
Lo cierto es que la ausencia beligerante de CC. 00. va a suponer un
lastre important para la eficacia del AES, lo cual no deja de ser pe-
noso en circunstancias socio-laborales como las que tenemos.

Sin embargo, este Sindicato desea -y exige, incluso por via
judicial, si es preciso- estar present en las Comisiones instituidas
en el AES. El tema es complejo desde el punto de vista jurfdico, y
desde el social; el dilema estari en si es preferible sentar en la mesa
al adversario (del Acuerdo) o dejarle fuera, y todo ello en funci6n
de lo que los firmantes del AES piensen que va ser el comporta-
miento de CC. 00. en las fibricas y en la calle, a pesar de participar
en las Comisiones.

Lo cierto es que, a pesar de las nubes que estAn sobre el AES, es-
te supone, por su contenido, un paso de primer orden en la concer-
taci6n social espaflola, e incluso en la europea.

3.- El Contenido del Acuerdo.

3.1 La Declaraci6n del Gobierno.

La DG pretend ofrecer una cierta seguridad jurfdica a las parties
firmantes, al establecer las lfneas macroecon6micas de la political gu-
bernamental. La DG no supone ningtn compromise juridico, sino
tan s6lo politico. De ahf que su exigibilidad hay de montarse sobre
el piano segundo y no sobre el primero, lo que significa, en definitive,
que no es exigible en Derecho.

Llama la atenci6n que la DG tenga un "alto voltaje" econ6mico
y ninguno director, referido a la polftica social del Gobierno. El em-
pleo es el protagonista y a ello se refiere toda la DG, al enumerar las
grades magnitudes en el orden fiscal, productividad, inversiones, de-
ficit e inflacidn.- La DG terminal con un compromise a medias (pues
dice que "el Gobierno entiende que puede contribuir a la creaci6n
de empleo...") referido a la contrataci6n en 1985 por parte de la

266

Administraci6n Pdblica de no menos de 25,000 trabajadores. Serfa
important conocer si el tnrmino "trabajadores" se ha utilizado t&c-
nicamente o no, pues si se trata de funcionarios, la cuesti6n tiene ma-
tiz divers a si fueran trabajadores ligados por contrato de trabajo,
debido al crecimiento preocupante de los efectivos de la Funci6n
Plblica, en una dpoca necesitada de creaci6n de empresas.

La DG puede entenderse que se esta refiriendo efectivamente
a los funcionarios, al mencionar la "mejora de la gesti6n pdblica" o
"un eficaz servicio a los ciudadanos".

3.2 Los Acuerdos Tripartitos.

Antes me he referido a su naturaleza y ahora lo hare a su con-
tenido. y con la limitaci6n de un artfculo de esta naturaleza.

En los AT puede decirse que, en general, dominant los compro-
misos del Gobiero y con un cierto halo de imprecisi6n en algunos
de ellos. Asf, por ejemplo, los artfculos en los que se barajan cifras
-de aportaciones al INEM, de la creaci6n del Fondo de Solidaridad,
de ingresos o desgravaciones fiscales, etc. son muy concretos y preci-
sos. Enormemente concrete es, asimismo, en material de Comisiones.
Nada menos que diez se crean en los AT, lo cual parece excesivo e
incluso disgregador, si no existe un 6rgano de uni6n que no es nece-
sariamente, segtn la diccci6n literal del AES, la Comisi6n de Segui-
miento, pero que deberfa serlo. En otros temas, como el de la legis-
laci6n laboral, existe una mayor vaguedad como, por ejemplo, al re-
ferirse a la armonizaci6n de la nuestra con la europea.

A este respect, hay que decir que la Directiva de 1975, a que
se refiere el art. 17, fue una norma comunitaria dirigida a reforzar
la protecci6n de los trabajadores en los despidos colectivos, lo cual
no deja de ser llamativo a la hora de flexibilidad nuestro mercado
de trabajo. Lo que ocurre es que nuestra legislaci6n es agn mas rfgi-
da que tal Directiva, y. por ello serd precise que en 1985- 86 se Ileve
a las Cortes un Proyecto de Ley de Reforma del ET, ya que en esta
norma (art. 51) es donde se regular el despido; tanto el individual co-
mo el colectivo.

Puntos de especial interns son la ampliaci6n de la acci6n protec-

267

tora por desempleo -llegar a una cobertura del 48 o/o para 1986-, la
reducci6n de las cuotas a la Seguridad Social y la revalorizaci6n de
pensions en un promedio del 7 o/o para 1985. Son temas importan-
tes y laudables en su contenido, pero que tienen sobre si la tremenda
carga de "los nmmeros". No se cuantifica en el AES el valor de lo
comprometido, pero es de suponer que los responsables tendrdn las
cifras, necesariamente altas.

Llama la atenci6n, aunque se esta en Ifnea con el criterio adop-
tado por la Ley Orgdnica de Libertad Sindical, que se trate de la re-
tribuci6n de los funcionarios pdblicos, con lo que se pretend, de J
modo claro, introducir a este colectivo de modo progresivo en los
acuerdos socio-laborales y econ6micos que el Gobierno firme con
la CEOE y los dos Sindicatos mas representatives a nivel national,
pero que tienen menor incidencia en la funci6n ptblica que en el
Ambito laboral estricto. Puede darse un vacfo de representaci6n
mayor o menor, en la media en que no intervengan otros sindi-
catos representatives, en la Administraci6n Pdblica. De cualquier
modo, se instaura en el art. 9.2, una "paranegociaci6n" colectiva
con las "organizaciones mas representatives existentes en el sec-
tor" para repartir 2.000 millones de pesetas en 1985. La ausen-
cia de normas reguladoras de tal negociaci6n debe impulsar a su
aparici6n para evitar actuaciones dispares.

En cuanto a la contrataci6n laboral, el art. 15 es mas de con-
tenido discursivo que normativo. En 1l existe una constataci6n
-de que la Ley 32/1984 de reform del ET contiene innovacio-
nes positivas para el empleo-, una esperanza -que los Decretos
eliminen obstaculos y den mayor virtualidad a las innovaciones-,
lo cual no ha ocurrido con los publicados, ya que "rigidizan" la
Ley, y un mandate, para los negociadores de los convenios colec-
tivos, dentro del Ambito del AES, sobre la obligada formalizaci6n
de un contrato relevo en cuanto lo pida el trabajador afectado.

Esta clusula -que encajarfa much mejor en el Al- es de
dudosa aplicaci6n por referirse directamente a las empresas, sin
margen alguno, e indirectamente a los convenios colectivos en si.

VI*twri4etd OasdliCs Madie y MAeatrm
BIBI!OTECA

En cuanto a la empresa p blica, lo dnico claro es que se po-
tenciarI la presencia de los Sindicatos en su gesti6n; ya que el
informed que CEOE y CEPYME ban de elevar al Gobierno produ-
cird mas efectos que "los oportunos".

Por iltimo, es trascendente Io que se ha acordado (art. 22)
respect al patrimonio sindical, pues un Proyecto de Ley regula-
rd su transmisi6n aun cuando existe una limitaci6n a su forma:
serd en usufrocto, no en propiedad u otros tipos de negocios ju-
rfdicos.

3.3 El Acuerdo Interconfederal

Tras los AT, como es 16gico, el Al tiene un contenido mediatiza-
do y completado por aquellos, y quizi el contenido mis concrete sea
el referido a los incrementos salariales con bandas de crecimiento pa-
ra 1985 (5,5 a 7,5 o/o) y 1986, con unas complejas formulas de in-
cremento que ha merecido alg6njuicio desfavorable por el tratamien-
to que reciben, con la tabla-anexo, las retribuciones mas bajas (ver
El Pals, 4-11-1984).

Como en anteriores ocasiones, se conectan los salaries con las
previsiones inflacionistas, y en cuanto a su aplicaci6n, se ponderan
-como ya lo hiciera el Al 83- la situaci6n econ6mica de las empre-
sas, la creaci6n de empleo, la vigencia de los convenios (que con buen
criterio se recomienda sea de dos afios), productividad y absentismo.

Todas las demas materials tratadas puede decirse que son las cld-
sicas de los Acuerdos Sociales, si bien con matices y ampliaciones en
algdn supuesto. De nuevo se trata de Ilenar la important laguna en
material de procedimiento en conflicts colectivos, y esperemos que
el prop6sito league a realidad, frente a lo que ocurri6 con las previsio-
nes del Al 83.

Asf, pues, Acuerdo tenemos. El camino a recorrer es el de su
aplicaci6n, lo cual esti rodeado de la inc6gnita de la actitud y resulta-
dos de la acci6n de CC. 00., y sobre todo del cumplimiento de las
previsiones econ6micas y de inversi6n.

269

NOTAS

(1) Sobre el tema de los convenios colectiuos no estatutaios, casi today la doc-
trina espanfola ha escrito, manteniendo postures dispares, aunque enrique-
cedors.

(2) Rodriguez Pifiero y Gonzlez Ortega han estudiado (RPS, (1) No. 137) el
tema de la natualeza jurdica de los sucesivos Acuerdos Sociales en Espa-
a, y la jurisprudencia, a tmres de sentencias en las que han sido ponentes
M. A. Campos y J. A. Linares, entire otros, se ha ocupado, con interesante
doctrine, de la naturaleza de tles Acuerdos, fundamentalmente del ANE,
cuya no publiccd6n en elB. O. E. tuvo trscendencia.

(1) Revista de Politica Social. Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid.

DOCTRINE

LA SEGURIDAD SOCIAL

Dr. Alfredo Conte Grand*

Deseo expresar mi agradecimiento personal y de la Organizaci6n
que represent, la OIT, por permitirme participar en esta reuni6n de
caracter tripartito que bajo los auspicios de la Universidad Catblica
Madre y Maestra propicia el didlogo para buscar las salidas que hoy
preocupan al hombre dominicano en aspects econ6mico-sociales de
vital importancia.

El analisis de la Seguridad Social y su evoluci6n en Repdblica
Dominicana o en cualquier otro pafs de la regi6n, se puede hacer
de diferentes formas. Por una parte, existe una posici6n -general-
mente crftica y poco bendvola- de quienes basan sus arguments
sobre la convicci6n de que la sociedad debe ser pefecta; son los
que ignoran la poderosa influencia de sus propios intereses, en la
bdsqueda de mayor bienestar o poder o aun riqueza, en el compor-
tamiento de la sociedad. Parecen suponer que no deberfan exis-
tlr las instituciones sociales que no son perfectas.

E xisten otros analistas de la Seguridad Social que con una ac-
titud igualmente inocente y lamentable afirman que el igualitarismo
es mis important que el alivio del sufrimiento y la miseria humana
que por fuerza -como lo han experimentado todas las naciones a
traves de la historia- debe progresar en forma gradual.

Nosotros propiciamos que el andlisis de los problems se base en
el conocimiento director de las condiciones en que realmente se es-
tructuran y desarrollan los sistemas de Seguridad Social. Hay que
aceptar las inevitable imperfecciones y debilidades del individuo y
de los copartfcipes sociales involucrados, asi como su frecuente
falia de experiencia en material de aplicaci6n de polfticas, t6cnicas

Consejero Regional en Seguridad Social de la OIT. Las ideas expresadas en este trabaJo
no representan, necesariamente, las de la OIT.

y mecanismos propios de los sistemas de Seguridad Social. Los hom-
bres que formula la polftica social o administran regfmenes estin
sujetos, muchas veces, a presiones y restricciones polfticas o electo-
ralistas sobre las que ejercen poco o ningin control.

En otras palabras, creemos que la unica forma de encarar el le-
ma es con realismo y comprensi6n, puesto que las instituciones socia-
les s61o pueden reflejar la imagen de la sociedad (imperfecta) que las
genera. Las faltas y los fracasos pueden ser muchos, pero no pode-
mos evitar revelar a ustedes nuestra actitud de simpatia por los logros
de la Seguridad Social que a pesar de sus falencias dio a muchos tra-
bajadores la posibilidad de acceder por primera vez a la atenci6n me-
dica o de recuperarse con tranquilidad por el apoyo econ6mico reci-
bido. No tenemos dudas que se ha transformado en un poderoso instru-
mento de evoluci6n social, capaz de producer el gradual mejoramien-
to de las condiciones sanitarias y el nivel de vida.

Pero si como instrument estd arraigado y tiene validez univer-
sal, debe quedar claro que obliga a una bisqueda permanent de sus
principios: solidaridad, equidad, universalidad, etc., en el marco eco-
n6mico-social en que estd aplicado, lo que se alcanza en continues y
cotidianas batallas libradas dentro de las instituciones administrado-
ras, en este caso el IDSS o fuera de ellas para lograr apoyo o cumpli-
miento de promesas por el Gobierno o los particulares interesados.
Es decir, no hay dudas que el instrument es vAlido y contrariamente
a algunas teorfas modernas que tratan de aplicar esquemas de compe-
tencia a problems de tipo social no puede ponerse en duda que es la
herramienta que permit buscar la anhelada equidad social que co-
rresponde, no por razones sentimentales o de solidaridad, sino por
motives eticos y morales, como la forma mas just de alcanzar la paz
social y no como un simple amortiguador de las reivindicaciones y
reclamos.

Los problems que se presentan para que la Seguridad Social
tenga vigencia y se desarrolle son muchos: las dificultades t6cnicas,
los escollos administrativos, los aspects polfticos y de comporta-
miento individual y de los ndcleos deeintereses. Es diffcil Ilevar
adelante estos programs. Por ello, tambien junto al realismo po-
nemos a la comprensi6n. La comprensi6n que tienen que estar
orientada a entender y querer entender la naturaleza social de las

272

contingencies a cubrir como derecho de las poblaciones a gozar de
salud o bienestar, pero tambien llegar a darse cuenta del nivel de
cobertura que es possible lograr en una situaci6n econ6mico-social
dada.

Tambien, hay que decir que otro aspect es la necesidad de
ser bien objetivos en la bosqueda de ese nivel, evitar el uso irracio-
nal de recursos y del tiempo, porque mientras discutimos, en la
regi6n mueren 800,000 nifios al ano de muertes evitables y en Repi-
blica Dominicana mAs de 50 de cada 1,000 nacidos vivos. Este mal
uso de los recursos y del tiempo ya no es un error sino que se apro-
xima a una catdstrofe social por su magnitude y significado. Estamos
en una hora de firmeza y moderaci6n.

Esa es nuestra responsabilidad. hoy aquf y en moments en que
el pa s reclama un aut6ntico sistema de Seguridad Social fundamenta-
do en una base de solidaridad national.

Me permit hacer esta afirmaci6n por cuanto como integrantes
de los Servicios Tdcnicos de la OIT, organizaci6n de caracter triparti-
to compuesta por\gobiernos, empleadores y trabajadores, he tenido
el privilegio de dialogar con todos los interesados y todos acuerdan
que:

- El regimen de pensions vigente es inadmisible con prestacio-
nes que representan menos del 10 o/o del salario mfniimo. Por
eso, se pueden observer iniciativas en dmbito legislative de ju-
bilaciones del 80 o/o del salario con 20 afios de servicio.

- Las prestaciones de enfermedad se ofrecen con atenci6n ino-
portuna, costosa e inadecuada.

-La poblaci6n cubierta disminuye en forma alarmante por el
juego de un tope excluyente inadmisible. En caso de aumen-
to del salario el IDSS quedara con menos de 100,000 apor-
tantes.

- Los trabajadores que acceden a la edad de pensionamiento
quedan sin cobertura de salud.

273

- El program de accidents de trabajo responded a principios
anticuados de un regimen traspasado como un arreglo sin sen-.
tido al IDSS.

- La infraestructura ffsica para la atenci6n mddica se utiliza a
menos de la mitad de su capacidad.

- El valor real de las reserves disminuyen en forma alarmante y
el Estado no efectua ningin pago.

- La administraci6n es lenta, y burocrdtica, pese a los intentos
recientes por poner al dfa, por ejemplo, la gran cantidad de
trdmites de pensions pendientes.

Frente a ello, el Ciudadano Presidente de la Repdblica someti6
a consideraci6n de la legislature un proyecto de ley que tiene por ob-
jeto modernizar la Seuridad Social y corregir las desviaciones men-
cionadas.

Este proyecto cuenta con evaluaciones finariciero-actuariales y
fue discutido extensamente pero ain existen observaciones por part
die los distintos sectors que se abocan a su andlisis.

Entre las posiciones opuestas tanto de grupo de trabajadores co-
mo empleadores, se encuentra una firme postura de critica a la
"politizaci6n" del ente administrator que segdn se,puntualiza, se ha
visto obstaculizado en su accionar por cambios frecuentes de autori-
dades por motives politicos y habrfa sido utilizado para brindar
oportunidad de trabajo a partidarios como tambidn serfan atendidos
en los servicios medicos personas sin derecho a ello por el mismo mo-
tivo.

Por razones obvias no podemos emitir opinion en estos temas
aunque no puede dejar de mencionarse una experiencia ya observada
en otro pafs donde la Seguridad Social fue objeto de un pacto pree-
lectoral de despolitizaci6n y no agresi6n polftica durante la campafia
y un period de reestructuraci6n. Me pregunto si este no es un foro
apto para analizar una iniciativa similar y lo dejo a vuestra considera-
ci6n. Podrfa ser aquf de dos afios?

En especial, el grupo de los empleadores manifiesta la imposibi-
lidad de que la actividad econ6mica pueda soportar el aumento de
los aportes del proyecto en la actual situaci6n que es innecesario
comentar. La contribuci6n patronal aumentaria del 9.6 o/o de los
salaries al 12 o/o y para el aporte de los trabajadores se pasarfa del
2.5 o/o de los salaries al 4 o/o, segtn el proyecto.

Al respect, cabe consignar que se prev6 un 4 olo de aporte
a cargo del Estado y que ademas la OIT sugiri6 oportunamente
que en caso de una hip6tesis de uso racional de los recursos, se
podfa trabajar con una cifra mas baja que las mencionadas. Es
decir, que la OIT propuso incluir en la ley un aporte total del
18 o/o en lugar del 20 o/o y del estimado de maxima de la eva-
luaci6n actuarial del 23.60 o/o.

Cabe aclarar inmediatamente para evitar malos entendidos,
que las estimaciones de tipo actuarial se basan en hip6tesis o
criterios del actuario y que las diferencias no deben atribuirse a
errors sino a diferencias de criterios. El actuario national estim6
que en el pafs no se lograrfa prestar la atenci6n mddica con recursos
menores al 15 o/o de los salaries en el IDSS y la OIT utiliz6 prome-
dios internacionales y calcul6 estas cifras en el 10 o/o de los sala-
rios. Esto entire otros detalles de calculo que no vale la pena analizar
ahora. Las consecuencias que pueden esperarse es que en caso de re-
sultar los ingresos insuficientes, serd necesario ajustar las tasas en
mas breve plazo, aunque el equilibrio se prev6 para cinco ailos.

Es decir que si dejamos de lado el 4 o/o que se preve para ser
aportado por el Estado en el supuesto que se cambiara la polftica
y se garantizara su ingreso, se trata de llevar el aporte del 12.1 o/o
al 14 o/o en la hip6tesis de la OIT. Entre patrons y trabajadores de-
bieran aportar el 1.9 o/o mis sobre la n6mina que lo que se aporta
hoy. Caso contrario si el Estado continfa sin efectuar los aportes
serfa necesario aumentar el 5.9 o/o entire las otras dos parties.

Cabe mencionar otro motivo de aumento para el sector pa-
tronal al eliminarse el tope de exclusi6n que obligarfa a aportar
por los trabajadores con salaries superiores a RD$300.00 aunque
ello se compensa, en parte, con la eliminaci6n de seguros privados
que hoy los cubren.

275

Este mecanismo de seguros que permit utilizar la capacidad
instalada del sector privado, tambien motiva observaciones al proyec.
to de ley y la OIT ha propuesto un regimen alternative que permiti-
rfa combinar adecuadamente estos intereses o por lo menos adelan-
tar conversaciones sobre nuevas posibilidades. Sobre el particular
se llama la atenci6n que no debe olvidarse el objetivo amplio que tie-
ne y debe tener un regimen de Seguridad Social de prever el cuidado,
promoci6n de la salud y rehabilitaci6n para el trabajo, mientras que
los servicios de atenci6n m6dica privados a que hacfamos referencia
se ocupan normalmente de la recuperaci6n de la salud, solamente
y muchas veces excluyendo algunas patologfas o enfermedades cr6-
nicas.

Finalmente, quiero sefialar que otro motivo de preocupaci6n
es la forma como se realizard la extension de la Seguridad Social.
El Artfculo 12 del Proyecto dice que se hard en forma progresiva y
escalonada. Es possible que pueda revisarse la redacci6n para que se
garantice que esta progresividad sea real y no se cauce un impact
muy drdstico en la misma economfa national, no s6lo por los efec-
tos inflacionarios sino por los de tipo recesivo que pueden originarse
al restar del consume importantes sumas en forma no progresiva.

Estimados sefiores: hace dos dfas en el Hospital del IDSS en las
Jornadas Medicas decfa que sentfa que se Ilegaba a la meta de la mo-
dernizaci6n de la Seguridad Social. Hoy quiero repetirlo aquf, creo
que ustedes la tienen al alcance de la mano. Solo quiero agregar que
este es el inicio de una nueva etapa que require audacia, cambios
y much esfuerzo por parte de todos. Deseo que puedan ver la res-
ponsabilidad hist6rica que tienen por delante y cuenten siempre con
nuestra ayuda y colaboraci6n en el entendido que estamos pensando
en la Seguridad Social que tendrd vigencia en el afio 2000.

276

~ri&A~ C� Madre y ~.for

MILLISECOND	CLASS.METHOD	MESSAGE
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